COMUNE DI MANDURIA

COMUNE DI MANDURIA
BILANCIO 2014 e BILANCIO PLURIENNALE 2014/2016
RELAZIONE DELL’ASSESSORE ALLE FINANZE
(ridotta ed integrata con quanto relazionato in aula verbalmente)
EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA NEL SETTORE DELLA FINANZA LOCALE
Nel dopoguerra il sistema di finanziamento degli enti locali era totalmente autonomo e
basato sulla tassazione dei redditi e dei consumi (imposta di famiglia, imposta sul valore
locativo, imposta sull'esercizio del commercio, arti e professioni, imposta sui consumi,
imposta sui cani).
Tale sistema, anche per le scarse risorse di molti enti locali e per l'arretratezza degli
strumenti di accertamento, generò progressivamente il fenomeno dei disavanzi correnti di
gestione, sempre crescenti, che venivano coperti mediante il ricorso al cosiddetto “mutuo
con la Cassa DD.PP. a copertura del disavanzo” con ammortamento trentacinquennale,
creando in tal modo problemi strutturali che consistevano nell’assumere ogni anno un mutuo
a copertura del disavanzo dell’esercizio in corso che comprendeva anche le rate da pagare sui
mutui assunti negli esercizi precedenti. Tale sistema ebbe fine a partire dal Bilancio 1978
disposto con il Decreto Stammati 2 (D.L. 946/1977, convertito nella legge 43/1978) con il
quale venne imposto ai Comuni l’obbligo del pareggio del bilancio. In pratica, fino al 1977,
il bilancio che chiudeva in disavanzo, ad esempio, a fronte di spese 120, si bilanciava
con entrate 100 e mutuo a pareggio di 20. Quello che avviene con il Bilancio dello Stato.
Il sistema di finanza locale che precedette la riforma degli anni settanta fu caratterizzato
da numerose imposte che pur non procurando singolarmente un gettito non elevato
riuscivano a coprire la maggior parte delle entrate dei Comuni. Si è infatti stimato che negli
anni 1970 – 1972 le entrate dei tributi propri rappresentavano circa il 55 per cento delle
entrate correnti, le entrate tributarie circa il 30 per cento e soltanto il 15 per cento derivava
da trasferimenti a carico del bilancio statale.
Fino ai primi anni settanta, i Comuni avevano goduto di una certa autonomia finanziaria.
Le entrate dei Comuni in quegli anni erano rappresentate da:
a) quote di partecipazione al gettito di alcuni tributi erariali (diritti erariali sui pubblici
spettacoli, da una quota di I.G.E.);
b) sovrimposte e addizionali ai tributi erariali (sovrimposta sul reddito dei terreni e dei
fabbricati, addizionale del 5% sui redditi agrari);
c) tributi propri (imposta di famiglia, imposta sui consumi – il famoso dazio).
L’imposta di famiglia fu eliminata in quanto incompatibile con l’IRPEF, la nuova
imposta statale. Mentre l’imposta sui consumi (il dazio) venne sostituita dall’IVA a partire
dal 1° gennaio 1973 (art. 90 del D.P.R. del 26/10/1973, n. 633).
In tal modo il gettito tributario fu centralizzato e avocato pressoché integralmente allo
Stato, che provvedeva poi a trasferire parte delle risorse così acquisite alla finanza locale. Si
realizzò una situazione definita di finanza locale "derivata". Il nuovo sistema di finanza
locale derivata non veniva peraltro assunto in via definitiva; il legislatore, di anno in anno,
con le famose ”leggi finanziarie”, affermava esplicitamente che i trasferimenti erariali,
dovevano essere considerati a titolo transitorio, in attesa della realizzazione dell'autonomia
impositiva e finanziaria degli enti locali. I Comuni furono espropriati del potere impositivo
con la conseguenza della graduale eliminazione degli uffici tributi comunali e la
deresponsabilizzazione degli amministratori. Gli amministratori non dovevano più applicare
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le tasse; non dovevano più essere giudicati se sapevano spendere bene i soldi chiesti alla
collettività con i tributi. Gli amministratori spendevano e basta. Tanto pagava Pantalone.
La riforma tributaria venne attuata con la legge-delega (legge 9 ottobre 1971, n. 825) ed i
relativi provvedimenti legislativi di attuazione (del 1972, per le imposte indirette, e del 1973,
per le imposte dirette). Con il D.P.R.. n. 638 del 1972 furono istituiti e disciplinati i fondi
statali per i trasferimenti da ripartirsi tra gli enti locali, riducendo in tal modo al minimo la
potestà impositiva degli enti locali territoriali. In particolare, il Comune perdeva in gran parte
la precedente natura di ente impositore ed accertatore, dal momento che venivano soppresse
le principali imposte comunali, quali, come già detto, l'imposta di famiglia - che era divenuta
di fatto un duplicato locale dell’IRPEF e l'imposta sui consumi (dazio). Vennero soppressi
pian piano gli uffici dei tributi comunali. Le entrate dei comuni si basavano in tal modo quasi
essenzialmente sui trasferimenti erariali, con scarsa incidenza del gettito derivante dai pochi
tributi propri conservati, quali l'imposta sui cani, la tassa per l'occupazione di suolo pubblico,
l'imposta di soggiorno, la tassa per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e
l'imposta comunale sulla pubblicità. Tale sistema, tuttavia, fino al 1992 non subiva
modificazioni degne di menzione.
