SEZIONI RIUNITE INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 Presidente Raffaele Squitieri ROMA, 10 FEBBRAIO 2015 INDICE Relazione del presidente della Corte dei conti Raffaele Squitieri Relazione scritta del presidente della Corte dei conti Raffaele Squitieri SEZIONI RIUNITE INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 Presidente Raffaele Squitieri ROMA, 10 FEBBRAIO 2015 INDICE CAPITOLO I L’ATTIVITÀ AUSILIARIA AL PARLAMENTO Pag. Premessa 1. Relazione sulle prospettive per la finanza pubblica dopo la legge di stabilità 2014 2. Le audizioni parlamentari 2.1 Audizione su Città metropolitane, Province, unioni e fusioni di Comuni 2.2. Indagine conoscitiva sulla funzionalità del sistema previdenziale pubblico e privato, alla luce della recente evoluzione normativa e organizzativa, anche con riferimento alla strutturazione della previdenza complementare 2.3. Audizione su Attuazione e prospettive del federalismo fiscale 2.4. Audizione dell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla semplificazione normativa e amministrativa 2.5. Audizione sul disegno di legge di conversione del decreto legge n. 16/2014 2.6. Audizione sul Documento di economia e finanza 2014 2.7. Audizione sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del d.lgs. n. 118/2011 2.8. Audizione sul disegno di legge in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche 2.9. Audizione sulla Nota di aggiornamento del DEF 2014 2.10. Audizione sul disegno di legge di stabilità per il 2015 2.11 Audizione sul disegno di legge recante “delega al governo per la riforma del terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale” 2.12. Audizione sull’andamento dell’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali 2.13 Audizione nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla “Attuazione ed efficacia delle politiche della UE in Italia” (14 gennaio 2015), su deliberazione approvata nell’adunanza del 15-16 dicembre 2014 3. La Relazione sul rendiconto generale dello Stato 4. Il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica 5. Esame dei contratti collettivi 2014 6. Le Relazioni quadrimestrali sulla legislazione di spesa 6.1 L’evoluzione del contesto ordinamentale 6.2 Le Relazioni quadrimestrali nel 2014 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 1 1 2 6 8 10 16 22 24 27 28 32 35 37 40 41 42 49 54 56 56 58 PAG. I CAPITOLO II IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI NEL CONTESTO INTERNAZIONALE 1.L’attività della Corte dei conti in ambito internazionale 2. I rapporti finanziari con l’Unione europea 2.1. Fonti di finanziamento del bilancio 2.2. La politica di coesione socio-economica 2.3. Prospettive per il 2015 2.4. La politica agricola comune 2.5. Frodi ed irregolarità 3. Relazioni speciali 4. L’attività di external auditor presso organismi internazionali e la cooperazione tra le Istituzioni Superiori di controllo. 73103 5. Il m104onitoraggio delle attività di controllo 63 65 65 66 69 70 71 72 76 CAPITOLO III L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITÀ SUGLI ATTI DEL GOVERNO E DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO Quadro di sintesi 1. L’attività di controllo preventivo 2. Le delibere della Sezione di controllo 3. Prospettive 79 80 81 91 CAPITOLO IV L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO 1. Considerazioni generali 2. Indagini approvate nel corso del 2014 3. Il follow up del controllo eseguito 4. Ulteriori attività svolte dalla Sezione 5. Prospettive per il 2015 95 96 100 103 104 CAPITOLO V L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO SUGLI ENTI CUI LO STATO CONTRIBUISCE IN VIA ORDINARIA 1. Il contesto normativo 2. Profili funzionali 3. Principali determinazioni di controllo INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 107 108 109 PAG. II CAPITOLO VI L’ATTIVITÀ DELLA CORTE DEI CONTI E IL SISTEMA DELLE AUTONOMIE Premessa 1. Il controllo sugli equilibri finanziari delle Autonomie territoriali 2. Le attività di referto della Sezione delle autonomie nell’anno 2014 2.1. Il referto sugli organismi partecipati dagli enti territoriali 2.2 Il referto sul Patto di stabilità interno degli enti territoriali per l’esercizio 2013 2.3. Il referto sugli andamenti della finanza territoriale attraverso l’analisi dei flussi di cassa negli anni 2011-2013 2.4. Il referto sulla gestione finanziaria degli enti territoriali nell’esercizio 2013 3. L’attività di indirizzo e di coordinamento dei controlli delle Sezioni regionali 3.1. Le Linee guida 3.2. Pronunce di indirizzo e di orientamento 3.3. Pronunce di orientamento su questioni di massima 3.4. Potenziamento dei sistemi informativi 131 132 137 137 139 140 145 150 150 152 153 159 CAPITOLO VII L’ATTIVITÀ DELLE SEZIONI REGIONALI DI CONTROLLO 1. Profili generali 2. Controlli sulle Regioni 2.1. La parificazione dei rendiconti regionali 2.2 Le altre tipologie di controllo sulle Regioni 3. Controlli sui Servizi sanitari regionali 4. Controlli sugli Enti locali 5. Controllo successivo sulla gestione 6. Controllo preventivo di legittimità su atti e successivo 7. Attività consultiva 8. Altre tipologie di controllo 161 162 162 166 169 171 174 175 175 177 CAPITOLO VIII L’ATTIVITÀ GIURISDIZIONALE 1. Ambiti della giurisdizione contabile 2. Giudizi innanzi le Sezioni riunite 3. I giudizi di responsabilità 3.1 Profili processuali 3.2 Tipologie di danno. 3.3 Rito alternativo per definizione abbreviata del giudizio di appello. 