ENTI LOCALI UNA RIFORMA ATTESA

PAPER CISL FP
Febbraio 2014
ENTI LOCALI
UNA RIFORMA ATTESA
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Enti locali. Una riforma attesa
Enti locali. Una riforma attesa
IL PERCORSO A OSTACOLI
DI UN PROCESSO RIFORMATORE
Il sistema istituzionale italiano si è accresciuto nel
tempo in modo farraginoso, causando una irragionevole
duplicazione di poteri, responsabilità e costi. Lo Stato,
secondo il principio di sussidiarietà impresso nel Titolo
V della Costituzione, avrebbe dovuto devolvere le
competenze ai livelli di governo inferiori, più adatti per
loro natura ad offrire risposte appropriate alle esigenze
di uno specifico territorio. Al contrario, la tendenza
ineluttabile a legiferare ampliando gli spazi di intervento
statali, centralizzando la gestione delle risorse, tagliando,
a colpi di decreti legge, i finanziamenti agli Enti locali,
ha provocato una sostanziale paralisi del sistema
delle autonomie. E’ per questo motivo che, ancora
dopo tredici anni, sanare l’incompiutezza di quella
riforma costituzionale (l. 3/2001), nata per regolare il
coordinamento tra centro e periferia, continua ad essere
una priorità nell’agenda politica del governo.
In particolare, i tentativi di riordino istituzionale
esperiti sino ad oggi devono la loro inefficacia alle falle
di una logica emergenziale, inadatta a governare una
materia tanto complessa. Gli enti territoriali, infatti,
sono stati oggetto di interventi normativi finalizzati
più alla riduzione dei costi degli apparati istituzionali
che alla reale volontà di costruire e applicare un disegno
riformatore organico e duraturo. Da anni, infatti, si
registrano continue oscillazioni tra il dichiarato intento
di ripensare un modello di governance multi-livello
più efficiente e soluzioni di tipo ragionieristico, mosse
unicamente dalla spasmodica ricerca di risparmio. La
IL DDL DELRIO
Nell’ultimo anno, il legislatore nazionale è intervenuto
nuovamente con un disegno di legge (il ddl Delrio, n.
1212), recante “Disposizioni sulle Città metropolitane,
sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni”.
Finalizzato a contenere le spese e razionalizzare il sistema,
il ddl in questione è in discussione alla I Commissione
permanente (Affari Costituzionali) del Senato della
Repubblica, dopo l’approvazione del 21 dicembre scorso
alla Camera dei Deputati.
Il disegno Delrio disciplina:
-Città metropolitane, delle quali si prevede
l’istituzione entro la fine del 2014;
- Province;
- commissari e sub-commissari delle Province;
- la Città metropolitana di Roma capitale;
- Unioni (e fusioni e incorporazioni) di comuni.
Il ddl disegna, quindi, un sistema complessivo delle
autonomie, in cui Comuni, Regioni e Stato restano
enti territoriali, la cui rappresentatività rimane
legata all’elezione diretta dei cittadini; mentre Città
metropolitane, Unioni di comuni e Province diventano
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CISL FP
Gli Enti locali italiani si trovano al cuore di rilevanti
trasformazioni. Nel prossimo futuro, saranno
protagonisti istituzionali di primo piano nella ripresa
di competitività, nel rilancio del Paese e nella rinnovata
credibilità internazionale. Ma per il momento sono
chiamati ad affrontare sfide congiunte e incrociate, che
derivano da più parti: quella internazionale, dominata
dalla necessità di stabilizzazione finanziaria, e quella
nazionale, che richiede attori sempre più competenti
in materia di politiche strategiche al risanamento della
finanza pubblica e al riordino istituzionale.
Quella degli Enti locali è una riforma più volte annunciata,
ma mai completamente realizzata, ostacolata dai limiti e
dalle debolezze strutturali del nostro Paese e, anche negli
ultimi giorni, da un’ennesima crisi di governo, che pone
molti interrogativi in merito all’attuazione dell’ultimo
disegno di legge in materia.
necessità di intervenire con misure incisive e definitive,
peraltro, è stata condivisa anche dalle autorità europee.
Sul punto, di particolare rilevanza è stata l’esplicita
richiesta di un più forte impegno da parte del governo
italiano ad abolire o fondere alcuni strati amministrativi
intermedi. La risposta, prontamente giunta con il d.l.
95/2012 (c.d. decreto spending review) si è concentrata
sulla soppressione e sull’accorpamento delle Province,
sull’istituzione delle Città metropolitane, sulla
ridefinizione degli ambiti ottimali per le unioni, le
fusioni e la gestione associata di funzioni comunali.
Ma anche questo decreto legge è incappato nei limiti
degli interventi normativi precedenti: il ricorso alla
decretazione d’urgenza, senza una previa concertazione
con le parti sociali interessate, senza un chiaro quadro
delle ricadute sul funzionamento degli altri livelli di
governo e sul destino dei lavoratori. A dimostrazione
del fatto che, anche in quella occasione, è mancata
una visione unitaria di fondo rispetto all’obiettivo,
condivisibile, di una semplificazione istituzionale.