Da quegli anni il finanziamento dei bilanci degli enti locali è stato assicurato quasi
essenzialmente dal trasferimento di consistenti risorse finanziarie dal bilancio dello Stato,
costituendo di fatto la fetta più importante delle entrate dei Comuni. Le entrate proprie dei
Comuni rappresentavano non più del 10/15%; il resto era rappresentato da trasferimenti
statali e regionali. D'altronde, l’istituzione di nuovi tributi, quali l'imposta sull'incremento di
valore degli immobili (INVIM) - che assorbiva la precedente imposta sulle aree fabbricabili,
riscossa dallo Stato e devoluta ai comuni, e l'imposta locale sul reddito (ILOR), riscossa
dallo Stato ed il cui gettito non venne mai trasferito ai comuni, non contribuì ad incrementare
significativamente le entrate da tributi propri, né a incrementare la capacità impositiva dei
Comuni (ormai non esistevano più gli uffici tributi). Furono gli anni dei decreti Stammati 1
– D.L. 2/1977, convertito nella legge 62/1977 -, Stammati 2 - D.L. 946/1977, convertito
nella legge 43/1978, Pandolfi 1 – D.L. 702/1978, convertito nella legge 3/1979 che gettarono
le basi della finanza derivata dei Comuni. Furono gli anni dei famosi rimborsi “a piè di
lista”. Furono gli anni in cui iniziarono le cattive gestioni, gli sperperi e la graduale
deresponsabilizzazione degli amministratori locali. Non era più necessario amministrae bene:
pagava tutto lo Stato. I Comuni non erano più enti impositori. Non dovevano più dimostrare
di saper spendere bene i soldi chiesti ai propri amministrati con le tasse. Pagava tutto lo
Stato. Loro provvedevano solo a spendere e spandere.
Con il decreto Stammati 1 furono consolidati i debiti a breve termine. Nel dicembre
dello stesso anno 1977 fu varato il decreto Stammati 2 con il quale venne sancito l’obbligo
dei deliberare il bilancio in pareggio. Dal 1978 i Comuni deliberano il bilancio in pareggio;
da tale anno i Comuni non assumono più il cosiddetto “mutuo con la Cassa DD.PP. a
copertura del disavanzo”; da tale anno cominciano i massicci trasferimenti statali a favore
dei Comuni in misura pari alla spesa sostenuta nell’anno precedente. Da tale anno lo Stato
rimborsa ai Comuni le spese a “piè di lista”.
La logica alla base del decreto Stammati 2 (D.L. 29/12/1977, n. 946, convertito nella
legge 43/1978) era, come già detto, nel pareggio del bilancio che veniva assicurato da:
a) trasferimenti erariali;
b) nell’assunzione a carico dello Stato dei mutui contratti con la Cassa DD.PP. a
copertura dei disavanzi economici;
c) nel riaccertamento dei residui attivi e passivi, con facoltà di procedere alla rettifica in
sanatoria dei conti consuntivi pregressi anche se già approvati. Vennero sanati tutti i conti
consuntivi precedenti; allora non succedeva niente se un Comune non approvava i Conti
consuntivi;
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d) nel vincolo della spesa corrente a incrementi da stabilirsi con leggi annuali; il
Comune dipendeva in tutto e per tutto dallo Stato;
e) nella regolamentazione delle assunzioni con legge dello Stato.
Dal 1978, secondo stime, il finanziamento della spesa corrente dei Comuni era
garantita con trasferimenti dello Stato nella misura dell’80-90 per cento.
Tale stato di cose si protasse (spesa storica, rimborsi a “piè di lista”), fino al 1982.
Dal 1983, si cristallizzarono i trasferimenti e si istituì il sistema dei fondi perequativi (legge
131/1983 di conversione del Decreto Goria 1).
Dal 1986 lo Stato ha concorso al finanziamento del bilanci comunali con:
a) un fondo ordinario;
b) un fondo perequativo;
c) un fondo per investimenti.
A tali fondi, a partire dal 1989, si sono aggiunti altri trasferimenti: fondo per le
retribuzioni al personale assunto con la legge 285/1977 sull’occupazione giovanile, fondo
per il finanziamento dei maggiori oneri derivanti dall’applicazione dei contratti 1985/1987.
Con l’assegnazione di notevoli risorse, lo Stato cominciò ad attribuire anche
numerosissimi compiti e funzioni agli enti locali; una vera e propria selva di leggi e leggine
(tra cui il fondamentale D.P.R. n. 616 del 1977 in base al quale, tra l'altro, possono essere
sub-delegare le proprie funzioni agli enti locali) ha finito infatti per imporre alla finanza
locale dei veri e propri oneri impropri. Molto spesso tanto lo Stato quanto le Regioni hanno
legiferato accollando l'onere degli interventi all'ultimo anello della catena istituzionale: i
Comuni. Dalle leggi più antiche, come ad esempio quella sui bacini d'utenza dei porti, alle
più recenti, come quella sull'istituzione del giudice di pace, gli oneri sono stati con crescente
frequenza attribuiti agli enti locali. Sono così passati a carico della finanza locale enti
strumentali, personale addetto (sulla carta), deficit di gestioni pregresse, mentre le funzioni
proprie degli enti locali non venivano finanziariamente valutate.
