Perché al Sud si fa più causa allo Stato? Le

Perché al Sud si fa più causa allo Stato? Le differenze territoriali nella domanda
di giustizia amministrativa
Maria Elena Camarda e Maria Rita Pierleoni
CULTURA E SOCIETA’
1. Una giustizia civile e amministrativa efficiente e di qualità, oltre a costituire una garanzia
fondamentale per la tutela dei diritti e degli interessi legittimi dei cittadini, svolge una funzione di
importanza primaria nella realizzazione di contesti favorevoli per la crescita economica e lo
sviluppo. E’ proprio in ragione di questa considerazione che il suo mal funzionamento è diventato
uno dei problemi cruciali sulla cui risoluzione il nostro paese decide del futuro del suo sviluppo.
Una giustizia civile “inefficiente” ha molteplici conseguenze negative sull’economia: compromette
la propensione all'investimento e alla creazione di impresa, all’allargamento del mercato, alla
crescita dimensionale delle imprese, impedisce lo sviluppo dei mercati finanziari, distorce il
mercato del credito e quello del prodotto, agisce sulla effettività dei contratti e, in generale, su tutti
gli altri ambiti del diritto di rilievo per il sistema economico, comporta costi gravosi per le imprese.
A tali effetti si sommano quelli derivanti dalle interrelazioni e integrazioni tra gli ordinamenti e
sistemi di giustizia, indotte dai processi di globalizzazione, che estendono i confini delle richieste di
tutela e, con essa, la scala su cui valutare le conseguenze economiche dell’inefficienza (cfr.
Marchesi 2008)
Sono molti e combinati i fattori che incidono sull’inefficienza della giustizia civile e
amministrativa italiana, e che si manifestano in particolare nella lunga durata dei processi1. Tra i
1
I tempi della giustizia civile italiana sono ben lontani dalla “ragionevolezza” presentano un’alta variabilità territoriale:
Un giudizio di cognizione ordinaria in Tribunale dura, in media, 762 giorni nel Nord, 954 giorni nel Centro, 1.069
giorni nelle Isole e 1.172 giorni nel Sud. Le divergenze aumentano nel processo del lavoro che registra una durata
media nelle Isole di 914 giorni, nel Sud di 825 giorni, nel Centro di 555 giorni e di 411 giorni nel Nord. In materia di
lavoro pubblico i processi durano nelle Isole 777 giorni, nel Sud 769 giorni, nel Centro 571 giorni e nel Nord 537
giorni. In materia di previdenza i procedimenti durano, in media, nelle Isole 830 giorni, nel Sud 918 giorni, nel Centro
544 giorni e nel Nord 477 giorni.
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principali, indubbiamente, vi è la frequenza con cui gli italiani ricorrono al giudice per dirimere le
controversie2.
Nell’ultimo decennio l’accresciuta consapevolezza del peso esercitato dalla litigiosità sulle
inefficienze della giustizia ha spinto a indagare con attenzione, in particolare, le dimensioni
quantitative e qualitative della domanda di giustizia civile.
Meno indagata risulta, invece, la litigiosità nelle materie di competenza del giudice
amministrativo3. Eppure si tratta di un fattore non trascurabile perché una giustizia amministrativa
intasata di contenzioso aumenta le difficoltà di funzionamento della pubblica amministrazione e
rende ancor meno prevedibile e certa la sua azione, con conseguenze negative sulle attività
economiche e sugli investimenti sia delle imprese nazionali che di quelle straniere. Inoltre, una più
precisa definizione della domanda di giustizia amministrativa integrata alle conoscenze già
disponibili sulla domanda di giustizia civile permette di approfondire la riflessione complessiva
sulle determinanti anche di natura socio culturale della litigiosità.
