PAP 00680-2014 - Comune di Viggianello

COMUNE DI VIGGIANELLO
(Provincia di Potenza)
C/so Senatore De Filpo, 26 – 85040 Viggianello – Potenza – C.F,. 84002150765
Tel. 0973/664311 – Fax 0973/664313
ORIGINALE DI DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA COMUNALE
N. 93
DEL
04/11/2014
OGGETTO: CONFERIMENTO INCARICO ASSISTENTE SOCIALE E PSICOLOGO - ATTO DI
INDIRIZZO
Il giorno 04/11/2014 alle ore 07,30 nella sala delle adunanze del Comune suddetto, la Giunta Comunale si è
riunita con la presenza dei Signori:
01 - Vincenzo CORRARO - Sindaco
02 - Franco Luigi FRONTUTO - Vice Sindaco
03 - Domenico SASSONE - Assessore
04 - Francesco PETROLA - Assessore
PRESENTE
PRESENTE
PRESENTE
PRESENTE
Assiste: il Segretario Comunale .
Il Sindaco, constatato il numero legale degli intervenuti, dichiara aperta la seduta ed invita i convocati
a deliberare sull’oggetto sopraindicato.
LA GIUNTA COMUNALE
Visto il T.U. delle leggi sull’Ordinamento degli Enti Locali (D.Lgs. n. 267/2000)
Premesso che sulla proposta della presente deliberazione hanno espresso parere favorevole:
Per la regolarità tecnica esprime parere: Favorevole
04/11/2014
IL RESPONSABILE
ANTONIO MASTROLORENZO
Per la regolarità contabile e la copertura della spesa, parere: Dovuto
Esprime parere: Favorevole
04/11/2014
IL RESPONSABILE
PREMESSO
I servizi di assistenza alla persona rientrano fra le “materie” di competenza regionale. In coerenza a
quanto innanzi la Regione Basilicata con deliberazione del Consiglio Regionale del 22 dicembre
1999 n. 1280 ha approvato il Piano Regionale Socio Assistenziale per il triennio 2000-2002. Il
Piano Regionale Socio Assistenziale è attuato attraverso i Piani Sociali di Zona ( PSZ ) finanziati
con fondi di provenienza regionale, comunale e con altre risorse, anche immateriali, rese disponibili
dai cittadini e dai soggetti sociali del territorio, nonché da altri enti e amministrazioni pubbliche
tenute a contribuire al sistema territoriale dei servizi sociali, socio-sanitari, socio-educativi
Il predetto Piano Regionale, così come disposto dalla L.R. n. 25/97, aggrega(va) i Comuni in
Ambiti Zonali
I Comuni di CASTELLUCCIO INFERIORE, CASTELLUCCIO SUPERIORE, CASTELSARACENO,
LAGONEGRO, LATRONICO, LAURIA, MARATEA, NEMOLI, RIVELLO, ROTONDA, TRECCHINA,
VIGGIANELLO , ai sensi e per gli effetti del richiamato Piano Regionale hanno provveduto a suo
tempo a costituire l’AMBITO TERRITORIALE LAGONEGRESE con la approvazione della
CONVENZIONE PER LA GESTIONE COORDINATA E ASSOCIATA DEI SERVIZI SOCIALI avvenuta in sede
di CONFERENZA DEI SINDACI il 20/03/2001, individuando nel COMUNE di VIGGIANELLO l’Ente
Capofila. Il Piano Sociale di Zona ha l’obiettivo fondamentale di favorire la formazione di un
sistema locale di interventi sociali, socio-sanitari, socio-educativi qualificando le risorse,
valorizzando l’apporto originale e creativo, progettuale e partecipativo dei cittadini singoli o
associati, delle organizzazioni di cooperazione sociale, dell’associazionismo e del volontariato,
degli altri soggetti sociali del territorio, nonché promuovendo l’integrazione e il coordinamento tra
servizi, tra enti, tra soggetti pubblici e privati e la connessione delle risorse disponibili nelle diverse
forme. Il Piano Sociale di Zona è stato impostato secondo una logica che garantisce il carattere
sperimentale delle azioni e delle scelte aperte a continue variazioni sia di contenuto sia di
metodologia in ragione del lavoro di concertazione, sensibilizzazione, partecipazione.
Ancorchè fra le fonti di finanziamento siano previsti fondi diversi , al fine del mantenimento dei
livelli dei servizi alla persona erogati è essenziale il trasferimento dei fondi regionali. Detti fondi
vengono assentiti annualmente dalla Regione Basilicata , in sede di approvazione del bilancio di
previsione ( dicembre di ciascun anno )
Ancorchè fra le fonti di finanziamento siano previsti fondi diversi , al fine del mantenimento dei
livelli dei servizi alla persona attualmente erogati è essenziale il trasferimento dei fondi regionali.
Detti fondi vengono assentiti annualmente dalla Regione Basilicata , in sede di approvazione del
bilancio di previsione ( dicembre di ciascun anno ) . Se il trasferimento dei fondi regionali è
presupposto finanziario delle politiche territoriali di assistenza alla persona – handicap , anziani ,
disagio giovanile , tossicodipendenza - le figure dell’assistente sociale e del psicologo sono
essenziali per la concreta erogazione dei servizi sociali che l’ente somministra alla comunità ,
fruendo dei fondi del PSZ
Ciò detto si rende opportuna e doverosa una analisi della vigente normativa in materia di incarichi e
collaborazioni
PRESUPPOSTI PER L’AFFIDAMENTO DEGLI INCARICHI
Il tema dell’affidamento a soggetti estranei di incarichi (di studio, di ricerca o di consulenza) da
parte delle pubbliche amministrazioni è ,da tempo, all’attenzione del dibattito politico-istituzionale,
in relazione alle esigenze di :
a) contenimento della spesa pubblica
b) trasparenza e meritocrazia nella selezione dei collaboratori della P.A.
Con riferimento agli enti locali la tematica assume ulteriori connotati di complessità, alla luce
dell’esigenza di garantire un equo contemperamento tra tutela della stabilità finanziaria del sistema
di finanza pubblica e garanzia dell’autonomia finanziaria ed organizzativa degli enti territoriali
Il ricorso da parte degli Enti locali a consulenze e collaborazioni esterne altamente qualificate è
consentito dall’art. 110 comma 6 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL), il quale prevede che
“per obiettivi determinati e con convenzioni a termine” i regolamenti delle autonomie
territoriali possono “prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità”,
principio recepito dall’art. 7 comma 6 del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, intitolato “ GESTIONE
DELLE RISORSE UMANE”
Quest’ultima norma dispone che “ tutte le amministrazioni dello Stato, ivi comprese … le
amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le
Comunità Montane, e loro consorzi e associazioni” per esigenze cui non possono far fronte con
personale in servizio, possono conferire incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, di
natura occasionale o coordinata e continuativa, ad esperti di particolare e comprovata
specializzazione anche universitaria “ , in presenza dei seguenti presupposti di legittimità:
A) L’OGGETTO DELLA PRESTAZIONE DEVE CORRISPONDERE ALLE COMPETENZE ATTRIBUITE
DALL’ORDINAMENTO ALL’AMMINISTRAZIONE CONFERENTE , ad obiettivi e progetti specifici e
determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’attività amministrativa. In
merito la giurisprudenza contabile ha chiarito che l’incarico non può essere generico o
indeterminato, ma deve predeterminare i contenuti e i parametri utili per l’esecuzione della
prestazione. A tal proposito appare opportuna la previsione di una norma regolamentare, che faccia
obbligo al responsabile del servizio competente, di formalizzare il rapporto di collaborazione
esterna mediante la stipulazione di un disciplinare – inteso come atto contrattuale – in cui siano
individuati gli obblighi per il soggetto incaricato
B) L’AMMINISTRAZIONE DEVE AVERE PRELIMINARMENTE ACCERTATO L’IMPOSSIBILITÀ
OGGETTIVA DI UTILIZZARE LE RISORSE UMANE DISPONIBILI AL SUO INTERNO , attraverso il
concreto riscontro (cioè con riferimento a precisi parametri quali il numero e la qualificazione
professionale del personale incardinato nel servizio istituzionalmente deputato a quella attività)
della carenza, sia sotto l’aspetto qualitativo che quantitativo, della figura professionale idonea allo
svolgimento dell’incarico. Il ricorso a contratti di collaborazione coordinata e continuativa per lo
svolgimento di funzioni ordinarie o l’utilizzo dei collaboratori come lavoratori subordinati è causa
di responsabilità amministrativa
C) LA PRESTAZIONE DEVE ESSERE DI NATURA TEMPORANEA E ALTAMENTE QUALIFICATA e la
proroga deve essere considerata come evento del tutto eccezionale
D) DEVONO ESSERE PREVENTIVAMENTE DETERMINATI DURATA, LUOGO, OGGETTO E
COMPENSO DELLA COLLABORAZIONE. In ossequio a questa disciplina deve considerarsi illecito e
produttivo di un danno ingiusto all’erario, l’incarico di collaborazione attribuito ad un
professionista esterno, rispetto al quale non sia rinvenibile un ambito d’intervento connotato da un
oggetto ben definito (CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE LAZIO – SENTENZA N. 83 DEL
18 GENNAIO 2011)
QUANTO AL COMPENSO LE MODALITÀ DI QUANTIFICAZIONE DEL CORRISPETTIVO DEVONO ESSERE
PREDETERMINATE, E DEVONO FAR RIFERIMENTO A CRITERI DI MERCATO O TARIFFE , in modo che
la remunerazione sia proporzionata alla tipologia, alla qualità ed alla quantità della prestazione
richiesta, così da garantire il massimo risparmio e la maggiore utilità per l’Ente.