Nel 1989, quando ormai la spesa pubblica nel settore della finanza degli enti locali
era fuori controllo(debiti fuori bilancio, disavanzi di gestione, dissesti finanziari), il
legislatore pose le basi per il loro normale funzionamento. Venne emanata la legge
24/4/1989, n. 144, di conversione del D. L. 66/1989 con la quale venne stabilita la
responsabilità dei dipendenti o amministratori che effettuavano spese in assenza di atto di
impegno di spesa (art. 23), vennero disciplinate le modalità da seguire per il riconoscimento
dei debiti fuori bilancio (art. 24), vennero stabilite le regole per il risanamento degli enti
dissestati.
Vennero dettati i principi dell’ordinamento dei Comuni (legge 142 dell’8/8/1990)
determinando, fra l’atro, le competenze del Sindaco, della Giunta e del Consiglio,
l’istituzione dei Comitati Regionali di Controllo sugli atti, la nomina di professionisti per la
revisione degli atti al posto dei Consiglieri Comunali e stabilendo che “I Comuni e le
Province hanno autonomia statutaria ed autonomia finanziaria nell’ambito delle leggi e del
coordinamento della finanza pubblica” (Art. 2). .
Perché si giungesse, non ancora all'attuazione delle disposizioni della legge n. 142 del
1990, ma almeno alla definizione dei princìpi per l'attuazione del nuovo ordinamento delle
autonomie locali, passarono quasi due anni e mezzo. Con l'approvazione della legge 23
ottobre 1992, n. 421, venne finalmente conferita al Governo la delega alla revisione e
razionalizzazione della disciplina vigente.
Con la legge 421/1992, per il vincolo imposto dalla legge 142/90, finalmente i Comuni
cominciarono ad avere certezza sulla quantità di trasferimenti erariali su cui potevano
contare per poter programmare la propria attività. L’altra novità della legge delega fu quella
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che prevedeva la riduzione dei trasferimenti statali a fronte dell'incremento delle entrate
proprie che sarebbero state conseguite dagli enti locali mediante l'esercizio della propria
autonomia impositiva. Però il dramma per i Comuni fu che non esistevano più gli Uffici
tributari.
A distanza di oltre un anno dall’entrata in vigore della legge delega 421/1992, vennero
emanati i decreti attuativi:
- D. Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, (Riordino della finanza degli enti territoriali a
norma dell’art. 4 della legge 23/10/1992, n. 421) istitutivo, per i Comuni, dell'imposta
comunale immobiliare (ICI) e del riordino dei trasferimenti erariali agli enti locali;
- D. Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, dell'autonomia impositiva, mediante la revisione
ed armonizzazione della disciplina in materia di imposta comunale sulla pubblicità e
diritto sulle pubbliche affissioni, di tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche dei
comuni e delle province (TOSAP), nonché di tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi
urbani.
Per quanto riguarda i trasferimenti erariali,con il d.lgs. n. 504 del 1992 venne disposto
un regime di transizione per il 1993, che assicurasse a tutti gli enti locali gli stessi
contributi del 1992, con versamento all'erario del provento minimo obbligatorio dell'ICI e
incameramento del provento derivante dall'applicazione di aliquote superiori al minimo. A
partire dal 1994 invece entrò in vigore il nuovo sistema a regime dei trasferimenti, con
l'applicazione dei parametri obiettivi previsti dalla legge n. 142 del 1990 e riferiti alla
popolazione, al territorio e alle condizioni socio-economiche.
A seguito di detti interventi normativi, le entrate proprie dei Comuni passarono a circa il
55/60 per cento, essenzialmente rivenienti da ICI, TARSU, ICIAP e TOSAP, tariffe, canoni,
diritti e proventi vari; il restante 40/45 per cento proveniva dai trasferimenti operati a favore
dei comuni dallo Stato e dalle Regioni (I dati riportati sono tratti dal libro bianco sulla
riforma fiscale, presentato dal Ministero delle finanze nel dicembre del 1994).
L'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali, venne attuato con il D. Lgs. 77
del 25/2/1995, entrato in vigore il 24/3/1995, con il quale si provvide a riordinare le norme
finanziarie in un unico testo unico prevedendo, fra l’altro:
1.
l’obbligo di approvare il bilancio di previsione per l’esercizio successivo entro il
31 ottobre dell’anno precedente (attualmente il bilancio viene approvato a consuntivo),
successivamente spostato al 31 dicembre;
2.
l’obbligo di approvare il bilancio pluriennale;
3.
l’obbligo di approvare la relazione Previsionale e Programmatica (R.P.P.) da
leggersi per programmi, servizi ed interventi;
4.
l’obbligo per i Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti (per gli altri
Comuni era facoltativo) di predisporre, con deliberazione della Giunta, sulla base dei
programmi stabiliti dal Consiglio Comunale, il Piano Esecutivo di Gestione (PEG)
determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi ai Responsabili di Servizio; il
primo anno di applicazione del PEG è stato il 1996;
5.
gli impegni di spesa non possono essere assunti senza attestazione della relativa
copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario. Senza tale
attestazione l'atto e' nullo di diritto;
6.
la R.P.P. indica anche gli obiettivi che si intendono raggiungere, sia in termini di
bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicita' del servizio.
7.
Le fasi dell’entrata e della spesa (l'impegno, la liquidazione, l'ordinazione ed il
pagamento);
8.
Si possono effettuare spese solo se sussiste l'impegno contabile registrato sul
competente intervento o capitolo del bilancio di previsione da comunicare ai terzi interessati
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e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo 55, comma 5, della legge 8
giugno 1990, n. 142;
9.
nel caso in cui vi e' stata l'acquisizione di beni e servizi in assenza di impegno di
spesa il rapporto obbligatorio intercorre tra il privato fornitore e l'amministrazione,
funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura;
10. la possibilità del riconoscimento dei debiti fuori bilancio;
11. l’applicazione del controllo di gestione secondo le modalità stabilite dal decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi
programmati, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialita' ed il
buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell'azione amministrativa;
12. normativa sul risanamento degli enti in dissesto;
13. nomina e compiti dei revisori dei conti.