4. Giudizi di conto 4.1 Profili generali 4.2 Pareri delle Sezioni riunite 4.3 Le pronunce di maggiore rilevanza 5. I giudizi pensionistici INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 179 191 194 194 211 218 218 218 219 220 223 PAG. III CAPITOLO VIII L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI 1. La Policy 2 Il Personale 3. Le politiche di spending review 4.La gestione amministrativa 231 235 238 239 INDICE DELLE TABELLE Quadro sinottico delle delibere delle sezioni riunite e delle sezioni centrali di controllo 243 Sezioni riunite in sede di controllo 245 Sezione delle autonomie 247 Sezione centrale di controllo per gli affari comunitari e internazionali 251 Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello stato 253 Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del governo e delle amministrazioni dello Stato 255 Sezione di controllo sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria 265 Sezioni regionali di controllo 273 Sezioni riunite in sede giurisdizionale 275 Sezioni riunite in sede deliberante e consultiva 277 Sezioni centrali d’appello e sezione d’appello per la Regione Siciliana 279 Sezioni giurisdizionali regionali 281 Personale di magistratura 283 Personale amministrativo 284 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. IV CAPITOLO I L’ATTIVITÀ AUSILIARIA AL PARLAMENTO Premessa L’attività della Corte nel 2014 è stata volta, come nel passato, a corrispondere alle esigenze di analisi connesse alle numerose linee di riforma all’esame del Parlamento e alle criticità nella gestione della finanza pubblica legate al ritardo con cui si sta concretizzando l’atteso ritorno alla crescita del Paese. L’esercizio appena concluso è stato caratterizzato dal riavvio del processo di revisione degli assetti organizzativi e di ridefinizione delle competenze tra livelli di governo e dall’esame da parte del Parlamento di importanti riforme in materia di organizzazione della Pubblica Amministrazione, di semplificazione di competenze e procedure; riforme da cui è atteso un impulso per accrescere la “produttività” complessiva dei fattori, fondamentale per ritornare a crescere. Tali riforme hanno continuato a muovere all’interno di un quadro finanziario severo, in cui il rispetto degli obiettivi di bilancio e dei vincoli programmatici trova il suo bilanciamento in consistenti tagli di spesa e in un graduale ma netto passaggio a condizioni di maggior rigore finanziario e contabile con l’avvio del processo di armonizzazione e del pareggio di bilancio. Sui temi di riforma e sulle principali criticità sono stati incentrati l’attività di referto, i rapporti e le audizioni rese al Parlamento dalla Corte. Un arco di questioni particolarmente ampio, che ha mantenuto sempre forte la pressione sulla Corte per l’adeguamento e la specializzazione delle strutture interne dell’Istituto e ha spinto a sviluppare rapporti convenzionali con l’Istat e con i principali istituti di ricerca economica indipendenti. Ciò, nella convinzione che la tradizionale programmazione di relazioni e referti debba essere accompagnata da modalità di lavoro tali da accentuare la continuità delle analisi della Corte in parallelo all’esame e all’attuazione delle scelte assunte dal Parlamento. 1. Relazione sulle prospettive per la finanza pubblica dopo la legge di stabilità 2014 Ad inizio del 2014 la Corte ha inviato al Parlamento, in concomitanza con la Relazione quadrimestrale sulle leggi di spesa dell’ultimo trimestre dell’anno, una relazione dedicata alle prospettive della finanza pubblica in esito alla legge di stabilità. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 1 Con tale Relazione, di iniziativa della Corte, si è inteso, per la prima volta, mettere a disposizione delle assemblee legislative le valutazioni della Corte sul quadro finanziario da cui prende avvio la attuazione concreta della programmazione economica del Paese. La novità consiste nel sottoporre a verifica, aggiornandole e ampliandole – e alla luce delle legge approvata – le valutazioni avanzate dalla Corte in sede di audizione sul disegno di legge di stabilità. Alla legge di stabilità per il 2014 sono stati attribuiti sia obiettivi di consolidamento del risanamento fiscale che di sostegno alla crescita, attraverso un primo taglio del cuneo fiscale e interventi volti a favorire l'accesso al credito e la ripresa degli investimenti pubblici. Una strategia di intervento che, con il piano ‘Destinazione Italia’, si completava prevedendo una semplificazione delle procedure amministrative tale da promuovere e attrarre gli investimenti esteri. Tutte riforme senza impatti finanziari significativi sui saldi pubblici e alle quali venivano attribuiti forti effetti sulla crescita. La manovra approvata prevedeva, per il 2014, interventi espansivi dell’ordine di 2,5 miliardi, che elevavano il valore del disavanzo programmatico al 2,5 per cento del Pil. Per il successivo biennio, le misure assumevano, invece, un carattere restrittivo misurabile in poco meno di 11 miliardi, così da ricondurre l’indebitamento netto, nelle previsioni del Governo, all’1,6 per cento nel 2015 e allo 0,8 per cento nel 2016. Nonostante l’incremento disposto con la legge di stabilità, nel 2014 l’indebitamento netto nominale avrebbe dovuto migliorare di circa 0,5 punti percentuali rispetto al 2013. Il quadro di finanza pubblica delineato dal Governo era strettamente connesso alla previsione di crescita dell’economia. Nel presentare nel settembre 2013 la Nota di aggiornamento del DEF, il Governo aveva rivisto il quadro macroeconomico sotteso alle previsioni tendenziali di finanza pubblica. La revisione aveva preso atto, per il breve termine, di un eccesso di ottimismo manifestato in fase di redazione del DEF dell’aprile precedente, mentre per il medio termine innalzava le stime di crescita, sulla base degli effetti espansivi attribuiti al decreto di sblocco dei pagamenti della PA e ad altre riforme di carattere strutturale. Nella Relazione la Corte, anche sulla base di più aggiornate previsioni economiche, ha osservato che gli indicatori congiunturali, pur offrendo conferme del rafforzamento del ciclo economico, segnalavano la presenza di alcune criticità: si erano ridotte le stime di crescita del commercio internazionale, portandole per il 2014 dal 4,9 al 4,4 per cento e per il 2015 dal 5,8 al 5,2 per cento, valori inferiori a quelli assunti nella Nota di aggiornamento. L’effetto combinato di una minore espansione degli scambi mondiali e di un cambio più forte indeboliva le prospettive delle esportazioni italiane e metteva in luce possibili fattori di fragilità dello scenario di previsione. Anche gli indicatori congiunturali interni, pur confermando il rafforzamento del ciclo in Italia, non fornivano una prospettiva rassicurante della ripresa della domanda. Secondo gli Istituti indipendenti, nella media del periodo considerato l’incremento dei consumi si sarebbe fermato allo 0,7 per cento, quello degli investimenti al 2 per cento; il Governo indicava invece aumenti, rispettivamente, dell’1 e del 3,1 per cento. