CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – sentenza 27 ottobre

CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V – sentenza 27 ottobre 2014 n.
5308
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11662 del 2003, proposto dal Comune
di Rapino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall’avvocato Marcello Russo, con domicilio eletto presso il signor Marco
Croce in Roma, via Nizza, n. 63;
contro
La s.r.l. Sagifur, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e
difeso dall’avvocato Giulio Cerceo, con domicilio eletto presso l’avvocato
Nino Paolantonio in Roma, via Principessa Clotilde, n. 2;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Abruzzo – Sez. di Pescara, n. 191/2003, resa tra le
parti, concernente la sospensione immediata del lavaggio e della nobilitazione
di pelli e l’emissione di fumi e di vapori.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2014 il Cons. Luigi
Massimiliano Tarantino e uditi per le parti l’avvocato Gianluca Lemmo, su
delega dell’avvocato Marcello Russo, e l’avvocato Attilio Spagnolo, su delega
dell’avvocato Giulio Cerceo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La s.r.l. Sagifur, odierna appellata, proponeva il ricorso n. 43 del 2000
dinanzi al TAR per l’Abruzzo, Sez. staccata di Pescara, al fine di ottenere
l’annullamento dell’ordinanza 29 ottobre 2000, n. 37, con la quale il Sindaco
del Comune di Rapino aveva ingiunto alla ricorrente di sospendere l’attività di
“lavaggio e nobilitazione pelli”, nonché “l’emissione di fumi e vapori”.
2. Il giudice di prime cure accoglieva parzialmente il ricorso, rilevando
l’illegittimità del provvedimento gravato per la mancata comunicazione
dell’avvio del procedimento, nella parte in cui aveva inibito in toto l’attività
svolta dalla ricorrente e non soltanto quella attività che comportava l’emissione
di fumi e vapori.
3. Propone appello l’amministrazione comunale di Rapino, che premette in
fatto come l’originaria ricorrente esercitasse l’attività di conceria di pelli, da
qualificarsi come attività industriale insalubre di prima classe, in zona
inquadrata come residenziale-artigianale, in assenza della necessaria
autorizzazione regionale ai sensi del d.P.R. n. 203/1988 e che, pertanto,
l’accertamento dei fatti fosse urgente, onde poter rilevare senza preavviso
l’effettivo svolgimento dell’attività in questione. Da ciò deriverebbe che l’atto
impugnato vada qualificato come diffidatorio, sicché non vi sarebbe alcun
obbligo di comunicazione ex art. 7, l. n. 241/90. Ed in ogni caso, anche a
volerlo qualificare come atto immediatamente eseguibile, in ragione della sua
natura vincolata, perché attuativo del diniego regionale all’autorizzazione, si
dovrebbe comunque escludere che fosse necessario l’avviso di avvio del
procedimento.
Né ad una diversa conclusione potrebbe giungersi, ritenendo che il destinatario
avrebbe potuto incidere attraverso la sua partecipazione sul contenuto del
provvedimento, dal momento che il Comune – avendo la Regione respinto
l’istanza di autorizzazione con l’atto 14 dicembre 1998, n. 12816 – non poteva
che adottare l’atto impugnato, limitandosi, peraltro, a vietare le sole attività di
emissione di fumi e vapori di carattere nocivo.
4. Costituitasi in giudizio in data 14 gennaio 2004, la s.r.l. Sagifur s.r.l. ha
chiesto l rigetto dell’appello. Nelle successive difese, contenute nella memoria
depositata il 25 luglio 2014, l’appellata ha evidenziato come l’atto impugnato
in primo grado non possa qualificarsi come diffidatorio, avendo natura di
ordinanza contingibile, tanto da richiamarsi all’art. 38, l n. 142/1990. Inoltre,
l’appellata ribadisce la necessità della comunicazione dell’avvio del
procedimento, non potendo ritenersi che un simile obbligo non valga per le
ordinanze contingibili ed urgenti, quando giunga, come nella fattispecie,
all’esito di un lungo contraddittorio con il destinatario.
L’appellata si duole del fatto che, se avvisata, avrebbe potuto chiarire nel corso
del procedimento come la sua linea produttiva comprendesse un’unica sezione
capace di produrre occasionalmente fumi e vapori, mentre l’ordinanza
impugnata inibendo anche l’attività di lavaggio e nobilitazione, avrebbe
sospeso fasi produttive, che non producevano emissioni.
