BOZZA Favorire il rapido avvio della programmazione 2014

BOZZA
Favorire il rapido avvio della programmazione 2014-20
Documento di lavoro di Confindustria
Marzo 2014
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Executive Summary
Confindustria condivide l’impostazione dell’Accordo di Partenariato volta ad orientare la
programmazione 2014-20 in via prioritaria al rafforzamento della competitività del sistema
produttivo, salvaguardando il carattere di aggiuntività delle risorse e il loro orientamento
prioritario sui temi dello sviluppo economico.
Auspica che l’allocazione programmatica delle risorse tra gli Obiettivi tematici sia coerente con la
priorità da assegnare al rafforzamento di tale competitività, limitando la tendenza a porre a carico
delle risorse comunitarie interventi di natura assistenziale e sociale che dovrebbero essere più
opportunamente finanziate da risorse ordinarie.
Sottolinea l’opportunità di adottare fin dove possibile una struttura di Programmi semplificata,
prevalentemente plurifondo o con unica Autorità di Gestione ed unico Comitato di Sorveglianza.
Evidenzia l’assoluta necessità di accelerare la predisposizione dei Programmi Operativi, a livello
centrale e nazionale, utilizzando altresì la possibilità, prevista dalla recente Legge di Stabilità, di
anticipare il finanziamento di interventi urgenti ponendone la copertura a carico del Fondo di
Rotazione per il Cofinanziamento.
Invita ad operare una chiara definizione degli ambiti di operatività dei Programmi Nazionali e di
quelli Regionali, al fine di evitare sovrapposizioni, spiazzamenti ed inefficienze nell’allocazione delle
risorse.
Richiama l’urgenza della esclusione, a partire dalla quota del 2014, della spesa cofinanziata dal
calcolo del Patto di Stabilità interno delle Regioni, auspicando una soluzione strutturale del
problema della nettizzazione da ricercarsi, sul piano europeo, con l’esclusione delle spese
cofinanziate dal calcolo del deficit e, sul piano nazionale, con la riforma dei meccanismi di
funzionamento del Patto.
Propone di concentrare il numero dei risultati attesi previsti dall’Accordo di Partenariato e delle
azioni che devono consentirne il conseguimento, al fine di ridurre gli oneri amministrativi derivanti
da un numero eccessivo di azioni da finanziare e di migliorare l’efficacia del nuovo quadro di
programmazione.
Rimarca la necessità di semplificazione, prevedibilità nel tempo, uniformità e facilità di accesso
delle misure rivolte alle imprese su tutto il territorio nazionale, richiamando la necessità di un avvio
accelerato delle misure aventi più spiccato carattere di anticongiunturalità e di una attenta
definizione degli spazi di operatività degli interventi in favore delle Grandi imprese.
Sottolinea l’opportunità di prevedere ampi margini di flessibilità nell’articolazione del menu delle
azioni a livello regionale, al fine di evitare inutili rigidità e di tenere conto delle differenziate
necessità dei diversi ambiti territoriali, sia nella combinazione degli interventi sia nell’allocazione
programmatica delle risorse.
Invita con forza le Amministrazioni centrali e regionali a completare il quadro delle condizionalità
ex ante, dando particolare priorità agli esercizi più orientati all’avvio immediato degli interventi
rivolti alla competitività del tessuto produttivo, ad iniziare dalla predisposizione della Strategia di
Specializzazione intelligente.
Ricorda la necessità di definire, entro il mese di marzo 2014 la Delibera CIPE di avvio della nuova
programmazione del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione, all’interno della quale dovranno essere
previsti specifici meccanismi premiali unitamente a meccanismi di revoca e riprogrammazione in
caso di mancato avvio degli interventi.
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1. Strategia dell’Accordo di Partenariato
Nello scorso mese di dicembre è stato trasmessa alla Commissione europea una prima bozza,
ancora incompleta, dell'Accordo di Partenariato per la programmazione dei fondi strutturali 201420. L'Accordo regola la programmazione di tutti gli strumenti finanziari a finalità strutturale
destinati all'Italia per il periodo 2014-2020, inclusi quelli per lo sviluppo rurale e la pesca.
