8. LE SEDI UNIVERSITARIE 1. Posizione del problema. La scelta di

8.
LE SEDI UNIVERSITARIE
MICHELE TIRABOSCHI
SOMMARIO: 1. Posizione del problema. — 2. Le formalità necessarie alla istituzione delle
sedi di certificazione presso le Università e le Fondazioni universitarie. — 3.
Efficacia dell’atto di certificazione.
1.
Posizione del problema.
La scelta di contemplare, tra gli organi abilitati alla certificazione
dei contratti di lavoro, le commissioni istituite presso le Università
pubbliche e private e le Fondazioni universitarie ha sollevato non
poche perplessità tra quanti — soprattutto docenti di diritto del lavoro
— si sono occupati dell’istituto della certificazione di cui agli articoli
75-84 del decreto legislativo 10 settembre 2003, n. 276.
Autorevole dottrina ha etichettato questa scelta alla stregua di una
vera e propria bizzarria del legislatore (1), in taluni casi adducendo una
(presunta) carenza di competenze tecniche che potessero giustificare il
coinvolgimento di tali sedi nelle attività di certificazione (2). V’è poi chi
ha sottolineato l’esiguità del numero dei docenti, che impedirebbe una
effettiva e sostanziale messa a regime delle sedi universitarie (3), anche
per la mancanza della esperienza e della sensibilità necessarie per poter
apprezzare la specificità delle situazioni e valutare gli interessi concreti
sottesi alle operazioni di certificazione dei contratti di lavoro (4). V’è
(1) E. GHERA, La certificazione dei contratti di lavoro, in R. DE LUCA TAMAJO, M.
RUSCIANO, L. ZOPPOLI (a cura di), Mercato del lavoro. Riforma e vincoli di sistema, ES,
Napoli, 2004, qui 279.
(2) In questo senso cfr. V. SPEZIALE, La certificazione dei rapporti di lavoro nella
legge delega sul mercato del lavoro, in RGL, 2003, I, 281.
(3) F. TOFFOLETTO, Scommessa sulla certificazione, in Il Sole 24 Ore, 6 settembre
2003, 18.
(4) Ancora V. SPEZIALE, La certificazione ecc., cit., 281. Contra, condivisibilmente,
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infine chi ha rilevato che la certificazione dei contratti di lavoro si
traduce in una attività sinora estranea ai compiti assegnati alle sedi
universitarie, in quanto funzione di carattere essenzialmente amministrativo non collegata funzionalmente né all’attività didattica né a quella
di ricerca scientifica (5).
L’affidamento alle sedi universitarie di specifiche competenze in
materia di certificazione dei contratti di lavoro ha peraltro sollevato una
vibrante reazione polemica da parte di una nutrita schiera di giuslavoristi — non tutti invero docenti a tempo pieno — che hanno firmato un
appello volto a denunciare « pubblicamente gli aspetti critici e i rischi
connessi al coinvolgimento nella certificazione delle università e dei
docenti di diritto del lavoro » anche perché — è stato precisato — « in
questo modo sottrarrebbero tempo e risorse preziosi alla ricerca e alla
didattica per dedicarlo alle nuove funzioni » (6).
Se è facile replicare alle deboli argomentazioni di quanti ritengono
che le sedi universitarie siano prive di adeguate competenze tecniche e
sensibilità pratiche, soprattutto nel confronto con gli organismi bilaterali e le sedi istituite presso le Direzioni provinciali del lavoro e le
Province, più articolata deve essere la risposta per quanto attiene alla
opportunità di coinvolgere le strutture universitarie nelle procedure di
certificazione.