5. Nella memoria depositata in data 16 settembre 2014, l’amministrazione
comunale precisa che l’efficacia dell’ordinanza contingibile ed urgente è
venuta meno per decorso del tempo e che la ditta appellata da un decennio ha
cessato la propria attività di conceria, rilevando inoltre che l’area dove
svolgeva la sua attività è risultata inquinata ed è soggetto a sequestro penale.
6. L’appello in esame deve essere accolto, considerato che la giurisprudenza di
questo Consiglio ha da tempo ritenuto che non sussista l’obbligo di avviso di
avvio del procedimento quando l’ordinanza contingibile ed urgente non possa
tollerare il previo contraddittorio con l’interessato a pena di svuotamento di
quella effettività e particolare rapidità cui la legge preordina l’istituto in
questione e di conseguente la compromissione di valori fondamentali quali
quello della tutela della salute (Cons. St., Sez. I, 29 ottobre 2008, n. 2442).
Né del resto ricorre quell’eccezione che ha caratterizzato il giudizio concluso
con la sentenza citata dal primo giudice (Cons. St., V, 9 febbraio 2001, n. 580),
relativa ad un’ordinanza contingibile ed urgente avente ad oggetto la
realizzazione di opere per contrastare l’elevata soglia di inquinamento acustico
provocato dal passaggio dei veicoli lungo l’autostrada. Infatti, nella
motivazione della citata pronuncia si legge: “Il collegio è consapevole che
proprio in materia di ordinanza contingibile ed urgente questo Consiglio ha
ritenuto non necessario l’avviso di avvio del procedimento, in considerazione
dell’eccezione normativa relativa alle esigenze di particolare celerità (Cons.
Stato, V Sez., 14 aprile 1997 n. 354). Però tali concrete esigenze, come
dimostrato, non ricorrono nel caso di specie, sicché vale il principio più sopra
affermato, secondo cui l’ordinanza contingibile ed urgente dev’essere assistita
da tutte le garanzie che siano effettivamente compatibili con i presupposti e gli
effetti dell’atto e, tra di esse, non può che essere assorbita anche la
fondamentale garanzia di partecipazione al procedimento… L’inciso iniziale
dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990, relativo alla sussistenza di ragioni
derivanti da particolari esigenze di celerità, non ha l’effetto di esentare una
categoria astratta di provvedimenti amministrativi, quelli la necessità ed
urgenza, dall’obbligo di comunicare l’inizio del procedimento, ma impone solo
la verifica delle effettive e peculiari ragioni di ogni singolo caso.
Oltretutto, come anticipato, la partecipazione del destinatario era necessaria
rispetto ad un procedimento che si prefiggeva di provvedere in via definitiva
alla situazione denunciata dall’Amministrazione comunale. La varietà degli
interessi coinvolti, l’obiettiva difficoltà di individuare le concrete misure
tecniche e la specificazione del soggetto obbligato avrebbero non solo richiesto
la partecipazione del destinatario, ma anche favorito l’adozione di moduli
procedimentali fondati sul contatto diretto se non addirittura sull’accordo tra
interessati”.
Nel caso in esame, invece, l’ordinanza contingibile ed urgente ha l’effetto di
sospendere un’attività industriale insalubre priva della necessaria
autorizzazione, sicché la situazione di pericolo per la salute pubblica ha
giustificato un intervento immediato, differendo ad un momento successivo
alla sospensione dell’attività pericolosa non autorizzata il contraddittorio con
l’amministrazione.
Del resto ciò che rileva nell’adozione dell’ordinanza sindacale contingibile ed
urgente è l’attualità della situazione di pericolo nel momento in cui il Sindaco
provvede, e non anche il tempo trascorso dal momento in cui detta situazione si
è per la prima volta manifestata, posto che il decorso del tempo, nella
fattispecie un anno da quando era stata denegata l’autorizzazione allo
svolgimento dell’attività, può solo aggravare e non certo sanare il riscontrato
pericolo.
7. L’appello in esame va, pertanto, accolto. Le spese dei due gradi del giudizio
seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente
pronunciando sull’appello (R. n. 11662/2003), come in epigrafe proposto,
accoglie l ‘appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata,
respinge il ricorso di primo grado n. 43 del 2000.
Condanna Sagifur S.r.l. al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio,
che liquida in euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre accessori di legge, in favore
del Comune di Rapino.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2014 con
l’intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere
Fabio Franconiero, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore
Raffaele Prosperi, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il 27/10/2014.

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