Prime note sulla città metropolitana (ddl Delrio)

Prime note sulla città metropolitana
(ddl Delrio)
a cura di Carlo Paolini,
consulente per l’Ordinamento di Anci Toscana
L'istituzione della città metropolitana di Firenze.
Ordinamento, concreta istituzione, sviluppo
Firenze, 4 aprile 2014
Associazione dei Comuni Toscani
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1. La scelta dell’istituzione ope legis delle città metropolitane
A seguito della istituzione delle città metropolitane si pongono una nutrita serie di tematiche
concernenti sia i caratteri di questa inedita figura istituzionale sia il procedimento di costituzione
e di avvio del suo funzionamento, con contestuale cessazione dell’ente provincia. Va considerato
che, diversamente dalle precedenti versioni legislative prima della legge 142/90 e poi del Tuel, già
con il D.L. 95/2012 (art. 18) si era scelta, seppure anch’essa senza esito, la via dell’istituzione
diretta per legge, ma solo con il ddl Delrio la legge contiene tutti gli elementi per l’istituzione
diretta delle città metropolitane fissando, sempre per legge, uno stringente cronoprogramma di
carattere self- executing in cui gli adempimenti che portano alla città metropolitana, ed i soggetti
cui tali incombenze spettano, sono tutti precisati e disciplinati dalla legge stessa. Qui di seguito
si indicano tali tematiche (necessariamente non esaustive della complessa materia) da fare
oggetto di approfondimenti in rapporto alle concrete problematiche che si porranno nel dare
attuazione alle previsioni della legge ormai in dirittura d’arrivo. Le presenti note fanno
riferimento al testo su cui è stata posta la questione di fiducia votata dal Senato, che ha sussunto
il testo pervenuto all’esame dell’aula in un solo articolo, articolato in 151 commi.
2. La mission del nuovo livello istituzionale ed il correlato ordinamento
La premessa da cui partire riguarda il corretto inquadramento del ruolo della città metropolitana
nel sistema territoriale ridisegnato quanto a livelli istituzionali nonché riguardo al riordino delle
funzioni. Si intende con ciò richiamare le ragioni sociali, economiche ed urbanistiche che facevano
reclamare la istituzione di un livello istituzionale capace di governare tale complessità. Per tentare
di dirla in estrema sintesi, occorre che tale istituzione sia strutturata in modo da consentire ai
territori interessati ed ai rispettivi tessuti economici e sociali di essere competitivi con le altre
grandi conurbazioni europee e globali e di fare da motore di spinta e sviluppo degli altri territori
della regione. Ciò implica grande attenzione ella fase costitutiva e statutaria interpretando la
legge in tale ottica e, sempre con tale visione, disegnando il complesso ordinamento della nuova
istituzione. Per esemplificare occorre garantire una governance efficiente ed efficace; come pure
una ripartizione di competenze e compiti fra città metropolitana e comuni in grado di ottenere i
più produttivi risultati per l’economia e la vita sociale; e si potrebbe continuare.
3. Il perimetro provinciale della città metropolitana ed i conseguenti assetti organizzativi e
funzionali
L’ulteriore premessa riguarda il territorio della città metropolitana. L’istituzione ope legis (commi
5 e 6) delle città metropolitane ha reso necessario riferirsi a perimetrazioni già esistenti, che sono
individuate nel territorio delle omonime province (tale precetto è, invero, mitigato dalla facoltà
di iniziativa ex art. 133, c. 1., Cost., dei comuni della città/provincia e di quelli limitrofi di chiedere la
modifica delle circoscrizioni provinciali, ma è evenienza del futuro che richiederà, ove
eventualmente esercitata, tempi molto lunghi). Tale perimetrazione coincidente con la provincia
produce situazioni territoriali molto differenziate fra le aree in cui è più alta la polarità urbana (es.