LA DISTINZIONE DEI RUOLI
La distinzione dei ruoli o separazione delle funzioni, disposta con la legge 8 giugno
1990, n. 142, di riforma degli enti locali, rappresenta un autentico spartiacque nella gestione
della cosa pubblica. Il principio in esame trovò generale riconoscimento nel d. lgs. 3 febbraio
1993, n. 29, con il quale la distinzione delle funzioni è stata affermata in modo netto,
realizzando quel superamento del principio gerarchico nei rapporti tra organi politici e
dirigenza. La completa distinzione delle funzioni è stata, tuttavia, realizzata con
l’approvazione del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165. Con l’articolo 3 del D. Lgs. 3 febbraio
1993, n. 29, a proposito della gestione degli Enti Locali, si stabilì che “Gli organi di
direzione politica definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare e verificano la
rispondenza dei risultati della gestione amministrativa alle direttive generali impartite ai
dirigenti e attribuendo agli stessi "la gestione finanziaria, tecnica e amministrativa,
compresa l'adozione di tutti gli atti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno
mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di
controllo". E a tal proposito il Ministero dell'Interno, con la propria circolare 22 giugno
1993, n. 6, sull'applicabilità delle norme di cui al D.Lgs. n. 29 del 1993 agli enti locali, per
quanto riguarda i compiti e le responsabilità dei responsabili di servizio/dirigenti, precisava
che: "In particolare, ai dirigenti degli enti locali compete la gestione finanziaria, sia sotto
l'aspetto dell'entrata, per l'accertamento, che sotto l'aspetto della spesa, per l'impegno, la
liquidazione e l'ordinazione in conformità alle direttive ed ai principi dettati dalla Giunta.
Nell'attività di gestione è bene che l'atto dei dirigenti, sotto l'aspetto formale, assuma, in
ogni caso, la veste della «determinazione» soggetta alle ordinarie cautele che, per le
deliberazioni collegiali, garantiscono la veridicità della numerazione, unica per ciascun
ufficio e debitamente codificata e della data". Norme finanziarie e gestionali tutte poi
raccolte, coordinate ed in parte modificate, nel TUFL n. 267 del 2 agosto 2000.
Alla luce delle riforme appena accennate emerge un modello di dirigente o responsabile
di servizio, che non può più essere considerato in rapporto di subordinazione gerarchica
rispetto all’organo politico. E’, comunque, fuor di dubbio che la dirigenza goda di poteri e
competenze proprie, che la pongono in rapporto all’organo politico in una posizione
caratterizzata da una distinzione di ruoli, che non vuol dire separazione. In altre parole, dal
rapporto tra i due attori fondamentali delle politiche pubbliche locali così configurato emerge
“la necessità di una collaborazione continuativa”, dalla fase della predisposizione degli
obiettivi gestionali da parte degli organi politici alle fasi della realizzazione e valutazione dei
medesimi, senza comunque disconoscere il ruolo guida che la legislazione attribuisce
all’organo di vertice dell’ente locale che trova la sua massima espressione nel conferimento
e nella revoca dell’incarico dirigenziale.
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Il Sindaco, in particolare, è il garante dell’attuazione del programma politico sulla base
del quale ha ricevuto il consenso - ed ha il diritto – dovere di darvi attuazione, per il tramite
dei dirigenti comunali.
La funzione di indirizzo politico svolge un ruolo centrale, in quanto rappresenta il
momento fondamentale in cui è possibile per gli organi rappresentativi indicare la strada da
seguire e la destinazione finale da raggiungere. Il momento dell’indirizzo è essenziale al
fine di bilanciare correttamente i poteri che la normativa vigente attribuisce alla dirigenza e
consente di indirizzare e controllare, anche in corso d’opera, l’operato degli organi
burocratici.
Anche il d. lgs. n. 267/2000 ha disciplinato la materia. In particolare l’art. 42, che
detta norme in materia di attribuzione dei consigli comunali, sancisce che :”Il consiglio è
l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo”, specificando in modo
tassativo gli atti in relazione ai quali è competente, tra i quali:
a) l’adozione dello statuto e dei regolamenti dell’ente (fatta eccezione, com’è noto, per il
regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, riservato alla competenza della
giunta comunale);
b) l’approvazione di programmi, relazione revisionali e programmatiche, piani
finanziari, programmi in materia di lavori pubblici (con le relative priorità) e il bilancio;
c) le scelte fondamentali in materia di pubblici servizi, tra cui le modalità di gestione;
d) l’istituzione e l’ordinamento dei tributi;
e) gli indirizzi in materia di aziende pubbliche, nomine, ecc.
Nel sistema delineato dal d. Lgs. 267/2000 la Giunta Comunale ha competenza
residuale (art. 48, comma 2: “La giunta compie tutti gli atti (…) che non siano riservati dalla
legge al Consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi e dallo Statuto,
del Sindaco…”), mentre il Sindaco è l’organo che rappresenta l’ente ed è responsabile
dell’amministrazione del comune, svolge le funzioni a lui attribuite dalle leggi, dallo statuto
e dai regolamenti, oltre naturalmente ad esercitare le funzioni quale ufficiale di governo.