L’amministrazione deve altresì disciplinare esaustivamente, attraverso apposite disposizioni, le
modalità di pagamento (che deve essere, comunque, condizionato all’effettiva realizzazione
dell’oggetto dell’incarico) le ipotesi di recesso e di risoluzione e le clausole ritenute
necessarie per il raggiungimento del risultato atteso dall’Ente, le modalità di esecuzione e di
adempimento della prestazione. Ma la previsione di uno stringente regime normativo non garantisce
di per sé la conformità degli atti di conferimento ai principi di buona amministrazione, sicché la
Corte dei Conti ha rilevato l’opportunità di attribuire, nell’ambito della disciplina regolamentare, un
potere di verifica dell’esecuzione e del buon esito dell’incarico in capo al responsabile del servizio
competente. Inoltre la magistratura contabile, sia in sede di controllo che giurisdizionale, ha
evidenziato la necessità di apprestare una adeguata disciplina per le ipotesi in cui i risultati della
prestazione non risultino conformi a quanto richiesto dall’amministrazione nel disciplinare
d’incarico o siano del tutto insoddisfacenti, prevedendo la fissazione di un termine per
l’integrazione del risultato, o la possibilità per l’amministrazione di risolvere il contratto per
inadempimento, ovvero di ridurre proporzionalmente il corrispettivo, ove il risultato parziale risulti
di utilità per l’Ente.
Quanto al profilo “qualitativo” della prestazione, diverse circolari della FUNZIONE PUBBLICA e
numerose pronunce e deliberazioni della giurisprudenza contabile hanno evidenziato che il requisito
della comprovata specializzazione universitaria costituisce “un imprescindibile elemento di
valutazione del livello di professionalità e della particolare specializzazione dell’incaricato…”
(SEZIONE DI CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI PER IL PIEMONTE – PARERE N. 27 DEL 14
OTTOBRE 2008),
sicché le amministrazioni potranno prescinderne solo in caso di stipulazione di
contratti d’opera per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o albi, o da
soggetti che operano nel campo dell’arte, dello spettacolo o dei mestieri artigianali, ferma restando
la necessità di accertare la maturata esperienza nel settore. Alla luce del delineato quadro normativo
il ricorso alle collaborazioni esterne si giustifica in presenza della impellente necessità di far fronte
ad una esigenza di carattere eccezionale e peculiare che comporta il ricorso a competenze specifiche
non rinvenibili all’interno della struttura burocratica, poiché diversamente l’amministrazione è
tenuta ad utilizzare le risorse professionali di cui dispone, oppure a tenere conto delle mutate
necessità in sede di programmazione triennale dei fabbisogni , o , in alternativa, facendo ricorso alle
procedure di mobilità, anche attraverso avvisi e procedure selettive. Di conseguenza è necessario
prevedere, come criterio generale di assegnazione degli incarichi esterni, una procedura
comparativa per la valutazione dei curricula con criteri predeterminati, certi e trasparenti, in
applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione sanciti
dall’articolo 97 della COSTITUZIONE.
Pertanto, l’affidamento diretto deve rappresentare una eccezione, da motivarsi di volta in volta nella
singola determinazione di incarico con riferimento all’ ipotesi in concreto realizzatasi, e può
considerarsi legittima solo ove ricorra il requisito della “particolare urgenza” connessa alla
realizzazione dell’attività discendente dall’incarico, ovvero quando l’amministrazione dimostri di
avere necessità di prestazioni professionali tali da non consentire forme di comparazione con
riguardo alla natura dell’incarico, all’oggetto della prestazione ovvero alle abilità, conoscenze o
qualificazioni dell’incaricato. Ciò perché la disciplina in tema di conferimento di incarichi di
consulenza da parte di enti e organismi pubblici mira a conformare l’attività e l’organizzazione
amministrativa ai criteri di legalità, economicità, efficienza ed imparzialità di cui all’art. 97 della
COSTITUZIONE e al principio di sana ed efficiente gestione finanziaria di cui all’art. 81 della CARTA
FONDAMENTALE, precludendo la possibilità delle pubbliche amministrazioni di ricorrere a
procedure che si sostanzino in dispendio di risorse finanziarie.
Corollario di questi fondamentali interessi e valori di rango costituzionale è il principio secondo cui
l’amministrazione deve avvalersi prioritariamente delle proprie strutture organizzative, motivo per
cui deve ritenersi illecito e fonte di responsabilità il conferimento di un incarico diretto a celare
sotto le mentite spoglie di consulenza un’attività che può essere svolta da personale interno
dell’amministrazione e già da quest’ultima retribuito ( CORTE DEI CONTI – SEZIONE
GIURISDIZIONALE LAZIO – SENTENZA N. 83 DEL 18 GENNAIO 2011).
In queste ipotesi, peraltro, “non vi è titolo a compensatio lucri cum damno, neppure parziale, con
riferimento alle prestazioni fornite dal consulente, dalle quali l’ente danneggiato non ha tratto
alcuna utilità, in ragione della non compiuta utilizzazione e valorizzazione delle professionalità
interne” (CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE LOMBARDIA – SENTENZA N. 627 DEL 2
NOVEMBRE 2010)
In coerenza a quanto innanzi , al fine di informare gli atti di conferimento agli inderogabili principi
di trasparenza e meritocrazia , l’art. 6-bis del TESTO UNICO DEL PUBBLICO IMPIEGO fa carico alle
amministrazioni pubbliche di disciplinare e pubblicizzare, secondo i propri ordinamenti, le
procedure comparative per l’attribuzione degli incarichi di collaborazione. Detta disciplina non si
applica tuttavia ai componenti degli organismi di controllo interno e dei nuclei di valutazione.
EXCURSUS NORMATIVO
Questo regime normativo ha conosciuto una vorticosa dinamica evolutiva, caratterizzata da
ripetute modifiche ed integrazioni, sia in relazione ai presupposti di legittimità per il conferimento
degli incarichi, che ai vincoli di spesa.