Napoli) ed aree con vasti territori extraurbani (es. Torino). Ciò implica dedicare molta attenzione
allo studio della nostra “particolarità” fiorentina al fine di predisporre uno statuto concepito in
funzione dei nostri specifici assetti istituzionali e territoriali idonei a realizzare i fini strategici ed
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operativi più sopra accennati. Va tenuto conto che la (costituzionalmente corretta) tecnica
legislativa seguita è quella di fissare nella fonte della legge i tratti principali dell’ordinamento
organizzativo e funzionale della città metropolitana, riservando amplissimo spazio all’autonomia
statutaria e regolamentare. Ragion per cui, in sede costituente/statutaria (e poi in quella
regolamentare) si impongono molte ed incisive scelte di merito (con rilevanti effetti politicoistituzionali) riguardo all’organizzazione, alla definizione dell’esatto contenuto delle funzioni, alle
relazioni con i comuni, agli istituti partecipativi, per citare i principali.
4. Gli organi della città metropolitana e l’inedita “forma di governo” rispetto ai comuni
(commi 7 e seg.)
Gli organi di governo sono tassativamente individuati dalla legge: il sindaco metropolitano (di
diritto il sindaco del comune capoluogo); il consiglio metropolitano (elettivo di secondo grado,
salvo il sindaco metropolitano che lo presiede di diritto) e la conferenza metropolitana ( costituita
dal sindaco metropolitano – che la convoca e la presiede- e dai sindaci dei comuni appartenenti
alla città metropolitana). L’organo elettivo di secondo grado è variamente costituito in rapporto
a tre fasce di popolazione: 24 consiglieri nelle città metropolitane con popolazione superiore a 3
milioni di abitanti; 18 consiglieri in quelle superiori a 800.000 abitanti ( in cui è ricompresa la città
metropolitana di Firenze) e 14 consiglieri nelle altre città metropolitane. La durata è fissata in
cinque anni collegata al rinnovo del consiglio del comune capoluogo, il cui rinnovo comporta
sempre nuove elezioni del consiglio metropolitano. La disciplina elettorale (di secondo grado) è
integralmente contenuta nella legge. L’elettorato attivo e passivo è attribuito ai consiglieri
comunali e ai sindaci in carica dei comuni della città metropolitana (come detto, il sindaco del
comune capoluogo fa parte di diritto del consiglio in qualità di presidente). Ai fini di assicurare il
giusto peso del voto dei sindaci e consiglieri in rapporto alla fasce di popolazione in cui risultano
compresi i rispettivi comuni di appartenenza, l’allegato della legge prevede i criteri per la
determinazione degli indici di ponderazione, la cui applicazione consente di pervenire, appunto, al
peso elettorale del voto dei consiglieri e sindaci dei vari comuni, raggruppati per fasce di
popolazione indicate dalla legge. La legge disciplina poi il procedimento elettorale, basato su liste
concorrenti, con assegnazione dei seggi secondo il modello elettorale dei comuni sopra i 15.000
abitanti, naturalmente tenendo conto che la cifra elettorale di ciascuna lista è costituita dalla
somma dei voti ponderati validi riportati da ciascuna lista. Mentre per le province riformate la
legge prevede la sola elettività di secondo grado del consiglio (di durata biennale), per le città
metropolitane gli statuti possono prevedere la (molto futuribile) elezione diretta del sindaco e del
consiglio metropolitano. Tale opzione è rimessa allo statuto e sottoposta al verificarsi di eventi di
là da venire, eventi costituiti dall’approvazione di apposita legge di disciplina dello specifico
sistema elettorale e dalla dissoluzione del comune capoluogo con la riarticolazione, su proposta
del consiglio comunale da sottoporre a referendum tra tutti i cittadini della città metropolitana,
del suo territorio in più comuni.