Il documento, partendo da una analisi di scenario macroeconomico, evidenzia la necessità di
utilizzare i fondi del prossimo ciclo principalmente per contribuire al superamento della pesante
crisi economica in corso, che ha aggravato i problemi di coesione territoriale e i divari interni al
Paese. A tal fine, viene disegnata una strategia che, da un lato, sostiene l'opportunità di azioni
antirecessive di supporto alle imprese ed all'occupazione nei primi anni della programmazione,
dall’altro, si propone di sostenere i processi di riorganizzazione ed innovazione delle imprese,
promuovendo sia l'innalzamento della qualità delle produzioni, sia la crescita di settori a più alta
tecnologia. Nelle regioni meridionali, a tali interventi si affianca anche un’azione di crescita
quantitativa e qualitativa delle attività produttive, anche in segmenti produttivi non pienamente
utilizzati. Un impegno altrettanto rilevante viene posto sulle persone, intese non solo come
beneficiarie di un sostegno (se in difficoltà), ma come fattore di competitività del sistema
produttivo.
Tale impostazione risulta condivisibile, orientando il complesso della politica di coesione 2014-20
innanzitutto alla competitività del sistema produttivo, provato dagli effetti di una lunga fase
recessiva. Rispetto alla impostazione iniziale delineata con il documento “Metodi ed Obiettivi”, va
rilevata negativamente l’assenza di una riflessione specifica sul Mezzogiorno, in analogia con
quanto contenuto nella bozza di Accordo relativamente ai due focus “Aree Interne” e “Sviluppo
Urbano Sostenibile”.
2. Quali priorità per la programmazione
Coerentemente con le indicazioni della Commissione Europea, la bozza di Accordo individua 11
Obiettivi tematici (OT), per ciascuno dei quali viene proposta un’allocazione orientativa delle sole
risorse comunitarie e vengono declinati i risultati attesi. Conseguentemente alla strategia
delineata, l’OT3 (Competitività delle PMI) è quello che fa registrare la più consistente allocazione
di risorse (circa il 16%). A seguire, all’OT8 (Occupazione) viene assegnato il 13% dei fondi; all’OT10
(Istruzione e formazione) il 13%; all’OT1 (Ricerca) l’11%; all’OT4 (Energia) il 10%; all’OT9
(Inclusione Sociale) il 10%; all’OT6 (Ambiente) l’8,5%; all’OT2 (Agenda Digitale) il 6%; all’OT5
(Climate Change) il 3%; all’OT11 (Capacità delle Amministrazioni e Assistenza tecnica) il 2%; il 6%
all’OT7 per il completamento di progetti di infrastrutture di trasporto, nelle sole regioni in ritardo,
a cui si aggiungeranno le risorse del Fondo Sviluppo e Coesione (i cui tempi di utilizzo sono meno
rigidi di quelli comunitari), per interventi di infrastrutturazione e di tipo ambientale.
L’allocazione proposta appare parzialmente coerente con l’obiettivo di concentrare le risorse sugli
Obiettivi Tematici maggiormente orientati allo sviluppo: infatti al complesso degli OT 1 (Ricerca) 2
(Agenda Digitale) 3 (Competitività delle imprese) e 4 (Energia) viene assegnato poco meno di metà
delle risorse, senza contare le risorse allocate sull’OT Occupazione, in misura rilevante volte ad
agevolare l’inserimento lavorativo. Appaiono parzialmente sovra dimensionati rispetto a tali
priorità le allocazioni relative all’OT5 (adattamento al cambiamento climatico e gestione dei
rischi), all’OT6 (sebbene in questo OT siano ricompresi anche gli interventi sugli attrattori turistici)
e soprattutto all’OT9 (Inclusione sociale), in cui risultano dominanti gli interventi di riduzione della
povertà, che dovrebbero essere più opportunamente finanziati con risorse ordinarie.
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3. Quali Programmi Operativi
L'Accordo indica poi i Programmi Operativi in cui dovrebbero essere articolati gli obiettivi tematici.
Oltre ai Programmi Regionali in tutte le regioni e provincie autonome a valere sul FESR e FSE, sono
previsti: Programmi Nazionali per tutte le categorie di regioni in materia di Occupazione;
Inclusione sociale; Istruzione; Città metropolitane; Capacità della PA; Programmi Nazionali nelle
regioni in transizione ed in quelle meno sviluppate in materia di Ricerca e Innovazione, Imprese e
Competitività; Programmi Nazionali/Multiregionali per le sole regioni meno sviluppate, dedicati a
Infrastrutture e reti, Beni culturali, Legalità.