Sotto il primo profilo l’originaria disposizione del TESTO UNICO SUL PUBBLICO IMPIEGO è stata
inizialmente innovata dall’articolo 1, comma 9, secondo periodo, del decreto-legge 12 luglio 2004,
n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, il quale prevedeva che
l’affidamento di incarichi di studio o di ricerca, ovvero di consulenze a soggetti estranei
all’amministrazione in materie e per oggetti rientranti nelle competenze della struttura burocratica
dell’ente, doveva essere adeguatamente motivato ed era possibile soltanto nei casi previsti dalla
legge ovvero nell’ipotesi di eventi straordinari. Tali restrizioni sono tuttavia venute meno a seguito
dell’ulteriore evoluzione normativa sostanziatasi nelle disposizioni dell’art. 13, D.L. 10 gennaio
2006, n. 4, (soppresso dalla relativa legge di conversione) e, successivamente, nella disciplina
introdotta dall’art. 32, D.L. 4 luglio 2006, n. 223, come modificato dalla relativa Legge di
conversione, e dal comma 76 dell’art. 3, L. 24 dicembre 2007, n. 244 e sostituito dall’art. 46,
comma 1, D.L. 25 giugno 2008, n. 112, modificato dalla Legge di conversione.
Successivamente il regime normativo in materia è stato ulteriormente innovato dalla disciplina
contenuta nell’art. 3 commi 54-57, della legge 24.12.2007 n. 244, come modificata dal D.L.
25.06.2008, n. 112, ove si prevede che :
• gli enti sono tenuti a pubblicare sul proprio sito web i provvedimenti di conferimento degli
incarichi di studio o consulenza completi di indicazione dei soggetti percettori, della ragione
dell’incarico e dell’ammontare erogato. In caso di omessa pubblicazione, la liquidazione del
corrispettivo costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale del dirigente
preposto
• gli enti locali possono stipulare contratti di collaborazione autonoma, indipendentemente
dall’oggetto della prestazione, solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla
legge o previste nel programma approvato dal Consiglio Comunale , ai sensi dell’articolo
42, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
• con proprio atto regolamentare devono essere fissati, in conformità a quanto stabilito dalle
disposizioni vigenti, i limiti, i criteri e le modalità per l’affidamento di incarichi di
collaborazione autonoma, che si applicano a tutte le tipologie di prestazioni
• la violazione delle disposizioni regolamentari richiamate costituisce illecito disciplinare e
determina responsabilità erariale, e che il limite massimo della spesa annua per incarichi di
collaborazione è fissato nel bilancio preventivo degli enti territoriali
• le disposizioni regolamentari in materia sono trasmesse, per estratto, alla Sezione Regionale
di Controllo della Corte dei Conti , entro trenta giorni dalla loro adozione
Ai sensi dell’ art. 1 comma 42 L. 30.12.2004 n. 311 in ogni caso l’atto di affidamento di incarichi e
consulenze deve essere corredato della valutazione dell’organo di revisione economico-finanziaria.
La SEZIONE DELLE AUTONOMIE DELLA CORTE DEI CONTI, con DELIBERA 6/AUT/2008 DEL 14 MARZO
2008, ha dettato le linee di indirizzo e i criteri interpretativi di questa disciplina, chiarendo che la
trasmissione dei regolamenti degli enti locali per l’affidamento di incarichi di collaborazione,
studio, ricerca e consulenza deve ritenersi strumentale all’esame da parte della Sezione in un’ ottica
di controllo collaborativo. Dalla mancata previsione delle “ricadute dell’obbligo” la Sezione
Autonomie ricava che “l’efficacia delle disposizioni regolamentari non è subordinata al loro esame
da parte della Corte dei conti (deve, cioè, escludersi l’effetto tipico del controllo preventivo di
legittimità, che è integrativo dell’efficacia dell’atto). Il controllo della Corte è invece ascrivibile alla
categoria del riesame di legalità e regolarità, in una prospettiva non più statica (come era il
tradizionale controllo di legalità e regolarità), ma dinamica, volta quindi a finalizzare il confronto
tra fattispecie e parametro normativo all’adozione di effettive misure correttive”
I VINCOLI ALLA SPESA PER INCARICHI DI COLLABORAZIONE, STUDIO E
CONSULENZA
Al fine di raggiungere l’obiettivo di politica economica del contenimento della spesa corrente, il
Legislatore Statale, nell’esercizio della potestà di coordinamento del sistema di finanza pubblica
negli ultimi anni è spesso intervenuto, a regolare la materia degli incarichi conferiti a soggetti
esterni alla P.A. attraverso una disciplina vincolistica che ha disposto riduzioni annuali delle spesa
destinabile a tali affidamenti. In particolare, attraverso le disposizioni del D.L. n. 168/2004 il
Governo Centrale – spingendo la propria competenza ben oltre la delineazione di necessari
criteri direttivi o di complessivi limiti massimi di spesa – ha proceduto alla specificazione e alla
elencazione delle tipologie di costi che gli enti territoriali avrebbero dovuto contenere entro
percentuali espressamente previste. A tal fine i commi 9, 10, 11 dell’art. 1 del decreto
introducevano puntuali vincoli riguardo alle spese per studi e incarichi di consulenza conferiti a
soggetti estranei all’amministrazione, missioni all’estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e
convegni, nonché a quelle per l’acquisto di beni e servizi. Nello specifico il comma 9, oltre ad
introdurre limiti particolarmente stringenti alla possibilità degli enti locali di conferire incarichi
aventi ad oggetto studi ed attività di consulenza, riduceva, in maniera piuttosto drastica, il budget
che questi enti potevano dedicare a detti rapporti di collaborazione.
Tali disposizioni sono state impugnate da diverse regioni , sull’assunto che la disciplina introdotta
dal Legislatore, non limitandosi a porre obiettivi finanziari di contenimento della spesa pubblica,
individuava, invece, in modo dettagliato ed autoapplicativo, le specifiche categorie di costi sulle
quali gli enti venivano chiamati ad operare consistenti tagli, senza la possibilità di effettuare diverse
ed autonome scelte all’interno dei propri bilanci, in considerazione delle funzioni – proprie,
fondamentali o altrimenti attribuite – cui dette spese sono correlate, in palese violazione
dell’autonomia finanziaria garantita dall’art. 119 e dall’art. 117, terzo comma , della
COSTITUZIONE.
In merito, con la SENTENZA N. 417/2005, la Consulta ha dichiarato l’illegittimità costituzionale
delle norme in questione, per contrasto con gli articoli 117, c.3, e 119 COSTITUZIONE, sulla
base della considerazione che le stesse, ponendo un precetto specifico e puntuale sull’entità
della spesa non si limitavano a fissare limiti generali al disavanzo o alla spesa corrente, ma
stabilivano vincoli che, riguardando singole voci di costo, non potevano considerarsi principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ma si sostanziavano in una
inammissibile ingerenza nell’autonomia degli enti. Sicché “in via transitoria ed in vista degli
specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica perseguiti dal legislatore statale,
quest’ultimo può, nell’esercizio non irragionevole della sua discrezionalità, introdurre per un anno
anche un limite alla crescita della spesa corrente degli enti autonomi, a patto che si tratti di un
limite complessivo, che lasci agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa”. Non oltre ciò può tuttavia spingersi la Legge dello Stato , poiché “la
previsione di limiti all’entità di una singola voce di spesa non può essere considerata un
principio fondamentale in materia di armonizzazione di bilanci pubblici e coordinamento
della finanza pubblica, perché pone un precetto specifico e puntuale sull’entità della spesa” e
si risolve perciò in una arbitraria ingerenza nell’area riservata alle autonomie regionali e degli enti
locali, alle quali la legge statale può prescrivere criteri ed obiettivi (ad esempio contenimento della
spesa pubblica) ma non imporre nel dettaglio gli strumenti concreti per raggiungere quegli obiettivi.
Ma le chiare argomentazioni del GIUDICE COSTITUZIONALE non hanno scoraggiato il Legislatore
statale, che, con il DL 78/2010 ha reiterato vincoli sulle consulenze e sugli incarichi di
collaborazione esterna anche per gli enti locali. A questi ultimi è stato imposto, dal 2011, a ridurre
la spesa complessiva destinata a tale scopo al 20% di quella sostenuta nel 2009.