Circa la ripartizione delle competenze fra i vari organi, la legge si limita a stabilire alcune
attribuzioni indefettibili per ciascuno degli organi, demandando allo statuto di decidere sulle altre
attribuzioni che completano l’assetto finale delle competenze dei vari organi. La scelta del
legislatore riguardo alla “forma di governo” della città metropolitana si discosta nettamente
rispetto a quella dei comuni. La trama fondamentale del modulo organizzativo è costituita
dall’organo monocratico sindaco metropolitano (di diritto il sindaco della città capoluogo, che
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pertanto viene a cumulare due cariche), dall’organo collegiale deliberativo (elettivo di secondo
grado) costituito dal consiglio e da un organo collegiale rappresentativo di tutti i comuni
costituito dalla conferenza metropolitana, le cui attribuzioni di legge sono circoscritte alla potestà
di approvare o respingere (non emendare?) lo statuto e le sue modifiche proposte dal consiglio e
di esprimere, con voti che rappresentino almeno un terzo dei comuni della città metropolitana e
la maggioranza della popolazione della città stessa, il parere obbligatorio sugli schemi di bilancio
proposti e poi approvati, dopo il parere, dal consiglio. Per il sindaco metropolitano la legge, oltre
a prevedere la funzione di presiedere gli organi collegiali, si limita a stabilire che “sovrintende al
funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti”; e “che esercita le altre funzioni
attribuite dallo statuto”. Sul consiglio la fonte di legge stabilisce che esso “è l’organo di indirizzo e
controllo, propone alla conferenza lo statuto e le sue modifiche, approva regolamenti, piani e
programmi, approva o adotta ogni altro atto sottoposto dal sindaco metropolitano; esercita le altre
funzioni attribuite dallo statuto. Su proposta del sindaco metropolitano, il consiglio adotta gli
schemi di bilancio da sottoporre -come detto- al parere della conferenza metropolitana.” Due
considerazioni si impongono. La prima è che lo spazio riservato allo statuto nel definire le
attribuzioni degli organi è di ampiezza sconosciuta ai comuni; basti ricordare che per quest’ultimi
le attribuzione del consiglio sono tassative per legge e che l’organo a competenza generale
residuale è individuato sempre dalla legge nella giunta. La seconda è che nel modulo
organizzativo/istituzionale della città metropolitana non è previsto l’organo di governo sul
modello della giunta dei comuni, sì da determinare una inedita “forma di governo” rispetto a
quella comunale. Con queste brevi note si può solo accennare che è rinviato alla fase statutaria
un incisivo lavoro costituente giacché con la attribuzione delle competenze si debbono
contemperare i due valori dell’efficienza/governabilità e della rappresentanza, con tutela delle
minoranze/opposizioni. E’ di tutta evidenza che tutto ciò che è riconducibile a quelli che sono
individuati come atti fondamentali del consigli comunali non potranno che essere attribuiti alla
competenza del consiglio metropolitano, ma resta da valutare come distribuire tutti quelli che il
TUEL attribuisce all’organo di governo-giunta fra il sindaco metropolitano e il consiglio. Peraltro
dovendo affrontare la questione dell’individuazione (necessaria per la funzionalità del sistema)
dell’organo a competenza generale residuale. E’ appena il caso di richiamare che, in forza del
rinvio, in quanto compatibili, alle città metropolitane della disciplina del TUEL, costituirà regola
fondamentale per lo statuto il rispetto del principio “per cui i poteri di indirizzo e di controllo
politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa,
finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione
delle risorse umane, strumentali e di controllo.” (art. 107, 1. C., TUEL)
5. Le funzioni della città metropolitana; le aree di concorrenza di funzioni della città
metropolitana e dei comuni: perimetrazione delle rispettive latitudini e grado di
flessibilità nel loro esercizio(comma 44)
Le funzioni proprie della città metropolitana sono raggruppabili in tre filoni: le funzioni
fondamentali delle province riformate (in sede di subentro alla omonima provincia fissato al
1.1.2015 potranno ancora residuare ulteriori funzioni non ancora ricollocate dai provvedimenti
statali e regionali); le “specifiche” funzioni fondamentali attribuite dalla legge statale alle città
metropolitane; infine le (potenziali) ulteriori funzioni che potranno essere conferite da fonti
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legislative statali e (prevalentemente in rapporto alle attuali competenze legislative ex art. 117
Cost.) dalle Regioni.
