Corte dei Conti
Sezione Regionale di Controllo per la Lombardia
Giudizio di parificazione del rendiconto generale della
Regione Lombardia per l’esercizio finanziario 2013
Saluto del Presidente della Corte dei Conti
Raffaele Squitieri
conclusioni dei MagistratiRelatori
Paolo Bertozzi
Cristian Pettinari
Gianluca Braghò
Andrea Luberti
Intervento del Procuratore regionale
Antonio Caruso
°°°
Intervento del Presidente della Regione Lombardia
Roberto Maroni
Milano 30 giugno 2014
PARIFICAZIONE DEL RENDICONTO E CONCLUSIONI
SULLA LEGITTIMITA’ E REGOLARITA’ DELLA GESTIONE
DELLA REGIONE LOMBARDIA NELL’ESERCIZIO 2013
(art. 1, comma 5, della legge 7 dicembre 2012, n. 213)
La gestione finanziaria del bilancio regionale
Quadro di sintesi
Magistrato relatore
Referendario Paolo Bertozzi
5
1. Il progetto di rendiconto generale della gestione 2013 della regione
Lombardia, oggetto del presente giudizio di parificazione, è stato predisposto ed
approvato secondo le regole ed i principi applicabili agli enti partecipanti alla
sperimentazione contabile prevista dall’art. 36 del Decreto legislativo 23 giugno
2011, n. 118.
Quest’ultimo, al fine di garantire il coordinamento della finanza pubblica tra
i diversi livelli territoriali, ha previsto, com’è noto, un percorso di armonizzazione
dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni e degli enti locali
destinato ad entrare in vigore dall’esercizio finanziario 2015, al termine di un
periodo triennale di sperimentazione limitato ad un numero ristretto di enti.
Tale sperimentazione, disciplinata dal decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri 28 dicembre 2011, le cui disposizioni si applicano “in via esclusiva”, in
deroga a quelle previste dal sistema contabile previgente, ha riguardato, in
particolare, i seguenti aspetti:
-
la classificazione del bilancio finanziario per missioni e programmi;
-
la tenuta della contabilità finanziaria sulla base di una definizione del principio
della
competenza
secondo
il
quale
le
obbligazioni
attive
e
passive,
giuridicamente perfezionate, sono registrate nelle scritture contabili con
l'imputazione all'esercizio nel quale vengono a scadenza (c.d. “principio della
competenza rinforzata”);
-
l’affiancamento
alla
contabilità
finanziaria
della
contabilità
economico-
patrimoniale onde consentire la rilevazione unitaria dei fatti gestionali, sia sotto
il profilo finanziario che sotto il profilo economico;
-
il consolidamento dei conti tra gli enti e gli organismi partecipati.
La Regione Lombardia, nell’esercizio finanziario 2013, ha proseguito il
percorso sperimentale, già avviato con l’approvazione del bilancio di previsione del
2012, dando ulteriore corso agli adempimenti richiesti dal DPCM per il passaggio al
nuovo sistema contabile, attraverso:
-
l’approvazione del rendiconto secondo i nuovi schemi di bilancio;
-
la contabilizzazione del fondo pluriennale vincolato a garanzia degli impegni
differiti ad esercizi successivi per effetto del principio della competenza
rinforzata;
-
la redazione del conto economico e dello stato patrimoniale secondo i principi
della contabilità economico-patrimoniale.
Non è stato viceversa predisposto il progetto di rendiconto consolidato che
l’amministrazione si è riservata di approvare, contestualmente al rendiconto
generale, nei termini di legge.
7
La Sezione, nel rinnovare l’apprezzamento per la partecipazione della
Regione alla sperimentazione, osserva che, a prescindere da alcune criticità legate
alla confrontabilità dei dati attuali con quelli degli esercizi pregressi, il nuovo
sistema contabile, una volta entrato a regime, potrà consentire un controllo
decisamente più efficiente e più esaustivo sulla gestione finanziaria delle autonomie
territoriali. Si consideri, tra l’altro, come la tecnica dell’iscrizione contabile
dell’impegno alla scadenza del pagamento consenta di monitorare in modo mol to
più preciso l’attuazione e la sostenibilità nel tempo dei programmi di spesa.
Si deve ulteriormente rilevare che il consolidamento dei conti delle società
e degli organismi partecipati e, più in generale, di tutti gli enti di pertinenza
regionale rappresenta un adempimento imprescindibile al fine di fornire una
rappresentazione completa e realistica della situazione del “sistema regione”,
globalmente inteso, sia sotto il profilo finanziario che sotto quello economico
patrimoniale. Ciò nella consapevolezza che, oggigiorno, una quantità sempre
maggiore di risorse pubbliche affluisce a soggetti “esterni” alla tradizionale
organizzazione della Regione, non trovando di conseguenza riscontro nel bilancio
pubblico.
Questa Sezione si riserva di effettuare una compiuta analisi del consolidato
regionale nell’ambito degli ulteriori controlli ad essa demandati sulla gestione
finanziaria a cominciare da quelli previsti dall’art. 1, commi 3 e 4, del decreto legge
10 ottobre 2012, n. 174.
2. Il progetto di legge recante il “Rendiconto generale annuale della
gestione 2013” è stato approvato con deliberazione della giunta regionale n. 1675
del 17 aprile 2014 nel rispetto del termine previsto dall’art. 18, comma 1, del
decreto legislativo n. 118/2011.
Il rendiconto, allegato alla deliberazione di Giunta, si compone del conto
del bilancio, del conto economico e dello stato patrimoniale secondo lo schema
definito dall’art. 9 del DPCM 28 dicembre 2011 per gli enti in sperimentazione.
Il progetto di legge, all’art. 1, riporta i risultati della gestione finanziaria
dell’esercizio 2013 nei termini di seguito esposti.
A fronte di previsioni definitive di entrata (al netto dell’avanzo di
amministrazione e del fondo pluriennale vincolato) di 37.509,99 milioni di euro, si
sono registrati accertamenti per 30.142,62 milioni e riscossioni per 22.576,59
milioni.
A fronte di previsioni definitive di spesa per 42.847,73 milioni di euro, gli
impegni sono risultati pari a 30.728,93 milioni e i pagamenti a 24.050,59 milioni di
euro.
8
Il fondo pluriennale vincolato, costituito a copertura di impegni differiti in
esercizi successivi, risulta pari a 465,01 milioni di euro.
La gestione di competenza, che presenta quindi una differenza tra
accertamenti ed impegni dell’esercizio negativa per 586,31 milioni di euro, chiude
con un saldo positivo di 2.737,49 milioni per effetto dell’applicazione dell’avanzo di
amministrazione del precedente esercizio.
Dei residui attivi iniziali, pari a 21.027,70 milioni di euro, sono stati riscossi
15.005,61 milioni ed eliminati 14,72 milioni (minori accertamenti).
I residui attivi conservati nel conto del bilancio alla chiusura dell’esercizio
sono quindi pari a 13.573,40 milioni di euro, di cui 6.007,37 milioni provenienti
dalla stessa gestione dei residui e 7.566,03 milioni prodotti dalla gestione di
competenza.
Dei residui passivi iniziali, di contro, pari a 17.961,17 milioni di euro, sono
stati pagati 12.894,63 milioni ed eliminati 54,98 milioni (minori impegni).
I residui passivi conservati nel conto del bilancio alla chiusura dell’esercizio
sono pari a 11.689,90 milioni di euro, di cui 5.011,56 milioni provenienti dalla
stessa gestione dei residui e 6.678,34 milioni prodotti dalla gestione di competenza.
La gestione dei residui presenta pertanto un saldo positivo di 40,26 milioni
di euro, dato dalla differenza tra minori accertamenti e minori impegni.
Rispetto ad un fondo cassa iniziale di 722,27 milioni di euro si sono
registrate riscossioni per 37.582,20 milioni e pagamenti per 36.945,22 milioni.
Il fondo cassa alla chiusura dell’esercizio risulta pertanto pari a 1.359,25
milioni di euro.
Il risultato di amministrazione dell’esercizio 2013 registra un avanzo
contabile di 2.777,75 milioni di euro a fronte del quale si registra un disavanzo
sostanziale di 1.465,53 milioni derivante dalle necessità di reiscrivere quote
vincolate ed accantonate per complessivi 4.243,28 milioni.
3. Il confronto tra i dati del bilancio di previsione e i dati del rendiconto
conferma che gli impegni si sono mantenuti nei limiti degli stanziamenti.
Sono stati inoltre mantenuti, al termine della gestione, gli equilibri di
bilancio, già definiti in fase previsionale.
Non è stato viceversa possibile verificare, nel dettaglio, lo stato di
conseguimento degli obiettivi programmatici fissati con il bilancio di previsione
rispetto ai quali era stato predisposto il “Piano degli indicatori e dei risultati attesi”
di cui all’art. 17 del DPCM sulla sperimentazione.
Non risulta infatti tra la documentazione contabile allegata al rendiconto il
“Piano con le risultanze osservate in termini di raggiungimento dei risultati attesi e
le motivazioni degli eventuali scostamenti” richiesto dall’art. 18, comma 4, dello
9
stesso DPCM in ordine al quale la Regione, in sede di riscontro istruttorio, ha
dichiarato di averne differito la stesura rispetto all’approvazione del progetto di
rendiconto.
Si osserva al riguardo che la predisposizione del “Piano” contestualmente al
progetto di rendiconto appare di fondamentale importanza al fine di fornire i
necessari elementi conoscitivi sullo stato di attuazione della politica economica del
governo
regionale
sia
all’organo
consiliare,
chiamato
all’approvazione
del
rendiconto, sia agli organi di controllo.
4. L’analisi dell’andamento delle entrate di competenza, condotta al netto
delle poste relative ai servizi conto terzi-partite di giro, rivela che, rispetto alle
previsioni finali di 25.445,40 milioni di euro, sono state accertate entrate per
22.788,85 milioni con una capacità di realizzazione del bilancio dell’89,56 per cento,
in lieve aumento rispetto a quella registrata nel precedente esercizio.
Le riscossioni in conto competenza sono state di 16.501,18 milioni con una
capacità di riscossione che passa dal 67,57 per cento del 2012 al 72,41 per cento
del 2013.
Diminuisce di conseguenza l’ammontare dei residui attivi prodotti dalla
gestione di competenza, passati da 7.559,62 milioni di euro a 6.287,67 milioni (16,83%).
La gestione delle entrate si mantiene quindi su buoni livelli di efficienza,
facendo registrare, in generale, un aumento degli accertamenti e delle riscossioni
rispetto al precedente esercizio.
Più nel dettaglio, le entrate tributarie del titolo I, accertate per 18.882,47
milioni di euro, costituiscono il 62,64 per cento delle entrate totali, seguite dal
trasferimenti correnti (6,15%) e dalle entrate extratributarie (3,74%).
Le entrate in conto capitale risultano pari a 505,81 milioni di euro (1,68%).
Analizzando
le
entrate
tributarie,
gli
accertamenti
più
consistenti
riguardano:
-
la compartecipazione regionale all’IVA (40,77%).
-
l’Imposta Regionale sulle Attività Produttive (38,11%);
-
l’addizionale regionale all’Irpef (11,88%);
-
la tassa automobilistica (4,88%).
5. L’analisi dell’andamento delle spese di competenza, al netto dei servizi
conto terzi-partite di giro rivela, di contro, che, rispetto alle previsioni finali di
29.234,21 milioni di euro, le spese impegnate nell’esercizio sono pari a 23.375,16
milioni con una capacità di impegno dell’81,55 per cento, in sensibile aumento
rispetto a quella registrata nel precedente esercizio del 77,42 per cento.
10
I pagamenti in conto competenza sono passati da 22.375,15 milioni di euro
del 2012 a 21.190,17 milioni del 2013 con una diminuzione, correlativamente, della
capacità di pagamento, passata dal 94,95 al 90,65 per cento, attestandosi
comunque su valori elevati che limitano la formazione dei residui di competenza a
prescindere dalle operazioni di riaccertamento in applicazione dei nuovi principi
contabili.