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 2 Tra le maggiori incognite si segnalava la mancata trasmissione al settore reale delle condizioni di abbondante liquidità che si riscontravano sul mercato finanziario. Gli impieghi bancari continuavano infatti a diminuire e ciò imbrigliava la forza della ripresa, che anche per questa ragione rimaneva assai meno pronunciata che negli altri Paesi. Sul fronte della finanza pubblica, nella valutazione della Corte si prospettava una riduzione più lenta del disavanzo, il cui valore sarebbe rimasto ancora vicino al massimo consentito dalle regole europee nel 2014 e non sarebbe sceso, nel periodo di previsione, al di sotto del 2 per cento. Il varo della legge di stabilità non aveva diffuso aspettative di un maggior controllo sui saldi di finanza pubblica: l’inversione di tendenza nella dinamica della spesa, già evidente nelle proiezioni a legislazione vigente per il 2014-2016, non aveva trovato correzioni nell’impostazione della legge di stabilità che anzi, almeno con riguardo al 2014, accentuava l’allentamento del rigore, a conferma della scelta governativa di adozione di una linea di “tregua fiscale”. Una impostazione – ben presente nel testo iniziale del disegno di legge e valutata non positivamente dalla Corte già in occasione della sua presentazione – che aveva trovato ulteriore accentuazione nel percorso parlamentare. La direzione di movimento era, quindi, opposta a quella richiesta dall’obiettivo di ridimensionamento dell’intermediazione del bilancio pubblico, assunto nell’impostazione originaria della manovra. Dal 2015 si confermava la volontà di spostare la correzione sul lato della spesa: la riduzione dell’indebitamento programmata era infatti attribuibile in massima parte al contenimento delle spese. L’iter parlamentare aveva poi accentuato anche il carattere di frammentarietà dell’intervento. I soli interventi di incremento della spesa erano oltre 130 per quanto riguarda la spesa corrente, con un impatto medio poco superiore a 30 milioni di euro, e circa 50 per quanto riguarda la spesa in conto capitale, con un importo medio inferiore ai 70 milioni di euro. Dal lato delle entrate, il provvedimento era caratterizzato dal ricorso a misure che, a fronte di un maggior incasso nel periodo 2014-2016, comportavano una perdita di gettito per gli anni successivi. Nel Relazione si sottolineava, quindi, come la legge di stabilità uscita dall’esame parlamentare mantenesse, almeno in parte, i limiti iniziali. Ad essi se ne aggiungevano di nuovi: si confermava, anche nella versione definitiva, il limitato rilievo quantitativo delle misure di stimolo dell’economia, mentre crescevano in misura significativa interventi di limitata dimensione unitaria, ma tali da riportare la spesa corrente su un percorso di crescita. Il sistema sembrava, quindi, sottoposto ad impulsi contraddittori: si prefiguravano consistenti tagli della spesa, crescenti nel biennio 2015 e 2016, mentre si incrementava la spesa nel 2014; si preannunciava la destinazione prevalente dei proventi della “revisione della spesa” a riduzioni fiscali, senza evidenziare che buona parte dei risultati attesi erano già ipotecati per evitare un incremento del prelievo. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 3 L’abbandono di un sentiero di rigore fiscale, che si era rivelato macroeconomicamente insostenibile, non consentiva, tuttavia, di allentare, se non entro limiti molto stretti, il percorso di riequilibrio dei conti pubblici. Il crescente ricorso a misure di spesa, con copertura affidata ad anticipazione di entrate future comportava, invece, consistenti rischi di trasferire gli squilibri sugli esercizi a venire senza riuscire a coglierne nell’immediato gli effetti positivi. Si faceva concreta, ad avviso della Corte, l’eventualità di mancare entrambi gli obiettivi: le prospettive di crescita dell’economia rimanevano ancora troppo basse e l’equilibrio dei bilanci restava troppo precario. I limitati spazi finanziari non si si prestavano a sostenere politiche di spesa non improntate ad una stretta selezione. Il contributo all’economia derivante dalla intermediazione pubblica avrebbe, dunque, dovuto comportare, secondo la Corte, il recupero di una attenta destinazione dei flussi attivabili da rivolgere, anche nell’ambito della spesa corrente, a misure in grado di incidere sulle potenzialità del sistema (formazione, scuola, ecc). Infatti, il ruolo centrale che, secondo le nuove regole europee, assumeva il valore strutturale dell’indebitamento poneva in evidenza l’urgenza di orientare la gestione di politica economica verso un significativo miglioramento del prodotto potenziale, ossia a quella componente della crescita che non dipende dal ciclo economico. Solo così si poteva rendere compatibile il miglioramento dei saldi nominali e la ripresa economica con il rispetto dell’obiettivo posto, sia a livello europeo che a livello nazionale (con il vincolo costituzionale), di annullamento graduale del disavanzo strutturale. Anche sotto questo profilo, andavano accelerate le scelte di riforma avviate dal Governo, gli interventi di contesto anche privi di oneri e il riorientamento auspicabile della stessa spesa corrente. Inoltre, pur sussistendo certamente ancora spazi per una razionalizzazione della spesa e per il riassorbimento di inefficienze e distorsioni gestionali, nel breve termine i limitati margini di manovra utilizzabili, rendevano necessario, ad avviso della Corte, procedere a una revisione più radicale dei confini entro cui opera il sistema di intervento pubblico, che rischia di tradire le attese dei cittadini per l’incapacità di definire un assetto più efficiente e sostenibile. Il rafforzamento degli interventi di razionalizzazione della spesa pubblica e dell’azione di efficientamento delle strutture amministrative andava pertanto inteso anche nel significato, più impegnativo e complesso, di ripensamento delle modalità di prestazione dei servizi pubblici e delle modalità di accesso, in un contesto sociale e demografico profondamente