Riguardo alle funzioni fondamentali delle province, con la presente legge di riordino territoriale e
funzionale vengono ridefinite le (esclusive) funzioni fondamentali esercitabili da enti di area
vasta:
a) Pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché
tutela e
valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza;
b) Pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo
in materia di trasporto privato in coerenza con la programmazione regionale, nonché
costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale
ad essa inerente;
c) Programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione
regionale;
d) Raccolta ed elaborazione di dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali;
e) Gestione dell’edilizia scolastica;
f) Controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari
opportunità sul territorio provinciale.
La stessa legge enuncia le “specifiche” funzioni fondamentali attribuite alle città metropolitana
he sono indicate dalla lettera a) alla f) del comma 44 dell’unico articolo del testo sopra
richiamato.
Se si pongono in relazione le funzioni “provinciali” e quelle proprie “specifiche” emerge
l’obiettivo collegamento esistente fra diverse di loro: in materia territoriale; sulla viabilità,
trasporti e mobilità, per indicare le più evidenti. Ma l’ulteriore valutazione va fatta mettendo in
relazione le funzioni fondamentali dei comuni (definite dal D.L. 95 e succ. modifiche convertito
nella L. 135/2012)1 con quelle della città metropolitana. Ne risulterà l’enucleazione di ambiti
funzionali in cui vi sono concorrenza di funzioni. Nell’organizzazione dei servizi pubblici di
interesse generale; nella pianificazione urbanistica ed edilizia; nell’edilizia scolastica; nella polizia
municipale in rapporto alla mobilità; ed altre che emergeranno dagli approfondimenti. E’ facile
comprendere la centrale rilevanza della definizione intanto del contenuto delle singole funzioni
fondamentali, posto che la legge segue il criterio della individuazione per ambiti funzionali, eppoi
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a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico
comunale;
c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale
i livello sovracomunale;
e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi
tributi;
g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo
quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione;
h) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;
l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali,
nell’esercizio delle funzioni di competenza statale.
l-bis) i servizi in materia statistica (introdotto con art. 1, comma 305 L. 228/12)
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la delimitazione delle concrete latitudini delle funzioni “concorrenti”
e le forme di
raccordo/integrazione comuni/città metropolitana per perseguire uno degli obiettivi del riordino
territoriale e funzionale che è quello di dare massima efficacia all’azione pubblica ed economicità
nell’uso delle risorse. Si comprende bene che lo strumento per realizzare tali obiettivi è senz’altro
lo statuto. Lo statuto, che, fra gli altri, è fonte regolatrice dell’organizzazione, dovrà dedicare una
particolare attenzione a strutturare la città metropolitana in modo da prevedere le dovute forme
di flessibilità che consentano, come opportunamente indicato dalla legge, “forme di
organizzazione in comune, eventualmente differenziate per aree territoriali” nonché la possibilità
che “mediante convenzione che regola le modalità di utilizzo di risorse umane, strumentali e
finanziarie, i comuni e le loro unioni possano avvalersi di strutture della città metropolitana, e
viceversa, per l’esercizio di specifiche funzioni ovvero i comuni e le loro unioni possano delegare il
predetto esercizio a strutture della città metropolitana, e viceversa”
A proposito delle funzioni merita sottolineare la funzione fondamentale della lettera e) sulla
promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale. E’ una funzione di gran peso
per dare alla città metropolitana (insieme ad altre, naturalmente) il carattere di livello
istituzionale “ad autonomia differenziata” e accentuare la sua funzione di governo dell’area
secondo la mission che sopra si è posto in evidenza.
Il richiamo al carattere che assumerà la città metropolitana di ente ad autonomia differenziata ci
serve per dedurne la sua particolare attitudine ad essere destinataria di funzioni di grande rilievo
nelle materie dell’economia e del sociale che è da attendersi dalla necessaria opera di riordino
delle funzioni da parte della regione.