Con riferimento alla distribuzione della spesa tra le singole missioni si
osserva che la missione “Tutela della salute” che comprende la spesa sanitaria è
quella cui sono destinate le maggiori risorse finanziarie della Regione. Rispetto alle
previsioni definitive di 20.904,20 milioni di euro (71,51% del totale) sono state
impegnate spese per 19.453,92 milioni (83,22% degli impegni totali) ed eseguiti
pagamenti in conto competenza per 17.552,40 milioni (82,83% dei pagamenti
totali). Le capacità di impegno e di pagamento si attestano, rispettivamente, al
93,07 e al 90,23 per cento.
Le ulteriori “missioni” cui sono destinate le spese maggiori sono:
-
la missione “Trasporti e diritto alla mobilità” con impegni per 1.316,86 milioni di
euro e pagamenti per 1.159,46 milioni che rappresentano, rispettivamente, il
5,63 e il 5,47 per cento del totale al netto dei servizi conto terzi;
-
la missione “Servizi istituzionali” con impegni e pagamenti pari a poco più del
3,5 per cento del totale.
Gli
impegni
di
parte
corrente,
pari
a
21.790,55
milioni
di
euro,
costituiscono il 70,91 per cento del totale della spesa impegnata contro i 997,85
milioni degli impegni di parte capitale (3,25%) in diminuzione rispetto al precedente
esercizio.
6. Con riferimento alla gestione dei residui.
6.1. Risultano mantenuti nel conto del bilancio, al termine dell’esercizio,
residui attivi per 13.573,40 milioni di euro e residui passivi per 11.689,90 milioni.
Dell’ammontare totale dei residui attivi, 7.566,03 milioni provengono dalla
gestione di competenza (entrate accertate ed esigibili nell’esercizio, ma non
riscosse) e 6.007,37 milioni dalla stessa gestione dei residui, all’esito delle
riscossioni e del riaccertamento compiuto in base ai criteri previsti dall’art. 7 del
DPCM sulla sperimentazione.
Passando all’analisi dei residui attivi al netto dei servizi conto terzi-partite
di giro, i residui attivi finali, risultano pari a 11.958,34 milioni di euro con una
diminuzione del 38,50 per cento rispetto ai residui iniziali pari a 19.444,11 milioni di
euro.
Le riscossioni in conto residui, si attestano a 13.758,73 milioni di euro in
aumento del 57,24 per cento rispetto al 2012 (8.750,16 milioni).
11
La capacità di riscossione, che esprime il rapporto tra le riscossioni in conto
residui e i residui attivi iniziali, è del 70,76 per cento contro il 42,26 del precedente
esercizio.
La procedura di riaccertamento ha determinato, complessivamente, minori
accertamenti per 14,71 milioni di euro.
Il tasso di riscossione e di smaltimento si mantiene quindi su buoni livelli,
in linea con le riscossioni in conto competenza.
La maggior mole di residui si riscontra per le entrate del titolo I che, con
8.569,57 milioni di euro, costituiscono il 71,66 per cento dell’intero ammontare dei
residui attivi (con esclusione dei servizi in conto terzi) e incidono sul risultato di
amministrazione per oltre il 300 per cento.
Dell’intero ammontare dei residui attivi conservati all’esito della gestione
dei residui, pari a 5.670,67 milioni di euro (sempre al netto dei servizi conto terzi),
761,23 milioni (13,42%) provengono da esercizi precedenti il 2011.
Di questi, non particolarmente elevata appare tuttavia la percentuale dei
residui del titolo I che, pari a 186,17 milioni di euro in valore assoluto, costituisce il
2,17 per cento dei residui totali dello stesso titolo.
Di contro, per le entrate in conto capitale, l’incidenza dei residui del titolo
IV anteriori al 2011 sul totale dei residui del medesimo titolo risulta del 42,84 per
cento (375,33 contro 876,04 milioni).
La Sezione, in sede istruttoria ha provveduto ad acquisire, mediante
estrazione dal sistema informativo regionale, l’elenco dei residui attivi del titolo IV
per procedere ad una verifica delle poste più risalenti nel tempo.
Di
137
milioni
risulta
l’ammontare
dei
residui
anteriori
all’ultimo
quinquennio pari a circa il 16 per cento del totale del titolo.
Si riscontra, in particolare, la permanenza di residui per entrate in conto
capitale risalenti agli anni ’90 per oltre 36 milioni di euro, per lo più relative a
trasferimenti statali per la realizzazione di opere ed interventi di pubblica utilità
sulla cui sussistenza sembra lecito esprimere perplessità.
Si precisa, al riguardo, che il mantenimento nel conto del bilancio di poste
attive così risalenti non possa basarsi esclusivamente sull’astratta esigibilità
discendente dal titolo, ma richieda, soprattutto nell’ambito di rapporti finanziari con
lo Stato o altre amministrazioni pubbliche, una verifica dell’iscrizione delle
corrispondenti poste passive nei documenti contabili dell’ente debitore.
6.2. I residui passivi conservati nel conto del bilancio alla chiusura
dell’esercizio 2013 sono pari a 11.689,90 milioni di euro, di cui 6.678,34 milioni
derivanti dalla gestione di competenza e 5.011,56 milioni dalla stessa gestione dei
residui, all’esito dei pagamenti e del riaccertamento degli stessi.
12
I residui passivi finali, al netto dei servizi conto terzi-partite di giro,
risultano pari a 3.517,86 milioni di euro con un aumento del 51,90 per cento
rispetto ai residui passivi iniziali (2.315,97 milioni).
I pagamenti in conto residui passano da 4.517,50 milioni di euro del 2012
a 928,13 nel 2013 con un decremento di oltre il 79 per cento.
La capacità di pagamento che esprime il rapporto tra i pagamenti in conto
residui e i residui passivi iniziali si attesta al 40,08 per cento contro il 77,28 per
cento del precedente esercizio.
La procedura di riaccertamento ha determinato la cancellazione di residui
passivi per 54,97 milioni di euro.
Si riscontra quindi, in generale, un significativo aumento dei residui passivi,
indice di una contrazione della capacità di pagamento dell’amministrazione che si
attesta in valori percentuali poco superiori al 40 per cento.
Il maggiore ammontare di residui passivi si riscontra per la missione
“Tutela della salute”, pari a 3.131,97 milioni di euro, su un totale di 3.517,86, al
netto dei servizi conto terzi.
Nel corso dell’esercizio 2013 sono stati inoltre pagati residui perenti per
10,69 milioni di euro e cancellati per 3,17 milioni. L’ammontare complessivo dei
perenti, a seguito delle predette operazioni, è passato da 238,36 milioni di euro a
224,38, conservando un tasso di copertura dell’80,71 per cento nell’apposito fondo
accantonato.
7. Gli schemi contabili del progetto di rendiconto dell’esercizio 2013
evidenziano la consistenza del fondo pluriennale vincolato, già attivato dalla
Regione nel precedente esercizio, consistente in un saldo finanziario a garanzia
della copertura di spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso, in
applicazione del principio di competenza rinforzata.
Il FPV a rendiconto 2013 risulta pari a 465 milioni di euro corrispondente
agli impegni imputati agli esercizi successivi al 2013 (290 milioni per il 2014 e 175
milioni per il 2015). L’imputazione a seguito di impegni assunti nel 2013 è pari 338
milioni.
La Sezione, preso atto delle operazioni eseguite sul FPV anche alla luce dei
chiarimenti
forniti
rappresentazione
dalla
Regione,
rimarca
contabile completa
la
necessità
ed esaustiva
che
sia
data
dell’evoluzione del
una
fondo
nell’esercizio, con particolare riferimento all’esatta portata della consistenza iniziale
e delle successive variazioni in dipendenza del riaccertamento dei residui e dei c.d.
disimpegni nel corso dell’esercizio medesimo.
Si concorda al riguardo con l’amministrazione nel ritenere opportuno un
confronto riguardo alla metodologia e alle soluzioni operative adottate nell’ambito
13
della sperimentazione rispetto alla gestione del FPV che costituisce, senza dubbio,
una delle principali novità del nuovo sistema contabile.
8. La gestione di cassa, alla chiusura dell’esercizio 2013, presenta un saldo
positivo di 1.359,25 milioni di euro, dato dal fondo cassa iniziale (722,27 milioni di
euro) cui si sommano le riscossioni (37.582,20 milioni di euro) e si detraggono i
pagamenti (36.945,22 milioni) complessivi dell’esercizio.
L’aumento dei pagamenti passati da 34.615,10 milioni del 2012 a
36.945,22 milioni del 2013 (+6,73%) è stato compensato da un più deciso
aumento delle riscossioni passate da 33.784,42 milioni a 37.582,20 milioni
(+11,24%).
La Regione nel corso del 2013 non ha fatto ricorso ad anticipazioni di
tesoreria come avviene da alcuni anni.
9. Il risultato di amministrazione dell’esercizio 2013 che riassume in
maniera sintetica l’esito della gestione presenta un saldo contabile positivo di
2.777,75 milioni di euro, dato dal fondo cassa finale, aumentato dei residui attivi e
diminuito dei residui passivi al netto del fondo pluriennale vincolato per gli enti in
sperimentazione.
La necessità di ripristinare le quote vincolate dell’avanzo, reiscritte alla
competenza finanziaria 2014 per 4.243,28 milioni di euro porta a determinare il
saldo finanziario netto della gestione in termini di disavanzo di 1.465,53 milioni di
euro.
10. Nella relazione al Rendiconto si dichiara che per effetto dei residui
attivi formatisi nell’esercizio e dei residui pregressi riaccertati l’accantonamento al
fondo crediti di dubbia esigibilità, previsto dal DPCM sulla sperimentazione, debba
essere rideterminato nell’ammontare di 95,15 milioni di
euro rispetto alla
consistenza iniziale di 47,29 milioni di euro che costituisce circa lo 0,7 per cento del
totale dei residui mantenuti a bilancio.
Si osserva al riguardo che l’esclusione dei crediti nei confronti delle altre
amministrazioni
dall’obbligo di
accantonamento, come previsto
dal
principio
contabile applicato alla contabilità finanziaria, non esonera l’amministrazione dal
verificare la persistenza del titolo e, in particolare, che alla posta attiva nel proprio
bilancio corrisponda una posta passiva nella contabilità degli enti debitori.
11. Dalla certificazione trasmessa al Ministero dell’Economia e delle
Finanze, acquisita dalla Sezione, emerge che la Regione ha rispettato gli obiettivi
del Patto di stabilità per l’esercizio 2013.
La Sezione prende atto della tecnica contabile adottata dalla Regione (e,
come dichiarato in sede istruttoria, concordata con la Ragioneria generale dello
14
Stato) al fine di sterilizzare gli effetti del nuovo sistema contabile rispetto alla
disciplina del patto, consistente nell’escludere dal computo del saldo le spese già
impegnate in precedenti esercizi e re-impegnate nell’esercizio di riferimento in
applicazione del principio della competenza rinforzata.
Si segnala, al riguardo, la mancanza di una specifica disciplina legislativa
diretta a coordinare le rilevazioni ai fini del rispetto del patto di stabilità con il
nuovo sistema contabile.
La Regione ha dato inoltre seguito all’esperienza del Patto di Stabilità
Territoriale, con l’ampliamento a 250 milioni, per il 2013, del plafond di spesa
assegnato agli enti locali, valorizzando ulteriormente la virtuosità nei criteri di
riparto e prevedendo spazi dedicati a fronteggiare eventi eccezionali.
12. Nel corso dell’esercizio finanziario 2013 la Regione non ha fatto ricorso
ad indebitamento con la conseguente riduzione del debito precedentemente
contratto per effetto della prosecuzione dell’ammortamento.