mutato. Nella Relazione, infine, si sottolineava come tale percorso non appariva, tuttavia, sostenibile se non accompagnato da una riflessione critica, in sede europea, sui grandi orientamenti in materia di politica economica. La criticità in numerosi Paesi europei della situazione sul fronte dell’occupazione e della stessa tenuta del disegno istituzionale richiedevano, infatti, un impegno straordinario, per dare maggior concretezza ad un intervento in grado di incidere sulla produttività dei fattori (e per questa via sul prodotto potenziale) e di accelerare l’uscita dalla stagnazione, riducendo nell’immediato i costi sociali INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 4 dell’aggiustamento, senza tuttavia pregiudicare il percorso di risanamento delle finanze pubbliche. Nel giudizio della Corte, per quanto riguarda l’Italia, si rivelava, pertanto necessario, più che il recupero di margini di flessibilità indistinti negli obiettivi di bilancio o nelle riforme strutturali programmate, la ricerca di un’azione comune, di interventi mirati, di spazi necessari a sostenere adeguatamente la crescita, intervenendo non solo sulla dimensione dello sforzo finanziario, ma anche sulla tempestività degli interventi, spesso rallentati da difficoltà di gestione nazionali. In questo ambito si collocavano sia il potenziamento dell’intervento della Banca europea per gli investimenti che una definizione accelerata dei cosiddetti “accordi contrattuali”, strumenti per incoraggiare gli Stati membri che si impegnavano ad attuare interventi di carattere strutturale. Meccanismi attraverso i quali gli Stati assumevano l’impegno con l’Unione europea ad attuare interventi specifici in tempi e modalità certe: un’occasione per realizzare interventi in particolari aree, cruciali per la loro incidenza sulla produttività di sistema e nelle quali più forte è sempre stato il ritardo rispetto agli standard degli altri Paesi della Unione europea. La necessità di abbattere i costi economici e sociali legati a tali ritardi avrebbe reso coerente, secondo la Corte, la richiesta di operare con finanziamenti nazionali in deroga, e più facile misurare l’efficacia dell’intervento. Non, dunque, una deroga generica agli obiettivi, ma azioni mirate e concentrate di “livello europeo”. 2. Le audizioni parlamentari In linea con le caratteristiche dello scenario ricordato in premessa, gli interventi della Corte in sede di audizioni parlamentari hanno riguardato, nel corso del 2014, sia i temi oggetto delle riforme sia quelli propri della programmazione finanziaria. Nell’anno la Corte è stata chiamata a esprimere le proprie valutazioni presso le Commissioni di Camera e Senato in diverse occasioni: audizione su Città metropolitane, Province, unioni e fusioni di Comuni (16 gennaio); indagine conoscitiva sulla funzionalità del sistema previdenziale pubblico e privato, alla luce della recente evoluzione normativa e organizzativa, anche con riferimento alla strutturazione della previdenza complementare (27 febbraio e proseguita il successivo 20 marzo); l’esame dello stato di attuazione e prospettive del federalismo fiscale (6 marzo); l’indagine conoscitiva sulla semplificazione normativa e amministrativa (12 marzo); il disegno di legge di conversione del decreto legge n. 16/2014 (contenente le disposizioni note come “Decreto Salva Roma”) (21 marzo); la presentazione del Documento di economia e finanza (15 aprile); audizione sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del d.lgs. n. 118/2011, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili delle Regioni, degli Enti locali e dei loro organismi, (29 maggio); l’indagine conoscitiva sul disegno di legge in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche (9 ottobre); la presentazione della Nota di aggiornamento del DEF (13 ottobre) e del disegno di legge di stabilità per il 2014 (3 novembre); audizione sul disegno di legge recante “delega al governo per la riforma del terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale” (21 novembre); andamento INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 5 dell’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali (27 novembre). Si richiama, infine, l’audizione nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla “Attuazione ed efficacia delle politiche della UE in Italia” (14 gennaio 2015), su deliberazione approvata nell’adunanza del 15-16 dicembre 2014). 2.1 Audizione su Città metropolitane, Province, unioni e fusioni di Comuni In data 16 gennaio 2014, si è tenuta l’audizione presso la Commissione Affari Costituzionali Senato della Repubblica, nell’ambito dell’esame del disegno di legge recante disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni - A.S. 1212. Sul tema la Corte aveva espresso le proprie osservazioni il 6 novembre 2013, nell’audizione sul disegno di legge A.C. 1542, davanti alla Commissione Affari Costituzionali Camera Dei Deputati. In quella sede era stato esaminato, nella sua formulazione originaria, il provvedimento, che è diventato legge n. 56 del 7 aprile 2014. I contenuti del provvedimento si sostanziavano: nell’attuazione delle Città metropolitane; nel contestuale assorbimento, a regime, delle Province ricadenti nelle aree in cui è prevista l’istituzione del nuovo ente di governo di area vasta; nella definizione di una nuova disciplina dell’organizzazione delle Province operanti sino alla soppressione prevista dal disegno di legge costituzionale (A.C. 1543 – alla discussione in Assemblea dal 16 dicembre 2014); nell’incentivare le forme di aggregazione delle realtà comunali e lo svolgimento coordinato e più economico di servizi affidati a livello locale, attraverso la raccolta in un unico contesto della disciplina sulle Unioni di Comuni, nonché la revisione di alcuni aspetti derivanti dalla fusione di uno o più Comuni. La Sezione aveva osservato che l’articolato non sembrava centrare l’obiettivo, perseguito, del riordino dell’intervento pubblico sul territorio e della semplificazione dell’intermediazione pubblica in applicazione dei principi di sussidiarietà, efficacia ed efficienza. Restava impregiudicata la necessità di un ridisegno delle competenze e delle strutture