Questo errore di impostazione metodologica ha avuto
riflessi anche su un piano strettamente giuridico. Il
processo riformatore, infatti, ha subito una temporanea
battuta d’arresto con la pronuncia di illegittimità
costituzionale che ha colpito l’intera procedura di riordino
territoriale disposta dal d.l. 95/2012. Procedura, peraltro,
mai giunta a compimento per la mancata conversione in
legge del d.l. 188/2012 che recava, nel dettaglio, il disegno
di una nuova geografia provinciale.
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LA GRANDE INCOMPIUTA
Enti locali. Una riforma attesa
enti di secondo livello. Il sistema, a livello locale,
sarà quindi articolato nel modo seguente: 1. Città
metropolitane, quali enti territoriali di secondo livello
con finalità istituzionali generali e funzioni specifiche;
2. Province, quali enti territoriali di secondo livello “fino
alla data di entrata in vigore della riforma costituzionale
ad esse relativa”; 3. Unioni di comuni, quali Enti locali
costituiti da due o più comuni per l’esercizio associato di
funzioni o servizi.
Città metropolitane
Entrando nel dettaglio, le Città metropolitane (già
previste dal nostro ordinamento fin dalla l. 142/1990
e costituzionalizzate dalla riforma del Titolo V, ma
ancora non concretamente attuate) troveranno ingresso
nella compagine degli Enti locali quali enti di secondo
livello, con la funzione di facilitare e rendere coerente e
razionale l’azione degli enti territoriali di primo livello,
ossia i comuni rientranti nel proprio ambito territoriale.
Il ddl istituisce nove Città metropolitane, coincidenti con
il territorio delle Province di Torino, Milano, Venezia,
Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria;
apposita disciplina regola la Città metropolitana di Roma
capitale, in sostituzione del Comune di Roma capitale.
A queste si aggiungono le città capoluogo delle Regioni
a statuto speciale (Trieste, Palermo, Cagliari) e quelle
individuate come aree metropolitane dalle leggi regionali
già vigenti (Catania, Messina) (Tab. 1).
Tab. 1 - Città metropolitane
(articolo 2, comma 1 del ddl)
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Provincia
Popolazione
censimento 2011
Numero di Comuni
della Provincia
Popolazione
del capoluogo
Napoli
Milano
Torino
Bari
Bologna
Firenze
Genova
Venezia
Reggio Calabria
3.054.956
3.038.420
2.247.780
1.247.303
976.243
973.145
855.834
846.962
550.967
92
134
315
41
60
44
67
44
97
962.003
1.242.123
872.367
315.933
371.337
358.079
586.180
261.362
180.817
Roma
3.997.465
121
2.617.175
Palermo
Catania
Messina
Cagliari
Trieste
1.243.585
1.078.766
649.824
550.580
232.601
82
58
108
71
6
657.561
293.902
243.262
149.883
202.123
Potranno costituire ulteriori Città metropolitane le
province che, sulla base dell’ultimo censimento, hanno
una popolazione residente superiore a 1 milione di
abitanti, purché l’iniziativa sia assunta dal comune
capoluogo della provincia e da altri comuni che
complessivamente rappresentino almeno 500mila
abitanti della provincia medesima (Tab. 2), o le
province confinanti con almeno 1.500.000 di abitanti
complessivi, nel caso di accordo dei due comuni
capoluogo (Tab. 3).
Tab. 2 - Città metropolitane eventuali
(articolo 2, comma 2, primo periodo, del ddl)
Provincia
Bergamo
Brescia
Salerno
Popolazione
censimento 2011
1.086.277
1.238.044
1.092.876
Numero di comuni
della Provincia
244
206
158
Popolazione
del capoluogo
115.349
189.902
132.608
Enti locali. Una riforma attesa
Tab. 3 - Province aggregabili in Città metropolitane eventuali
(articolo 2, comma 2, secondo periodo, del ddl)
Provincia
Padova
Verona
Treviso
Vicenza
Varese
Monza e Brianza
Popolazione
censimento 2011
Numero di comuni
della Provincia
921.361
900.542
876.790
859.205
871.886
840.129
104
98
95
121
141
55
Popolazione
del capoluogo
206.192
252.520
81.014
111.500
79.793
119.856
(Fonte: Dossier del Servizio Studi del Senato, n. 93, gennaio 2014)
Province
Quanto alle Province, le disposizioni in materia hanno un
carattere transitorio, in attesa della loro abolizione prevista
dal disegno di legge costituzionale (A.C. n.1453) presentato
parallelamente al ddl. Quindi, stante la previsione
che dal 2014 non vi saranno più elezioni provinciali, il
progetto Delrio configura le nuove Province, definite “enti
territoriali di area vasta”, quali amministrazioni di secondo
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livello, attribuendo loro le seguenti funzioni fondamentali
(oggetto degli artt. 11 e 17):
- pianificazione territoriale provinciale di coordinamento;
tutela e valorizzazione dell’ambiente;
- pianificazione del trasporto pubblico, autorizzazione e
controllo di quello privato; costruzione e gestione delle
strade provinciali e regolazione della circolazione;
- programmazione della rete scolastica, nel rispetto
della programmazione regionale;
- raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico
amministrativa agli Enti locali.