In particolare l’art. 6, comma 7 della richiamata disciplina dispone che “al fine di valorizzare le
professionalità interne alle amministrazioni, a decorrere dall’anno 2011 la spesa annua per studi
ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a
pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell’articolo 1
della legge 31 dicembre 2009 n.196, incluse le autorità indipendenti, escluse le università, gli enti e
le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati, non può essere superiore al 20 per cento di
quella sostenuta nell’anno 2009. L’affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al
presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale”.
Tale ulteriore disciplina ha suscitato seri dubbi di legittimità costituzionale ( per le argomentazioni
esposte innanzi ) atteso che la giurisprudenza costituzionale, pur riconoscendo carattere
incontestabile al “potere del Legislatore statale di imporre agli enti autonomi, per ragioni di
coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,condizionati anche dagli obblighi
comunitari, vincoli alle politiche di bilancio”, ha stabilito che lo stesso può stabilire solo un “tetto”
complessivo che lasci agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e
obiettivi di spesa.
Di conseguenza la legge statale può (dovrebbe…) solo prescrivere obiettivi (ad esempio, il
contenimento della spesa pubblica), ma non imporre nel dettaglio le modalità e gli strumenti
concreti da utilizzare per realizzarli stabilire, e deve in ogni caso lasciare agli enti autonomi ampia
libertà di allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa. Qualora il Legislatore,
invece, vincolasse Regioni e Province Autonome all’adozione di misure analitiche e di dettaglio,
essa verrebbe a comprimere illegittimamente la loro autonomia finanziaria, esorbitando dal compito
di formulare i soli princípi fondamentali della materia. Alla luce di questo orientamento deve
ritenersi illegittima l’imposizione di vincoli puntuali e specifiche modalità di contenimento in
relazione a singole voci di costo, perché non lascia agli enti sub statali alcun margine di valutazione
in ordine alle spese da ridurre, escludendo così la possibilità di effettuare autonome scelte ai fini del
conseguimento dei prescritti risparmi. In presenza di vincoli eccessivamente precisi e dettagliati,
infatti, agli enti territoriali non è consentito di provvedere essi stessi, in piena autonomia, a
individuare le misure necessarie al raggiungimento dell’indicato obiettivo, tenendo conto delle
diverse esigenze dei vari settori dell’amministrazione locale, calibrando gli interventi necessari al
conseguimento di detto obiettivo in relazione alle peculiarità e alle specifiche esigenze
dell’organizzazione e del bilancio.
Di conseguenza agli stessi viene preclusa la possibilità di desumere dalle disposizioni relative
«principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica», atteso che si tratta di norme che,
per il loro contenuto, sono inidonee a esprimere tali princípi. Da ciò discende un’inammissibile
ingerenza nell’autonomia finanziaria locale che determina l’illegittimità costituzionale della
disposizione impugnata in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 COSTITUZIONE.
Ma al di là dei profili strettamente giuridici, di legittimità costituzionale, non si è mancato di
rilevare che le disposizioni di riduzione “ LINEARE” che si applicano a partire da una certa data, si
rivelano inique e fonte di ingiustificabili discriminazioni tra gli enti, atteso che si estendono in
maniera indifferenziata su situazioni difformi premiando gli enti meno virtuosi che abbiano
per mera occasione sostenuto un’ampia spesa per consulenze nell’anno 2009 (i quali potranno
contare su un budget particolarmente elevato) e sacrificando gli enti più virtuosi che in
quell’anno hanno contenuto le spese ovvero non le hanno sostenute affatto (che pagheranno
l’ottemperanza ai principi di contenimento della spesa e di stabilità finanziaria con la disponibilità
di un ammontare di spesa notevolmente inferiore rispetto agli altri enti)
RITENUTO
Tanto premesso , nel merito , dovendosi procedere ad esternalizzare una attività occorre
preliminarmente qualificare giuridicamente il rapporto da instaurarsi al fine di delineare il percorso
normativo da osservare.
Il confine fra contratto d’opera intellettuale e contratto d’appalto è individuabile , alla luce del
parere della CORTE DEI CONTI LOMBARDIA/178/2014/PAR , sul piano civilistico, in base al carattere
intellettuale delle prestazioni oggetto del primo e in base al carattere imprenditoriale del soggetto
esecutore del secondo. L’appalto di servizi, pur presentando elementi di affinità con il contratto
d’opera, rispetto al quale ha in comune almeno il requisito dell’autonomia rispetto al committente,
si differenzia da quest’ultimo in ordine al profilo organizzatorio, atteso che l’appaltatore esegue la
prestazione con organizzazione dei mezzi necessari e con gestione a proprio rischio, rivestendo
normalmente la qualità di imprenditore. Il prestatore d’opera ha, in comune con l’appaltatore,
l’obbligo di compiere dietro corrispettivo un’opera o un servizio senza vincolo di subordinazione o
con assunzione del rischio da parte di chi esegue ma si obbliga ad eseguire l’opera o il servizio con
lavoro prevalentemente proprio e senza l’assunzione del rischio che deriva da un’organizzazione
articolata dei mezzi necessari per rendere la prestazione. Le due fattispecie restano, dunque,
diversificate in relazione all’organizzazione e alle caratteristiche del soggetto preposto al
compimento dell’opera. Nella consulenza, in particolare, assume rilievo qualificante l’elemento
personalistico della prestazione intellettuale che comporta l’affidamento dell’incarico ad un
professionista, di norma iscritto ad un albo, che possieda le caratteristiche di elevata professionalità
richieste dalla natura dell’incarico e dall’oggetto della prestazione.
Invero, il confine fra contratto d’opera intellettuale e contratto d’appalto, sul piano civilistico
individuabile in base al carattere intellettuale delle prestazioni oggetto del primo e in base al
carattere imprenditoriale del soggetto esecutore del secondo, sfuma in relazione alla disciplina dei
contratti pubblici, così come definita dal D.Lgs. n. 163 del 2006 con lo scopo di disciplinare la
procedura ad evidenza pubblica prodromica alla stipulazione degli stessi.
Secondo una parte della giurisprudenza (TAR LAZIO, LATINA, N. 604/2011), il Codice dei Contratti
pubblici attrae nella nozione di appalto di servizi anche le prestazioni d’opera intellettuale,
imponendo di considerare appaltatore non solo chi è tale in base alla nozione civilistica, ma anche il
professionista che partecipa ad una gara pubblica per l’affidamento di un servizio di natura
intellettuale. Altra giurisprudenza (CONS. STATO, SEZ. V, N. 2730/2012) valorizza invece la differenza
ontologica fra i due istituti ai fini della qualificazione giuridica delle fattispecie e delle ricadute ad
essa conseguenti in materia di soggezione alla disciplina di cui al codice dei contratti pubblici. In
tale prospettiva il Giudice Amministrativo ha da ultimo ritenuto elemento qualificante dell’appalto
di servizi, oltre alla complessità dell’oggetto e alla predeterminazione della durata dell’incarico, il
fatto che l’affidatario dell’incarico necessiti, per l’espletamento dello stesso, di apprestare una
specifica organizzazione finalizzata a soddisfare i bisogni dell’ente. Il Codice dei Contratti pubblici
adotta quindi una nozione ampia di appalto di servizi che comprende, dal punto di vista soggettivo,
anche l’attività del professionista e che è finalizzata ad individuare l’ambito di applicazione della
disciplina di cui al D.Lgs. n. 163/2006. Ciò non si ripercuote sulla nozione di appalto di servizi, così
come delineata dal codice civile, che presuppone che la prestazione oggetto dell’obbligazione sia
caratterizzata dalla sussistenza di una specifica organizzazione che possa garantire l’adempimento
di una prestazione caratterizzata dalla complessità dell’oggetto e dalla predeterminazione della
durata.