di governo del territorio nel segno della razionalizzazione con effetti di riduzione della spesa complessiva, che non poteva prescindere dal rivedere la dimensione dell’intervento pubblico, spostando il confine tra pubblico e privato nei settori di competenza delle amministrazioni locali, con lo scopo di ridurre selettivamente l’abnorme livello di intermediazione del bilancio pubblico. La rimodulazione, organizzativa e funzionale, del sistema avrebbe dovuto, a parere della Corte, estendersi in maniera radicale anche all’attività degli organismi partecipati ai quali sovente è affidata la gestione dei servizi pubblici e delle funzioni strumentali. Alla luce del fatto che l’attuazione del provvedimento presuppone una sequenza di interventi normativi successivi (decreti di attuazione) e una prospettiva di stabilità degli assetti politici, erano emerse perplessità in merito all’attuabilità, in tempi brevi, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 6 della contemporanea soppressione delle Province, da un lato, e l’istituzione delle Città metropolitane, dall’altro. Sulla scorta di tali considerazioni dubbi erano stati espressi, anche, a proposito della presupposta invarianza degli oneri per il trasferimento delle risorse e funzioni dalla Provincia ad agli altri enti territoriali. Non risultarono convincenti neanche le annotazioni relative ai risparmi di scala conseguenti a tali processi di unificazione, essendo la struttura delle spese fortemente squilibrata sulla componente relativa agli oneri inderogabili. Nella audizione del 16 gennaio 2014, la Corte, pur riconoscendo una migliore organicità del testo, ha ribadito alcune osservazioni critiche, in relazione alle modalità operative di attuazione della riforma e ai conseguenti risparmi attesi. Innanzitutto a fronte della prospettata possibile istituzione di nuove città metropolitane si è osservato che la compresenza di più città metropolitane, in un’area non idonea ad assorbire più azioni strategiche, potrebbe determinare una “ipertrofia” organizzativa, non produttiva dei vantaggi sperati dalla riorganizzazione dei livelli di governo locale. Con riguardo alla fusione di due province per la creazione di una nuova città metropolitana è stata auspicata una disciplina di maggior dettaglio per la regolazione dei conseguenti assetti amministrativi e contabili. Per quanto concerne l’istituzione “di zone omogenee, per specifiche funzioni e tenendo conto delle specificità territoriali, con organismi di coordinamento collegati agli organi della città metropolitana” è stato suggerito l’utilizzo degli strumenti tipici della convenzione o della delega, evitando ulteriori articolazioni organico-strutturali. La disciplina dei compiti e delle funzioni del comitato istitutivo della città metropolitana, a parere della Corte, dovrebbe contemplare adeguate soluzioni per i casi in cui si verifichi il commissariamento del comune capoluogo, al fine di evitare l’interruzione dei procedimenti attuativi e il trascinamento di situazioni provvisorie. Dal punto di vista delle tematiche più strettamente legate alla programmazione finanziaria, si è evidenziata l’esigenza, conseguente alla trasformazione delle province in città metropolitane, di un’operazione di ricalibratura degli obiettivi del patto di stabilità interno. Nel caso di non coincidenza del territorio della provincia con quello della città metropolitana, non è sembrato che fossero apprestati idonei meccanismi per garantire il raggiungimento degli specifici obiettivi di finanza pubblica. Pur riconoscendo che il testo novellato, dopo l’audizione del novembre 2013, ha fatto proprie alcune valutazioni della Corte, in termini di ambito territoriale e servizi pubblici locali, valorizzando il territorio della provincia come dimensione ottimale degli affidamenti, è stato osservato come l’introduzione di una moratoria triennale “dall’istituzione del nuovo comune per adeguarsi alla normativa vigente che prevede l’omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e la razionalizzazione della partecipazione a consorzi, aziende e società pubbliche di gestione, salve diverse disposizioni specifiche di maggior favore”- sembri dilatare eccessivamente i tempi per l’auspicata razionalizzazione degli organismi partecipati. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 7 Per quanto riguarda i risparmi attesi, sono state ribadite le valutazioni già manifestate in sede di audizione davanti alla Commissione affari costituzionali della Camera, secondo le quali, nell’immediato, i risparmi effettivamente quantificabili sono di entità contenuta, mentre è difficile ritenere che una riorganizzazione di così complessa portata sia improduttiva di costi. Appare pertanto decisiva la costante verifica dell’andamento dell’attuazione della riforma e dei risultati sotto il profilo del governo delle risorse impiegate e del rispetto del divieto di nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Resta complesso, a parere della Sezione, il tema delle funzioni delegate, relativamente al riordino delle stesse e al loro trasferimento. Delicate questioni riguarderanno la quantificazione delle risorse destinate alle funzioni delegate e la individuazione del contingente di personale oggetto di trasferimento. In tale contesto è stata evidenziata la necessità di attuare un processo di riordino dell’articolazione periferica dello Stato, soprattutto degli Uffici territoriali di Governo, alla luce, anche, della previsione secondo la quale il livello provinciale e delle città metropolitane non costituisce ambito territoriale obbligatorio o di necessaria corrispondenza per l’organizzazione periferica delle pubbliche amministrazioni. 