La Provincia può, altresì, d’intesa con i Comuni,
provvedere alla gestione dell’edilizia scolastica con
riferimento alle scuole secondarie di secondo grado. Le
funzioni amministrative conferite precedentemente alle
Province dallo Stato o dalle Regioni sono trasferite ai
Comuni o alle Unioni di comuni (che il disegno di legge
intende incentivare) oppure alle Regioni medesime,
qualora rispondano a riconosciute esigenze unitarie.
Alle Province montane sono attribuite due funzioni
fondamentali:
- cura dello sviluppo strategico del territorio e gestione
in forma associata di servizi;
- cura delle relazioni istituzionali con altri enti
territoriali con esse confinanti e il cui territorio abbia
caratteristiche montane.
E’ utile a questo proposito un confronto tra le funzioni
fondamentali delle Province previste dal Testo Unico
degli Enti locali (dl n. 267/2000) e quelle presenti nel ddl
1212 (Tab. 4). Da esso si evince chiaramente come alcune
funzioni oggi attribuite alle Province siano suscettibili
di essere loro sottratte ed attribuite ad altri soggetti
(Comuni, Regioni, altre soluzioni gestionali).
Il disegno di legge prevede che entro tre mesi dall’entrata
in vigore della presente legge, Stato e Regioni debbano
individuare in maniera puntuale, mediante accordo
in Conferenza unificata, e sentite le organizzazioni
sindacali maggiormente rappresentative (su questo
punto si tornerà in seguito), le funzioni oggetto del
riordino e le relative competenze (comma 7). Entro il
medesimo termine, con d.P.C.m., saranno individuati i
criteri generali per l’individuazione dei beni e delle risorse
paper
Gli organi delle Città metropolitane (artt. 4,5,6 del ddl)
saranno costituiti (senza nuovi e maggiori oneri per
la finanza pubblica) dal sindaco metropolitano (che
coinciderà con il sindaco del comune capoluogo), dal
consiglio metropolitano (sindaco e alcuni consiglieri
delle Città metropolitane, con un numero variabile
da 10 a 60, in relazione alla popolazione residente) e
dalla conferenza metropolitana (composta dal sindaco
metropolitano e dai sindaci dei comuni appartenenti
alla città metropolitana). Negli intenti del legislatore,
esse dovranno svolgere un ruolo propulsivo nell’auspicata
ripresa economica, ponendosi alla testa della ripresa della
sviluppo – anche tenendo conto del fatto che in esse si
troveranno concentrati oltre la metà della popolazione
e del Pil del nostro Paese – e assolvendo a funzioni
fondamentali (disciplinate dall’art. 8 del ddl), quali quelle
delle attuali Province facenti parte del loro territorio, non
appena gli organi di queste verranno a scadenza per fine
mandato:
- adozione e aggiornamento annuale del piano
strategico del territorio metropolitano;
- pianificazione territoriale generale, comprese le
strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle
infrastrutture;
- strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei
servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi
pubblici di interesse generale di ambito metropolitano;
- mobilità e viabilità;
- promozione dello sviluppo economico e sociale;
- promozione e coordinamento dei sistemi di
informatizzazione e di digitalizzazione.
Enti locali. Una riforma attesa
finanziarie, umane, strumentali e organizzative connesse
all’esercizio delle funzioni oggetto di trasferimento,
garantendo i rapporti di lavoro in corso (comma 8).
Tra gli altri commi previsti dal ddl, e relativi al
trasferimento di funzioni e competenze, di rilevante
importanza il comma 12, lettera a, laddove si dice che
“nei trasferimenti delle funzioni oggetto di riordino, il
personale mantiene la posizione giuridica ed economica
in essere” e “le corrispettive risorse provinciali sono
traslate all’ente destinatario”.
Tab. 4
Confronto TUEL ( DL 267/2000) - DDL 1212
TESTO UNICO ENTI LOCALI (art. 19)
a) difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e
prevenzione delle calamità;
DDL 1212
a) pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché
valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza;
b) tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;
c) valorizzazione dei beni culturali;
d) viabilità e trasporti;
paper
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b) pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale,
autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato,
in coerenza con la programmazione regionale, nonché
costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione
della circolazione stradale ad esse inerente;
e) protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali;
f) caccia e pesca nelle acque interne;
g) organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello
provinciale, rilevamento disciplina e controllo degli scarichi
delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;
h) servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla
legislazione statale e regionale;
i) compiti connessi all'istruzione secondaria di secondo grado
ed artistica e alla formazione professionale, compresa l'edilizia
scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
c) programmazione provinciale della rete scolastica, nel
rispetto della programmazione regionale;
l) raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnicoamministrativa agli enti locali;
d) raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnicoamministrativa agli enti locali;
Inoltre la Provincia, in collaborazione con i Comuni e sulla base di
programmi da essa proposti promuove e coordina attività, nonché
realizza opere di rilevante interesse provinciale nei settori economico,
produttivo, commerciale, turistico, sociale, culturale e sportivo.