6. Contenuti necessari e contenuti eventuali dello statuto
Già sopra si sono indicati in più parti gli aspetti da affrontare dallo statuto riguardo
all’organizzazione dell’ente, alle attribuzioni degli organi e all’articolazione delle loro competenze
nel rispetto dei vincoli di legge, anch’essi sopra richiamati. La legge indica poi al comma 11
dell’unico articolo le ulteriori materie demandate alla fonte statutaria. Esse attengono sia alla
regolazione delle modalità e degli strumenti di coordinamento dell’azione complessiva del
territorio metropolitano sia alla disciplina dei rapporti tra i comuni e le loro unioni e la città
metropolitano in ordine alla centrale tematica più sopra indicata dell’esercizio delle funzioni
metropolitane. Si demanda altresì allo statuto una questione suscettibile di importanti sviluppi.
Quella, cioè, di prevedere, anche su proposta della regione e comunque d’intesa con la medesima la
costituzione di zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificità territoriali,
con organismi di coordinamento collegato agli organi della città metropolitana,…”. Ad evidenziare
il carattere “cosmopolita” della città metropolitana è inoltre la previsione che lo statuto (lett. e.,
comma 11.) “regola le modalità in base alle quali i comuni non compresi nel territorio metropolitano
possono istituire accordi con la città metropolitana.” (si pensi agli accordi che possono essere
definiti dalla città metropolitana di Firenze con i comuni dell’ “area vasta” metropolitana Prato
Pistoia).
Appare pacifico, dopo il dibattito che si ebbe all’indomani dell’introduzione con la legge n.
142/90, che lo statuto, oltre ai contenuti necessari, possa prevedere la disciplina di materie non
previste dalla legge. Si pensi, per fare un esempio, a tutta la materia della partecipazione, nelle
sue più varie declinazioni. Ed altre, naturalmente.
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Un cenno va fatto alla finanza provvisoria della città metropolitana in attesa dei provvedimenti
finalizzati ad assicurare alle città metropolitane le entrate che consentano di finanziare le proprie
attività. Il subentro alla provincia omonima comporta ovviamente anche il subentro nelle relative
entrate. Per la finanza delle città metropolitane che entreranno in funzione con il 2015 dovranno
essere emanati i provvedimenti legislativi nel quadro della finanza locale che sarà prevista per il
prossimo anno.
7. Procedimento di costituzione della città metropolitana
Qui di seguito si indicano le fasi fissate dalla legge che faranno approdare all’avvio della città
metropolitana:
Elezione, su iniziativa del sindaco del comune capoluogo, di una conferenza statutaria (con lo
stesso numero di componenti previsti per il consiglio metropolitano) per la redazione di una
proposta di statuto della città metropolitana entro il termine del 30 settembre 2014.
Elezione ed insediamento, entro il 30 settembre 2014, del consiglio metropolitano nonché
insediamento della conferenza metropolitana costituita da tutti i sindaci dei comuni facenti parte
della città metropolitana.
Approvazione da parte del consiglio metropolitano entro il 31.12.2014 dello statuto.
Subentro in data 1 gennaio 2015 della città metropolitana alla provincia omonima con successione
in tutti i rapporti attivi e passivi e nell’esercizio delle funzioni; assunzione delle funzione proprie
della città metropolitana.
Assunzione alla predetta data da parte del sindaco del comune capoluogo delle funzioni di
sindaco metropolitano.
Legge e statuto costituiscono il quadro ordinamentale per il funzionamento della città
metropolitana e dei suoi organi; in caso di mancata approvazione entro la data di avvio della città
metropolitana si applica lo statuto della provincia e, dopo il 30 giugno 2015, scatta il potere
sostitutivo ex art. 8 della legge 131/2003.
Per quanto attiene in specifico alla città metropolitana di Firenze,occorrerà effettuare una
ricognizione degli assetti istituzionali (mappa dei comuni e delle situazioni associative esistenti)
e della concreta organizzazione e gestione dei servizi interessati dall’ordinamento della città
metropolitana; quindi, sulla scorta di tale ricognizione, ipotizzare il concreto percorso da
effettuare per approdare alla città metropolitana di Firenze. Si dovranno affrontare, da una
parte, le questioni connesse con il subentro della città metropolitana alla provincia di Firenze e,
dall’altra, l’organizzazione del nuovo ente in conformità dello statuto.
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