Su un’esposizione totale debitoria di 2.898,11 milioni di euro il debito a
carico della Regione è pari a 2.104,10 milioni di euro, derivante per 1.816 milioni
da mutui e per 288,10 milioni da obbligazioni.
Risulta peraltro rispettato, come accertato a seguito di specifica istruttoria,
il limite di indebitamento previsto dall’art. 10, della legge 16 maggio 1970, n. 281 e
dall’art. 44, comma 2, della legge di contabilità regionale per cui l’importo
complessivo delle annualità di ammortamento per capitale e interesse dei mutui e
delle altre forme di indebitamento in estinzione nell’anno deve essere contenuto nel
20 per cento dell'ammontare complessivo delle entrate tributarie non vincolate della
Regione
iscritte
nel
bilancio,
sempre
a
condizione
che
gli
oneri
futuri
dell'ammortamento trovino copertura nell'ambito del bilancio pluriennale.
13. Al conto del bilancio fanno seguito, secondo il nuovo schema di
rendiconto per gli enti in sperimentazione, il conto economico e lo stato
patrimoniale redatti secondo i principi della contabilità economico patrimoniale.
Il conto economico registra componenti positive per 23.284,39 milioni di
euro e componenti negative per 22.761,48 milioni.
Il saldo tra proventi ed oneri finanziari è negativo per 55,52 milioni di euro.
Il saldo dei proventi e degli oneri straordinari è positivo per 21,10 milioni.
Il risultato di esercizio è pari a 487 milioni di euro.
Alla chiusura dell’esercizio 2013 l’attivo e il passivo dello stato patrimoniale
pareggiano a 19.141,29 milioni di euro.
L’attivo conta immobilizzazioni per 3.256,09 milioni di euro.
Il passivo comprende il patrimonio netto pari a 1.332,38 milioni di euro di
cui il fondo di dotazione (cioè la parte indisponibile a garanzia della struttura
15
patrimoniale della P.A risulta pari a 0,84 milioni di euro). I fondi rischi ed oneri sono
di 0,30 milioni di euro e il fondo per il TFR di 0,16 milioni.
I debiti complessivi ammontano a 14.723,42 milioni di euro. I ratei e i
risconti passivi sono di 2.789,18 milioni di euro.
14. In conclusione nel quadro di un giudizio sostanzialmente positivo sulla
gestione finanziaria dell’esercizio 2013, la Sezione, sulla base della documentazione
acquisita e dell’attività svolta, formula i seguenti rilievi al fine di indurre
l’amministrazione ad adottare le necessarie misure autocorrettive:
1)
l’importo
negativo
del
risultato
di
amministrazione
“in
termini
sostanziali”, ossia tenendo conto delle c.d. economie vincolate. La Sezione rinnova
la raccomandazione ad un attento monitoraggio del disavanzo effettivo, seppur in
miglioramento rispetto a quello rilevato nel precedente esercizio 2012. Siffatto
indicatore consente di verificare in che misura l’equilibrio di bilancio sconti la
mancata utilizzazione di risorse trasferite alla Regione e la cancellazione dalle
scritture contabili di debiti non prescritti sul piano civilistico (Corte Conti, Sez.
Autonomie, delibera n. 14/2012);
2) il disavanzo nel risultato della gestione di competenza derivante dal
maggior
importo
accertamenti
degli
impegni
dell’esercizio, in
di
competenza
rispetto
peggioramento rispetto a
ai
corrispondenti
quello già rilevato
nell’esercizio 2012;
3) la mancata predisposizione del “Piano con le risultanze osservate in
termini di raggiungimento dei risultati attesi e le motivazioni degli eventuali
scostamenti” richiesto dall’art. 18, comma 4, del DPCM 28 dicembre 2011. La
Sezione ne raccomanda la redazione contestualmente al progetto di rendiconto
generale al fine di fornire all’organo consiliare e agli organi di controllo i necessari
elementi conoscitivi sullo stato di attuazione degli obiettivi fissati in sede
previsionale;
4) l’elevato ammontare dei residui attivi del titolo IV derivanti da entrate
per trasferimenti statali in conto capitale accertate in esercizi risalenti nel tempo. Si
richiama, al riguardo, la necessità di confermare, a prescindere dagli obblighi di
accantonamento, la persistenza del titolo giuridico, verificando l’iscrizione delle
corrispondenti poste passive nella contabilità dell’ente debitore;
5) la contrazione dei pagamenti in conto residui rispetto al dato rilevato nel
precedente esercizio con conseguente accumulo dei residui passivi mantenuti nel
conto del bilancio.
16
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
SULLA LEGITTIMITA’ E REGOLARITA’ DELLA GESTIONE
DELLA REGIONE LOMBARDIA NELL’ESERCIZIO 2013
(art. 1, comma 5, della legge 7 dicembre 2012, n. 213)
L’area istituzionale
Quadro di sintesi
Magistrato relatore
Referendario Cristian Pettinari
17
In sintesi, rinviandosi per l’approfondimento all’apposito volume della
presente relazione, dal controllo sulla gestione regionale effettuato in vista della
parifica del bilancio emergono tratti di continuità con le gestioni precedenti,
elementi che indicano un miglioramento nella gestione regionale e qualche criticità,
in alcuni casi già oggetto di specifici rilievi ad opera di questa Corte.
La valutazione, nel complesso, non può comunque che essere positiva.
1.1 Indubbiamente un tratto di continuità ed, al contempo, un trend di
miglioramento possono essere ravvisati nei dati relativi alla tempestività dei
pagamenti, in attuazione del
d.lgs. 231/2002 (come modificato dal
d.lgs.
192/2012). Infatti, nel mese individuato come campione per il 2013, il 92% delle
fatture è stato pagato nel termine di sessanta giorni ed il 67% in quello di trenta. Si
rileva, peraltro, che la tempestività dei pagamenti trova ora disciplina in un sistema
di norme imperative, inderogabili dalle parti, cosicché il dato accertato diviene
espressivo in modo peculiare della complessiva capacità gestionale della Regione.
1.2 Quanto al personale dirigenziale – rispetto a cui questa Corte ha già
osservato che il numero degli incarichi deve rispettare il limite dell’8% della
dotazione organica dirigenziale ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n.
165/2001, come ora previsto dal comma 6-ter del medesimo articolo – si osserva
che i relativi limiti risultano superati anche al 31 dicembre 2013, pur rilevando, al
contempo, una lieve riduzione rispetto all’esercizio precedente. In particolare, tale
dato si desume dal numero complessivo dei dirigenti “esterni”, sia provenienti sia
non provenienti dai ruoli di altre pubbliche Amministrazioni, come richiesto –
secondo i criteri ermeneutici dell’interpretazione letterale e logico-sistematica – dal
terzo periodo del predetto comma 6, il quale fa espresso riferimento, fra l’altro, ad
incarichi
conferiti
a
“persone
di
particolare
e
comprovata
qualificazione
professionale” “che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati
ovvero aziende pubbliche o private”.
Si osserva al contempo una complessiva diminuzione delle unità di
personale impiegate, sia con riferimento al personale di ruolo sia con riferimento a
quello a tempo determinato.
Una medesima tendenza
emerge
anche con
riguardo al
personale
dirigenziale della Regione. Restano quantitativamente assai rilevanti, in termini
assoluti, le posizioni organizzative previste, peraltro in minor misura rispetto a
quanto avviene in altre regioni; tuttavia, come rilevato dalla regione Lombardia in
sede d’istruttoria, tale dato trova ora giustificazione nell’esigenza di preservare i
servizi resi a fronte della riduzione del contingente dei dirigenti regionali.
19
2. Sono state invece rilevate alcune criticità, che, in parte, si riferiscono a
questioni di fondo della struttura amministrativa e di bilancio regionale e, per il
resto, a singoli rilevanti istituti.
2.1.
Riguardo
all’assetto
organizzativo,
risultano
pubblicati
solo
sull’intranet, come s’è potuto rilevare in sede di specifica istruttoria, rilevanti atti di
organizzazione, quali i “provvedimenti organizzativi” 2013; tale scelta, sotto i profili
della legittimità e della regolarità della gestione, parrebbe dover essere rimeditata,
in considerazione – oltre che della legge n. 190/2012, prima, e del d.lgs. n.
33/2013, poi – anche dell’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990, come
modificata dalla legge n. 15/2005, che nel dettare criteri di pubblicità e di
trasparenza per l’attività amministrativa, secondo la giurisprudenza costituzionale
fissa “prestazioni” delle quali lo Stato è competente a fissare i “livelli essenziali” «a
fronte di una specifica pretesa di individui, imprese, operatori economici ed, in
generale, di soggetti privati» (sentenze n. 399 e n. 398 del 2006; n. 322 del 2009;
n 207 e n. 203 del 2012; n. 62 del 2013). La Regione deve dunque attenersi a detti
criteri, anche in parte qua, procedendo ad una ripubblicazione di quegli atti, fra
l’altro, in una sezione aperta del proprio sito istituzionale ed in formato intellegibile
secondo le ordinarie conoscenze.
2.2. Riguardo alla disciplina del bilancio, si è invece rilevato che in sede di
attuazione della normativa sull’armonizzazione non è stata data ancora piena
applicazione all’art. 14, comma 2, del medesimo d.lgs. n. 118/2011, il quale
prevede che la realizzazione di ciascun programma sia attribuita ad un unico centro
di responsabilità amministrativa. Questa Sezione osserva che la corrispondenza tra
centro di responsabilità e programma va rispettata, in quanto funzionale alle
esigenze di fondo della riforma della disciplina di bilancio: infatti, mentre le missioni
rappresentano le funzioni fondamentali della spesa pubblica e ne delineano gli
obiettivi di fondo, il programma rappresenta un aggregato omogeneo di attività
svolte, caratterizzato dall’individuazione dei risultati da perseguire in termini di
impatto dell’azione pubblica sui destinatari della stessa; è dunque evidente che,
anche
ai
fini
amministrativa,
dell’agevolazione
della
la
del
realizzazione
rilevazione
programma
dei
risultati
dell’azione
deve
essere
imputabile,
possibilmente, ad un unico centro gestionale.
Al riguardo, in istruttoria è comunque emerso l’orientamento della Regione
verso una più piena attuazione del principio sopra richiamato in concomitanza con il
progredire ed il consolidarsi dell’attuale fase di sperimentazione; e ciò anche in
considerazione delle rilevanti implicazioni, pure sotto il profilo del costo complessivo
connesso all’implementazione di sistemi organizzativi e informatici, di un processo
di riorganizzazione amministrativa di così ampio respiro.
20
2.3. Sempre dal punto di vista del controllo sul processo di bilancio, s’è
appurata la legittimità, alla luce delle modalità ordinamentali concretamente
adottate, della scelta gestionale di demandare al Segretario generale o al suo
delegato: i) l’identificazione dei capitoli all’interno rispettivamente di ciascuna
categoria di entrata; ii) l’individuazione di ciascun macroaggregato di spesa del
bilancio; iii) la relativa assegnazione alle Direzioni Generali. Infatti, mentre l’art. 7
della legge reg. 20/2008 demandava tali compiti – insieme all’esplicitazione degli
obiettivi e dei progetti da attuare, con le relative priorità e gli indirizzi generali –
alla Giunta, cioè all’organo politico, l’art. 1, comma 3, della legge reg. n. 19 del
2012 ed il D.s.g.r. 21 dicembre 2012 – n. 12497 – li riserva al Segretario Generale
o al suo delegato. Al riguardo, la Sezione ha rilevato che la previsione risulta
conforme ai principi di contabilità in quanto tale attività dell’organo burocratico sia
vincolata a chiari indirizzi espressi dalla Giunta, cioè dall’organo politico, che ne
viene così a rispondere, anche politicamente, di fronte all’organo rappresentativo;
ciò
in
considerazione
del
fatto
che
il
processo
di
bilancio
si
innesta
imprescindibilmente sul rapporto fiduciario sussistente a livello statale, regionale e
locale, in varia misura, fra “esecutivo” e “legislativo”.