Vanno in questa direzione i dati di seguito presentati che riportano i risultati di una prima analisi
della configurazione quantitativa e territoriale del contenzioso amministrativo. I dati sono relativi ai
procedimenti amministrativi sopravvenuti presso i TAR4, negli anni 2007-2011, raccolti dall’Istat e
ordinati per classi di procedimento5. Utilizzando come variabili la popolazione, il numero delle
imprese e il numero degli addetti pubblici6 sono stati costruiti tre corrispondenti indici di litigiosità.
L’analisi è stata svolta per macro area (Nord, Centro e Sud ) e per singola regione7.
2
Con riferimento al 2011, i procedimenti civili sopravvenuti presso gli Uffici giudiziari nel 2011 sono 4.439.510. Il
numero complessivo di nuovi procedimenti avviati presso gli Uffici giudiziari è 72,80 per ogni 1000 abitanti. Il tasso di
litigiosità dei procedimenti presso gli Uffici giudiziari è di 54,48 al Nord, al Centro 82,93 e 91,37 al Sud. (Cfr. Camarda
et al. 2014).
3
Le materie di competenza del giudice amministrativo sono quelle indicate nell’art 133 del Codice del processo
amministrativo e successive integrazioni.
4
L’art. 103 della Costituzione sancisce che la giurisdizione amministrativa spetta al Consiglio di Stato e agli altri organi
di giustizia amministrativa, tra i quali, come giudici di primo grado con competenza generale, figurano i Tribunali
Amministrativi Regionali (TAR), istituiti dalla l. 1034/1971.
5
Le classi di procedimento sono: 1) accesso ai documenti; 2) agricoltura e foreste; 3) ambiente; 4) antichità e belle arti;
5) appalti pubblici di lavori, servizi e forniture; 6) autorità indipendenti (attività, organizzazione); 7) autorizzazioni e
concessioni; 8) caccia e pesca; 9) carabinieri; 10) cinematografia, teatro, spettacoli, sport, turismo; 11) cittadinanza; 12)
commercio, artigianato; 13) comune e provincia; 14) demanio statale, regionale; 15) edilizia ed urbanistica; 16)
elezioni; 17) enti pubblici in generale; 18) esecuzione del giudicato; 19) espropriazione per pubblica utilità; 20)
farmacia; 21) forze armate; 22) industria; 23) inquinamento; 24) istruzione; 25) leva militare; 26) magistrati; 27) non
classificabile/non riclassificato; 28) notai; 29) ordinanze contingibili e urgenti.
6
La letteratura economica che si è occupata di questo tema definisce convenzionalmente l’indice di litigiosità come
rapporto tra i procedimenti sopravvenuti e la popolazione. Nell’analisi svolta, in considerazione delle materie oggetto
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2. Come mostrato dalla tabella 1, e come peraltro già ampiamente riscontrato nell’analisi sulla
domanda di giustizia civile, il tasso di litigiosità nelle materie riservate al Giudice amministrativo è
caratterizzato, rispetto alla popolazione, da una variabilità territoriale molto ampia. Il Sud registra
tassi di litigiosità di circa tre volte più elevati che al Nord.
Tabella 1. Indice di litigiosità per macro area (calcolato come rapporto tra totale procedimenti
amministrativi sopravvenuti e la popolazione)
Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat
Tale concentrazione territoriale è confermata anche nel caso in cui l’indice di litigiosità sia
costruito utilizzando come variabile il numero delle imprese e il numero degli addetti pubblici
(tabelle 2 e 3)8.
della decisione del giudice amministrativo, si è ritenuto che il numero delle imprese e il numero degli addetti potessero
costituire variabili socio-economiche rilevanti più specifiche per definire il grado relativo di litigiosità di un territorio.
7
Dall’analisi statistica presentata sono stati esclusi i dati relativi alla regione Lazio perché per le sue particolari
caratteristiche rappresenta un outlier e quindi potrebbe determinare risultati distorti. Al Tar Lazio sono infatti assegnate
numerose controversie in considerazione della rilevanza degli interessi coinvolti, ovvero del carattere generale e non
frazionabile degli interessi stessi. Un elenco di tali controversie è contenuto nell’art. 135 del codice del processo
amministrativo.