Con riferimento alla fattispecie concreta non ricorrono i presupposti , di fatto e di diritto, per la
qualificazione dell’incarico in termini di appalto di servizi. LA PRESTAZIONE RICHIESTA
NECESSITA DI COMPETENZE TECNICHE PER POTER ESSERE SVOLTA E DEVE PERTANTO
ESSERE RESA DA SOGGETTO QUALIFICATO E REGOLARMENTE ISCRITTO NELL’ALBO
PROFESSIONALE MA NON SI RAVVISA LA NECESSITÀ DI UN’ORGANIZZAZIONE AGGIUNTIVA TIPICA DELL’APPALTO - RISPETTO A QUELLA CHE NORMALMENTE CARATTERIZZA IL
PROFESSIONISTA.
L’utilizzo, da parte dello psicologo e/o dell’assistente sociale , di taluni mezzi propri quali test
proiettivi, cognitivi e tematici, cellulare, personal computer, non depone per la qualificazione del
rapporto quale appalto di servizi , atteso che detti strumenti possono tuttavia essere ricompresi fra
gli ordinari strumenti cognitivi e operativi a disposizione di qualunque lavoratore del settore.
Piuttosto la prestazione richiesta si esaurisce in un’attività prettamente intellettuale e valutativa
condotta mediante l’ausilio di dati tecnici rilevati dal medesimo professionista. Per altro il carattere
fiduciario dell’affidamento non depone neppur esso per la qualificazione della fattispecie, posto che
l’intuitus personae è tratto che permea in modo identico e indefettibile qualsiasi incarico
professionale, sia esso ricompreso nella nozione di appalto o di contratto d’opera professionale.
IL RAPPORTO VA VICEVERSA RICONDOTTO ALLA NOZIONE DI CONTRATTO D’OPERA ( lavoro
autonomo ) di cui agli articoli 2222 e seguenti del codice civile e, in particolare, di contratto
d’opera intellettuale di cui agli articoli 2229 e seguenti.
Ciò detto , ai sensi dell’art. 7, comma 6, del D.Lgs 165/2001 “le amministrazioni pubbliche
possono conferire incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo, di natura occasionale o
coordinata e continuativa”. Gli incarichi di collaborazione si distinguono pertanto in due
sottocategorie: gli INCARICHI OCCASIONALI e le COLLABORAZIONI COORDINATE E
CONTINUATIVE.
Il rapporto giuridico che il Comune intende instaurare non può essere assimilato ad un contratto di
lavoro autonomo di natura occasionale. Manca, infatti, almeno in base agli elementi rappresentati, il
necessario requisito dell’occasionalità . Residua quindi la possibilità di qualificare il rapporto, ai
sensi dell’art. 7, comma 6, del D.Lgs n. 165/2001, in termini di collaborazione coordinata e
continuativa.
L’attuale testo del sesto comma dell’art. 7 del D.Lgs 165/2001 , qualifica come presupposti di
legittimità tutti i requisiti già ritenuti dalla giurisprudenza contabile necessari per il ricorso ad
incarichi di collaborazione ( SEZ. CONTR. REG. LOMBARDIA, DELIB. N. 534/2012/IADC).
In particolare È NECESSARIO CHE L’INCARICO RISPONDA AGLI OBIETTIVI
DELL’AMMINISTRAZIONE . In merito a questo presupposto, , come già evidenziato , è stato asserito
dal Giudice Contabile che il requisito della corrispondenza della prestazione alla competenza
attribuita dall’ordinamento all’amministrazione conferente è determinato dal poter ricorrere a
contratti di collaborazione autonoma solo con riferimento alle attività istituzionali stabilite dalla
Legge o previste dal programma approvate dal Consiglio dell’ente locale ai sensi dell’art. 42 del
D.Lgs 267/2000 (SEZ. CONTR. REG. LOMBARDIA, N. 534/2012/IADC, SEZ. CONTR. REG. LOMBARDIA, N.
37/09, nonché SEZ. REG. LOMBARDIA, N. 244/08). Inoltre, NON DEVE SUSSISTERE, ALL’INTERNO
DELL’AMMINISTRAZIONE, LA FIGURA PROFESSIONALE IDONEA ALLO SVOLGIMENTO
DELL’INCARICO, da accertare per mezzo di una reale ricognizione, devono essere specificamente
delineati i contenuti e i criteri p er lo svolgimento dell’incarico, vi deve essere una proporzione fra il
compenso corrisposto all’incaricato e l’utilità conseguita dall’amministrazion e, deve sussistere il
requisito della “comprovata specializzazione universitaria”, fatto salvo il caso della stipulazione di
contratti di collaborazione per attività che debbano essere svolte da professionisti iscritti in ordini o
albi. Le Sezioni Riunite della Corte dei Conti ( DELIB. N. 6/05) hanno già ricordato che “l’atto di
incarico deve contenere tutti gli elementi costitutivi ed identificativi previsti per i contratti della
Pubblica Amministrazione ed in particolare oggetto della prestazione, durata dell’incarico,
modalità di determinazione del corrispettivo e del suo pagamento, ipotesi di recesso, verifiche del
raggiungimento del risultato. Quest’ultima verifica è peraltro indispensabile in ipotesi di proroga o
rinnovo dell’incarico. In ogni caso tutti i presupposti che legittimano il ricorso alla collaborazione
debbono trovare adeguata motivazione nelle delibere di incarico” (SEZ. CONTR. REG. LOMBARDIA,
N. 37/09). I criteri con cui affidare l’incarico si compendiano nella procedura selettiva di tipo
comparativo. Ai sensi del comma 6 bis, art. 7 D.Lgs 165/2001 ogni Amministrazione deve adottare
e rendere pubbliche le procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione.
Tale obbligo è considerato dalla giurisprudenza amministrativa un adempimento essenziale per la
legittima attribuzione di incarichi di collaborazione : << il conferimento di incarichi di
collaborazione esterna da parte delle P.A. deve avvenire previo esperimento di procedure paraselettive e non già in base alla sola valutazione di idoneità del prescelto (TAR PUGLIA N. 494/2007)…
l'affidamento di incarichi di consulenza e/o di collaborazione da conferire a soggetti esterni alla
Pubblica amministrazione non può prescindere dal preventivo svolgimento di una selezione
comparativa adeguatamente pubblicizzata” ( CONS. STATO SENT. 3405/2010 ).