Unioni di comuni
Sul tema delle Unioni di comuni, Il ddl in esame si è
posto nel solco di un dibattito certo non nuovo, che
ha trovato espressione in diversi interventi normativi
strutturati (a partire dalla legge 142/90), che partono dal
riconoscimento che le difficoltà organizzative e gestionali
che incontrano i piccoli comuni non si riducono alla sola
collettività locale, ma hanno ripercussioni sull’intero
assetto istituzionale dello Stato.
Più recentemente, l’Unione di comuni è diventata un
ente locale sotto tutti gli aspetti, per effetto di manovre
restrittive nate per rispondere maggiormente ai principi
di economicità ed efficienza e nell’ottica di una gestione
ottimale dei servizi. Dalla legge finanziaria del 2010
in poi (leggi 191/2009, 122/2010 e 148/2011), l’Unione
(come organismo di secondo livello) gode di una propria
personalità giuridica e detiene autonomia statutaria,
regolamentare, organizzativa e finanziaria, governata da
appositi organi politici. Ad oggi risultano regolarmente
costituite 307 Unioni di comuni che riuniscono 1.887
Comuni (su 8.071).
Relativamente alle Unioni di comuni, ovvero “Enti locali
costituiti da due o più comuni per l’esercizio associato
di funzioni e servizi”, il ddl prevede l’unificazione
e semplificazione della normativa, per ampliare il
numero delle funzioni da esercitare in forma associata,
estendendole a tutte le funzioni fondamentali. A queste
Enti locali. Una riforma attesa
si dovranno aggiungere anche quelle indicate nell’art. 23,
relative a trasparenza, anticorruzione, revisione dei conti,
controllo e valutazione. Per le Unioni di comuni sono
previste tre tipologie: Unioni appositamente costituite
per lo svolgimento di specifiche funzioni; Unioni
obbligatorie per l’esercizio delle funzioni fondamentali;
ed infine Unioni facoltative per l’esercizio di tutte le
funzioni che possono essere costituite da tutti i Comuni
fino a 5 mila abitanti (3 mila nelle comunità montane).
LIVELLI DI GOVERNO:
UN CONFRONTO EUROPEO
Il dibattito sul peso da conferire alle autonomie locali, la
loro suddivisione, il loro ruolo e funzioni è un elemento
che caratterizza tutti gli Stati appartenenti all’ordinamento
europeo. Tuttavia, gli enti di governo in questi Paesi
non hanno una presenza uniforme su tutto il territorio
dell’Unione. Circa il loro numero, la suddivisione e le
funzioni a loro attribuite è utile un confronto. In 19 dei
28 Paesi dell’UE, il governo del territorio è affidato a tre
livelli istituzionali, analoghi a Regioni, Province e Comuni
italiani. Nove Stati (Cipro, Malta, Lussemburgo, Austria,
Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Portogallo e Slovenia)
hanno invece due livelli di Governo.
Dei Paesi con tre livelli di governo, vediamo un raffronto
tra Italia, Spagna, Francia e Germania (Tab. 5).
In particolare, nei Paesi con tre livelli di governo, al livello
intermedio (provinciale) è assegnato in genere un blocco di
funzioni analogo, prevalentemente riguardanti l’ambiente
(pianificazione, tutela, gestione dei rifiuti e delle acque),
lo sviluppo economico (sostegno alle imprese e politiche
per l’occupazione), i trasporti (viabilità, mobilità,
infrastrutture) e la scuola (edilizia scolastica compresa),
legate a diverse tipologie di tributi (Tab. 6).