Il sistema della distinzione dei ruoli si fonda sulla competenza del Consiglio
Comunale all’adozione degli atti fondamentali di pianificazione, nonché di quegli atti che
comportino scelte fondamentali che si ripercuoteranno sul cittadino. Si pensi alle decisioni in
merito alla internalizzazione o meno dei tributi comunali, alle scelte in materia di aliquote
IRPEF, IMU, TASI, TARI, solo per fare alcuni esempi. Momento centrale di tale potere
generale è rappresentato dall’adozione del Bilancio Comunale, contenente le scelte, seppur
generali (essendo il bilancio suddiviso per “interventi”), sulla futura azione amministrativa.
Ad esso seguirà l’adozione da parte dell’organo esecutivo, su proposta del Direttore
Generale, ove esiste, o della Giunta, del PEG con il quale si determinano “gli obiettivi di
gestione” e si stabilisce di “affidare gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai
Responsabili dei Servizi”, si distinguono gli “interventi” in “capitoli/articoli”. In sostanza,
mediante l’articolazione in capitoli, vengono assegnate ai Dirigenti o Responsabili di
Servizio le risorse per il raggiungimento degli obiettivi.
Da quanto sommariamente riportato, è di palese evidenza l’importanza della corretta
adozione del PEG, il quale dovrà essere preceduto da una attenta analisi degli obiettivi che
l’amministrazione intende raggiungere, opportunamente concertata con i Dirigenti o i
Responsabili di Servizio.
Superata questa fase, l’organo politico DOVRA’ porre in essere una attenta e puntuale
attività di controllo, eventualmente con il supporto degli uffici del controllo interno ed, in
particolare, dell’ufficio di controllo di gestione e del nucleo di valutazione al fine di
verificare in corso d’opera la correttezza dell’operato della dirigenza, allo scopo di
correggerne l’operato quando si è ancora in tempo. Un efficiente sistema di controllo e
6
verifica degli obiettivi e dell’economicità della gestione consente all’organo politico di
apportare durante l’anno i necessari correttivi alla sua attività di indirizzo, eventualmente
correggendo il tiro o intervenendo, anche con strumenti più risolutivi, come la revoca
dell’incarico dirigenziale.
Alla nomina è dei dirigenti o responsabili di servizio, giusto il disposto dell’art.
109 del D. Lgs. 267/2000, provvede il Sindaco con proprio provvedimento.
Sempre il citato art. 109 dispone che è possibile la revoca dei Dirigenti o
Responsabili di Servizio “in caso di inosservanza delle direttive del Sindaco o del
Presidente della Provincia, della Giunta o dell’Assessore di riferimento o in caso di
mancato raggiungimento al termine di ciascun anno finanziario degli obiettivi assegnati
nel piano esecutivo di gestione (…) o per responsabilità particolarmente grave o
reiterata e negli altri casi disciplinati dai contratti collettivi di lavoro”.
BILANCIO 2014
Dopo questa non breve premessa, ma a mio avviso necessaria per ricordare, soprattutto a
me stesso, la consequenzialità delle norme che si sono succedute nel tempo in materia di
bilanci e di trasferimenti statali che hanno portato ad un aumento vertiginoso della pressione
fiscale da parte del Comune e, fra non molto, al quasi totale azzeramento dei trasferimenti
statali. E’ il ritorno al passato. Pochissimi trasferimenti statali. Il cittadino tartassato dallo
Stato, dalla Regione e dal Comune. Lo Stato aumenta le tasse, riduce i trasferimenti (oggi
Fondo di Solidarietà Comunale), concede al Comune la possibilità di applicare nuovi tributi,
obbliga il Comune ad inasprire la pressione fiscale sui propri concittadini. Lo Stato non
riduce le spese; il Comune non riduce le spese. Per quanto tempo ancora si potrà continuare
cosi? Si è passati da un Comune che viveva di assistenza statale ad un Comune che deve fare
i conti con se stesso, con la propria impreparazione a gestire contando sulla propria capacità
di controllare e ridurre le spese, prima ancora di aumentare le tasse. Ma per poter far questo
il Comune, e soprattutto il nostro Comune, ha bisogno di norme che gli consentano di poter
nuovamente gestire in proprio i diversi servizi che negli anni ha esternalizzato. Sembra quasi
che il legislatore non conosca minimamente le situazioni locali. Come si fa a non consentire
assunzioni di personale a quei Comuni che intendono internalizzare i servizi? Come può oggi
il nostro Comune ridurre le spese se non gli è, in pratica, concessa la possibilità di
internalizzare i diversi servizi, dal momento che non può assumere il personale? Il nostro
Comune è ingessato. Ha un bilancio bloccato dai debiti (mutui) assunti negli anni passati,
dalla riduzione costante dei trasferimenti statali, dai debiti fuori bilancio che questa
amministrazione ha ereditato, dai costi dei servizi affidati all’esterno (e non mi sto riferendo
soltanto all’esternalizzazione dei tributi), dalle spese per liti che aumentano sempre di più.