Le competenze in materia di certificazione non vengono infatti
attribuite, di per sé, alle singole Università, ma a docenti di diritto del
lavoro a tempo pieno che svolgono, in regime di convenzione con
soggetti privati, attività di consulenza e assistenza intra moenia. Non si
tratta dunque di una abilitazione tout court ma, ai fini della efficacia
giuridica della certificazione, circoscritta alle sole attività oggetto di
specifica convenzione in conto terzi. In questo senso dispone espressamente l’articolo 76 del decreto legislativo n. 276 del 2003, là dove
precisa che le sedi universitarie possono essere abilitate « esclusivamente nell’ambito di rapporti di collaborazione e consulenza attivati
L. NOGLER, La certificazione dei contratti di lavoro, in AA.VV. (a cura di), Il nuovo
mercato del lavoro, Zanichelli, Bologna, 2004, 900 ss.
(5) Così: L. ZOPPOLI, Università e riforma del mercato del lavoro, in DRI, 2004, n.
1, 98-112.
(6) L’appello è reperibile all’indirizzo internet del Centro Studi « Massimo
D’Antona », www.lex.unict.it. Si veda inoltre il relativo forum di discussione attivato
all’indirizzo www.lex.unict.it/eurolabor/forum/.
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con docenti di diritto del lavoro di ruolo ai sensi dell’articolo 66 del
decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382 ».
La sede di certificazione sarà pertanto operativa in funzione di
specifiche convenzioni di collaborazione e consulenza in conto terzi
debitamente firmate dal Rettore di Ateneo, dal Preside di Facoltà, dal
Direttore di Dipartimento o Istituto ai sensi della organizzazione
interna di ciascuna Università.
L’articolo 66 del d.P.R. n. 382 del 1980, nel disciplinare i contratti
di ricerca, di consulenza e convenzioni di ricerca in conto terzi (7),
dispone in primo luogo che le Università e i docenti possono svolgere
siffatte attività a condizione che « non vi osti lo svolgimento della loro
funzione scientifica e didattica ». In secondo luogo chiarisce inequivocabilmente, al comma 6, che i proventi derivanti dalla attività in conto
terzi costituiscono entrate del bilancio dell’Università da destinare,
secondo quanto previsto in apposito regolamento di Ateneo, in parte al
personale docente e non docente incaricato di eseguire il lavoro o che
collabora a tali prestazioni e in parte all’Università « per spese di
carattere generale » o « per spese sostenute per l’espletamento delle
prestazioni medesime », nonché per « l’acquisto di materiale didattico
e scientifico » e « per spese di funzionamento dei dipartimenti, istituti
o cliniche che hanno eseguito i contratti e le convenzioni ».
Al di là di ogni generica quanto aprioristica retorica sulle « preziose risorse » sottratte alla ricerca e alla didattica (8), questo significa
che, nel promuovere la costituzione di una sede di certificazione
universitaria, il singolo docente si impegna ad attirare verso la propria
struttura universitaria importanti finanziamenti privati, che potranno
poi consentire di trattenere giovani studiosi e di indirizzare la ricerca
anche verso quei settori che sempre più raramente beneficiano di
adeguati finanziamenti da parte del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Nell’ambito dei regimi convenzionali, come visto
e come puntualmente disciplinato nei singoli regolamenti di Ateneo,
una quota rilevante degli introiti viene trattenuta dalla strutture universitarie e di dipartimento, per la copertura di costi generali e anche
per finanziare assegni di ricerca e l’attività del personale amministrativo.
Né va trascurata la circostanza che, in questo modo, i docenti
universitari di diritto del lavoro possono svolgere attività di consulenza
(7)
(8)
Certificazione.
In
Si veda l’appello di cui alla nota 6.
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e assistenza al mondo delle imprese, arricchendo la propria sensibilità
ed esperienza, senza dover necessariamente abbandonare le aule e gli
istituti universitari per la professione (9). Un modello di assistenza
attiva al mondo del lavoro peraltro recentemente auspicata da una
parte del movimento sindacale con riferimento alle funzioni di conciliazione e arbitrato (10).