Per quanto riguarda i Programmi Nazionali, vanno al più presto definiti obiettivi, contenuti e
strumenti di intervento, al fine di evitare sovrapposizioni con gli interventi regionali e migliorare
l’efficacia della programmazione.
Nel prendere atto della scelta operata nell’accordo tra Governo e Regioni rispetto alla tipologia di
Programmi Nazionali, va sottolineato che l’aver privilegiato, come ambito primario di intervento
dei Programmi Nazionali, la dimensione “sociale” priva gli interventi più di natura economica di
una cornice programmatica unica e di strumenti automaticamente applicabili su tutto il territorio
nazionale, come ha mostrato la vicenda del credito d’imposta sulla ricerca. E’ auspicabile quindi
che possano essere adottate anche nelle Regioni del Centro Nord, eventualmente anche utilizzando
a tal fine il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione, alcune misure orientate alla competitività delle
imprese (in materia di promozione degli investimenti, credito, ricerca) quanto più possibile simili
per forma e contenuto, tali da configurare un intervento valido per tutto il territorio nazionale.
Per quanto riguarda il livello regionale, risulta ancora non definita la scelta nella direzione di una
programmazione plurifondo o monofondo nelle diverse Regioni: in diversi casi, infatti, si evidenzia
infatti l’intenzione di mantenere una programmazione articolata in Programmi Operativi
Monofondo. In ogni caso, è fondamentale che si provveda a dotare tali Programmi di una
piattaforma di Governance comune, se possibile con unica Autorità di Gestione ed unico Comitato
di Sorveglianza, anche al fine di prevedere significative economie di gestione, di semplificare le
attività di sorveglianza e di agevolare il coinvolgimento del partenariato.
4. I tempi
Poiché la versione dell’Accordo di Partenariato inviata alla Commissione europea è una bozza
ancora incompleta, formalmente, alla fine del mese di febbraio l’iter della programmazione non
risulta ancora ufficialmente avviato. Entro i primi giorni di marzo sono attese le osservazioni
informali da parte della Commissione Europea sul testo ricevuto. Entro il 22 aprile il Governo
italiano dovrà inviare alla Commissione Europea la versione finale dell’Accordo, su cui inizierà il
negoziato vero e proprio, che dovrebbe concludersi (salvo interruzioni per effetto di eventuali
richieste di chiarimento da parte della Commissione Europea) entro tre mesi da quella data,
ovvero entro fine luglio. Sempre entro il prossimo mese di luglio dovranno essere inviati alla
Commissione Europea le proposte di Programmi Operativi, regionali e nazionali, con l’obiettivo di
concluderne l’esame entro il prossimo autunno.
A tale proposito, si deve purtroppo osservare che, in sostanza, il primo anno della nuova
programmazione è stato di fatto perduto, sebbene una parte dei ritardi sia da ascriversi al ritardo
della definizione del pacchetto regolamentare, adottato dalla Commissione Europea solo alla fine
del 2013. Al fine di evitare, per quanto possibile, soluzioni di continuità della programmazione ed
attuazione degli interventi cofinanziati, è necessario che venga imposta una robusta accelerazione
nella predisposizione dei Programmi Operativi a livello centrale e nazionale, in maniera tale da
avviare già nel corso del mese di marzo il confronto partenariale. E’ inoltre opportuno che Regioni
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ed Amministrazioni centrali evidenzino, sulla base di schede progettuali chiaramente definite,
modalità condivise per utilizzare le opportunità definite dal c.154 della recente Legge di Stabilità,
con la quale il Fondo di rotazione è autorizzato a concedere anticipazioni, fino a 500 milioni annui,
delle quote comunitarie o nazionali relative ai programmi cofinanziati e complementari. Nella
attivazione di tali opportunità priorità dovrà essere assegnata alle misure aventi chiara
caratteristica anticongiunturale.