2.2. Indagine conoscitiva sulla funzionalità del sistema previdenziale pubblico e privato, alla luce della recente evoluzione normativa e organizzativa, anche con riferimento alla strutturazione della previdenza complementare Si segnala l’audizione tenutasi il 27 febbraio 2014 e proseguita il successivo 20 marzo, dinanzi alla Commissione parlamentare di controllo sulle attività degli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale, la quale ha condotto un’indagine conoscitiva sulla funzionalità del sistema previdenziale pubblico e privato, alla luce della recente evoluzione normativa ed organizzativa, anche in riferimento alla strutturazione della previdenza complementare. In tale contesto si è rilevato come il sistema del comparto previdenziale e assistenziale pubblico e delle casse previdenziali degli ordini professionali abbia assunto un assetto stabile e consolidato, che appare sostanzialmente rispondente alle esigenze di tutela delle categorie interessate. Nell’ambito degli enti pubblici e per il polo unico dell’INPS, la sostenibilità finanziaria – in vista della integrale entrata a regime del metodo di calcolo contributivo – rimane assicurata dalla adeguatezza degli apporti statali; nell’ambito dell’INAIL emerge un quadro di solidità, comprovato da positivi indici di bilancio e da favorevoli proiezioni attuariali. Nel settore delle casse professionali le autonome iniziative di progressiva estensione del metodo contributivo e quelle legislative sulle proiezioni attuariali sino a 50 anni costituiscono valide misure per una tenuta complessiva anche nel lungo periodo della sostenibilità del sistema previdenziale delineato dai decreti legislativi n. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 8 509 del 1994 e 103 del 1996. In questo senso è importante considerare come l’art. 24, comma 24, del decreto legge n. 201 del 2011 abbia inteso, del tutto ragionevolmente, ancorare in modo stretto l’equilibrio del sistema al rapporto tra entrate per contributi e spesa per prestazioni che, nel settore della previdenza privatizzata come in quello pubblico, rappresenta lo snodo di ogni sostenibilità e costituisce il profilo di maggiore delicatezza perché direttamente collegato, per quanto attiene al gettito contributivo, all’andamento dei vari settori produttivi, nonché alle proiezioni demografiche. In questo senso, un tassello importante è costituito dallo sforzo compiuto da tutte le casse professionali – anche da quelle che conservano sistemi di pagamento delle pensioni diversi dalla “contribuzione definita” (sistema conosciuto nell’ambito internazionale con l’acronimo NDC) – nell’assumere modifiche regolamentari quali l’aumento della misura dei contributi soggettivi e integrativi, l’aumento progressivo dell’età pensionabile. In tal guisa dette casse potrebbero presentarsi con “i conti a posto”, sia pure in un orizzonte temporale così lungo quale è quello indicato del legislatore. Questi risultati che, naturalmente, scontano l’esattezza delle basi attuariali prese in considerazione e, tra queste, quella rappresentata dall’andamento degli iscritti alle casse professionali, trovano riscontro nei dati e negli indicatori esposti in specifiche tabelle allegate a questa relazione. Di tutta evidenza, per restare al rapporto tra iscritti e pensionati, sono le differenze tra le casse privatizzate nel 1994 (già esistenti nei sistemi pensionistici nella forma giuridica dell’ente pubblico) e le nuove casse professionali istituite nel 1996 a favore di categorie che ne erano fino ad allora prive e, quindi, con un ancor ridotto numero di pensioni da pagare. Avuto sempre riguardo a questo settore strategico nel “sistema pensionistico Italia”, è da considerare come ben felice sia stata la scelta del legislatore di conservare il controllo della Corte dei conti su tutti gli enti (fondazioni o associazioni) cui, ferma restando la funzione pubblica di erogare le pensioni attraverso il prelievo contributivo, venivano attribuiti ampi margini di autonomia regolamentare e organizzativa. Autonomia, va detto per inciso, di cui le recenti disposizioni di revisione della spesa pubblica non pare abbiano scosso le fondamenta. Il controllo della Corte dei conti che è lo stesso legislatore delegato a definire “generale sulla gestione delle assicurazioni obbligatorie, per assicurare la legalità ed efficacia” – e che la Corte per assicurare la maggiore incisività del suo operato, ha conservato attraverso la predisposizione di relazioni ente per ente – chiude, con il riferire al Parlamento, il circuito dei controlli cui partecipano i Ministeri vigilanti (Ministero dell’economia e delle finanze e Ministero del lavoro e delle politiche sociali) e, più di recente, la Covip con specifico riguardo al controllo degli investimenti finanziari. A conclusione del percorso di razionalizzazione che ha condotto ai poli unici del welfare e a quello assicurativo, da una sintetica valutazione della situazione gestionale e organizzativa – pur nella problematicità irrisolta della governance e nonostante i ritardi nella definizione dei decreti di trasferimento delle risorse – risultano tangibili, per l’INPS, i primi segni di integrazione degli enti incorporati, che INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 9 oltre ad assicurare la continuità delle prestazioni, hanno visto la provvisoria unificazione della dirigenza apicale nelle more del riordino finale, sia nella direzione generale che nelle sedi territoriali, eliminando le residue ridondanze di strutture duplicate. Con riguardo alle casse professionali, i possibili interventi di razionalizzazione degli enti preposti alla tutela di ciascuna categoria, volti a conseguire economie di scala nelle spese di funzionamento e nella gestione del patrimonio, vanno attentamente calibrati avuto riferimento agli ambiti di autonomia di ciascuna cassa, ove questi (come è del tutto ovvio) il legislatore voglia salvaguardare. In tal senso vanno, comunque, guardate con favore quelle disposizioni normative che richiamano le convenzioni Consip, ovvero le centrali di committenza generale per l’acquisto di beni e servizi, soprattutto per determinate categorie merceologiche di più significativo impatto finanziario. Sia pur sotto un diverso profilo, ancora con riguardo alle casse professionali, un cenno è da fare al decreto legislativo n. 91 del 2011 in materia di armonizzazione dei sistemi contabili delle amministrazioni pubbliche alle cui disposizioni – intese ad assicurare il coordinamento della finanza pubblica attraverso una disciplina omogenea dei procedimenti di programmazione, gestione, rendicontazione e controllo - gli enti in parola sono tenuti a dare attuazione. In