La prestazione deve infatti avere ad oggetto un periodo di tempo definito. I contratti di
collaborazione (ex art. 7, c. 6, del d.lgs. n.165/2001) devono infatti avere “natura temporanea, in
quanto conferiti allo scopo di sopperire ad esigenze di carattere temporaneo per le quali
l’amministrazione non possa oggettivamente fare ricorso alle risorse umane e professionali
presenti al suo interno. Al riguardo, infatti, l’indirizzo giurisprudenziale prevalente in materia
considera l’incarico di collaborazione coordinata e continuativa non rinnovabile e non
prorogabile, se non a fronte di un ben preciso interesse dell’Amministrazione committente,
adeguatamente motivato ed al solo fine di completare le attività oggetto dell’incarico,
limitatamente all’ipotesi di completamento di attività avviate contenute all’interno di uno specifico
progetto” (DELIBERA N. SCCLEG/1/2012/PREV DEL 13 GENNAIO 2012 – CORTE DEI CONTI
LOMBARDIA/534/2012/IADC). Infatti “la necessità di ricorrere ad un incarico di collaborazione di
tipo coordinato e continuativo, invero, deve costituire un rimedio eccezionale per far fronte ad
esigenze peculiari, per le quali l’Amministrazione necessiti dell’apporto di specifiche competenze
professionali esterne, in quanto non rinvenibili al suo interno” (SEZIONE CENTRALE DEL
CONTROLLO DI LEGITTIMITÀ SUGLI ATTI DEL GOVERNO E DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO,
DELIBERA N. SCCLEG/1/2012/PREV DEL 13 GENNAIO 2012)
IL PRESUPPOSTO DELL’ECCEZIONALITÀ
Nel caso di specie deve essere valutato tale ultimo presupposto , ossia dell’eccezionalità o la
sussistenza piuttosto di un’esigenza organizzativa che si configuri come permanente in ordine alla
necessità di avere a disposizione un dipendente con professionalità specialistiche di supporto
psicologico e di assistenza sociale. L’ente locale infatti non può fare ricorso, come ampiamente
ribadito , all’affidamento di incarichi a soggetti estranei per lo svolgimento di funzioni ordinarie,
attribuibili a personale che dovrebbe essere previsto in organico, altrimenti questa esternalizzazione
si tradurrebbe in una forma atipica di assunzione, “con conseguente elusione delle disposizioni in
materia di accesso all’impiego nelle Pubbliche amministrazioni, nonché di contenimento della
spesa di personale”. Infatti, le amministrazioni sono tenute ad individuare le necessità costanti e
frequenti mediante provvedimenti di analisi e di programmazione triennale dei fabbisogni e a
procedere all’aggiornamento periodico dei profili professionali ai mutamenti istituzionali e ai nuovi
bisogni quando si stabilizzano, realizzando la migliore utilizzazione delle risorse umane per
perseguire le finalità di cui all’art. 1, comma 1 d.lgs. 165/2001
I°
Alla luce di quanto evidenziato in premessa ( PSZ e TRASFERIMENTO FONDI ALL’AMBITO ) è dato
comprendere che ove la Regione non fosse nella condizione di operare il trasferimento delle risorse
agli Ambiti Territoriali o qualora la stessa optasse per un diverso modulo di organizzazione e di
erogazione dei servizi ( come nel recente passato si era paventato , ipotizzando il trasferimento delle
competenze alle c.d. AREE PROGRAMMA ) l’ Ambito , e per esso i Comuni non sarebbero nella
condizione di erogare servizi. Tanto vanificherebbe la presenza di operatori a tanto deputati.
Dunque , in difetto di certezze sui fondi trasferiti dalla Regione ( le previsioni contabili a tutto il
2013 sono esclusivamente annuali e non incidono sul bilancio pluriennale regionale ) e sugli assetti
organizzativi dei servizi non appare legittimo ed opportuno pianificare l’assunzione negli organici
degli enti di profili professionali che potrebbero rivelarsi non più rispondenti alle esigenze
dell’Ente.
II°
Per altro , acquisite certezze sul trasferimento dei fondi in un arco temporale ampio , e pianificato il
fabbisogno di tali profili professionali , le procedure di reclutamento impatterebbero nella vigente
normativa riassunta nella nota delibera della CORTE DEI CONTI, SEZ. AUTONOMIE , 27/2013 . La
CORTE, infatti nella citata delibera richiama gli orientamenti espressi nelle delibere 2 e 3 del 2010
e ne ribadisce la validità, nonostante il mutato quadro normativo e - nell’attribuire alle indicazioni
interpretative già espresse un valore assoluto e vincolante - finisce per approdare ad una lettura del
quadro normativo complessivo che va ben oltre il dato letterale e si traduce in vincoli più restrittivi
rispetto a quelli imposti dal legislatore. Secondo la CORTE, infatti, il comma 557 dell’articolo unico
della legge n. 296/2006 va comunque interpretato come un obbligo, inderogabile, di ridurre la
spesa di personale rispetto al precedente anno, nonostante testualmente la legge non preveda ciò.
Ciò implica una enorme penalizzazione per gli Enti, i quali , in coerenza a tale lettura, non
riescono neanche a coprire il turn over del precedente anno nei termini consentiti dalla legge, ossia
nei limiti del 40%, ai sensi dell’art. 76, comma 7 D.L. 112/2008 , giacchè anche tanto produrrebbe
incremento dei costi
III°
Residuerebbe la possibilità di valutare ulteriori due percorsi , ossia :
(1) LEGGE FINANZIARIA ANNO 2004 COMMA 557. I comuni con popolazione inferiore ai
5.000 abitanti, i consorzi tra enti locali gerenti servizi a rilevanza non industriale, le comunità
montane e le unioni di comuni possono servirsi dell'attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno
di altre amministrazioni locali purché autorizzati dall'amministrazione di provenienza
(2) ART. 14 CCNL 22/1/2004 - PERSONALE UTILIZZATO A TEMPO PARZIALE E
SERVIZI IN CONVENZIONE (ART. 14 CCNL 22/1/2004) 1. Al fine di soddisfare la migliore
realizzazione dei servizi istituzionali e di conseguire una economica gestione delle risorse, gli enti
locali possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti
cui si applica il presente CCNL per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro
d’obbligo mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza. La convenzione
definisce, tra l’altro, il tempo di lavoro in assegnazione, nel rispetto del vincolo dell’orario
settimanale d’obbligo, la ripartizione degli oneri finanziari e tutti gli altri aspetti utili per regolare il
corretto utilizzo del lavoratore. La utilizzazione parziale, che non si configura come rapporto di
lavoro a tempo parziale,è possibile anche per la gestione dei servizi in convenzione
Tali riferimenti normativi per essere in concreto fruibili hanno quale presupposto la presenza, in
amministrazioni territorialmente prossime, di personale assunto con contratto a tempo
indeterminato , in possesso di profili professionali idonei ( nella fattispecie psicologo ed assistente
sociale ) . Per quanto noto fra gli enti locali dell’Ambito il solo in possesso di detto personale ( per
altro a part time ) limitatamente al profilo di assistente sociale è il Comune di Lagonegro. E’ di
assoluta evidenza che questi ( se pure ricorressero le condizioni per una condivisione dell’attività
fra più enti ) non potrebbe in concreto assolvere le funzioni e mansioni proprie in una pluralità di
enti. Per altro ove tanto fosse , il tutto si tradurrebbe in una contrazione della qualità e quantità dei
servizi erogati oltre che in un aggravio economico per l’Ente, ove solo si consideri il ristoro delle
spese di viaggio.
Per altro i costi orari quantificati in recenti convenzioni eccedono gli importi orari riconosciuti
dall’ente pari ad € 15,49 per il profilo di assistente sociale e di € 25,82 per il profilo di psicologo ,
immutati sin dall’istituzione dell’Ambito
Ciò detto , soccorre il Giudice Contabile , il quale ha riconosciuto la legittimità del conferimento di
un incarico di collaborazione coordinata e continuativa allorquando l’ente si trovi
“NELL’EFFETTIVA IMPOSSIBILITÀ DI FARE RICORSO ALLE RISORSE UMANE E PROFESSIONALI
IN SERVIZIO E NON ABBIA A DISPOSIZIONE TEMPO SUFFICIENTE PER PROVVEDERE AL
RECLUTAMENTO, CON LE PROCEDURE
PRESCRITTE DALLE VIGENTI DISPOSIZIONI, DI
PERSONALE PROFESSIONALMENTE ADEGUATO ALLO SVOLGIMENTO DELLE PRESTAZIONI
RICHIESTE”(SEZIONE CENTRALE DEL CONTROLLO DI LEGITTIMITÀ SUGLI ATTI DI GOVERNO E
DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO NELLA DELIBERA 13 DEL 17 LUGLIO 2013)
Se dunque , è legittimo ricorrere ad un rapporto di collaborazione coordinata e continuativa
allorquando l’ente “ non abbia a disposizione tempo sufficiente per provvedere al reclutamento “ , a
fortiori è legittimo ritenere legittimo il ricorso ad un rapporto di collaborazione coordinata e
continuativa allorquando l’ente sia impedito per le ragioni esposte sub I° - II° - III°
PATTO DI STABILITA’
Inoltre, con specifico riferimento ai vincoli di finanza pubblica, tale forma di collaborazione non
può essere utilizzata in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno nell’esercizio
precedente (art. 76, comma 4, D.L. n. 112/2008 convertito in Legge n. 133/2008).