2.4. In riferimento a specifici istituti della contabilità pubblica, innanzi tutto
si deve ricordare che la Sezione, analizzando la Relazione annuale sulla regolarità
della gestione e sull’efficacia e sull’adeguatezza dei controlli interni trasmessa dal
Presidente della Regione Lombardia in data 13 maggio 2013, aveva già rilevato,
quanto alle modalità di nomina dei dirigenti, due vizi di regolarità/legittimità del
sistema adottato, vizi, in particolare, consistenti: a) nel difetto di motivazione in
merito alla carenza qualitativa di idonee professionalità nel ruolo dirigenziale
dell’amministrazione
procedimentalizzazione
regionale;
per
il
b)
nella
conferimento
mancanza
di
della
incarichi
di
necessaria
direzione.
Successivamente a tali rilievi, con la d.g.r. X/1098, allegato B, del 20 dicembre
2013 è stata definita la procedura per l’assegnazione degli incarichi di Direttore
generale/centrale; è stato altresì approvato l’art. 7 della legge reg. n. 19/2013 che
ha riavvicinato la disciplina dell'accesso alla dirigenza regionale ai principi espressi
dal decreto legislativo n. 165 del 2001 (anche sotto il profilo quantitativo, di
contenimento del numero dei dirigenti). Recependo l’orientamento espresso dalla
Corte, l’attribuzione di incarichi di Direttore su base fiduciaria è stata fortemente
limitata nel numero (non più di cinque posizioni) e collegata alle aree strategiche
del programma di governo.
Al riguardo, questa Sezione deve comunque rilevare che se da un lato
risulta innegabile il predetto avvicinamento delle complessive discipline, dall'altro
alcuni aspetti rimangono tuttora critici, quali il cospicuo periodo transitorio, che non
21
solo fa salve le nomine già disposte alla data dell'entrata in vigore della novella,
ma, per ulteriori specifici effetti, fissa come termine ultimo per l'adeguamento ai
principi vigenti in materia di dirigenza pubblica il 31 dicembre 2014, protraendo così
in parte qua la disciplina anche per gli anni a venire.
2.5. Infine, a seguito di specifica istruttoria, è emerso che, nel sistema
degli enti regionali, i limiti di legge alla corresponsione di emolumenti ad
amministratori e/o dirigenti non sono stati rispettati, sia pure in un numero molto
ridotto di fattispecie. In un caso, tuttavia, in considerazione del cumulo degli
emolumenti
in
capo
al
medesimo
soggetto,
si
registra
uno
scostamento
quantitativamente assai rilevante.
3. Anche l'analisi sui controlli interni effettuata mostra sia linee di
continuità con l'attività rilevata negli anni precedenti sia elementi di rilevante
novità.
Una sostanziale continuità può osservarsi, in estrema sintesi, per quanto
riguarda: a) i controlli "Audit Interno" e "SIREG"; b) il controllo di regolarità
contabile (anche se in tal caso s'è al contempo rilevato un sensibile aumento dei
decreti impugnati); c) il controllo di gestione e la valutazione dei dirigenti (il decreto
n. 5796/2012, con cui è stata formalizzata una nuova metodologia valutativa delle
prestazioni dirigenziali, si colloca invero sulla stessa linea di fondo del decreto
legislativo n. 150 del 2009).
Quanto al controllo strategico, si sono rilevate alcune incongruenze nella
definizione negli obiettivi e inoltre, come s’è detto, è riemerso il problema della
corrispondenza, anche al fine della rilevazione degli obiettivi, tra centro di
responsabilità e programma, problema auspicabilmente in via di superamento con il
procedere del regime di sperimentazione in atto. In particolare, la regione ha
riferito, quanto agli obiettivi strategici, che medio tempore utilizzerà il Programma
regionale di sviluppo per riconciliare obiettivi e strutture amministrative incaricate,
ovviando così anche per tale aspetto, sia pure parzialmente, agli inconvenienti
prima evidenziati.
D’altro canto, costituisce indubbiamente un elemento positivo il fatto che il
Consiglio regionale abbia provveduto alla nomina dei membri del collegio dei
revisori
dei conti
della Regione Lombardia per il
triennio 2014-2016 con
deliberazione n. X/383, superando le osservazioni mosse a più riprese da questa
Sezione in ordine alla tempestività di tale nomina, prevista dall’art. 14, co. 1, lett.
e), del d.l. n. 138/2011.
Si osservano invece criticità, rilevate dal sistema dei controlli interni
regionale, circa l'adempimento ad opera degli enti del sistema Lombardia degli
22
obblighi di trasparenza. Infatti sono emersi numerosi profili problematici in ordine
alla conformità della struttura di ciascuno dei siti istituzionali degli enti in questione
ai dettami normativi previsti dal d.lgs. n. 33/2013; tuttavia la Regione ha riferito, in
sede d’istruttoria, che è in corso l’adeguamento alle disposizioni di legge di tutti i
soggetti appartenenti al sistema regionale.
In conclusione, si conferma, alla luce dei dati emersi in sede d’istruttoria,
un giudizio complessivamente positivo sulle strutture di pertinenza dell’Area
istituzionale.
23
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
SULLA LEGITTIMITA’ E REGOLARITA’ DELLA GESTIONE
DELLA REGIONE LOMBARDIA NELL’ESERCIZIO 2013
(art. 1, comma 5, della legge 7 dicembre 2012, n. 213)
L’area territoriale
Quadro di sintesi
Magistrato relatore
Referendario Cristian Pettinari
25
1. In considerazione delle tendenze, tuttora presenti nell’ordinamento,
verso l’attuazione di nuove forme di decentramento dei centri di elaborazione
politica e di azione amministrativa, ancora palesate dalla recente approvazione della
legge n. 56 del 2014, l’indagine sulla gestione della Regione Lombardia per
l’esercizio 2013, in riferimento all’area territoriale, si è concentrata sulla struttura di
decentramento burocratico che la Regione stessa ha nel tempo realizzato (cc.dd.
STER – Sedi Territoriali).
Tale
processo
di
decentramento,
storicamente
inveratosi
per
sedimentazioni progressive determinate dal trasferimento di funzioni, specie in
materia di
demanio idrico, acquista oggi
una più articolata configurazione
complessiva, dato che il sistema degli uffici decentrati regionali viene ad essere
incaricato dello svolgimento di attività ulteriori, oltre che in ambiti che direttamente
evocano specifiche esigenze di localizzazione sul territorio, anche in riferimento ad
ipotesi diverse, in cui emergono forme d’intervento delle cc.dd. STER in procedure
complesse in materia di edilizia, appalti, validazione e di rendicontazione degli
interventi finanziati dalla regione, attività tutte oggigiorno in parte svolte in sede
decentrata.
L’analisi gestionale di tale strutturazione amministrativa decentrata diviene
dunque oggi necessaria in considerazione del contestuale venir meno, a livello
nazionale, di una valutazione positiva circa l’efficienza e l’efficacia dell’azione
amministrativa
svolta
a
livello
provinciale,
valutazione
che
s’accompagna
all’emersione di una linea di superamento o comunque di riordino di tale livello di
governo (v. l’art. 5 del decreto legge n. 138 del 2011, convertito dalla legge n. 111
del 2011; l’art. 17 del decreto legge n. 95 del 2012, convertito dalla legge n. 135
del 2012; il decreto legge, poi decaduto, n. 188 del 2012; la legge 228 del 2012 ed
ora la legge n. 56 del 2014).
Tale esigenza d’analisi diviene tanto più pressante laddove si consideri la
linea di sviluppo del sistema delle STER verso una perdurante moltiplicazione delle
sedi che, ad oggi, finiscono con il superare lo stesso livello provinciale. In alcuni
casi nella medesima provincia vi sono infatti strutture territoriali site in comuni
diversi, oltre al capoluogo della provincia stessa (anche se tale fenomeno pare ora
contrastato dalla diversa tendenza, emersa in istruttoria, alla dismissione di alcune
sedi, quali la seconda sede di Lecco e Mantova); evidentemente, in un’ottica
marcatamente gestionale, una tale scelta di decentramento si giustifica solo
allorquando vi sia stata una specifica valutazione del pubblico interesse alla
costituzione o al mantenimento della sede periferica, anche in un’ottica complessiva
di costi/benefici.
27
2. Le funzioni svolte dalle STER, come s’è già avuto modo di rilevare,
derivano da una congerie di previsioni diverse, che, nel trasferire alla Regione
funzioni prima svolte da uffici periferici statali, hanno indotto e agevolato, in
considerazione
della
concreta
dislocazione
degli
uffici,
correlate
forme
di
decentramento nello svolgimento dell’azione amministrativa.
È in primo luogo il caso delle funzioni in materia di gestione dei beni del
demanio idrico, demandato a regioni ed enti locali (competenti per territorio)
dall’art. 86 del d.lgs. n. 112/1998. Su tale originario conferimento – che, per
natura, giustifica forme di decentramento territoriale degli uffici preposti – si sono
successivamente innestate, per previsione di legge statale o regionale, ulteriori
funzioni, in parte connesse, in materia di ambiente e territorio, nonché le funzioni
conferite alla regione in materia di protezione civile (ex art. 108 del d.lgs. n.
112/1998). Anche in tali ipotesi, è quindi evidente che la tipologia di intervento
possa – e in alcune ipotesi finanche debba – richiedere specifiche dislocazioni
territoriali degli uffici preposti.
A questo “nucleo originario” di funzioni, che come tale richiede specifiche
professionalità
negli
ambiti
d’intervento
coinvolti,
si
sono
successivamente
affiancate competenze ulteriori, delegate sostanzialmente in una prospettiva
interorganica dalle strutture centrali della Regione; in quest’ottica si va da attività
accessorie e strumentali, dunque più direttamente collegate agli ambiti prima
individuati (ad es. funzioni di stazione appaltante, di progettazione, di direzione dei
lavori; espressione del parere ai fini della congruità tecnico/amministrativa degli
interventi; controllo sui progetti nelle aree sismiche della Lombardia) ad attività che
acquistano invece una propria autonomia e che trovano giustificazione, quantomeno
ad un primo livello d’indagine, nell’opportunità di fornire attività di supporto
amministrativo per interventi diversamente localizzati sul territorio regionale (ad
es., per quanto riguarda la protezione civile, funzioni di validazione delle richieste e
di rendicontazione degli interventi finanziati; quanto alle opere pubbliche, funzioni
di supporto all’Osservatorio regionale sui contratti e lavori pubblici e inserimento
dati; espressione dei pareri di competenza nell’ambito di diverse Commissioni
collegiali situate sul territorio).
In particolare, l’evoluzione del sistema degli STER passa attraverso
l’attribuzione progressiva di compiti, sostanzialmente istruttori e di ricezione delle
domande, sia con riferimento a contributi/agevolazioni/spese erogate dalla regione
(v. gli art. 10 ss. del regolamento regionale n. 2 del 2009; la deliberazione n.
IX/4737 del 23 gennaio 2013, in materia di spese elettorali; il D.g.r. n. 9/431 del 5
agosto 2010, in materia di agevolazioni per il trasporto pubblico locale) sia con
riferimento a progetti comunitari (funzioni amministrative e controllo nell'ambito del
28
Programma Sviluppo Rurale 2007-2013 in BURL, 5° suppl. straord., 29 luglio 2010;
decreto NSB n. 2136 del 13 marzo 2014).
Inoltre gli STER sono stati coinvolti nelle attività connesse all’esazione ed al
recupero crediti in relazione alla tassa automobilistica.
3. Con riguardo a tali strutture, analizzate in un’ottica costi/benefici, sono
emerse plurime criticità.