tema di monitoraggio generale sulla attività istituzionale per ciascuno dei comparti e di coerenza con le politiche generali e quelle di settore andrebbe rafforzato il raccordo tra l’azione di vigilanza ministeriale, quella della COVIP e della Commissione bicamerale per consentire una complessiva valutazione – rientrante nelle innovate attribuzioni della Commissione stessa – sulla coerenza del sistema previdenziale allargato. Un significativo contributo al finanziamento delle imprese può essere assolto dalle casse privatizzate e dalla previdenza complementare, nella peculiare funzione di intermediazione del risparmio previdenziale di lungo periodo. Tanto maggiore sarà l’apporto, quanto migliore risulterà la capacità di gestire le risorse accumulate con “sguardo lungo” e quanto minori saranno i rischi di deresponsabilizzazione e di non adeguata selettività degli interventi. Nel corso delle sedute della suddetta audizione è stata consegnata alla Commissione una corposa ed esaustiva relazione sugli argomenti oggetto dell’indagine. 2.3. Audizione su Attuazione e prospettive del federalismo fiscale Nel marzo scorso, la Corte è stata chiamata dalla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale a fornire le proprie valutazioni nell’ambito del ciclo di audizioni su “Attuazione e prospettive del federalismo fiscale”. L’analisi svolta ha toccato tutti i passi compiuti nel complesso processo di attuazione. In quell’occasione la Corte ha rilevato come il percorso prefigurato dalla legge 42/2009 abbia subito ritardi importanti su quasi tutti i punti cardine del disegno normativo: il sistema perequativo dei Comuni basato su fabbisogni e capacità fiscale INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 10 standard è ancora in avvio; il sistema di finanziamento di Enti locali e Regioni non ha assunto un assetto stabile e la trasformazione in entrate proprie dei trasferimenti da Stato a Regioni, e di quelli regionali verso Province e Comuni, non è stata completata; anche una buona parte delle misure volte a rafforzare l'autonomia tributaria delle Regioni è restata sulla carta. Sul processo di attuazione ha, inevitabilmente, inciso l’insorgere della crisi e il sovrapporsi di nuovi meccanismi di funzionamento delle misure assunte per garantire il contributo delle amministrazioni decentrate agli obiettivi di finanza pubblica, che si è tradotto in forti riduzioni di risorse. La risposta positiva che le amministrazioni territoriali hanno offerto agli obiettivi di finanza pubblica - la spesa complessiva al netto degli interessi, nel biennio 2011-2012, si era già ridotta del 4,6 per cento in termini nominali - si è accompagnata all’acutizzarsi di alcune distorsioni, che erano alla base del progetto di riforma: il forte incremento dei debiti commerciali a fronte della crescita della massa dei residui attivi da ricollegare, in molti casi, alla sopravvalutazione delle previsioni di entrata; la riduzione nella qualità dei servizi resi alla collettività, con la crescente difficoltà di pervenire alla individuazione di standard minimi anche nei settori tutelati da livelli essenziali delle prestazioni; il crescente ricorso degli Enti locali a forme societarie quale strumento di flessibilizzazione della gestione che, di frequente, ha consentito l’elusione del Patto di stabilità e l’aggiramento dei vincoli all’indebitamento, comportando situazioni che pongono a rischio l’equilibrio finanziario dell’ente fino a poterne provocare il dissesto. Tutti fenomeni che hanno comportato difficoltà nel compimento delle riforme avviate e, ad un tempo, ne sottolineano l’urgenza. Ritardi e difficoltà si registrano nel ridisegno del sistema di finanziamento di Regioni e Enti locali basato sui fabbisogni standard cui era attribuita la funzione di riassorbimento degli squilibri e delle inefficienze derivanti proprio da un federalismo/decentramento con limitate responsabilità di entrata. Per la sanità la scelta operata sembra ridurre l’impatto del riferimento ai costi standard nel nuovo meccanismo di definizione del finanziamento del settore. L’allocazione delle risorse è destinata a mutare solo se viene assunto un diverso metodo di ponderazione rispetto a quello utilizzato nell’anno preso a riferimento. Anche per gli Enti locali ciò che fa della definizione dei fabbisogni standard un processo di particolare rilievo e urgenza è la possibilità di evidenziare le differenze di spesa non giustificate dalle caratteristiche del servizi. La delicatezza e la difficoltà del tema consigliano, tuttavia, particolare prudenza nell’utilizzo dell’indicatore: si tratta di evitare di assumere le indicazioni che provengono dagli studi relativi alle singole funzioni per misure di taglio della spesa, o utilizzare i risultati parziali per attivare meccanismi premiali riferendoli, non al totale delle funzioni, ma solo a un sottoinsieme e senza tener conto delle capacità fiscali. Va posta inoltre particolare attenzione alle modifiche intervenute nelle strutture di gestione dei servizi, con accorpamenti, fusioni, unioni o gestioni associate. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 11 Nel ridisegno dei rapporti tra Stato e autonomie territoriali, al nuovo modello di prelievo delineato dalla legge delega è riconosciuto un ruolo decisivo ai fini del superamento del sistema di finanza derivata, dell’attribuzione di una maggiore autonomia agli enti decentrati e del coordinamento della finanza pubblica. Secondo la Corte, agli originari limiti della legge delega e alle criticità affioranti nel corso del lento processo di attuazione, se ne sono aggiunti altri, di pari passo con il peggioramento della situazione economica e dei più stringenti vincoli di finanza pubblica. Il quadro che si delinea a distanza di cinque anni dal varo della legge 42/2009, testimonia che l’emergenza finanziaria si è riversata soprattutto sul versante impositivo: investendo tributi che nella legge delega avevano un ruolo centrale (l’IMU, pivot della fiscalità municipale); alterando la funzionalità di altri, destinati ad incidere sul mercato del lavoro (è il caso dell’Irap e dell’Irpef con le sue addizionali); mettendo in discussione il ruolo di un intero