8
Rispetto a queste due variabili, addetti pubblici e numero di imprese o il tasso di litigiosità del Sud è superiore rispetto
al Centro anche se si inseriscono nel calcolo statistico i procedimenti del Tar Lazio.
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Tabella 2. Indice di litigiosità per macro area (calcolato come rapporto tra totale procedimenti
amministrativi sopravvenuti e il numero di imprese)
Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat
Tabella 3. Indice di litigiosità per macro area (calcolato come rapporto tra totale procedimenti
amministrativi sopravvenuti e il numero di addetti pubblici)
Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat
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Al fine di evidenziare le differenze esistenti all’interno di ciascuna macroarea è stata svolta
un’analisi degli indici di litigiosità per singola regione9 (tabelle 4 e 5).
Tabella 4. Indice di litigiosità per regione (calcolato come rapporto tra totale procedimenti
amministrativi sopravvenuti e la popolazione) – anni 2007, 2009 e 2011
Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat
9
La rappresentazione grafica si riferisce ai dati relativi agli anni 2007, 2009 e 2011, rispettavamente il momento
iniziale, intermedio e finale del periodo in esame.
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Tabella 5. Indice di litigiosità per regione (calcolato come rapporto tra totale procedimenti
amministrativi sopravvenuti e il numero di imprese) – anni 2007, 2009 e 2011
Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat
La distribuzione regionale della litigiosità delinea per il Sud, pur in un quadro di alta litigiosità
complessiva, l’alto tasso di litigiosità relativo della Regione Campania e di contro quello
relativamente più basso della Regione Puglia. Evidenzia inoltre, come già notato nelle analisi
riguardanti la domanda di giustizia civile e anche da altri studi sulle differenze regionali (Trigilia et
al 2013), che la Sardegna presenta tassi di litigiosità e, in generale, comportamenti e orientamenti
omogenei alle regioni del Nord.
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Grafico 6. Indice di litigiosità per regione (calcolato come rapporto tra totale procedimenti
amministrativi sopravvenuti e il numero di addetti pubblici) – anni 2007, 2009 e 2011
Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat
3. Le differenze territoriali risultano confermate anche se si guardano, più in particolare, alcune
classi di procedimento che rappresentano, in modo esemplificativo, da un lato l’esercizio del potere
autoritativo da parte della pubblica amministrazione (come nel caso di procedimenti in materia di
autorizzazioni e concessioni, o di procedimenti in materia di edilizia e urbanistica) e, dall’altro,
l’agire della pubblica amministrazione come soggetto economico, come nel caso dei procedimenti
in materia di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture.
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Tabella 7. Indice di litigiosità per macroarea in materia di appalti pubblici di lavori, servizi e
forniture (calcolato come rapporto tra totale procedimenti amministrativi sopravvenuti in materia e
la popolazione)
Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat
Tabella 8. Indice di litigiosità per macroarea in materia di autorizzazioni e concessioni (calcolato
come rapporto tra totale procedimenti amministrativi sopravvenuti in materia e la popolazione)
Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat
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Tabella 9. Indice di litigiosità per macroarea sulla materia edilizia urbanistica (calcolato come
rapporto tra totale procedimenti amministrativi sopravvenuti in materia e la popolazione)
Fonte: nostre elaborazioni su dati Istat
4. Che cosa ci indicano i dati sul contenzioso amministrativo rispetto alla ricerca delle determinanti
della litigiosità? Quali le ragioni per cui cittadini e imprese nel Mezzogiorno ricorrono più
frequentemente al giudice per dirimere le loro controversie?