Bisogna cambiare rotta. E’ necessario però che lo Stato venga incontro alle esigenze dei
Comuni concedendo la possibilità di assumere personale nel caso di internalizzazione dei
servizi. E’ necessario che i Comuni, e per Comuni intendo tutti, senza distinzioni di colore
politico, facciano quadrato; è necessario che facciano sentire la propria voce; è necessario far
capire che il Patto di Stabilità sta portando alla paralisi, alla morte. Io malgrado la cronica
crisi in cui versa l’agricoltura e le piccole aziende artigianali (i volani dell’economia delle
nostre zone) che ha portato ad una crescente ed incontrollata disoccupazione (molti dei quali
con la laurea e questi secondo me sono i più deboli) spero nella ripresa. Spero nella capacità
di noi tutti di saper trovare il modo di riprenderci e di dare un futuro ai nostri figli. Non
possiamo consegnare ai nostri figli un Comune ed uno Stato che scarica sui propri
concittadini i propri errori…
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Prima di passare alla relazione complessiva, ho ritenuto opportuno evidenziare la
situazione in cui versano gli uffici della Ragioneria e quello dei Tributi.
SITUAZIONE EREDITATA DALLA AMMINISTRAZIONE MASSAFRA
Sindaco di questo Comune è attualmente il dott. Roberto Massafra, ma poteva essere
chiunque; poteva essere uno che attualmente è all’opposizione; le cose che avrebbe trovato
sarebbero state le stesse. I provvedimenti che avrebbe dovuto adottare non sarebbero stati
dissimili.
ENTRATE
Come già detto in altra parte di questa relazione, le entrate dei Comuni sono cresciute o
diminuite in base alle volontà altalenante espresse dal legislatore e possono essere
sintetizzate nel modo seguente:
PERIODO
PERCENTUALE
Trasferimenti statali
Entrate proprie
1970/1972
Circa 10/15
Circa 85/90
1973/1992
Circa 85/90
Circa 10/15
1993 in poi
Circa 40/45
Circa 55/60
Anno 2008
Circa 25/30
Circa 60/65
Regione circa 10
Anno 2014
Circa 6
Circa 83/87
Regione circa 7
Dal 1983 i trasferimenti statali non avvennero più con il sistema “a piè di lista”.
Dal 1986 lo Stato finanziò i bilanci con :
a) fondo ordinario
b) fondo perequativo
c) fondo investimenti
Dal 1994 entrò in vigore il sistema a regime dei trasferimenti.
(Parte riveniente dalla relazione orale in sede di discussione del Bilancio)
Nel corso di questo esercizio lo Stato complessivamente eroga al Comune di
Manduria euro 921.740,00 per Fondo di Solidarietà Nazionale(FSC), euro 411.142,00 per
contributo Fondo Sviluppo Investimenti ed euro 250.598,00 di contributi vari. Però lo Stato
recupera dai cittadini di Manduria la somma di euro 2.865.807,00 per quota di IMU.
La città di Manduria dà allo Stato 2.865.807,00 euro e lo Stato ce ne restituisce
1.583.530.00
Hanno ragione i nostri governanti: loro non aumentano le tasse!!!
L’ultimo regalo lo Stato ce l’ho ha fatto in data 16 settembre, quando ormai avevamo
chiuso il bilancio. Con una notizia apparsa sul sito del Ministero abbiamo appreso che il
Fondo di Solidarietà Comunale era stato ridotto di ulteriori 233.903,22. Abbiamo di
conseguenza dovuto rifare il bilancio.
Come facilmente si può notare, siamo tornati agli anni 70/72, anzi peggio. Mi dispiace di
non essere stato in grado (per mancanza di tempo) di analizzare le entrate relative agli anni
delle vacche grasse. Gli anni che vanno dal 1973 (soppressione dei tributi comunali,
istituzione dell’IVA) al 1992 le entrate proprie dei Comuni diminuirono vertiginosamente
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riducendosi al 10/15% ed altrettanto vertiginosamente aumentarono i trasferimenti statali
80/90%. Furono gli anni belli che comunque non tutti i Comuni sfruttarono al meglio.
Furono gli anni in cui lo Stato non solo finanziò le spese di gestione quasi integralmente
(80/90% - i famosi rimborsi “a piè di lista”) ma dette impulso con diversi sistemi, soprattutto
contributi in conto mutui ed in conto capitale, a far uscire l’Italia dal degrado in cui si
trovava. Furono gli anni in cui fu possibile costruire scuole, strade, realizzare fogne, impianti
di pubblica illuminazione, ecc. Tutto fu possibile. Erano gli anni, come già detto, in cui si
assumeva personale; tanto personale. A partire dal 1994 le entrate dei Comuni rivenienti da
trasferimenti statali cominciarono a diminuire, tanto da passare dall’80/90% al 40/45% e di
conseguenza le entrate proprie cominciarono a salire. Iniziò l’attività impositiva dei Comuni
che nel frattempo non erano più dotati di uffici tributi. La discesa dei trasferimenti statali è
continuata e, speriamo che si fermi. Ma soprattutto speriamo, per poter ridurre le spese, che
venga concessa la possibilità di assumere personale in caso di internalizzazione di servizi.
ANALISI DELLE ENTRATE PIU’ RAPPRESENTATIVE
E’ necessario prioritariamente fare presente che è stato possibile pareggiare il bilancio
anche attraverso l’applicazione dell’Avanzo di Amministrazione per un ammontare
complessivo di € 1.389.682,00, destinato a tre differenti finalità:
1) - Alimentazione Fondo svalutazione crediti (Cap. 910) …………………€ 355.682,00
Questo Fondo non è impegnabile per legge nel corso dell’esercizio e pertanto a
consuntivo determinerà una nuova quota di avanzo di amministrazione vincolato.