L’amministrazione locale è altresì tenuta a mantenere un determinato rapporto fra spese per il
personale e spese correnti, previsto dall’art. 76, comma 7, del DL 112/2008, convertito nella legge
133/2008.
RAMMENTATO
Che , alla luce delle argomentazioni che precedono , i presupposti per il conferimento dell’incarico
possono così riassumersi :
I) CARENZA (QUALITATIVA E QUANTITATIVA) DI PERSONALE IN SERVIZIO
TALE PRESUPPOSTO RICORRE NELLA FATTISPECIE CONCRETA
II) OGGETTO DELLA PRESTAZIONE
TALE PRESUPPOSTO RICORRE NELLA FATTISPECIE CONCRETA
III)
TEMPORANEITÀ
E
STRAORDINARIETÀ/ECCEZIONALITA’
DELLA
PRESTAZIONE
TALE PRESUPPOSTO RICORRE NELLA FATTISPECIE CONCRETA ALLA LUCE DELLE
ARGOMENTAZIONI ESPOSTE ED IN RIFERIMENTO AGLI ORIENTAMENTI ESPRESSI
DA ULTIMO DALLA SEZIONE CENTRALE DEL CONTROLLO DI LEGITTIMITÀ SUGLI
ATTI DI GOVERNO E DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO NELLA DELIBERA N.
13 DEL 17 LUGLIO 2013
IV) ALTA QUALIFICAZIONE DELLA PRESTAZIONE
TALE PRESUPPOSTO RICORRE NELLA FATTISPECIE CONCRETA
V) PREDETERMINAZIONE DELLA DURATA, DEL LUOGO,DELL’OGGETTO E DEL
COMPENSO
TALE PRESUPPOSTO RICORRE NELLA FATTISPECIE CONCRETA
VI) PROCEDURE SELETTIVE
TALE PRESUPPOSTO RICORRE NELLA FATTISPECIE CONCRETA
PRESO ATTO
I) La giurisprudenza contabile – da ultimo CORTE DEI CONTI S E Z I O N E R E G I O N A L E D I
C O N T R O L L O P E R L A L I G U R I A , D E L I B E R A Z I O N E 2 2 / 2 0 1 4 - ha già più volte affrontato
<< il problema del computo di spese di personale finanziate con proventi esterni all’ente in sede di
esame delle varie previsioni di tetti inserite all’interno delle varie manovre finanziarie succedutesi
in questi ultimi anni (C.d.C. Sez. contr. Liguria 21.02.2011 n. 9, con specifico riferimento all’art. 6 8
D.L. 31.05.2010 n. 78; C.d.C. Sez. contr. Liguria 2.03.2012 n. 9, con specifico riferimento all’art.
928 D.L. n. 78/2010 cit.) sottolineando come siano del tutto estranee quelle fattispecie che non
comportino alcun coinvolgimento economico del Comune, a prescindere dalla natura pubblica o
privata degli enti finanziatori, dovendosi logicamente riferire l’obbligo di risparmio e di
contenimento delle spese all’ente direttamente interessato. Tale impostazione è esattamente
conforme a quella proposta dalle Sezioni Riunite le quali affermano espressamente che i vari limiti
di spesa previste da varie disposizioni normative hanno la peculiare funzione di conseguire dei
risparmi sul bilancio del singolo ente e non quella <<di ridurre tout court , le spese connesse a
suddette prestazioni, a prescindere dall’impatto sul bilancio dell’ente>>, specificando
conseguentemente che non rientrano in tali limiti <gli oneri coperti mediante finanziamenti
aggiuntivi e specifici trasferiti da altri soggetti pubblici o privati>>. Pertanto non si può non
ribadire che i limiti di spesa di personale, unitariamente intesi a prescindere dalla diversificata fonte
primaria in cui i medesimi si trovano a risiedere, la cui finalità è solamente quella di fare contribuire
anche gli enti locali allo sforzo di risanamento della finanza pubblica, non si riferiscono alle spese
finanziate da risorse provenienti da altri enti e caratterizzate da un vincolo ancorché generico
di destinazione >> Pertanto è dato concludere << nel senso di ritenere che nel calcolo della spesa
per il personale a tempo determinato, anche ai fini della verifica del rispetto del limite fissato
dall’art. 1557 l. 296/2006, non debbano rientrare gli importi derivanti da contratti di assunzione il cui
costo sia finanziato interamente da fondi europei o da altri enti pubblici o privati >>
II) L’art. 4 ter del D.L. del 2 marzo 2012, n. 16, convertito il Legge 26 aprile n. 44 del 2012, dispone che il limite
del
50%
( previsto
dal
D.L.
78/2010
e ss.mm.ii.
) per
le
assunzioni
di
personale a
tempo
determinato
ovvero
con
contratti
flessibili
non
trova
applicazione,
a
far
data dall
’ anno 2013,
relativamente
alle
assunzioni
riferite
al
personale
strettamente
necessario per garantire l ’ esercizio delle funzioni di polizia locale, di istruzione pubblica e del settore sociale
, PURCHÈ LA SPESA COMPLESSIVA NON SIA SUPERIORE ALLA
SPESA SOSTENUTA PER LE STESSE FINALITÀ NELL'ANNO 2009
III) La legge 89/2014 , GURI 143 del 23 giugno 2014 , dispone , << le amministrazioni pubbliche
inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione … non possono conferire
incarichi di consulenza, studio e ricerca quando la spesa complessiva sostenuta nell’anno per tali
incarichi è superiore rispetto alla spesa per il personale dell’amministrazione che conferisce
l’incarico, come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,2 % per le amministrazioni con spesa di
personale pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all’1,4 % per le amministrazioni con spesa di
personale superiore a 5 milioni di euro. 2. … le amministrazioni pubbliche inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione … a decorrere dall’anno 2014, non possono
stipulare contratti di collaborazione coordinata e continuativa quando la spesa complessiva per tali
contratti è superiore rispetto alla spesa del personale dell’amministrazione che conferisce l’incarico
come risultante dal conto annuale del 2012, al 4,5 % per le amministrazioni con spesa di personale
pari o inferiore a 5 milioni di euro, e all’1,1 % per le amministrazioni con spesa di personale
superiore a 5 milioni di euro. 3 OMISSIS 4. OMISSIS >>
PQM
RAMMENTATO
Con delibera di G.M. N.96 del 2/05/2001, esecutiva, veniva istituito l'UFFICIO DI SERVIZIO
SOCIALE, con la seguente dotazione organica: 1 ASSISTENTE SOCIALE, 1 PSICOLOGO, 1
FUNZIONARIO AMMINISTRATIVO (RESPONSABILE DEL SERVIZIO SOCIALE
COMUNALE)
DATO ATTO
che le funzioni dell'ufficio di servizio sociale comunale, per ciascun componente nell’ambito delle
proprie competenze, risultano essere le seguenti:
INTERVENIRE SULLE MANIFESTAZIONI PRECOCI DI DISAGIO SEGNALATE DALLA RETE LOCALE DI RESPONSABILITÀ
(FAMIGLIE, SCUOLE, ASSOCIAZIONI)
ATTUARE GLI INTERVENTI DI NATURA BUROCRATICA FINALIZZATI A SOSTENERE LE PERSONE IN DIFFICOLTÀ
NELL'ESERCIZIO DAI PROPRI DIRITTI
PREDISPORRE LE RELAZIONI E I DOCUMENTI NECESSARI ALL'ACCERTAMENTO, DA PARTE DEL COMUNE, DELLA NECESSITÀ
DI INTERVENTI DI ASSISTENZA ECONOMICA PER FAMIGLIE BISOGNOSE
PRENDERE IN CARICO I CITTADINI IN DIFFICOLTÀ ED ELABORARE RISPOSTE IN TERMINI DI AIUTO PERSONALE, SOSTEGNO
SOCIALE E PSICOLOGICO
FORNIRE CONSULENZA PSICOLOGICA, PER L’AVVIO E LA CONDUZIONE DI GRUPPI DI AUTO-AIUTO
PROCEDERE AD ATTUARE INTERVENTI DI SOSTEGNO E DI ATTIVAZIONE DELLE RISORSE LOCALI IN SITUAZIONI DI DISAGIO
CON BAMBINI ED ADOLESCENTI A RISCHIO
INTERVENIRE NELLE OPERAZIONI DI AFFIDI FAMILIARI ED ETEROFAMILIARI DI MINORI
INTERVENIRE PER CONSULENZA PSICO SOCIALE A FRONTE DI SITUAZIONI CHE POSSONO DETERMINARE DECISIONI DI
RICOVERO DI MINORI O ANZIANI IN COMUNITÀ DI ACCOGLIENZA, CASE ALLOGGIO, CASE DI RIPOSO ECC.