Inutile dire che le risposte non sono né facili né univoche: la litigiosità è infatti un universo
complesso sul quale incidono motivazioni diverse. Per avere un quadro esplicativo più definito
occorrerebbero effettuare analisi più in profondità, anche di tipo qualitativo, delle motivazioni degli
attori, che al momento non sono disponibili. Tuttavia, sulla base di dati quantitativi presentati, da
leggere insieme a quelli relativi alla giustizia civile (Camarda et al 2014), si possono avanzare
ipotesi e anche sollevare dei dubbi circa le linee interpretative sulle inefficienze del sistema della
giustizia civile e amministrativa prevalenti nella discussione scientifica e nel dibattito politico.
In primo luogo, i dati specifici sulla litigiosità amministrativa fanno pensare alle ben note
differenze territoriali in termini di qualità ed efficienza dell’azione amministrativa e di grado di
relazionalità della pubblica amministrazione. In altre parole una prima ipotesi potrebbe fare
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riferimento alla tradizionale maggior debolezza delle amministrazioni pubbliche, che si
esprimerebbe in più limitate capacità tecniche dei responsabili dei procedimenti e/o in una maggiore
esposizione a condizionamenti politici. In entrambi i casi ne risulterebbero provvedimenti più
esposti alle possibilità di ricorso e di contenzioso da parte dei soggetti interessati. Tuttavia, se si
tiene conto dell’ampiezza del divario nel contezioso tra le diverse aree, non sembra sufficiente –
almeno a livello di ipotesi – supporre che il maggior ricorso al giudice amministrativo sia spiegabile
soltanto con fattori legati all’offerta, cioè alle caratteristiche della pubblica amministrazione, che è
peraltro soggetta a procedure uniformi definite a livello nazionale. In altre parole, i dati sembrano
porre degli interrogativi simili a quelli già emersi nella discussione dei dati di contenzioso relativi
alla giustizia civile.
Le interpretazioni prevalenti riconducono gli alti di litigiosità della giustizia civile ad una
particolare combinazione di fattori interni al sistema della giustizia che incentivano o quanto meno
non reprimono comportamenti opportunistici di tutte le parti in causa. Tra questi, occupa un posto
di particolare rilievo l’effetto perverso indotto dalla durata stessa dei processi, ritenuta il
fondamento attraverso cui le inefficienze della giustizia si trasferiscono nell’economia (Marchesi
2003). Infatti, con essa si intrecciano altri fattori come: la disciplina del tasso di interesse legale che
è inferiore a quello di mercato e quindi comporta un vantaggio nel calcolo finale della somma da
assegnare (per chi, ad esempio, ha un credito da rendere); le regole di ripartizione delle spese legali
a beneficio della parte vincente, che crea un vantaggio per una delle parti in causa; gli effetti dei
meccanismi procedurali che indirettamente aprono il varco al proliferare di udienze; le modalità di
retribuzione dei difensori legali. Un altro fattore a cui viene attribuita importanza nella costruzione
della dinamica della domanda è la facilità di accesso ai servizi legali. Un numero elevato di
avvocati professionisti, determinando una maggiore pressione concorrenziale, può generare
incentivi ad adottare strategie di “espansione della domanda” e a sfruttare l’asimmetria informativa
del cliente; entrambi i meccanismi “generano domanda” perché favoriscono la promozione di azioni
legali anche per controversie di scarso valore economico e/o in assenza di incertezza
nell’attribuzione dei diritti (Carmignani e Giacomelli 2008). Inoltre, la concorrenza tra avvocati
potrebbe comportare la riduzione del prezzo dei servizi e quindi la riduzione del costo delle cause e
in questo modo favorire il ricorso al contenzioso.
Tuttavia, le differenze territoriali sono però così marcate da lasciare spazio a dubbi non tanto
sull’adeguatezza quanto sull’esclusività di ipotesi riferite solo a fattori interni al sistema anche in
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considerazione del fatto che esse operano in modo omogeneo sul territorio nazionale. Non meno
parziali risultano le ipotesi di spiegazione delle differenze territoriali incentrate su fattori esterni al
sistema della giustizia ma pur sempre ricadenti nell’ambiente in cui essa opera, quali il basso costo
dei servizi legali o i bassi costi di accesso alla giustizia. Per quanto si tratti di fattori certamente
influenti, essi richiedono di essere collocati in un ordine socioculturale più ampio. Peraltro, le
analisi sulla domanda di giustizia civile hanno richiamato l’attenzione su una dimensione socioculturale interveniente nella litigiosità con riferimento alla diffusione nelle regioni del Mezzogiorno
di maggiore sfiducia, minore attitudine a esperire forme cooperative di soluzione delle controversie,
maggiore propensione a comportamenti opportunistici.