5. Garantire la sostenibilità finanziaria della programmazione
Secondo stime di Confindustria, nel corso del 2014 dovrà essere erogata una spesa pari, nel
complesso, ad oltre 8 miliardi di euro, di cui 4,7 miliardi di quota comunitaria e 3,3 miliardi di euro
di quota nazionale di cofinanziamento. Di questi, circa 2 miliardi e mezzo sono rilevanti ai fini del
Patto di Stabilità interno delle Regioni. Le norme attualmente in vigore prevedono l’esclusione di
tale spesa dal calcolo del Patto solo per un valore di 1 miliardo di euro.
E’ necessario prevedere la completa esclusione della quota di cofinanziamento dal calcolo del Patto
di Stabilità interno per il 2014 e per il 2015, al fine di garantire il completo assorbimento delle
risorse del ciclo 2007-2013 e di consentire l’avvio dell’assorbimento di quelle del nuovo ciclo di
programmazione, favorendo in particolare l’avvio delle misure a più forte contenuto
anticongiunturale. Tale nettizzazione dovrà essere la premessa ad una più complessiva riforma dei
meccanismi stessi di funzionamento del Patto, tali da sostenere prioritariamente la spesa per
investimenti.
Una analisi, caso per caso, della sostenibilità del tasso di cofinanziamento regionale del 30% della
quota di cofinanziamento nazionale potrà essere oggetto di uno specifico confronto in sede di
Conferenza Stato Regioni.
Una soluzione più stabile e duratura alla sostenibilità finanziaria di questa spesa deve essere
ricercata nel livello europeo: grazie alla completa trasparenza, tracciabilità e valutabilità della
spesa per la politica di coesione, gli investimenti finanziati da tale fonte finanziaria sono
chiaramente identificabili e possono essere scorporati dal calcolo del Patto di Stabilità e Crescita, a
livello europeo, nell’ambio di un più generale rilancio di una politica europea orientata agli
investimenti. Questo tema deve costituire un impegno prioritario nell’ambito del Semestre di
Presidenza italiana dell’UE.
6. Concentrare gli interventi sulle priorità a maggior impatto sull’economia
Coerentemente con le indicazioni programmatiche contenute nel documento “Metodi e
Obiettivi”, ciascun Obiettivo Tematico è articolato in un certo numero di risultati attesi, con
l’obiettivo di concentrare l’intervento dei fondi strutturali e di misurarne più agevolmente
l’impatto, migliorandone i risultati.
La bozza di Accordo si articola in 68 risultati attesi, per ciascuno dei quali viene identificato un
indicatore idoneo a misurarne il raggiungimento. Mentre, tuttavia, soprattutto per gli Obiettivi
Tematici afferenti all’area dello sviluppo economico, si può osservare una visibile concentrazione
dei risultati attesi, tale concentrazione è meno visibile sui temi dell’occupazione e dell’inclusione e,
parzialmente, sui temi dell’istruzione e della formazione.
Analogo esercizio di concentrazione dovrebbe caratterizzare le azioni che dovrebbero consentire il
conseguimento dei risultati attesi. In vista della costruzione dei futuri Programmi Operativi, e
partendo dal lavoro già avviato all’interno dei tavoli partenariali nel corso della prima fase di
costruzione dell’Accordo, è necessario definire un menu chiaro di azioni. Secondo le valutazioni
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della Commissione Europea, infatti, la indeterminatezza delle azioni messe in campo è stata una
delle cause principali degli insufficienti risultati che hanno fin qui caratterizzato l’esperienza
italiana dei fondi strutturali europei. Le azioni dovranno essere contenute in un numero limitato
per ciascun risultato atteso, al fine di assicurare la necessaria massa critica e ridurre gli oneri
amministrativi derivanti da un numero eccessivo di azioni da finanziare.
Le azioni individuate dovranno essere chiare nella propria finalità di fondo, semplificate nella
modalità di accesso, in particolare per quanto riguarda gli strumenti di intervento per le imprese,
che dovranno a loro volta aver garantite la prevedibilità e la stabilità nel tempo delle relative
misure, per evitare effetti di spiazzamento nella propensione all’investimento. Particolare
attenzione dovrà essere posta nella identificazione, per ciascun Programma, delle misure a
carattere anticongiunturale che si intende realizzare, che dovranno essere caratterizzate da avvio
immediato e dovranno avere un chiaro cronogramma di riferimento. Al di fuori dei Programmi
Operativi Nazionali, e laddove possibile, sarà opportuno favorire l’adozione di misure e strumenti
simili all’intero dei singoli POR, al fine di semplificare le regole di accesso per i beneficiari e di
ridurre la fase di predisposizione degli atti amministrativi.