Tab. 5
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II livello
III livello
26 regioni
100 Dipartimenti
36.763
Comuni (Communes)
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Francia
I livello
16 Länder
(di cui 3 città-Stato)
408 Distretti (Kreise)
(301 distretti rurali
+ 107 città distretto)
12.302
Comuni (Gemeinde)
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Stato
Superficie
e abitanti
17
comunità autonome
50 Province
8.112
Comuni (Municipios)
20 Regioni
107 Province
8.092 Comuni
675.417 kmq
65.447.374 ab
Germania
Spagna
Italia
357.023 kmq
81.772.000 ab
504.614 kmq
46.754.784 ab
301.340 kmq
60.776.531 ab
(Fonte: www.indexmundi.com, relativo a dati 2011)
Tab. 6
Stato
Funzioni e competenze
Entrate di bilancio
Francia
Assistenza sociale e prevenzione socio-sanitaria; scuola e trasporto
scolastico; biblioteche centrali, musei e belle arti; infrastrutture; trasporti;
assetto del territorio
Tassa sulle abitazioni; tassa fondiaria
sulle proprietà edili e non edili; tassa
sulle professioni; trasferimenti statali
Germania
Coordinamento dei compiti dei comuni; funzioni e servizi che vanno
oltre la capacità dei comuni; servizi sociali e sanitari; educazione ed
edilizia scolastica; smaltimento rifiuti e ambiente; urbanistica; acquedotti
Imposta locale sui redditi; imposta
sugli immobili; trasferimenti statali
Coordinamento dei servizi comunali; assistenza e sostegno ai comuni
minori; adotta il Piano annuale di cooperazione alla prestazione delle
opere e dei servizi comunali
Entrate tributarie proprie;
partecipazione ai tributi dello Stato;
fondo di cooperazione economica
dello Stato; fondo sanitario
Coordinamento e programmazione territoriale, economica e
ambientale; ambiente e smaltimento rifiuti; viabilità e trasporti; igiene
pubblica; beni culturali; edilizia scolastica; formazione professionale
Entrate tributarie; entrate
extratributarie; trasferimenti statali
e regionali
Spagna
Italia
Enti locali. Una riforma attesa
Anche il tema del governo delle aree metropolitane ha
assunto, negli ultimi anni, in Europa, una grandissima
rilevanza. Attualmente, il 68% circa della popolazione
risiede in grandi agglomerati urbani che generano più di
due terzi del Pil europeo: da qui la necessità di giungere
ad una definizione e classificazione.
Nell’esperienza europea, i singoli Paesi non hanno
riorganizzato il proprio assetto amministrativo istituendo
specifici “enti metropolitani”, piuttosto hanno assegnato
degli specifici “status” a singoli territori (ad esempio le
città-Laender tedesche o Londra), o li hanno legittimati
ad associarsi per la gestione di problematiche comuni a
carattere metropolitano (si pensi al caso di Barcellona,
dove l’area metropolitana è un ambito territoriale di
cooperazione funzionale tra soggetti amministrativi
locali).
L’OECD, in collaborazione con la Commissione europea
e con Eurostat, ha sviluppato una definizione delle aree
metropolitane, secondo cui un’area urbana è tale quando
vi è un forte legame di mercato del lavoro tra il “nucleo
urbano” centrale e l’hinterland: i comuni considerati
hinterland sono quelli in cui almeno il 15% dei residenti
è occupato nel centro urbano principale. Questa
metodologia ha consentito di confrontare aree urbane
funzionali di dimensioni simili in tutti i Paesi europei.
Secondo tale classifica, in Italia solo Milano, Roma,
Napoli e Torino rientrerebbero nel novero delle grandi
aree metropolitane europee.
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(Fonte: Censis, Le Città metropolitane in Italia: confronto tra le maggiori forme di governo metropolitano in Europa, febbraio 2014)
UN DIBATTITO ACCESO
Il disegno di legge sul riordino delle autonomie locali
ha suscitato, in ragione della ricchezza di implicazioni
dei suoi contenuti, un acceso dibattito istituzionale e
scientifico, con posizioni anche fortemente contrastanti.
In generale, le ragioni del plauso indicano nelle finalità
del ddl il primo e più generale segno positivo della
riforma, ovvero l’aver posto al centro del progetto i temi
della riduzione dei costi, della liberazione di risorse per
migliorare l’efficienza, della diminuzione del peso fiscale,
del miglioramento dei servizi (in particolare, si veda l’art.
Enti locali. Una riforma attesa
UN’INTESA DI AMPIO RESPIRO
Quel che appare sempre più evidente è la necessità di una
riforma globale e complessiva del sistema degli Enti locali,
ora inceppato a causa delle storture impresse da una serie
di riforme incompiute, oltreché dallo scarso coraggio
di una politica costantemente arresa all’emergenza, che
rischia di gettare al vento anche gli sforzi compiuti a
causa della continua staffetta tra i governi.
Di fronte all’obiettivo di un sistema moderno ed
efficiente, in grado di rispondere alle esigenze dei
cittadini con un equilibrato disegno dei livelli di
governance, l’Italia appare ancora ben lontana. Ciò
nonostante, se il nostro Paese continua ad essere la
terza economia dell’Eurozona, significa che non tutto
è perduto. Ma è necessario imboccare quanto prima la
strada del riordino istituzionale, snellendo la macchina
burocratica e definendo funzioni e ambiti di competenza
nei diversi livelli.
Non è ancora possibile, allo stato attuale, ipotizzare i
tempi del varo della legge sul sistema delle autonomie.
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CISL FP
Tuttavia è indubbio che l’insieme dei provvedimenti
normativi oggetto della discussione cambieranno l’attuale
sistema delle autonomie locali lungo una traiettoria che
da tempo viene indicata come l’unica percorribile, ovvero
l’attuazione di processi di aggregazione e semplificazione
istituzionale meglio rispondenti ai principi fondamentali
di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
Nel concreto questo significa incentivare le fusioni
di comuni e la gestione associata di obiettivi, mezzi,
professionalità e risorse, promuovendo economie di scala
e incentivando la lotta agli sprechi; e creando ambiti di
area vasta, che includano quelli derivanti dall’istituzione
delle Città metropolitane, sulle quali ridisegnare il ruolo
delle Province.