In primo luogo – a prescindere dalle modalità di scelta degli immobili, che
tuttavia avrebbe dovuto meglio attuare i principi della contabilità di stato e,
comunque, dell’evidenza pubblica – pare difettare una programmazione razionale e
complessiva in relazione ai seguenti punti: a) dislocazione territoriale delle sedi
(salvo che per le due sedi di Roma e Bruxelles, che hanno una propria
giustificazione specifica, con fondamento in peculiari aspetti istituzionali); b)
necessità della doppia sede anche in realtà territoriali quantitativamente – per
incidenza del numero d’abitanti – minori (fenomeno quest’ultimo peraltro in fase,
come s’è già rilevato, di parziale superamento); c) opportunità di dotarsi di
immobili aventi caratteristiche pari a quelle degli immobili concretamente acquistati
e non invece definite in stretta correlazione ai pubblici interessi alla cui cura le STER
sono effettivamente preposte.
In secondo luogo, s’è cercato d’approfondire – in un ottica d’analisi basata
non solo sui parametri della regolarità e della legittimità, ma pure dell’economicità,
dell’efficienza e dell’efficacia – la concreta disciplina delle locazioni attive per la
Regione, anche con riferimento alle sedi di Bruxelles e di Roma. In particolare, non
è
emersa
un’analitica
individuazione
in
termini
di
convenienza
economica
dell’opzione in concreto seguita, nelle diverse evenienze, dalla Regione (acquisto di
un immobile di maggiori dimensioni ed eventuale locazione degli spazi in
eccedenza) rispetto all’acquisto o alla locazione di immobili di dimensioni più
ridotte.
Peraltro, nel corso dell’istruttoria sulle sedi regionali, la Regione ha
comunicato che è in atto uno studio per la razionalizzazione e l’accorpamento delle
sedi STER/ERSAF ed ARPA con l'obiettivo di una maggiore integrazione e gestione
più efficiente ed economica, anche sotto il profilo della razionalizzazione del
patrimonio immobiliare regionale. Ciò permette di delineare un potenziale percorso
per il superamento, almeno in parte, delle criticità riscontrate.
Le strutture decentrate hanno infatti un costo di gestione rilevante, peraltro
non sempre spiegabile, come emerge dalla previsioni di elevate fees contrattuali a
favore della partecipata ILSpa, incaricata della assegnazione e gestione dei servizi.
Peraltro tali corrispettivi accedono ad un meccanismo di rendicontazione delle
29
prestazioni svolte dalla società medesima eccedente l’anno di competenza, con
effetti sui conguagli da iscrivere anno per anno a bilancio.
Le spese delle STER – ivi comprese quelle relative alle hard e soft facilities
– sono state tutte vagliate anche se in qualche caso non è stato possibile ricavare il
dato analitico relativo a ciascuna sede (ad es. voce “movimentazione”).
Particolarmente rilevante, a tali fini, è risultato il costo del personale, dato
che nelle STER risultano impiegate al 31.12.2013 complessivamente 471 unità di
personale, con rilevante aumento rispetto alle 378 unità dell’anno precedente.
Peculiare attenzione, sempre dal punto di vista dei costi, richiede infine il
servizio di vigilanza armata nelle sedi territoriali. Richiesta in via istruttoria la
motivazione che ha reso necessario tale servizio e l'attuale utilità dello stesso per
l'Ente regione, si è ricevuta una risposta parziale, relativa alla peculiare situazione
di specifiche sedi. È tuttavia in corso – come emerso sempre in sede d’istruttoria –
un processo di uniformazione delle prestazioni richieste per le varie sedi.
4. Ciò rilevato, non si può fare a meno di sottoporre al Consiglio regionale,
in un’ottica di regolarità, di contenimento della spesa e di maggior economicità,
efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, la valutazione circa l’opportunità
di procedere ad una revisione complessiva della strutturazione territoriale dell’ente
Regione.
30
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
SULLA LEGITTIMITA’ E REGOLARITA’ DELLA GESTIONE
DELLA REGIONE LOMBARDIA NELL’ESERCIZIO 2013
(art. 1, comma 5, della legge 7 dicembre 2012, n. 213)
L’area sociale e la spesa sanitaria
Quadro di sintesi
Magistrato relatore
Primo Referendario Gianluca Braghò
31
Per quanto concerne la spesa sanitaria, nel rinviare all’apposita partizione
contenuta nel volume della presente relazione, si riportano di seguito, in estrema
sintesi, i principali elementi individuati dalla Sezione.
a. Le risorse destinate al Servizio Sanitario Nazionale nel 2013 sono state
ripartite in base agli accordi raggiunti in sede di Conferenza Permanente StatoRegioni in ossequio al principio di leale collaborazione fra poteri della Repubblica.
Al riguardo si rammenta che la Regione Lombardia ha partecipato alla
sperimentazione prevista dal d.lgs. n. 118/2011 che ha dettato norme in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli
enti locali e dei loro enti e organismi. Per effetto della sperimentazione, a partire dal
2012 sia le entrate che le spese vengono contabilizzate al netto delle risorse per il
concorso al Fondo di solidarietà nazionale.
Sui capitoli di entrata, risultano stanziamenti pari a 17.593,04 milioni di
euro, oltre agli accertamenti definitivi al netto del finanziamento sanità, per
17.158,6 milioni di euro e riscossioni nette di competenza pari a 16.882,54
milioni di euro.
Sui capitoli di entrata, oltre agli accertamenti definitivi al netto del
finanziamento sanità, (17.158,6 milioni di euro), risultano anche i seguenti importi
per un totale di 771,35 milioni di euro:
A) 411,55 milioni di somme relative ai gettiti di addizionale regionale
all’IRPEF da restituire allo Stato in quanto eccedenti gli importi spettanti per il
finanziamento della sanità. Nel dettaglio, si tratta di:
- 158 milioni di eccedenze per recupero anticipazioni concesse a titolo di
finanziamento del FSR 2012. Tale importo è stato stanziato con variazione di
bilancio nel 2013, in entrata sul capitolo dell’addizionale IRPEF ed a pareggio in
spesa sul capitolo di restituzione del maggiori gettiti relativi al finanziamento della
sanità, a seguito di comunicazione del MEF con nota del 24 maggio 2013;
- 159,5 milioni di eccedenze per recupero anticipazioni concesse a titolo di
finanziamento del FSR 2013. Tale importo è stato accertato entro i termini di
approvazione del rendiconto a seguito di comunicazione del relativo movimento di
Tesoreria e sarà reiscritto nel 2014 al capitolo di spesa per la restituzione dei
maggiori gettiti.
- 94 milioni di maggiori gettiti incassati nel 2013 nell’ambito delle mensilità
per il finanziamento del FSR 2013; anche detto importo sarà reiscritto nel 2014 al
capitolo di spesa per la restituzione dei maggiori gettiti.
B) 353,8 milioni quale quota di mobilità attiva che si compensa in spesa
con la quota stanziata a titolo di mobilità passiva (quest’ultima costituita, in base
all’atto di riparto 2013, dalla somma della mobilità sanitaria passiva prevista a
33
livello nazionale e di una quota di saldo conguagli relativo alla mobilità
internazionale regolata nel 2013).
C)
6
milioni
a
titolo
di
recupero
della
seconda
ed
ultima
rata
dell’anticipazione concessa alla Regione Abruzzo in sede di riparto FSR 2011 ed
operante sul saldo netto di mobilità.
Con riferimento alla mobilità sanitaria, attiva e passiva, si precisa che
l’iscrizione di tali poste al lordo – ovvero come definite nelle tabelle allegate all’atto
di riparto – e la relativa collocazione nel bilancio regionale è coerente con quanto
previsto dai nuovi principi contabili e applicati per il settore sanitario, di cui al Titolo
II del D.Lgs 118/2011. Il saldo netto - pari a 530,7 milioni per il 2013 - sarà di fatto
erogato nell’ambito della compartecipazione IVA sulla base dei meccanismi di
finanziamento mutuati dal D.Lgs 56/2000 sopra richiamato, e nelle more della
piena attuazione del D.Lgs 68/2011 in materia di federalismo fiscale.
Le spese stanziate per il Fondo Sanitario Regionale indistinto (al netto
delle reiscrizioni di somme provenienti dall’esercizio precedente) ammontano a
17.115 milioni di euro, inferiori di 43,6 milioni rispetto all’effettivo fabbisogno
determinato dal riparto (17.158,60 milioni di euro corrispondenti al valore
dell’accertamento al netto del finanziamento sanità); nell’impossibilità di adeguare
gli stanziamenti di spesa all’effettivo fabbisogno dopo l’approvazione del riparto del
Fondo indistinto (avvenuta oltre il termine per le variazioni di bilancio) la differenza
rispetto all’importo definitivo accertato (17.158,6 milioni) costituirà avanzo
vincolato da reiscrivere all’esercizio successivo per la medesima destinazione.
Gli stanziamenti per la spesa sanitaria sono pari ad euro 15.381,9
milioni di cui:
-
15.023,9
milioni
costituiscono trasferimenti
alle
aziende sanitarie
pubbliche (ASL, Aziende Ospedaliere, IRCCS e Agenzia Regionale Emergenza
Urgenza) per il finanziamento dei Livelli Essenziali di Assistenza (94,4%), per le
funzioni non tariffabili (5,4%) e per progetti (0,2%);
- 187 milioni sono destinati ai trasferimenti agli enti sanitari privati per le
funzioni non tariffabili, per il finanziamento dei livelli uniformi di assistenza e per
progetti;
- 171 milioni sono destinati alle spese direttamente gestite dalla Regione
nell’ambito della Gestione Sanitaria Accentrata, per attività di carattere strumentale
alle funzioni sanitarie, quali i servizi informatici, studi e ricerche, servizi di
comunicazione, stampati ed altre spese.
La spesa socio-sanitaria è pari a 1.661 milioni destinati quasi totalmente
ai trasferimenti alle ASL (99,5%) e per la restante parte alle spese direttamente
34
gestite dalla Regione (0,5%). Tra le altre spese finanziate con il FSR indistinto
rientra infine il finanziamento delle funzioni dell’Agenzia Regionale per la Protezione
dell’Ambiente (ARPA), pari nel 2013 a 72,1 milioni. Nell’esercizio finanziario 2013 la
capacità di impegno relativamente alle spese del FSR indistinto (considerando
anche 41,9 milioni di reiscrizioni) è stata pari complessivamente al 97,1%, con una
maggiore capacità di impegno sulla spesa sanitaria (97,8%) rispetto a quella
sociosanitaria (90,8%).
La capacità di pagamento si attesta al 92,9%, con una maggiore
incidenza per la spesa sociosanitaria (prossima al 100%) rispetto alle spese della
gestione sanitaria (92,2%).
Considerando nel loro complesso le spese relative al FSR indistinto (2013 e
precedenti) la gestione di competenza ha generato economie di stanziamento pari a
925,3 milioni (di cui 500,4 milioni riferiti all’anno 2013 ed i restanti 424,9 milioni
relativi agli anni pregressi) che saranno reiscritte all’esercizio 2014. Questo dato
rappresenta comunque un indice del processo di velocizzazione degli impegni innescato a partire dal 2012 proprio in virtù di quanto disposto dall’art. 20 del D.
Lgs. 118/2011 al fine di garantire effettività al finanziamento dei livelli di assistenza
sanitaria. Negli ultimi tre esercizi finanziari, le somme da reiscrivere all’esercizio
successivo sono in diminuzione come segue:
- 2.057,6 milioni derivanti dalla gestione finanziaria 2011 (FSR anno 2011
e precedenti);
- 1.593,4 milioni derivanti dalla gestione finanziaria 2012 (FSR anno 2012
e precedenti);
- 925,3 milioni derivanti dalla gestione finanziaria 2013 (FSR anno 2013 e
precedenti).