2) Sistemazione passività pregresse (Cap.2012/1 e 2012/2 – quota parte)…€ 818.021,00
3) Spese di investimento, per € 215.979,00, così distinte:
- Cap. 2181 - Realizzazione centro polivalente per lo sport, spettacolo
ed altre attività…………….………………………………………….. € 154.919,00
-Cap. 2025/2 –Interventi di recupero servizi igienici pubblici………….€ 30.000,00
-Cap. 2115 - Opere di adeguamento aree private per realizzazione
Parcheggi……………………………………………………………… € 28.060,00
- Cap. 2115/1 _ Restituzione somme anticipate da privati…………….. €
3.000,00
TOTALE AVANZO APPLICATO ….……………… ………………€ 1.389.682,00
Le altre entrate correnti più rappresentative sono le seguenti:
- ICI – anni precedenti……………………………………………€ 550.000,00
- Tassa per lo smaltimento rifiuti solidi urbani-anni preced……€ 700.000,00
- IMU ordinaria: ………………………………………………€ 7.581.711,00
- Tributi minori (TOSAP , ICOPU, DD.AA., ecc):……………€ 370.000,00
- Addizionale Comunale IRPEF: …………………………….€ 1.900.000,00
- TASI: ………. ………………………………………………€ 1.778.977,00
- TARI: € ………………………………………………………….…..€ 6.442.131,00
- Fondo Solidarietà Comunale ……………………………………….…€ 921.740,00
- Contributo Erariale Investimenti……………………………………...€ 411.142,00
- Sanzioni Violazione ex art. 208 Codice della Strada:………
….€ 190.000,00
- Sanzioni per violazione Codice della Strada rilevate con autovelox: . € 100.000,00
- Introiti da parcheggi a pagamento: …………………………………….€ 50.000,00
- Fitti attivi:………………………………………………………………€ 87.300,00
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USCITE
Il nostro bilancio, come già detto, è ingessato non certo per colpa di questa
amministrazione. Questa amministrazione ha ereditato tutto: pochi dipendenti, tanti debiti,
molti servizi affidati all’esterno con costi che lievitano costantemente, tanti debiti fuori
bilancio, tanto contenzioso, niente infrastrutture (acqua, fogne, strade, P.I., scuole), strade
dissestate. E’ noto a tutti che interi quartieri costruiti abusivamente con il silenzio permissivo
di molti sono privi di acqua, fogna, P.I. ed in alcuni casi anche di strade ed energia elettrica.
Quando questa o qualsiasi prossima amministrazione potrà affrontare e risolvere questi
problemi? Quando la politica avrà un attimo di silenzio e lavorerà compatta?
ANALISI DELLE EREDITA’ RICEVUTE
PERSONALE
Dall’analisi della pianta organica è chiaro ed evidente che il nostro Comune deve
innanzitutto decidere se continuare ad avere una situazione mista: due settori con a capo due
dirigenti e altri sei settori con a capo sei dipendenti di categoria D.
La carenza di personale è evidente. La normativa attuale non consente di assumere sulla
base delle carenze di personale. Le assunzioni sono legate sostanzialmente a due parametri: il
rispetto della spesa e la possibilità di assumere sulla base dei pensionamenti. E così non si va
da nessuna parte. In ogni caso, la spesa per il personale ammonta a complessivi €
4.188.072,00 (compresi Oneri riflessi ed IRAP a carico dell’Ente).
USCITE
DEBITI:
-rivenienti da mutui
Dal 2008 i debiti rivenienti da mutui hanno subito una forte impennata passando da un
ammontare annuo di euro 1.693.307,86 ad euro 2.374.565,66 e questo trend si è mantenuto
più o meno costante. Nell’anno corrente si prevedono pagamenti per un ammontare di euro
2.410.351,47. Ma non solo abbiamo ereditato tanti debiti, ma non possiamo assumerne altri
in quanto ormai è stato raggiunto il limite consentito dalla legge. Non un centesimo di dette
spese è stato generato da questa amministrazione.
Una buona possibilità per ridurre il carico attuale è data dalla Cassa DD.PP. che ha
previsto di rinegoziare i propri mutui. L’operazione partirà dal 31 ottobre e si dovrà
concludere entro il 28 novembre. Attualmente non siamo in grado di quantificare su quante
risorse potremo contare. Una volta attivata e conclusa la procedura con provvedimenti di
competenza del Consiglio Comunale, potremo, con la delibera di assestamento, da effettuarsi
nel mese di novembre, decidere l’utilizzazione delle risorse.
-rivenienti da debiti fuori bilancio
Nel corso di questo esercizio abbiamo dovuto destinare ben 2.586.000,00 euro al
finanziamento di debiti fuori bilancio. Non un centesimo di dette spese è stato generato da
questa amministrazione. Sono tutti debiti ereditati e chissà quanti ancora ne arriveranno. Per
alcuni di questi debiti abbiamo dovuto impegnare i prossimi bilanci.