Ma vi è anche una ulteriore motivazione che ha spinto il legislatore
a investire sulle sedi di certificazione universitaria. Se, infatti, la competenza delle altre sedi di certificazione sembra essere limitata alla applicazione dei criteri e indici forniti sotto forma di codici e formulari dal
Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai fini della qualificazione dei
contratti di lavoro (11), più peculiare e, se vogliamo, sistematico appare
il contributo offerto dalle commissioni istituite presso le Università, le cui
indicazioni costituiranno certamente — per la particolare competenza
e/o autorevolezza che caratterizza, o dovrebbe caratterizzare, i suoi componenti — un puntuale e affidabile punto di riferimento per tutte le altre
sedi, in merito alla corretta interpretazione degli orientamenti giurisprudenziali e dunque alla formazione di indirizzi unitari (12), nonché un
importante ausilio al corretto funzionamento dell’istituto.
Infatti, come puntualmente precisato dall’articolo 4 del decreto
ministeriale 14 giugno 2004 (13), il Ministero del lavoro detiene e
cataloga gli studi ed elaborati prodotti dalle commissioni universitarie
ai fini della iscrizione all’apposito Albo che consente lo svolgimento
della attività di certificazione stessa, non solo garantendone a tutti la
accessibilità a fini di studio e ricerca, ma anche e soprattutto per la
definizione dei codici di buone pratiche e indici presuntivi in tema di
qualificazione dei contratti di lavoro e dei contratti di appalto.
(9) Cfr. M. TIRABOSCHI, Le procedure di certificazione, in M. TIRABOSCHI (a cura di),
La riforma Biagi del mercato del lavoro, in GLav, 2003, n. 4, suppl., 125; L. NOGLER, op.
cit., qui 38.
(10) Cfr. il documento presentato dalla Cisl nel 2004, Per un diritto del lavoro
« legislativo e contrattuale » che abbracci tutte le forme di lavoro, nell’ambito dei lavori
Statuto
della Commissione di studio per la definizione di uno Statuto dei lavori. In
dei lavori.
(11) Cfr. i contributi di E. RAVERA, La certificazione: sedi e procedure, e di M.
PARISI, Le Direzioni provinciali del lavoro, che precedono.
(12) Così, V. SPEZIALE, Gli organi abilitati alla certificazione, in P. BELLOCCHI, F.
LUNARDON, V. SPEZIALE (a cura di), Tipologie contrattuali a progetto e occasionali,
certificazione dei rapporti di lavoro, Ipsoa, Milano, 2004, vol. IV, 166.
Certificazione.
(13) In
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Precisato che la disciplina in tema di certificazione ha carattere dichiaratamente sperimentale (articolo 86, comma 12, decreto legislativo,
n. 276 del 2003), vi sarà peraltro modo di verificare se questi ambiziosi
obiettivi, volti ad avvicinare i docenti universitari al mondo delle imprese
e anche alle strutture ministeriali, possano essere realisticamente conseguiti attraverso l’affidamento di questo nuovo e delicato compito.
Non va peraltro neppure sottovalutato che sono proprio le strutture universitarie le sedi presso le quali sono state realizzate le prime
sperimentazioni in materia di certificazione dei rapporti di lavoro. Già
a partire dal 2000, grazie a una felice intuizione di Marco Biagi, il
Centro Studi Internazionali e Comparati dell’Università di Modena e
Reggio Emilia ha infatti avviato, su base sperimentale e volontaria, una
esperienza pilota nell’ambito di una convenzione con la Regione Emilia
Romagna relativa alla promozione dell’incontro tra domanda e offerta
di attività autonome e professionali (14).
Vero è, in ogni caso, che l’attribuzione alle sedi universitarie di
competenze certificatorie si colloca, a ben vedere, in un più ampio
disegno di raccordo tra Università e mercato del lavoro sotteso alla
riforma Biagi (15).