I dati sopra presentati confermando l’alta litigiosità del Mezzogiorno anche sulle materia di
competenza del giudice amministrativo ripropongono la necessità di una lettura che integri le
determinanti legate al funzionamento interno della giustizia con fattori socio culturali.
Certo, non si può escludere che costi di accesso relativamente bassi o la portata degli interessi in
gioco, specie in provvedimenti che hanno a che fare con appalti o con decisioni urbanistiche,
possano alimentare comportamenti opportunistici che rallentano il processo decisionale e di
attuazione dei provvedimenti. In ogni caso, questa logica d'azione non spiegherebbe di per sé le
differenze territoriali ma aprirebbe, come già per il contenzioso civile, alla maggiore propensione a
comportamenti opportunistici e quindi all’ impatto autonomo della dimensione socio-culturale.
Invero, uno dei modi in cui la scarsità della dotazione di capitale sociale si manifesta, è proprio
nella difficoltà dei singoli di collocare i propri interessi e le proprie pretese di giustizia e di leggerli
all’interno di una cornice di interessi più generali. Non è del resto un caso che studi sulle differenze
tra Nord e Sud in termini di orientamenti e comportamenti degli italiani rilevano che la
disomogeneità dei comportamenti fra i residenti di diverse regioni è maggiore quando questi
comportamenti sono influenzati fortemente dalle condizioni economiche e dall’azione pubblica.
Mentre, per i comportamenti e orientamenti meno influenzati da questi profili, esiste fra i cittadini
delle diverse regioni italiane maggiore omogeneità10.
10
Indagini sulla fiducia istituzionale, mostrano che emergono differenze significative fra aree del Paese e in particolare
fra Centro-Nord e Sud in relazione alla fiducia riposta nelle istituzioni locali (comuni e regioni). La fiducia in alcuni dei
pilastri dello Stato nel territorio, come la fiducia interpersonale, al Sud è molto più bassa che al Nord (Barca, Pavolini,
Trigilia 2013).
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Bibliografia
F. Barca, E. Pavolini, C. Trigilia, Sulle tracce dell’identità italiana. Somiglianze e differenze tra
le regioni, Enciclopedia Treccani, 2013.
A. Carmignani e S. Giacomelli, La giustizia civile in Italia: i divari territoriali, in “Questioni di
economia e finanza”, Banca d’Italia, 2008.
M.E. Camarda, Alle origini di un altro divario: la domanda di giustizia del Sud, Working Paper
Res, 1, 2010.
M.E. Camarda, M.R. Pierleoni e A. Diotallevi, La “domanda” di giustizia civile: differenze fra
nord e sud, in Collaborare per crescere a cura di Asso P.F. e Pavolini E., Fondazione RES, Cap. II,
Donzelli Editore, 2014.
D. Marchesi, L’enforcement delle regole. Problemi di efficienza della giustizia civile, riforme
intraprese e riforme possibili, Temi dei rapporti Isae, giugno 2008.
D. Marchesi, Litiganti, avvocati e magistrati, il Mulino, Bologna, 2003.
S. Pellegrini, La litigiosità in Italia. Un’analisi sociologico-giuridica, Giuffrè, Milano 1997; Id.,
Il processo civile e la civile giustizia, Cedam, Padova 2005.
Relazioni annuali al Parlamento del Ministro della giustizia 2010, 2011, 2012. 2013.
Relazione annuale sullo stato della giustizia amministrativa 2014
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