Nella gestione di competenza 2013 peraltro sono stati generati residui
passivi per complessivi 1.282,11 milioni di euro, superiori all’importo della gestione
2012 (596,6 milioni) ed a quello del 2011 (pari a 72 milioni). Risultano evidenti gli
effetti del predetto art. 20 che impone la velocizzazione degli impegni nell’esercizio
di competenza per conferire maggiore tracciabilità ed effettivi tà dell’utilizzo del FSR.
Al
termine
dell’esercizio,
residuano
comunque
somme
da
erogare,
il
cui
smaltimento è fisiologicamente connesso con le tempistiche di definizione certa del
fabbisogno.
L’incidenza percentuale della spesa sanitaria complessiva (corrente ed
investimenti) sulla spesa regionale complessiva, al netto delle partite di giro, è pari
all’80,2% per cento del bilancio regionale.
Gli impegni del FSR hanno rappresentato nel 2013 il 76,23% degli impegni
complessivi dalla Regione.
35
Nel quadriennio 2010 – 2013 la spesa sanitaria ha registrato un andamento
altalenante, passando, in termini di impegni, dai 16.551,28 milioni di euro del
2010, scesi ai 16.104,72 milioni di euro del 2011, a 18.038,64 milioni di euro nel
2012, (con un incremento pari a 1.487,36 milioni di euro) per poi attestarsi a
18.754,93 milioni di euro (18.754.927,19 tabella pag 18 della relazione definitiva)
nel 2013.
Al contrario la spesa complessiva regionale, in termini di impegni, è
passata dai 23.584,88 milioni di euro del 2012 ai 23.375,63 milioni di euro del 2013
con un decremento in termini assoluti di 209,25 milioni di euro, pari allo 0,89%.
Spesa FSR / Spesa corrente autonoma
regionale
17.819.560,74
20.017.902,10
89,02%
Spesa FSR / Spesa corrente regionale
17.819.560,74
21.790.748,12
81,78%
Spesa FSR / Spesa regionale totale
17.819.560,74
23.375.630,94
76,23%
Spesa sanitaria complessiva corrente / Spesa
18.440.409,29
21.790.748,12
84,62%
corrente regionale
Spesa sanitaria complessiva (corrente +
18.754.927,19
23.375.630,94
80,23%
investimenti) / Spesa regionale totale
Valori in migliaia di euro
Note: impegni 2013 al netto delle partite di giro; la spesa sanitaria è comprensiva degli investimenti
autonomi
Fonte: Relazione al rendiconto di gestione 2013
b. La Sezione ha completato le verifiche sulla contabilità e sulla gestione
del settore sanitario alla luce delle novità introdotte dai principi dettati dal D. Lgs.
n. 118/2011, operanti a regime a partire dal primo gennaio 2012, e segnatamente
l’attività istruttoria ha riguardato l’esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite
relative al finanziamento del SSR (c.d. trasparenza); i conti correnti di tesoreria
intestati alla sanità, nonché l’organizzazione della gestione sanitaria accentrata.
Al riguardo si osserva che il nuovo sistema di Gestione Sanitaria Accentrata
appare ancora in evoluzione ed in via di perfezionamento, anche alla luce delle
sessioni di lavoro avviate il 6 novembre 2012 con il Ministero della Salute per
rispondere ai criteri di omogeneità contabile fra tutte le Regioni interessate.
c. Specifica attività di controllo è stata compiuta sulla gestione delle risorse
del Fondo socio sanitario per l’esercizio 2013, in ragione delle ripercussioni
finanziarie ed organizzative sulla sanità regionale, e, più in generale, in ragione
dell’impatto economico positivo derivante dall’esatto e puntuale adempimento delle
obbligazioni assunte dagli enti del Servizio sanitario regionale nei confronti dei
fornitori, che già nel 2010 ha visto il consolidamento del pagamento centralizzato
per il tramite di Finlombarda S.p.A.
Per quanto concerne specificamente il giudizio di parifica ai sensi dell’art. 1,
comma 5, del D.L. 10 ottobre 2012, n. 174, sotto il profilo strettamente contabile,
si osserva che Finlombarda effettua pagamenti ai fornitori di beni e servizi per
36
conto delle Aziende Sanitarie e produce specifica rendicontazione diretta a
regolarizzare le partite debitorie verso i fornitori e creditorie verso la Regione,
nonché i propri flussi di tesoreria ai fini SIOPE.
Da
parte
sua, la
Regione
Lombardia
provvede
all’imputazione dei
pagamenti sui titoli di spesa di competenza del SSR e alla relativa commutazione in
quietanza d’entrata al correlato capitolo delle partite di giro.
Nel corso dell’esercizio 2013 i pagamenti ai fornitori effettuati tramite il
Fondo sono stati pari ad euro 3.042,95 milioni di euro.
Dall’analisi che accompagna il rendiconto 2013, si evince che nell’esercizio
in esame i pagamenti effettuati sul Fondo Sociosanitario sono in riduzione rispetto
al 2012 (3.117,59 milioni di euro), ma in aumento rispetto ai 2.037,92 milioni di
euro del 2008, ai 2.718,44 milioni di euro del 2009, ai 2.747,46 milioni di euro del
2010 e ai 2.827,66 milioni di euro del 2011.
Distinto dal giudizio di parifica è il profilo gestionale relativo al Fondo Socio
Sanitario.
La Regione opera da tempo nell’ottica della riduzione dei tempi di
pagamento dei fornitori degli enti del SSR, tramite il Fondo Socio Sanitario gestito
dalla società controllata Finlombarda, che opera in house.
A seguito della piena operatività del Fondo Socio Sanitario, nel 2012 la
relazione che accompagna il rendiconto dell’esercizio 2012 specifica che i tempi
medi di pagamento dei fornitori si sono ridotti da 90 giorni a circa 60 giorni, dalla
data di erogazione della prestazione del fornitore di beni o di servizi (data fattura).
Al riguardo si sottolinea che l’art. 1, comma 5, del D.lgs. n. 192/2012
prescrive che i tempi di pagamento per gli enti pubblici che forniscono assistenza
sanitaria non possano essere superiori a 60 giorni.
In realtà, occorre specificare che dal report quantitativo 2013, redatto da
Finlombarda nel marzo 2013 su dati di febbraio 2013, risulta che i tempi medi di
pagamento nel periodo 2011-2013 scendono da 89 giorni a 81 giorni e per i
pagamenti relativi ai contratti di nuova stipulazione, in ossequio alla l.r. n. 19/2010,
i termini del pagamento sono stati fissati a 60 giorni dalla data di ricevimento della
fattura.
In chiusura dell’esercizio 2013, i tempi medi di pagamento delle aziende
sanitarie si sono attestati a 73 giorni, considerando i pagamenti delle fatture
oggetto di contestazione e dei pagamenti a 90 giorni, in conformità alle clausole
contrattuali ancora in vigore presso talune Aziende.
La Sezione ribadisce il giudizio positivo, espresso già nella Relazione
relativa all’esercizio 2012, sul sistema adottato dalla Regione poiché vengono
raggiunti contemporaneamente due risultati di estremo rilievo.
37
Da un lato, i fornitori ottengono il pagamento dei loro crediti in tempi
ridotti e, quindi, viene stabilita una corretta prassi economica, funzionale ad un
regolare svolgimento dell’attività commerciale ed alla regolare gestione aziendale
dei
fornitori. Il
raggiungimento dell’obiettivo è confermato dalle statistiche
periodicamente pubblicate che evidenziano i tempi di pagamento dei fornitori delle
Aziende Sanitarie lombarde rispetto a quelli della più parte delle altre Regioni.
Dall’altra, ricorrendo ad una misura organizzativa interna alla Regione e ad
un meccanismo centralizzato di utilizzo delle risorse finanziarie, si è verificato un
risparmio netto di risorse pubbliche.
La spesa per interessi passivi è scesa nel 2013 a 442.000 euro, rispetto ai
728.000 euro registrati nel 2012, pur in crescita rispetto ai 345.000 euro del 2011
e ai 258.000 euro del 2010, ma sempre molto lontani dai 26 milioni di euro pagati
nel 2007, dai 15 milioni di euro del 2008.
Alla luce della normativa settoriale sui tempi di pagamento prevista anche
da direttive europee, l’obiettivo di eliminare le anticipazioni di tesoreria è un
traguardo sostanzialmente raggiungibile nel breve periodo, soprattutto tenendo
conto della possibilità di porre a regime il sistema informatico “Portale fornitori”
quale misura organizzativa che consenta l’ulteriore riduzione dei tempi
di
pagamento.
In risposta a specifica richiesta della Sezione regionale in ordine all’utilizzo
dell’anticipazione delle somme finanziate con il fondo c.d. sblocca pagamenti
della Cassa Depositi e Prestiti, ai sensi dell’art. 7 commi 4 e 4 bis del D.L.
n.35/2013, convertito nella legge 64/2012, è stata acquisita apposita certificazione
regionale (datata 12 settembre 2013) attestante l’assenza di posizione debitorie
non estinte e maturate sino al 31 dicembre 2012. La certificazione negativa di
sussistenza di debiti liquidi, esigibili e non estinti al 31 dicembre 2012 e il mancato
utilizzo delle anticipazioni statali è indice di sana gestione finanziaria del bilancio
regionale, ed in particolare del settore socio-sanitario.
Con riferimento al 2013 gli uffici regionali hanno comunicato che sulla
piattaforma certificazione crediti sono stati dichiarati debiti certi liquidi ed esigibili
alla data del 31.12.2013, per 19.485 euro, per i quali non è stata richiesta alcuna
anticipazione di liquidità. La Regione indica altresì di aver provveduto al pagamento
di tali debiti fino all’importo di 12.770 euro nei mesi di maggio e giugno 2014.
d. Il totale della spesa farmaceutica regionale nel 2013, considerando gli
aggregati della spesa territoriale (ospedaliera e per distribuzione diretta, con
l’aggiunta della compartecipazione del cittadino) è pari a 2.762 milioni di euro, dato
in aumento rispetto al 2012 di 39 milioni di euro (totale generale dell’anno 2012
pari a 2.723,6 milioni di euro).
38
La spesa territoriale (convenzionata netta) si attesta a 1.382 milioni di
euro. La spesa ospedaliera si attesta a circa 1.127 milioni di euro. La spesa per
distribuzione diretta a 393 milioni di euro.
In attesa delle certificazioni AIFA sui valori del pay back, la percentuale
d’incidenza della spesa farmaceutica territoriale lombarda rispetto al FSN è pari
all’10,04% ed è inferiore di 1,31% rispetto alla quota programmata pari al 11,35%
di spesa potenzialmente ammontante a 1.968,07 milioni di euro.
La compartecipazione dei cittadini alla spesa farmaceutica aumenta rispetto
al dato 2012, passando da 246,60 milioni di euro a 253,51 milioni di euro, con un
incremento del 2,80%.
La spesa programmata sui farmaci File F aumenta dall’anno 2010,
passando da 459 milioni di euro a 519 milioni di euro del 2013.
e. Nel 2013 i trasferimenti regionali alle A.S.L. sono stati pari a 12.490,80
milioni di euro (12.420,16 milioni di euro nel 2012). I maggiori trasferimenti sono
stati effettuati a favore delle A.S.L. Milano (2.181,02 milioni di euro) e Provincia di
Brescia (1.470,76 milioni di euro). I minori trasferimenti sono stati quelli verso
l’A.S.L. Valcamonica (158,19 milioni di euro) e l’A.S.L. Provincia di Sondrio (232,64
milioni di euro).
f. La seconda parte della relazione esamina taluni aspetti della gestione
finanziaria sanitaria regionale, partendo da specifiche tipologie di spesa degli enti
che fanno parte del sistema sanitario regionale. I dati utilizzati per questa analisi
sono stati forniti dalla Direzione Generale Sanità ed elaborati dalla Sezione
regionale di controllo (adempimenti conseguenti alle deliberazioni della Sezione
sugli enti del SSR; spesa per acquisto di beni e servizi; riassetto territoriale del
servizio di emergenza ed urgenza affidato all’AREU; funzionamento ARCA e sistema
dei pagamenti centralizzato; Fondazione regionale per la ricerca biomedica e
gruppo Nerviano; la programmazione negoziata per l’edilizia sanitaria; Città della
Salute della Ricerca e della Didattica).
g. La spesa per incarichi esterni e collaborazioni autonome registra un
leggero incremento rispetto al 2012 (+0,03%). La politica contenitiva nei diversi
enti del SSR stenta a produrre l’effetto della progressiva riduzione del fenomeno.