Già il Libro Bianco dell’ottobre 2001 (16) sollecitava una nuova
stagione di patti locali per l’occupabilità, assegnando agli Atenei un
ruolo di regia e di motore dell’innovazione. E sempre per questa
ragione il Libro Bianco invitava le Università a compiere uno sforzo
straordinario per assicurare a tutti gli studenti una occasione di occupabilità, realizzando una insostituibile funzione: facilitare la transizione
dalla scuola al lavoro. Proprio per agevolare la nuova funzione di
orientamento al lavoro e un più stretto dialogo con il mondo delle
imprese la riforma Biagi affida oggi alle Università tre compiti centrali:
il collocamento, l’alta formazione in apprendistato e, appunto, la
certificazione dei contratti di lavoro. È attraverso questi strumenti —
(14) Cfr. la relazione Progetto per la promozione dell’incontro tra domanda e
offerta di attività autonome e professionali qualificate a livello regionale mediante
procedura di « certificazione » del contratto di lavoro prescelto dagli operatori economici,
Certificazione. Il Centro Studi è stato ora autorizzato ai sensi dell’art. 76 del
in
d.lgs. n. 276/2003 con decreto del 22 febbraio 2005, anch’esso reperibile in
Certificazione.
(15) Cfr. M. BIAGI, Università e orientamento al lavoro nel doporiforma: verso la
piena occupabilità, in L. MONTUSCHI, M. TIRABOSCHI, T. TREU (a cura di), Marco Biagi. Un
giurista progettuale, Giuffrè, Milano, 2003, 13-31.
Riforma Biagi.
(16) In
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utilizzabili prioritariamente anche verso i propri studenti — che pare in
effetti possibile fare del sistema universitario il segmento strategico di
una ben più complessa e articolata rete di relazioni giuridicoistituzionali che si propone l’obiettivo di un reale raccordo tra amministrazioni periferiche dello Stato, organizzazioni rappresentative degli
interessi dei lavoratori e sistema economico e produttivo locale.
2.
Le formalità necessarie alla istituzione delle sedi di certificazione
presso le Università e le Fondazioni universitarie.
Specificando quanto previsto dall’articolo 76, comma 2, del decreto
legislativo n. 276 del 2003, il decreto ministeriale 14 giugno 2004 ha
istituito « presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali l’Albo
informatico delle Commissioni di certificazione istituite presso le Università, statali e non statali, legalmente riconosciute e autorizzate al rilascio di titoli aventi valore legale, comprese le Fondazioni universitarie ». La direzione e la responsabilità dell’Albo è affidata al Direttore
generale della Direzione generale della tutela delle condizioni di lavoro
del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. A questo ufficio del
Ministero del lavoro è attribuito il compito di provvedere alla tenuta
dell’Albo e di acquisire le domande di iscrizione, nonché la relativa documentazione.
Il decreto ministeriale prevede, ai fini dell’esercizio delle attività di
certificazione ad opera delle Università, l’obbligo di registrazione
presso il predetto Albo, previa presentazione della richiesta mediante
lettera raccomandata, corredata da floppy disc che riproduca la necessaria documentazione (articolo 3, comma 1, decreto ministeriale 14
giugno 2004) (17).
Condizione per l’abilitazione alla certificazione dei contratti di lavoro è, come detto, la presenza di una convenzione in conto terzi ex
articolo 66 del d.P.R. n. 382 del 1980. Dal combinato disposto dell’articolo 76, comma 1, lettera c) del decreto legislativo n. 276 del 2003 e
dell’articolo 66, comma 1, del d.P.R. n. 382 del 1980 risulta che gli unici
docenti abilitati alla costituzione di una sede di certificazione sono quelli
di ruolo e — almeno in via preliminare — quelli a tempo pieno. L’articolo
(17) Per chiarire ulteriormente le modalità di presentazione della domanda di
abilitazione alla certificazione delle sedi universitarie il Ministero del lavoro è successivamente intervenuto con due lettere-circolari del 15 e 17 febbraio 2005,
Certificazione.