DARE CONSULENZA SPECIALISTICA IN MATERIA DI ADOZIONI NAZIONALI ED INTERNAZIONALI
PRENDERE IN CARICO MINORI SOTTOPOSTI A PROVVEDIMENTI DELL’ AUTORITÀ GIUDIZIARIA CON RILASCIO DI RELAZIONE
COSÌ COME RICHIESTA DALL’ORGANO GIUDIZIARIO COMPETENTE
COLLABORARE ALLA PREDISPOSIZIONE DI PROGRAMMI E PROGETTI PER I QUALI RICHIEDERE L’ACCESSO AI FINANZIAMENTI
PREVISTI DALLA VIGENTE NORMATIVA REGIONALE ,STATALE E COMUNITARIA
SVOLGERE ATTIVITÀ DI SOSTEGNO ALLA PROGRAMMAZIONE LOCALE
COLLABORARE ALL’ACCERTAMENTO DELLE CONDIZIONI ECONOMICHE E REDDITUALI DEI CITTADINI RICHIEDENTI I
SERVIZI
PARTECIPARE ALLE ATTIVITÀ DELL’UNITÀ OPERATIVA DI ZONA
RILEVARE E MONITORARE LA DOMANDA SOCIALE
COSTITUIRE PUNTO DI RACCOLTA E DI SMISTAMENTO A LIVELLO LOCALE DI TUTTE LE INFORMAZIONI RELATIVE AL
SISTEMA INFORMATIVO REGIONALE SOCIO-ASSISTENZIALE
COLLABORARE ALLA GESTIONE DEL CREDITO SOLIDALE
SVOLGERE ALTRE ATTIVITÀ RICONDUCIBILI ALLE COMPETENZE COMUNALI E CHE RIGUARDANO LE FUNZIONE PROPRIE DI
UN SERVIZIO SOCIALE COMUNALE
PRESO ATTO
Che l'Amministrazione è impossibilitata a procurarsi all'interno della propria organizzazione le
figure professionali in grado di fornire prestazioni adeguate per la realizzazione degli obiettivi
indicati dovendo far fronte ad esigenze particolari, esorbitanti dalle potenzialità del personale in
servizio
Che dette prestazioni , ancorchè ricorrenti, non hanno carattere permanente , mutuando il carattere
della straordinarietà dalle modalità con cui la Regione Basilicata attua il trasferimento dei fondi
oltre chè dalla aleatorietà della modalità di erogazione/gestione dei servizi di assistenza alla persona
oggetto di una profonda riflessione e di un processo di riorganizzazione , da tempo in atto e non
ancora approdata/o ad un assetto definitivo
VISTO
L’art.71 del Regolamento sull’Ordinamento degli Uffici e Servizi che disciplina l’affidamento di
incarichi di collaborazione autonoma, conforme ai contenuti dell’art.46 del D.L. n.112 del
25.06.2008, convertito in legge n.133 del 06.08.2008 e di modifica dell’art.3 comma 76 della Legge
244 del 24.12.2007 (Finanziaria 2008)
PRESO ATTO
Che il rapporto a suo tempo instaurato con la dott.ssa Cerbino Caterina e la dott.ssa Manuela Prince
ha cessato di produrre effetti il 20.10.2014
CONSIDERATO
Che con la DGC 80/2014 , fatta propria dal Consiglio Comunale con DCC 11/2014 , è stato
approvato il PROGRAMMA ANNUALE DEGLI INCARICHI DI STUDIO, RICERCA E CONSULENZA ,
laddove si è monitorata l’esigenza , anche per l’anno 2014 , di avvalersi tanto dell’operato di un
psicologo/a ( ore annue 312 ) quanto di un assistente sociale ( ore annue 700 ) , entro i limiti di cui
all’art. 4 ter del D.L. del 2 marzo 2012, n. 16, convertito il Legge 26 aprile n. 44 del 2012
DATO ATTO
Che l’incarico trova copertura finanziaria , limitatamente al 50% , in fondi del PSZ trasferiti dalla
Regione Basilicata e , per la quota residua ( 50% ) in fondi del bilancio ( annuale e pluriennale )
comunale
VISTO il D.Lgs 267/2000
Tutto ciò premesso;
Ad unanimità di voti, resi nelle forme di legge dagli aventi diritto,
DELIBERA
1)-La narrativa che precede costituisce parte integrante e sostanziale del presente provvedimento
2)-Per le motivazioni espresse in narrativa, che ivi si intendono integralmente trascritte,
FORMULARE ATTO di INDIRIZZO al competente ufficio di procedere all’indizione di
procedura selettiva – per titoli e colloquio , in conformità al vigente regolamento comunale - per
l'affidamento di incarico di collaborazione autonoma a : (1) n. 1 assistente sociale – (2) n. 1
psicologo/a
3)-DARE ATTO che :
a) gli importi orari riconosciuti dall’ente ai professionisti selezionati saranno pari ad € 15,49 per il
profilo di assistente sociale e di € 25,82 per il profilo di psicologo , immutati sin dall’istituzione
dell’Ambito
b) il costo complessivo di detti incarichi dovrà essere contenuto entro i limiti di cui all’art. 4 ter del D.L. del 2 marzo 2012, n. 16, convertito il Legge 26 aprile n. 44 del 2012
4)-TRASMETTERE il presente atto all’organo di revisione economico-finanziaria per la dovuta
valutazione , ai sensi dell’ art. 1 comma 42 L. 30.12.2004 n. 311
5)-TRASMETTERE copia del presente provvedimento alla Sezione Regionale di Controllo della
Corte dei Conti
6)-Stante l’urgenza, con separata e successiva votazione DICHIARARE il presente provvedimento
immediatamente eseguibile ( rectius : esecutivo ) , ai sensi e per gli effetti dell’articolo 134 del
TUEL , approvato con D.Lgs 267/2000
VINCENZO LIBONATI
Verbale approvato e sottoscritto
IL SINDACO
IL SEGRETARIO COMUNALE
Prof. Vincenzo CORRARO
Dott. Mario Osvaldo BONAFINE
Certifico che copia della presente deliberazione è stata trasmessa oggi 05/11/2014 all’Albo Pretorio On-line
dell’Ente e vi rimarrà pubblicata per 15 giorni consecutivi ai sensi dell’art.124,primo comma, del D.Lgs. 18-082000, n.267.
IL SEGRETARIO COMUNALE
F.to Dott. Mario Osvaldo BONAFINE
Il sottoscritto Segretario Comunale, visti gli atti d’Ufficio,
ATTESTA
-Che la presente deliberazione:
In data 05/11/2014 con nota Prot. N.0006183/2014 è stata:
- inviata copia ai capigruppo consiliari (art. 127 del D.Lgs n° 267/2000);
-che la presente deliberazione è divenuta esecutiva il giorno 05/11/2014 :
perchè dichiarata immediatamente eseguibile (Art. 134, comma 4, D. Lgs. 267 del 18/08/2000).
Dalla residenza municipale, lì 05/11/2014
IL SEGRETARIO COMUNALE
Dott. Mario Osvaldo BONAFINE

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