Una tappa fondamentale di questo lungo cammino verso
un riordino istituzionale è stato il Protocollo di Intesa,
siglato lo scorso 19 novembre da Cisl FP, FP Cgil e Uil
FPL, dagli ex ministri Delrio e D’Alia e dagli organismi
di rappresentanza delle autonomie (Conferenza delle
Regioni e ANCI), con esclusione dell’UPI.
Tale Protocollo va inserito nel percorso di impegni che le
Federazioni di categoria delle tre maggiori rappresentanze
sindacali del pubblico impiego hanno affinato dopo
l’Intesa dell’11 maggio 2012. Essa rappresenta l’opportunità
concreta di costruire spazi nuovi di relazioni sindacali
nell’ambito dei molteplici processi di riordino istituzionale
che potrebbero realizzarsi a livello nazionale e regionale.
Due sono i livelli di lettura fondamentali del Protocollo.
Sul piano politico il Protocollo sancisce l’ingresso
delle parti sociali e delle associazioni degli Enti locali
nella compagine impegnata a dettare le regole future
del riordino istituzionale. Questo elemento è in
controtendenza rispetto alla logica, finora perseguita,
delle riforme imposte dall’alto, senza il coinvolgimento
delle parti sociali, e oltretutto giunge prima che il
percorso normativo di revisione degli assetti territoriali
sia entrato nelle strette conclusive.
L’Intesa riafferma il valore strategico del lavoro pubblico
in ordine al nuovo assetto, riconoscendo la necessità di
tutelare i professionisti che vi operano e che garantiscono
la funzionalità degli enti.
Sul piano dei contenuti, esso detta dei principi
inderogabili nella prospettiva della tutela del lavoro. Tre,
infatti, sono i concetti strategici contenuti nell’Intesa.
Qualora il ddl di riordino istituzionale procedesse, dovrà
contenere tali nuovi punti sotto forma di emendamenti.
Essi sono:
- la salvaguardia degli attuali livelli occupazionali quale
obiettivo primario;
-l’assicurazione che gli eventuali processi di
trasferimento non incideranno sugli equilibri di
bilancio, sugli attuali limiti di spesa e su quelli
assunzionali delle amministrazioni riceventi;
paper
17 del ddl, laddove prevede e disciplina tutto il sistema
dei trasferimenti ai comuni di funzioni, patrimonio e
risorse strumentali).
D’altro canto, i detrattori del disegno di legge
rilevano nella non piena abrogazione delle Province,
nell’incertezza dei risparmi e nella confusa evoluzione
futura del nuovo sistema i principali segni di debolezza
del progetto di riordino. Infatti, poiché non è prevedibile
un calcolo dei risparmi e una valutazione a priori
del futuro assetto, e non essendoci allo stato attuale
esperienze simili di riforma delle autonomie locali, non
si escludono fenomeni di distorsione della stessa.
Su questo aspetto è intervenuta nuovamente la Corte
dei Conti che, nell’audizione sul ddl del 16 gennaio 2014,
ha ribadito le valutazioni già manifestate in ordine ai
risparmi attesi, che sarebbero di entità contenuta, a fronte
di nuovi possibili aggravi dovuti ad una riorganizzazione
di complessa portata. Pertanto, come afferma la Corte dei
Conti, “appare decisiva la costante verifica dell’andamento
dell’attuazione della riforma e dei risultati sotto il profilo
del governo delle risorse impiegate e del rispetto del
divieto di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica”.
Infine, il ddl sarebbe, secondi i più critici, una ennesima
“legge ponte” in attesa di una riforma costituzionale;
ovvero, una legge “tampone”, necessaria a far fronte, in
qualche modo, ad una serie molto lunga di interventi
o proposte di razionalizzazione dei livelli di governo;
non certo un approccio sistematico, volto a realizzare,
in base ad un Carta delle autonomie, un vero disegno di
semplificazione amministrativa e di valorizzazione delle
autonomie locali.
Enti locali. Una riforma attesa
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- la formazione e la riqualificazione, considerati
strumenti fondamentali da promuovere anche con
misure straordinarie, per garantire il reimpiego
funzionale dei lavoratori interessati dal processo di
riassetto.
La salvaguardia dei livelli occupazionali, sia per
i lavoratori con contratto a tempo indeterminato, sia
per quelli con contratto a termine, è senza dubbio la
maggiore preoccupazione nel governo dei processi
di riassetto. A questo proposito, l’accordo raggiunto
impegna governo, Regioni ed Enti locali non solo a
garantire i livelli occupazionali e la professionalità del
personale, ma anche a proporre norme che consentano
di introdurre deroghe ai vincoli di spesa per la gestione di
eventuali processi di mobilità tra enti. Tutto ciò impegna
il sindacato ad individuare e proporre la collocazione
territoriale e professionale più idonea: di questo dovranno
occuparsi i tavoli regionali e territoriali, previsti nel
Protocollo, per giungere alla definizione di un assetto di
amministrazioni coerente e funzionale al progetto.