in
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66 del d.P.R. n. 382 del 1980 dispone, infatti, che l’esecuzione di tali
convenzioni/contratti in conto terzi sia « affidata, di norma, ai dipartimenti o, qualora questi non siano costituiti, agli istituti o alle cliniche
universitarie o a singoli docenti a tempo pieno ». Mentre l’articolo 76,
comma 1, del decreto legislativo n. 276 del 2003 parla di rapporti di
collaborazione e consulenza attivati non con i dipartimenti, come dovrebbe essere « di norma », secondo quanto dispone l’articolo 66 del
d.P.R. n. 382 del 1980, ma con i singoli docenti di diritto del lavoro. Ne
consegue, anche per evitare possibili conflitti di interesse sollevati dalla
dottrina con riferimento a docenti a tempo definito che esercitano la
professione di avvocato (18), che solo i professori di ruolo a tempo pieno
dovrebbero essere abilitati a richiedere, anche per il tramite del proprio
Dipartimento, la costituzione di una sede di certificazione. Nulla impedisce tuttavia che, nell’ambito della predetta convenzione, il docente
incaricato si possa poi avvalere della collaborazione di altri docenti, anche
non a tempo pieno, cultori della materia, collaboratori e anche veri e
propri professionisti. È facile tuttavia prevedere che ai fini del sostegno
e del radicamento dell’istituto anche presso le Università, il Ministero del
lavoro e delle politiche sociali finisca per adottare una interpretazione
“flessibile” abilitando anche i docenti a tempo definito. Non a caso, con
riferimento alle prime due sedi universitarie autorizzate, Modena e Genova, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali si è limitato a richiedere — salvo nuovi orientamenti — che almeno un docente nella
commissione sia a tempo pieno.
Ai fini dell’ottenimento della registrazione e del mantenimento
della stessa, è poi previsto che le Università debbano inviare all’atto
della registrazione, e ogni sei mesi, studi ed elaborati contenenti indici
e criteri giurisprudenziali di qualificazione dei contratti di lavoro con
riferimento a tipologie di lavoro indicate dal Ministero; nonché, ai fini
del mantenimento della registrazione medesima, una relazione sulla
attività di certificazione svolta. Al riguardo va segnalato che la frequenza semestrale, prevista per l’aggiornamento degli indici (articolo 3,
comma 4, decreto ministeriale 14 giugno 2004), ritenuta da taluni
eccessiva in virtù della tendenziale stabilità degli indici giurisprudenziali nel tempo (19), non sembra costituire che un monito alla correttezza delle operazioni di certificazione da parte delle commissioni, di
(18) In questa prospettiva cfr. A. TURSI, La certificazione dei contratti di lavoro, in
Working paper, C.S.D.L.E. « M. D’Antona », 2004, n. 41.
(19) F. TOFFOLETTO, op. cit., 18; P. TULLINI, Certificazione dei contratti di lavoro,
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cui le parti contrattuali, e le esigenze di certezza e riduzione del
contenzioso che l’istituto si propone di realizzare, non potranno che
giovare. Vero è peraltro che l’abbondante elaborazione dottrinale in
materia di qualificazione dei rapporti di lavoro e le relative rassegne
giurisprudenziali dimostrano come la materia in esame sia suscettibile
di svariate letture e ipotesi ricostruttive. Di modo che l’onere dell’aggiornamento semestrale non potrà che fungere da pungolo per le sedi
universitarie alla costituzione di sedi di certificazione altamente qualificate e sostenute da una solida base teorica.
Come già evidenziato, gli elaborati provenienti dalle sedi di certificazione istituite presso le Università sono catalogati dalla Direzione
generale della tutela delle condizioni di lavoro, responsabile della
tenuta dell’Albo, e accessibili a fini di studio e ricerca, nonché funzionali alla individuazione delle clausole indisponibili di cui all’articolo 78,
comma 4, del decreto legislativo n. 276 del 2003, e alla definizione dei
codici di buone pratiche e degli indici presuntivi di cui all’articolo 84,
comma 2 (articolo 4, decreto ministeriale 14 giugno 2004).
Il decreto ministeriale non precisa le modalità di svolgimento delle
attività di certificazione, che saranno dunque determinate dal regolamento interno delle commissioni stesse nel rispetto delle regole procedurali stabilite dal decreto legislativo n. 276 del 2003.