Particolare attenzione dovrà essere posta nella definizione attenta degli spazi di operatività degli
interventi in favore delle Grandi imprese, alla luce delle limitazioni introdotte dai nuovi regolamenti
comunitari e dai nuovi Orientamenti sui regimi di aiuto a finalità regionale.
7. Le condizionalità
La bozza di Accordo di Partenariato contiene una sintesi relativa alle condizionalità ex ante, cioè a tutte
quelle condizioni amministrative, normative e pianificatorie che devono essere soddisfatte prima che
la programmazione parta, al fine di accelerarne l'attuazione. Secondo il documento la gran parte delle
condizioni sono interamente soddisfatte: ne vengono evidenziate alcune soddisfatte solo
parzialmente, mentre non ci sono condizionalità ex ante non soddisfatte.
La prima di tali condizionalità si riferisce alla predisposizione di una strategia di ricerca e
innovazione nazionale o regionale per una specializzazione intelligente il linea con il PNR che
eserciti un effetto leva sulla spesa privata in ricerca e innovazione. Secondo l’Accordo, le due
Amministrazioni centrali responsabili (MIUR e MISE) hanno avviato un percorso di confronto con le
Regioni per adottare, entro marzo 2014, una Strategia Nazionale che sarà presa come riferimento
anche per la predisposizione del Piano Nazionale della Ricerca (PNR). Tale documento conterrà
anche l’indicazione delle fonti finanziarie.
In particolare, tale condizionalità risulta soddisfatta solo parzialmente non essendo ancora stato
definito il documento definitivo (entro marzo 2014).
Condizionalità altrettanto rilevanti riguardano, a titolo di esempio, la disponibilità di un quadro
strategico per la crescita digitale, di un Piano generale dei trasporti che rispetti i requisiti legali
della VAS e che sia corredato di un Piano di progetti realizzabili e cantierabili. Analoghi esercizi
devono essere completati dalle singole Regioni prima della predisposizione del relativo Programma
Operativo.
E’ necessario che tali condizionalità siano pienamente soddisfatte entro il mese di marzo 2014 in
termini generali, per consentire l’adozione dell’Accordo di Partenariato, ed entro l’estate per
favorire l’adozione dei singoli Programmi Operativi, sia a livello nazionale sia a livello centrale.
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8. Evitare rigidità nelle scelte programmatiche
Secondo la bozza di Accordo di partenariato, la proposta strategica dell’Italia parte dal
presupposto che sia necessaria un’attenta analisi del tipo di politica di sviluppo territoriale di cui il
Paese, nelle sue diverse articolazioni, necessita negli anni immediatamente futuri e nel più lungo
periodo. Per tale motivo, se “sono largamente condivisi gli obiettivi di rafforzare il tessuto
produttivo, accrescere l’occupazione, favorire l’inclusione sociale”, occorre però mettere bene a
fuoco su quali risultati concentrarsi e su quali azioni puntare. Questa valutazione deve partire da
una analisi delle sfide alle quali sono sottoposte le diverse aree del Paese e delle leve su cui è più
opportuno agire.
E’ necessario pertanto che, una volta definito il menu comune delle azioni, al fine di definire un
quadro strategico unificante, la selezione e l’attuazione di tali misure, dovrà essere operata
evitando eccessive ed inutili rigidità, sia relativamente al numero delle azioni, sia rispetto
all’allocazione delle risorse relative che, nel rispetto dei vincoli programmatici imposti dai
regolamenti europei, dovrà prevedere significativi ambiti di flessibilità al fine di adattare il quadro
programmatico alle specifiche realtà territoriali.
9. Il Fondo Sviluppo e Coesione per una vera programmazione unitaria
L’impianto definito dall’Accordo di Partenariato privilegia la fonte nazionale per gli interventi
relativi a nuovi interventi infrastrutturali di grandi dimensioni e per nuovi interventi ambientali di
larga portata, i cui tempi di realizzazione sono giudicati poco compatibili con la programmazione
ed attuazione dei Fondi strutturali europei. In tal modo, le due fonti finanziarie risultano
effettivamente complementari, rispetto alla strategia ed agli strumenti da attivare.