SERVIZI VARI AFFIDATI ALL’ESTERNO
-Manutenzione P.I……………………- costo annuo…………………… .€ 172.000,00
-Manutenzione verde pubblico……… - costo annuo…………………… € 373.000,00
-Gestione servizi cimiteriali…………..- costo annuo……………………€ 86.000,00
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-Vigilanza e custodia scuole comunali - costo annuo……………………€ 177.000,00
-manutenzione immobili comunali …..– costo annuo…………………….€ 295.000,00
-Manutenzione strade comunali……….- costo annuo…………………… € 324.000,00
-Pulizia immobili: Pretura……………..- costo annuo…………………….€ 55.000,00
Uffici comunali……- costo annuo…………………….€ 205.000,00
-Raccolta rifiuti urbani aggiornato con revisione prezzi e maggiori oneri
di trasporto dalla discarica di Manduria alla discarica di Massafra
quantificati in euro353.721,00…………………………………… ………€ 3.449.000,00
-Raccolta differenziata…………………………………………………… € 254.100,00
-servizio conferimento e smaltimento rifiuti aggiornato ai maggiori prezzi
a tonnellata presso la discarica di Massafra (si è passati da € 53,35 ad
€ 117,41 oltre al ristoro ambientale)…………………………………….. € 2.911.000,00
-Aggio accertamento e riscossione tributi comunali………. ……………. € 750.000,00
Non un centesimo di dette spese è stato generato da questa amministrazione. Sono
situazioni ereditate. Né possiamo fare molto nel breve periodo.
Per il problema discarica, se si iniziassero oggi i lavori di costruzione di una nuova
discarica a Manduria ci vorrebbero da due a tre anni per poter iniziare a risparmiare circa
1.500.000,00 euro all’anno di solo costi in discarica oltre a circa 350.000,00 euro di maggiori
oneri di trasporto. E questi costi, stante l’obbligo di coprire con le entrate rivenienti dalla
TARI l’intero costo del servizio, incidono fortemente nella determinazione delle tariffe.
L’internalizzazione del servizio TARI e la gestione diretta della TASI farà risparmiare al
Comune circa 200.000,00 euro all’anno.
Relativamente agli altri servizi affidati all’esterno, stante l’impossibilità di assumere
personale, ben pochi di essi possono, alla scadenza del contratto, essere internalizzati.
Questi sono i problemi del Comune di Manduria. Si spende tantissimo ma non si
ottengono buoni risultati in termini di servizi.
ONERI DI URBANIZZAZIONE
I proventi rivenienti dagli oneri di urbanizzazione sono stati destinati al finanziamento delle
seguenti spese:
CAPI
TOLO
2040
2202
2116
2086
2088
2027
2178/1
2191
2080
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DESCRIZIONE
2014
ESERCIZIO
2015
Manutenzione straordinaria immobili com. 56.000,00 85.000,00
Costruz. Manut. Straord. Impianti P. I.
20.000,00 85.695,00
Progetto piano comunale delle coste
45.000,00
Rimborso OO.UU.
15.000,00 15.000,00
Devoluzione OO.UU. a confess. religiose
10.000,00 10.000,00
Oneri di esproprio
54.000,00 70.000,00
Stadio comunale
65.695,00
Manutenzione strade interne, piazze ecc.
150.000,00 251.409,00
Lavori starordinari Scuola Materna
“Bianchetti”
101.409,00
Compensi condono
12.896,00 12.896,00
530.000,00 530.000,00
TOTALE
ENTRATE ONERI DI URBANIZZAZIOZIONE
Cap.
DESCRIZIONE
2014
ESERCIZI
2015
2016
85.000,00
85.695,00
15.000,00
10.000,00
70.000,00
251.409,00
12.896,00
530.000,00
2016
11
470
470/1
Concessioni edilizie da destinare a spese 517.104,00 517.104,00
di investimento
Concessione edilizie destinate a spese 123896,00 12.896,00
correnti
517.104,00
12.896,00
CAPACITA’ DI INDEBITAMENTO
Il D.Lgs n. 267/2000 all'articolo 204 sancisce che l'ente locale può assumere nuovi mutui e
accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale
degli interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti
obbligazionari precedentemente emessi, non supera una certa percentuale delle entrate
relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in
cui viene prevista l'assunzione dei mutui. Detta percentuale era originariamente stabilita nel
25%, mentre la normativa vigente l’ha determinata, per l’anno 2014, nella misura dell’8%.
Attualmente la capacità di indebitamento già in utilizzo da parte dell’Ente, sulla base dei
mutui contratti in passato, è pari al 5,50%.
Le uscite correnti più significative sono le seguenti:
 Spese di personale (compresa IRAP): € 4.188.072,00
 Interessi passivi per mutui contratti in precedenza: € 1.075.366,00;
 Manutenzione immobili di proprietà dell’Ente (Strade, Scuole Edifici istituzionali,
Verde pubblico, Cimitero, ecc.): € 1.405.000,00;
 Utenze per Acqua, Energia elettrica, Telefono e riscaldamento: € 1.327.600,00 (di cui
€ 800.000,00 per pubblica illuminazione);
 Fontane pubbliche: € 130.000;
 Spese per il servizio di gestione esterna dei tributi: € 750.000;
 Alimentazione Fondo Solidarietà comunale: € 2.588.360;
 Spese per servizi esterni di avvocatura: € 240.000;
 Debiti connessi a passività pregresse: € 2.586.000;
 Canone per il servizio raccolta dei rifiuti urbani: € 3.449.000 (compresi costi di
trasporto rifiuti in discarica a Massafra);
 Costi per il conferimento in discarica a Massafra dei rifiuti urbani: € 2.911.000;
 Costi per il servizio di raccolta differenziata e rifiuti riciclabili: € 394.124;
 Costi di gestione ordinaria del canile Comunale: € 100.000;
 Spese per rette di ricovero minori in istituti: € 200.000;
 Assistenza e beneficienza (anziani, disagiati, ex detenuti, ecc.): € 134.000;
Per quanto riguarda invece le opere pubbliche, si rinvia all’apposita delibera.
Manduria 10 ottobre 2014
Raimondo Turco
Assessore alle Finanze
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