Nelle convenzioni di collaborazione e consulenza in conto terzi
dovrebbe peraltro essere puntualmente indicata la composizione della
commissione di certificazione, che in ogni caso potrà essere composta
anche da un solo docente di diritto del lavoro di ruolo, ma che non può
comprendere docenti che, in ragione di altre attività di consulenza o
per motivi attinenti all’esercizio della attività di avvocato, si trovino in
una situazione di incompatibilità.
3.
Efficacia dell’atto di certificazione.
Va infine chiarito che l’effetto prodotto dall’atto di certificazione è
il medesimo, qualunque sia l’organo che ha effettuato la certificazione
del contratto. Così, l’atto di certificazione prodotto presso la commissione istituita in una struttura universitaria non possiede una forza
giuridica diversa rispetto a quello prodotto dalla commissione istituita
in E. GRAGNOLI, A. PERULLI (a cura di), La riforma del mercato del lavoro e i nuovi
modelli contrattuali, Cedam, Padova, 2004, 832.
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presso un ente bilaterale ovvero una Direzione provinciale del lavoro o
la Provincia.
Ai sensi dell’articolo 79 del decreto legislativo n. 276 del 2003,
infatti, una volta prodotto da una qualsiasi delle sedi abilitate, l’atto di
certificazione produce i suoi effetti fino al momento in cui sia accolto
uno dei ricorsi giurisdizionali esperibili avverso di esso. In particolare,
l’atto vincola medio tempore non solo le parti stipulanti il contratto
oggetto di certificazione, ma anche i terzi che sono tuttavia legittimati
attivi a instaurare uno dei rimedi di cui all’articolo 80. L’atto di
certificazione, in altre parole, ha il potere di conferire al contratto una
particolare efficacia e un effetto di certezza che si impone ai terzi e che
impedisce loro di mettere in discussione il contenuto dell’atto fino a
che non intervenga una sentenza di merito che ne accerti l’invalidità.
I soggetti terzi cui la norma si riferisce sono da identificarsi con i
soggetti abilitati allo svolgimento dell’attività di vigilanza sulla corretta
applicazione delle norme in materia di lavoro, quali gli istituti previdenziali, le Agenzie delle Entrate e gli organi periferici del Ministero
del lavoro e delle politiche sociali. Questi soggetti, pertanto, in presenza di un contratto regolarmente certificato, potrebbero esercitare
soltanto i poteri di accertamento e vigilanza; mentre è da escludere che
possano validamente porre in essere atti di autotutela che presuppongano una contestazione della natura del rapporto. Ne consegue che per
ottenere il recupero delle contribuzioni eventualmente omesse dal
datore di lavoro è comunque necessario o l’annullamento da parte del
giudice amministrativo dell’atto che impedisce l’azione di autotutela
oppure la modifica ad opera del giudice ordinario della qualificazione
originaria del contratto e la condanna del datore di lavoro alla regolarizzazione della posizione previdenziale del lavoratore (20).
(20) Non è tuttavia sostenibile che l’istituto in parola impedirebbe l’accertamento e l’azione degli enti previdenziali, così contravvenendo al principio di buon
andamento della P.A. Sul punto cfr. M.G. GAROFALO, La legge delega sul mercato del
lavoro: prime osservazioni, in RGL, 2003, 359; A. TURSI, La certificazione dei contratti di
lavoro, in DRI, 2004, n. 2, 247. Essi infatti avrebbero ampia possibilità di intervento e
potrebbero, al pari degli altri legittimati attivi, anche agire in via cautelare, al fine di
ottenere una tutela immediata dei propri diritti (art. 79). Allo stesso modo, tenuto
conto della possibilità di agire in via cautelare, risulta vanificata la critica secondo la
quale l’istituto della certificazione produrrebbe effetti positivi per il committente o
datore di lavoro il quale non si vedrebbe contestato il contenuto dell’atto fino alla
pronuncia di merito. In questo senso, V. SPEZIALE, L’efficacia giuridica della certificazione, in P. BELLOCCHI, F. LUNARDON, V. SPEZIALE (a cura di), op. cit., 184.

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