Per tale motivo, la recente Legge di Stabilità ha provveduto, assieme al rifinanziamento del Fondo
di Rotazione per il cofinanziamento nazionale, a rifinanziare anche il Fondo per lo Sviluppo e la
Coesione – FSC, per un valore di 54,8 miliardi di euro. Sono note le criticità relative a tale posta
finanziaria: le modalità di finanziamento del Fondo rinviano la determinazione delle quote annuali
alla legge di Stabilità, rendendo di fatto difficile, dal punto di vista dei tempi, una vera e propria
programmazione delle risorse del FSC. Tale problema dovrà essere risolto, in via strutturale, nella
prossima Legge di Stabilità, prevedendo l’iscrizione a bilancio del complesso delle risorse a
disposizione, con una chiara previsione dei flussi di pagamento.
Nel frattempo, come uno dei primi atti del nuovo Governo, dovrà essere adottata la Delibera CIPE
prevista dal comma 8 della recente Legge di Stabilità, che, su proposta del Ministro per la coesione
territoriale, entro il 1º marzo 2014, deve effettuare la ripartizione programmatica tra le
amministrazioni interessate dell'80 per cento della dotazione aggiuntiva del Fondo per lo Sviluppo
e la Coesione. La stessa Delibera dovrà prevedere, su proposta delle amministrazioni interessate,
anche i termini entro i quali gli interventi proposti dalle Amministrazioni devono essere avviati, e
quelli a partire dai quali va prevista la revoca del finanziamento in caso di mancato avvio.
10. Meccanismi premiali per sostenere la capacità amministrativa e l’utilizzo delle risorse
Le riserve premiali previste nel ciclo di programmazione 2000-6 diedero buona prova di sé nella
spinta verso l’adozione di comportamenti virtuosi delle Amministrazioni regionali e verso un
completo utilizzo delle risorse: non a caso, quel ciclo di programmazione si è chiuso con l’impiego
della totalità delle risorse assegnate all’Italia.
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Al di là della soluzione che verrà adottata per dare attuazione alla riserva di efficienza ed efficacia
prevista dai nuovi regolamenti dei fondi strutturali, è opportuno perciò che, a valere sulle risorse
del Fondo per lo Sviluppo e Coesione, analogamente a quanto originariamente previsto per il
Fondo Aree Sottoutilizzate – FAS nel periodo di programmazione 2007-2013, venga istituito un
accantonamento premiale (del valore orientativo del 10% della dotazione del rifinanziamento del
FSC determinato dalla Legge di Stabilità 2014) che può essere ripartito per regioni, a configurare
una sorta di premialità potenziale che spetta a ciascuna regione a fronte del raggiungimento di
prefissati risultati in termini di efficienza ed efficacia. Le risorse non assegnate per il mancato
raggiungimento degli obiettivi prefissati potrebbero essere riassegnate al di fuori del perimetro
regionale per premiare le performance migliori.
Oltre che a premiare l’efficienza ed il completo utilizzo delle risorse, i meccanismi premiali
(attraverso idonei indicatori di risultato e “target qualitativi”) dovrebbero essere uno strumento
capace di rafforzare l’efficacia degli interventi anche attraverso il miglioramento di tempi e qualità
dell’azione amministrativa rivolta alle imprese. Ad esempio, una parte della quota premiale
potrebbe essere assegnata a quelle amministrazioni che si impegnano concretamente (e che
dimostrano l’effettivo miglioramento conseguito) al rispetto dei tempi dei pagamenti, o alla
conclusione in date certe dei procedimenti amministrativi nei confronti delle imprese. Ciò
presuppone la realizzazione, in tempi, ravvicinati, di un lavoro in profondità su procedure e sistemi
di valutazione. Per tale motivo, obiettivi e meccanismi di misurazione dovrebbero essere definiti
assieme alle Organizzazioni di rappresentanza delle imprese. Le risorse premiali dovrebbero, di
conseguenza, essere prioritariamente destinate al sostegno del sistema produttivo.
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