Per la disamina dei dati si rinvia alle tabelle e alle considerazioni svolte nell’apposito
paragrafo.
h. La spesa complessiva per beni sostenuta dagli enti sanitari nel 2013 è
stata pari a 2.166,24 milioni di euro, in aumento rispetto a quella dello scorso
esercizio (2.107,1 milioni di euro) del 2,81%; gli aumenti più significativi si sono
registrati nelle ASL (+6,29%), mentre più contenuto è stato l’incremento nelle AO
(+1,84%).
39
i. Quanto al riassetto territoriale del servizio di emergenza urgenza affidato
all’AREU, si osserva che le previsioni di riduzione dei costi di personale derivanti
dalla riorganizzazione aziendale sono in linea con quanto deliberato nella DRG n.
IX/4967/2013, in ragione della compensazione a livello di sistema regionale rispetto
ai maggiori oneri posti a carico delle singole Aziende sedi di SOREU, a condizione
che si esca dalla fase attuale di transizione, già procrastinata dalla fine del 2013 al
primo trimestre 2015. Il maggiore fabbisogno di personale necessario alla
riorganizzazione deve essere più che compensato dalla contestuale riduzione delle
dotazioni organiche delle attuali A.O. sedi di COEU (chiusura delle COEU di
Cremona Mantova e Brescia). Pertanto qualora non si proceda alla copertura di
personale in relazione alla pianificata riorganizzazione del soccorso sanitario, i
risparmi a regime in punto di costi struttura e di risorse umane non saranno
realizzati. In merito a tale osservazione, l’Azienda ha precisato quanto segue: “La
compensazione in riduzione del personale, a seguito della riorganizzazione, presso
le Aziende Ospedaliere non sede di SOREU, richiamata dalla Sezione della Corte dei
Conti, potrà avvenire sia attraverso l’utilizzo del personale in riduzione da
riconvertire in attività sui mezzi di soccorso (con contestuale riduzione, pertanto,
delle ore prestate in regime di sistema premiante) sia attraverso la presa in carico
da parte delle singole Aziende Ospedaliere di tale personale da riconvertire in
attività aziendali (e pertanto a compensazione del normale turn over del personale
e/o coperture di eventuali carenze di organico)”.
l. Si registra positivamente un forte incremento della centralizzazione degli
acquisti di beni e servizi tramite i sistemi gestiti da ARCA. Nell’ambito della forte
specializzazione di ARCA nel settore del public procurement, ARCA nel 2013 ha
collaborato con Regione Lombardia per l’implementazione di progetti innovativi
come l’appalto pre-commerciale bandito con l’Azienda Ospedaliera Niguarda – tra i
primi a livello nazionale ed europeo - e per la prosecuzione del progetto
assicurativo sanitario, una sfida complessa e innovativa. Ha inoltre condotto
numerosi studi sia in ambito sanitario (ad esempio per gli ausili per diabetici, per i
farmaci bio-similiari, per i servizi di trasporto ospedaliero) sia per la gestione della
spesa di funzionamento; uno tra tutti, la terza edizione della gara energia elettrica,
di forte impatto soprattutto per gli Enti Sanitari.
Nel corso del 2013 ARCA ha inoltre svolto attività di affiancamento alla
Giunta di Regione Lombardia per lo svolgimento di 6 procedure di gara per il
funzionamento dell’Ente regionale, gestite dal personale dell’Agenzia. Tra le
procedure bandite, le gare per i servizi di corrispondenza, per la fornitura delle
postazioni di lavoro, per il servizio di call center regionale. Nel 2013 sono stati
40
inoltre aggiudicati gli Accordi quadro di Assicurazioni RCT/O Ed.2, Assicurazioni
RCT/O Ed.3 e l’Appalto pre-commerciale (Fase 1).
Al riguardo, la Sezione ha osservato nella deliberazione n.312/2013/PAR
che il ricorso ai sistemi telematici o agli strumenti elettronici messi a disposizione
dalla Regione Lombardia deve essere intesa quale vera e propria forma
equipollente di e-procurement che permette l’approvvigionamento di beni e
servizi mediante procedure telematiche previste dalla legge (sugli obblighi di
utilizzare le strutture telematiche di e-procurement messe a disposizione dalla
Regione per gli enti del Servizio Sanitario Regionale si veda il recente approdo del
Consiglio di Stato, sentenza 18 gennaio 2013, n.288).
Occorre inoltre rilevare che le funzionalità offerte dai sistemi telematici resi
fruibili dalle centrali di committenza regionali alla platea delle amministrazi oni locali
possono garantire talune funzionalità aggiuntive rispetto ai cataloghi predefiniti di
beni e di servizi presenti sul MEPA, consentendo l’individuazione selettiva di una
categoria merceologica non presente nel sistema o nel mercato elettronico, ovvero
la possibilità di utilizzare una piattaforma telematica per la gestione dell’intera
procedura di acquisto, indipendentemente dalla forma di gara in concreto utilizzata.
m. Le prospettive di gestione del c.d. Gruppo Nerviano per l’esercizio
2013 sono state oggetto di un approfondito monitoraggio in un apposito capitolo
della relazione al giudizio di parifica in ambito socio-sanitario.
Da annotare quale evento significativo per la gestione 2013, l’accordo di
quadro di ristrutturazione dei debiti in esecuzione del piano di risanamento del
Gruppo Nerviano, redatto ai sensi dell’art. 67, coma 3 lett. d della L.F. sottoscritto
in data 16 ottobre 2013 con il creditore UniCredit. L’accordo quadro neutralizza
eventuali pretese revocatorie in violazione della par condicio creditorum, purché si
attesti ragionevolmente, da parte di un revisore contabile in possesso dei requisiti
di legge, che gli atti, i pagamenti e le garanzie concesse su beni del debitore posti
in essere in esecuzione di un piano, appaiano idonei a consentire il risanamento
della esposizione debitoria dell’impresa e ad assicurare il riequilibrio della sua
situazione finanziaria.
Orbene, si tratta sicuramente di un miglioramento nelle prospettive di
risanamento finanziario del Gruppo societario, in conseguenza alla prevista clausola
di concessione del merito creditizio per accedere ai finanziamenti del M.I.U.R.
(punto 2.2.4 dell’Accordo). Peraltro, la corretta riuscita dell’Accordo è intimamente
connessa, da un lato, a fattori di rischio imprenditoriale (mantenimento dei valori di
bilancio da parte delle società del Gruppo, in conformità al piano industriale),
dall’altro, al recupero dei mezzi di auto-finanziamento (piano di valorizzazione degli
immobili in proprietà del Gruppo finalizzato all’alienazione), anche attraverso il
41
soccorso diretto della Fondazione regionale mediante la messa a disposizione delle
società del Gruppo di risorse finanziarie per complessivi 40 milioni di euro, entro il
31 dicembre 2013 (c.d. Ulteriore Apporto), incrementabili nell’arco del Piano delle
ulteriori somme assegnate alla Fondazione con decreto n.1285 del 18 febbraio 2013
a cura della Direzione Generale della Sanità della regione Lombardia, pari a
complessivi euro 19.750.356,67, Iva inclusa, per le sinergie connesse al progetto
“Città della Salute e della Ricerca” nel comune di Sesto San Giovanni.
A tale riguardo UniCredit ha richiesto alla Fondazione di sottoscrivere e
trasmettere la lettera di impegno della Fondazione. Si tratta, in sostanza, di
garantire che la Fondazione possa mettere a disposizione fondi sufficienti per circa
60 milioni di euro per la corretta riuscita del piano di ristrutturazione del debito.
Non appare chiaro se la formula utilizzata ricomprenda o meno il
patrimonio di dotazione già in pancia alla Fondazione (20.352.000 di euro ai sensi
dell’art. 3 della legge regionale 17 dicembre 2012, n.18); né in che termini, limiti e
modalità, l’impegno della Fondazione imponga, a cascata, obblighi alla Regione
Lombardia.
Si deve tra l’altro annotare che il diretto intervento della Fondazione
nell’esecuzione dell’accordo di risanamento ne vincola la gestione a precisi requisiti
di conformità industriale delle società possedute, tali da revocare in dubbio
l’affermazione
proveniente
dall’amministrazione
regionale
circa
la
natura
meramente finanziaria del ruolo svolto dalla Fondazione nei confronti delle società
del Gruppo Nerviano (affermazione dedotta in risposta alle indicazioni della Corte in
occasione della relazione al Giudizio di Parificazione per l’anno 2012).
Occorre, pertanto, uscire dalla situazione di incertezza circa la natura
giuridica data dallo schema della Fondazione holding, non essendo sufficiente allo
scopo dichiarato, ovvero sostenere la natura di mera partecipazione finanziaria
della Fondazione senza alcuna ingerenza nell’attività gestionale attuata dalla
capofila NMS Group s.r.l., la presa d’atto indicata nel verbale del Consiglio di
amministrazione della Fondazione del 15 febbraio 2013. A termini di verbale,
residuerebbe per la fondazione un ruolo partecipativo meramente finanziario che
escluderebbe comunque eventuali chiamate di responsabilità in solido ai sensi
dell’art. 2497 c.c., in caso di inadempimento delle obbligazioni contratte dal gruppo
societario.
In realtà, difetta la sussistenza di una clausola statutaria che conformi,
limitandolo, il ruolo meramente finanziario della Fondazione Regionale per la
Ricerca Biomedica finanziaria, adottata con un’apposita deliberazione regionale di
modifica dello statuto della Fondazione. Sul punto la Sezione non può che ribadire il
mancato superamento della criticità riferito alla risposta interlocutoria proveniente
42
dall’amministrazione regionale circa la “fase di predisposizione” di tale DRG, che
evidenzi la natura meramente partecipativa della Fondazione in conformità alla
presa d’atto di quanto assunto nel verbale del Consiglio di amministrazione della
Fondazione del 15 febbraio 2013, in merito alla convergenza dell’attività di
direzione e coordinamento in capo alla società NMS Group s.r.l.
In altri termini, in assenza di una chiara previsione statutaria che
impedisca alla Fondazione qualsiasi interferenza gestionale nell’attività del Gruppo
Nerviano, espone detta istituzione, e con essa la Regione Lombardia, alle pretese
dei creditori del Gruppo societario di Nerviano e alla responsabilità solidale, ai sensi
dell’art. 2497 ultimo comma c.c. La richiesta di emissione di formale lettera
d’impegno da parte della Fondazione ai sensi della lett. Q dell’Accordo Quadro di
Ristrutturazione (data per emessa il 16 ottobre 2013), stipulato fra soggetti diversi
rispetto all’emittente (Nerviano Medical Sciences S.r.l., NMS Group S.r.l. ed
UniCredit) contribuisce ad alimentare l’incertezza negli assetti giuridici della
Fondazione medesima, confermando le perplessità evidenziate dalla Sezione.
Per quanto concerne l’analisi compiuta sui bilanci al 31 dicembre
2012 delle società del c.d. Gruppo Nerviano, i tratti comuni sono individuati
nell’andamento negativo della gestione, nella manifestazione di perdite d’esercizio
in modo diffuso su tutte le società del gruppo, nella presenza di immobilizzazioni
finanziarie reperite quasi per la totalità facendo ricorso al capitale di terzi, nella
scarsa autonomia finanziaria del gruppo.