Analoga tutela è prevista a salvaguardia delle
retribuzioni del personale trasferito, della sua
posizione giuridica e dell’anzianità di servizio. Saranno
garantite, per i lavoratori interessati dalle unioni o fusioni
di comuni, le risorse destinate al salario accessorio, che
confluiranno per l’intero importo nei fondi dei nuovi enti.
Altro risultato importante dell’Intesa è la priorità
accordata alla certificazione delle competenze della
PROVINCE
TOTALE
LAVORATORI
A TEMPO PIENO
PART TIME
ENTRO IL 50%
PA, non solo quelle acquisite nelle sedi formali (titoli di
studio e formazione permanente), ma anche quelle agite,
ovvero apprese direttamente sul posto di lavoro, che
finora, tranne in pochi casi, non hanno beneficiato della
giusta attenzione.
UN RIORDINO PARTECIPATO
DEL TERRITORIO
ll Protocollo d’Intesa pone in rilievo la caratteristica
principale che dovrebbe avere una riforma delle
istituzioni del territorio: quella cioè di essere non
parcellizzata e settoriale, ma globale, inclusiva
di tutti i processi di riorganizzazione in corso. Il
riordino delle amministrazioni locali non riguarda
il solo livello territoriale. Esso, al contrario, deve
muoversi in un orizzonte di cambiamento molto più
ampio e ricco di interconnessioni, comprendente
anche le amministrazioni centrali, configurando
un sistema integrato di livelli istituzionali in grado
complessivamente di governare e indirizzare i processi
sociali ed economici. Ma accordando sempre la priorità
al cittadino, al territorio, all’efficienza dei servizi.
Al tempo stesso, il riordino deve considerare le ricadute
tangibili sui circa 52mila lavoratori che compongono
il mondo delle province italiane. Un mondo ricco e
articolato, così composto:
PART TIME
OLTRE IL 50%
TOTALE
Uomini
Donne
Uomini
Donne
Uomini
Donne
Uomini
Donne
Totale
27.910
19.414
597
587
619
2.841
29.126
22.842
51.968
La riuscita di una partita così impegnativa richiede una
gestione condivisa del processo e l’attivazione di spazi
di confronto e partecipazione sulle problematiche
legate ai processi di riorganizzazione e di mobilità. La
priorità è necessariamente quella della salvaguardia dei
livelli occupazionali e retributivi, utilizzando, ai fini
contrattuali, le risorse finanziarie derivanti dai tagli di
sprechi e dalla spesa improduttiva.
Sul punto, merita una valutazione positiva il fatto che
nell’ultimo testo del disegno di legge si formalizzi
l’impegno sancito nel Protocollo di intesa, ovvero il
diritto di informazione alle organizzazioni sindacali, a
presidio di alcuni snodi fondamentali del processo di
riordino (come già detto, l’art. 17, comma 5 prevede,
infatti, che entro tre mesi dalla data di entrata in
vigore della legge, Stato e Regioni individuino in
modo puntuale, in sede di Conferenza unificata, le
funzioni oggetto del riordino e le relative competenze,
sentite le organizzazioni sindacali maggiormente
rappresentative).
La consultazione dei sindacati è prevista anche rispetto ai
criteri per il trasferimento del personale. In particolare,
il confronto preventivo con le OO.SS. è contemplato
per fissare i criteri generali per l’individuazione dei
beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali
e organizzative connesse all’esercizio delle funzioni
che devono essere trasferite dalle province agli enti
subentranti (art. 17, comma 8).
Si tratta di spazi di agibilità strategici per due motivi:
1) In primo luogo, la revisione delle funzioni e la
conseguente riprogettazione dei servizi, basata
sulla nuova
geometria istituzionale, implicano
l’individuazione del necessario fabbisogno professionale,
mediante percorsi mirati di riqualificazione e una
redistribuzione del personale che ne valorizzi le
competenze possedute. Vanno scongiurati, pertanto,
Enti locali. Una riforma attesa
L’Intesa del 19 novembre impegna governo, regioni ed
Enti locali a costruire luoghi di confronto per garantire
i livelli occupazionali e la professionalità del personale
e proporre norme che consentano di introdurre deroghe
ai vincoli di spesa di personale per la gestione di
eventuali processi di mobilità tra enti. Il testo licenziato
dal Senato accoglie e formalizza entrambi gli impegni.