A livello di gruppo, il conto economico registra ricavi pari a 56,2 milioni
di euro; l’EBITDA è negativo per 29,2 milioni di euro. Il risultato netto di
esercizio (2012) è negativo per 32 milioni di euro, pur beneficiando di 3,8
milioni di euro di proventi derivanti dall’applicazione del principio fiscale del
differimento d’imposta, in relazione agli ammortamenti d’esercizio e al maggior
valore delle immobilizzazioni rispetto al valore fiscalmente riconosciuto, iscritto a
seguito del conferimento operato da Nerviano Medical Sciences S.r.l. alle controllate
Accelera S.r.l., Nerpharma S.r.l. e Nerpharma DS S.r.l.
Per quanto, infine concerne l’identità degli amministratori della
Fondazione donataria e della società oggetto di donazione, le indicazioni
della Corte circa le criticità derivanti dalla sostanziale identità dei componenti degli
organi di vertice della Fondazione e della società NMS S.r.l. sono state recepite da
Regione Lombardia.
Infatti,
con
DRG
n.335
del
27
giugno
2013
sono state
assunte
determinazioni in ordine alla definizione dei nuovi assetti della Fondazione. E’ in
fase di prossima pubblicazione un bando per la definizione del nuovo Consiglio di
43
amministrazione. Allo stato, non vi è conferma del perfezionamento delle nuove
nomine, già programmate per il mese di settembre e ottobre 2013.
Con la pubblicazione del Comunicato Regionale n. 95 del 02 agosto 2013 la
Direzione Centrale Legale, Legislativo, Istituzionale e Controlli della Presidenza ha
avviato la raccolta di candidature per rinnovare il Consiglio di Amministrazione della
Fondazione, già dimissionario dal 26 luglio 2013; si evidenzia che sono in corso di
valutazione le candidature pervenute.
E’ altresì in corso la procedura per la nomina del Direttore Generale, in
sostituzione dell’attuale, già dimissionario dal 22 ottobre 2012.
In relazione alla gestione del recupero del credito vantato dalla
società Life Lab S.r.l. nei confronti dell’ASL ROMA E, Regione Lombardia
afferma che alla Fondazione Regionale per la ricerca Biomedica non risulta siano
intervenuti mutamenti in ordine al vincolo di svalutazione del relativo credito, e che
la stessa Fondazione è stata informata del fatto che il Consiglio di Amministrazione
della società Nerviano Medical Sciences S.r.l., controllante di Centro di Ricerca LIFE
LAB S.r.l., e di NMS Group S.r.l., società che svolge attività di direzione e
coordinamento sull’intero gruppo, hanno deliberato il conferimento di un incarico ad
uno studio legale per intraprendere le opportune azioni finalizzate al recupero del
credito vantato nei confronti di ASL Roma E/Regione Lazio.
o. Per quanto concerne, da ultimo, lo stato di avanzamento della
programmazione negoziata per l’edilizia sanitaria e per il progetto di costruzione
della Città della Salute, si rinvia ai dati e alle analitiche osservazioni contenute
negli appositi approfondimenti della relazione allegata al giudizio di parifica Area
Sanità.
44
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE
SULLA LEGITTIMITA’ E REGOLARITA’ DELLA GESTIONE
DELLA REGIONE LOMBARDIA NELL’ESERCIZIO 2013
(art. 1, comma 5, della legge 7 dicembre 2012, n. 213)
L’area economica e i fondi UE
Quadro di sintesi
Magistrato relatore
Referendario Andrea Luberti
45
L’analisi della complessiva gestione dell’area economica consente di
esprimere un giudizio positivo sulla stessa.
In realtà, più che sulla rendicontazione finanziaria (attesa la già esaminata
non elevata incidenza delle risorse gestite sul complessivo bilancio regionale), la
valutazione positiva si deve correlare soprattutto all’attività procedimentale dei
relativi uffici, attesa la misurazione dell’incidenza percentuale dei casi di violazione
dei termini di conclusione del procedimento.
Ebbene, tale misurazione mostra una incidenza del tutto marginale,
considerando la sporadicità addirittura dei casi in cui la violazione di detti termini si
riscontra o, comunque, la bassa incidenza quantitativa di tali fenomeni.
Uniche eccezioni possono essere riscontrate con riferimento ad alcune
attività autorizzatorie, significativamente di precipua competenza della Direzione
generale agricoltura, vale a dire:
i. L’ autorizzazione allo svolgimento dell’attività di inanellamento degli
uccelli a scopo scientifico, per cui il tasso di mancato rispetto degli obblighi
procedimentali si attesta al 50%;
ii.
L’autorizzazione
per
gestire
una
stazione
di
monta
naturale
bovina/bufalina ed equina pubblica, che presenta un tasso del 47 %;
iii. L’autorizzazione alla cattura di fauna selvatica a scopo di studio e ricerca
scientifica, per cui detto tasso risulta pari al 43%;
iv. L’autorizzazione alla fecondazione in monta naturale pubblica/privata
per riproduttori equini di interesse locale, con un tasso del 40%.
La concentrazione dei casi di sforamento del termine in un’unica direzione
generale dovrebbe, nella Regione, suscitare opportuni interrogativi circa l’idoneità
degli attuali moduli gestionali e/o procedimentali anche in relazione alla normativa
primaria e secondaria di settore.
Inoltre, si rammenta che il provvedimento autorizzatorio, secondo la più
tradizionale ricostruzione giurisprudenziale e dottrinaria, rappresenta il presupposto
di efficacia di un diritto soggettivo che risulta, però, già incardinato in capo al
privato in modo assoluto e perfetto. Conseguentemente, laddove il procedimento
inefficiente incida sulla possibilità di esplicazione di un’attività professionale o
imprenditoriale, le già cennate disfunzioni potrebbero risultare severamente
censurabili da parte del giudice amministrativo, sub specie di conseguente
risarcitorie a carico dell’amministrazione, e riverberarsi quindi negativamente sul
bilancio regionale.
Deve peraltro essere sottolineato che entrambi i procedimenti presentano
un elevato tasso di settorialità, cosa che con ogni probabilità li rende non
completamente espressivi della realtà amministrativa della Regione.
47
Inoltre, si rammenta che la Regione ha precisato di avere (con d.g.r. 4536
del 19 dicembre 2012) coordinato i procedimenti relativi alla riproduzione animale
con nuove linee guida le procedure e tempistiche di tali attività, che potrebbero
essere sintomi di una più generale volontà di procedere a una rivisitazione del
complesso di dette procedure.
Un esame più approfondito è stato dedicato alle attività incardinate in capo
alla u.o. Programmazione, sviluppo rurale e semplificazione amministrativa, sotto il
profilo delle attività di raccordo con l'Autorità centrale di coordinamento e con
l'Organismo Pagatore Regionale per la gestione fondi europei agricoli FEAGA e
FEASR, e alle attività di gestione del fondo sociale europeo; nonché a quelle della
Struttura - sistema informativo e asse 4 POR Competitività, e della Struttura - asse
1 POR Competitività, economia della conoscenza e reti d’impresa.
Al riguardo, si rammenta che la mala gestio afferente a progetti finanziati
con fondi di derivazione comunitaria presenta rilevanti elementi di responsabilità,
anche a titolo di danno erariale.
Come noto, a fronte di un indirizzo tradizionalista più cauto circa la
possibilità di ascrivere il danno erariale derivante dall’indebita percezione o
irregolare attuazione dei fondi di provenienza comunitaria alla giurisdizione
contabile, pare ormai acclarata la possibilità di attrarre tali illeciti nell’alveo della
giurisdizione della Corte dei conti in virtù di un duplice (e alternativo) percorso
ermeneutico.
Per una prima tesi, infatti (espressiva di questo indirizzo è ad esempio C.
conti, sez. giur. reg. Calabria, 11 dicembre 2009, n. 750), l’ascrizione del danno da
frodi comunitarie si fonda su un danno indiretto allo Stato italiano, atteso che il
diritto dell’Unione europea prevede una forma di rivalsa verso lo stato attraverso le
c.d. «rettifiche», vale a dire il defalco, in sede di assegnazione di nuovi fondi
spettanti agli stati di un ammontare rapportato all’entità complessiva delle
irregolarità e frodi accumulatesi in precedenza e non recuperate. Di conseguenza, le
irregolarità
e
le
frodi
nell’utilizzo
dei
fondi
costituirebbero,
oltre
che
un
depauperamento delle finanze comunitarie, un danno anche per lo stato membro,
atteso che lo stesso può ottenere assegnazioni sui fondi stessi solo per programmi o
progetti dei quali si assuma il cofinanziamento; pertanto, tanto maggiore è
l’importo defalcato dai successivi finanziamenti comunitari attraverso le «rettifiche»
causate dalle irregolarità e frodi, tanto minore è la possibilità per lo stato di
proporre al cofinanziamento comunitario nuovi programmi e nuovi progetti , con
conseguente necessità di assumersene in proprio l’integrale finanziamento.
Per un diverso (e complementare) indirizzo, invece (antesignana risulta la
sentenza n. 128/2004 della Sez. Lombardia), la giurisdizione della Corte dei conti
48
dovrebbe essere fondata sul c.d. “principio di assimilazione”, contenuto nell’art. 280
del Trattato CE, (ora art. 325 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea)
che impone agli Stati membri l’obbligo di combattere le frodi che pregiudicano gli
interessi della Comunità con mezzi analoghi a quelli previsti in relazione alle frodi
nazionali, con misure “dissuasive e tali da permettere una protezione efficace negli
Stati membri”.
Il riconoscimento della giurisdizione contabile, e l’applicazione delle regole
proprie della responsabilità erariale, impongono rigorosi obblighi sulla gestione e la
vigilanza dei fondi alle amministrazioni interessate.
Nella sede che qui interessa (essendo presi in considerazione elementi che
presentano profili di problematicità, ma che rimangono al di sotto della soglia di
responsabilità), in un’analisi limitata a profili essenzialmente cartolari, può
sostanzialmente osservarsi un impegno delle disponibilità finanziarie, e un’attività di
recupero di quelle che presentino elementi di irregolarità, sostanzialmente in linea
con i parametri di efficiente gestione e buona amministrazione.
Si
à
già
riferito,
in
particolare,
sulle
difficoltà
incontrate
nella
rendicontazione delle irregolarità relative alla gestione dei fondi comunitari.
Si tratta, peraltro, di errori e incompletezze che non pregiudicano la
complessiva ricostruzione delle poste contabili relative a tale area e che, quindi, non
inficiano la valutazione positiva relativamente al giudizio di parifica.
Considerazioni a parte dovranno essere effettuate sulla programmazione
FESR relativa alla cooperazione Italia – Svizzera: su di esso, in disparte valutazioni
giuscontabili, sarà necessaria una profonda valutazione politica sulla realizzabilità
degli obiettivi sottesi all’ideazione di detta programmazione, in relazione alle
conseguenze del referendum tenutosi nella Confederazione elvetica il 9 febbraio
2014, che ha previsto la possibilità di imposizione di contingenti alla libera
circolazione
delle
persone
anche
con
riferimento
ai
lavoratori
provenienti
dall’Unione europea, e anche in presenza di specifici accordi con la stessa stipulati.
Ciò considerando, in particolare, che tra i punti di forte contatto tra le due
realtà rientrava (nell’ultimo quinquennio) l’esponenziale aumento dei lavoratori
transfrontalieri nei cantoni confinanti con il territorio lombardo.
In conclusione, comunque, si conferma che il giudizio complessivo sulla
funzionalità delle strutture di pertinenza dell’Area economica sostanzialmente
positivo: tale conclusione, ovviamente, non esime ma anzi impone alla Regione,
nella
definizione
dell’assetto
strutturale
e
funzionale
dell’area
interessata,
dall’adottare tutte le ulteriori forme di miglioramento dell’efficienza complessiva del
proprio sistema organizzativo.
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