Ai sensi dell’art. 17, comma 12, il personale trasferito
mantiene la posizione giuridica ed economica, ovvero
il trattamento economico fondamentale e accessorio, in
godimento all’atto del trasferimento, nonché l’anzianità
di servizio maturata. Le risorse destinate a finanziare le
voci fisse e variabili del trattamento accessorio, nonché
la progressione economica orizzontale, sono versate in
specifici fondi, destinati esclusivamente al personale
trasferito. Anche il personale trasferito dalle province alle
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Città metropolitane mantiene il trattamento economico
in godimento. Inoltre, al fine di tener conto degli effetti
finanziari derivanti dal trasferimento dell’esercizio delle
funzioni, si prevede che con il d.P.C.m., da adottare entro
tre mesi dall’entrata in vigore delle legge, possano essere
modificati gli obiettivi del patto di stabilità interno e la
facoltà di assumere per le province e gli enti subentranti,
fermo restando l’obiettivo complessivo.
La centralità del dato finanziario, ribadita nel Protocollo
per evitare che gli eventuali processi di trasferimento
incidano sugli equilibri di bilancio, sugli attuali limiti
di spesa e su quelli assunzionali delle amministrazioni
riceventi, è confermata dalle vicende che hanno
recentemente investito le amministrazioni locali.
In molti comuni italiani, con il proliferare di vertenze
sul salario accessorio dei dipendenti seguite
all’attività ispettiva del Ministero dell'Economia, alcune
amministrazioni ne hanno disposto il blocco e hanno
avviato le procedure per il recupero di parte delle somme
percepite nel corso degli anni sulla base dei contratti
decentrati sottoscritti dagli Enti.
A seguito di questi interventi unilaterali delle
amministrazioni, una forte mobilitazione sindacale, nata
allo scopo di tutelare salari già pesantemente colpiti dal
blocco pluriennale della contrattazione, ha portato alla
presentazione di un emendamento al decreto legge sugli
Enti locali (d.l. 151/2013), attualmente in discussione alla
Commissione bilancio.
L'obiettivo è quello di risolvere il problema che ha
investito la contrattazione integrativa nel comparto
Regioni ed Enti locali. L’emendamento sancisce il
divieto di procedere al recupero delle somme per quelle
amministrazioni che, all’atto della sottoscrizione dei
contratti collettivi decentrati integrativi, hanno rispettato
i vincoli di bilancio annuali e pluriennali e i parametri di
virtuosità per la spesa del personale.
Tortuoso il suo cammino. Ma non senza speranza.
Congelato dalla Presidenza del Senato nell’iter di
conversione del d.l. 151/2013, l'emendamento verrà
presentato, sempre grazie alla pressione esercitata dalle
OO.SS. sul Governo, nell’ambito di un nuovo disegno di
legge di prossima approvazione.
E’ dunque un quadro denso di criticità quello in cui si sta
facendo strada il disegno di legge Delrio.
La strada tracciata dal Protocollo - concepire la partita
del riordino territoriale come parte integrante di una
sfida molto più ampia e complessa - è l'occasione per
costruire un raccordo tra modello amministrativo e
tessuto produttivo, per dare risposte concrete ai cittadini,
alle famiglie, alle imprese, conferendo al lavoro pubblico,
in questa partita, il ruolo di prim'ordine che gli spetta.
E' il percorso impegnativo di una riforma lungamente
attesa.
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tutti i tentativi di preventiva attribuzione del personale
presso altri apparati dello Stato, in assenza di un disegno
organico sulle funzioni e di un corpus normativo che
regoli il passaggio del relativo personale ad enti terzi.
La questione ha riguardato, nello specifico, i corpi e i
servizi di Polizia Provinciale per i quali si è paventata
l’ipotesi di un passaggio presso il Corpo forestale
dello Stato, in assenza di proposte concrete. Il ruolo
nevralgico dei servizi prestati dal personale di Polizia
Provinciale richiede che la funzione di controllo e tutela
dell’ambiente trovi proprio sul territorio la dimensione
ottimale del suo esercizio, legandosi inscindibilmente
alle funzioni che l’art. 17 comma 1 lettera a) del ddl pone
in capo agli enti di area vasta.
Qualsiasi tentativo di preventivo passaggio del personale
avverrebbe in modo estemporaneo rispetto a quanto
stabilito nel Protocollo d’intesa, che sancisce un governo
partecipato dei processi a garanzia della salvaguardia dei
posti di lavoro e delle tutele del personale interessato dal
riordino. La cabina di regia stabilita dal Protocollo d’intesa
dovrà essere la sede in cui definire il nuovo modello
organizzativo degli Enti locali e, conseguentemente,
quella più adatta per affrontare e risolvere le questioni
aperte.
2) In secondo luogo, la definizione delle funzioni è un aspetto
cruciale del processo di riordino perché da questo dipenderà
la concreta definizione di un sistema di governance
multilivello moderno, concepito in chiave di integrazione
e non di sterile concorrenza tra gli enti. D’altronde non
si può parlare in astratto di un “perimetro dello Stato”,
da ridurre o allargare secondo un criterio contabile (o
ideologico) prestabilito. Piuttosto, si deve riorganizzare la
produzione dei servizi come farebbe un’impresa privata
ben gestita: creando reti e filiere efficienti al posto della
frammentazione, della sovrapposizione di competenze,
della concorrenzialità fra poteri.

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