livello di governo (quello provinciale) e lo stesso perimetro del fisco decentrato. Nel percorso di attuazione del federalismo, l’esigenza di un coordinamento fra i diversi livelli di governo trovava una significativa espressione nel tentativo di conciliare autonomia impositiva degli enti territoriali e pressione fiscale complessiva. I risultati conseguiti sono stati diversi: non solo non si trovano tracce di compensazione fra fisco centrale e fisco locale, ma, anzi, di pari passo con l’attuazione del federalismo fiscale, si è registrata una significativa accelerazione sia delle entrate di competenza degli enti territoriali che di quelle dell’amministrazione centrale. Alla crescita delle entrate proprie ha corrisposto un ridimensionamento dei trasferimenti statali. Ciò ha comportato una significativa ricomposizione delle fonti di finanziamento degli enti territoriali. Ma la forte crescita delle entrate non sembra espressione di un effettivo aumento di autonomia impositiva. Nulla è infatti cambiato a seguito dell’ampliamento del sistema delle compartecipazioni (l’IVA) che, risolvendosi nella mera devoluzione di quote del gettito di tributi erariali, non accorda agli enti decentrati margini di manovrabilità e, per contro, aumenta la dipendenza delle entrate locali dagli interventi centrali sui tributi statali compartecipati. E poco è cambiato (se si esclude l’introduzione dell’IMU) anche sul versante dei tributi propri. Per un verso, infatti, l’autonomia impositiva degli enti decentrati continua ad essere sostanzialmente circoscritta alla facoltà di variare, entro intervalli prefissati, le aliquote di alcuni tributi locali. Per altro verso, tale facoltà continua a subire limitazioni, dal lato della manovrabilità delle aliquote, da quello dell’integrità delle basi imponibili e da quello della stessa titolarità del gettito. Concreto si è rilevato, poi, il rischio che, pur essendo nella logica del federalismo differenze di pressione fiscale a livello territoriale, si determinino significative differenze territoriali nel prelievo a carico di famiglie e di imprese, anche in presenza di un uguale imponibile e dell’assenza di apprezzabili divari nel livello delle prestazioni. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 12 Il ricorso alla leva fiscale è molto differenziato sul territorio. E questo senza considerare le ulteriori differenze connesse con la fissazione nel 2014 delle aliquote e degli altri parametri relativi alla nuova costruzione del prelievo sugli immobili (IMU, Tasi, Tari). Alle differenze di aliquote si aggiungono quelle, non meno rilevanti, di utilizzo della facoltà di intervenire su altri elementi strutturali dei tributi: dalla progressività, alla determinazione della base imponibile, alle esenzioni. Si tratta di un divario che, a fronte di un medesimo livello di reddito, comporta a carico del singolo contribuente una forte differenza di prelievo complessivo (Irpef+addizionali), soprattutto in corrispondenza dei più bassi livelli di imponibile. Anche sul fronte dell’Irap si tratta di differenze importanti con immediate ricadute su un’importante variabile di politica economica, come il costo del lavoro. Confrontando l’incidenza del prelievo per aree territoriali è possibile rilevare un divario che nel 2014 ha raggiunto ai 2,5 punti percentuali. Ma a soffrire di un sistema fiscale fortemente differenziato sul territorio sono anche la gestione amministrativa del prelievo e il coordinamento della complessiva politica fiscale. Regole tributarie territorialmente differenziate comportano, inevitabilmente, costi amministrativi più elevati per le imprese, soprattutto per quelle che hanno dipendenti che risiedono in Comuni e Regioni diversi e che, nella veste di sostituti d’imposta, sono chiamate ad applicare aliquote, detrazioni e deduzioni differenti. La coesistenza di livelli di tassazione significativamente differenziati finisce, d’altra parte, per introdurre elementi di incertezza e di alterazione nell’azione di redistribuzione nazionale; soprattutto quando una quota crescente del prelievo complessivo riflette l’operare di un fattore (quello territoriale) non agevolmente conciliabile (e anzi talora in contrapposizione) con le variabili redistributive proprie della politica fiscale nazionale. Limitati appaiono anche i risultati nel cd “federalismo demaniale”. Il d.lgs. n. 85/2010 doveva puntare ad avviare un processo di valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, con l’obiettivo di ottenere risparmi di spesa attraverso un uso più razionale degli spazi a disposizione e, nel contempo, di rendere più redditizia la sua gestione. Le criticità manifestatesi in sede di attuazione sono da ricondurre, in massima parte, alla complessità delle procedure previste. Il mancato conseguimento dell’intesa Stato-Regioni ha provocato il blocco dei trasferimenti. Solo per i beni di interesse storico e artistico, gestiti dal Ministero per i beni e le attività culturali, è prevista una procedura semplificata, che si è conclusa con la stipula da parte dell’Agenzia del demanio e dell’ente territoriale dell’atto di trasferimento gratuito del bene. L’aver attribuito all’Agenzia la competenza al trasferimento di questi beni comporta, tuttavia, che i relativi provvedimenti non siano sottoposti al controllo della Corte, nonostante i riflessi di tali operazioni sul conto del patrimonio dello Stato, soggetto, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 13 unitamente al rendiconto generale, al giudizio di parificazione da parte della Corte stessa. Non sono stati neppure disposti i decreti di attuazione per i beni in parte trasferiti ope legis (demanio marittimo, demanio idrico e miniere) o a richiesta da parte degli enti interessati (aeroporti di interesse regionale o locale). Solo a fine 2013, per superare le difficoltà, il legislatore è intervenuto con una norma di semplificazione (articolo 56-bis del DL 69/2013), ma solo per alcuni tipi di beni. La procedura seguita supera la preventiva predisposizione di elenchi e l’intesa con la Conferenza Unificata. Inoltre, non è richiesta la presentazione di alcun progetto di utilizzo. La norma affida un ruolo determinante all’Agenzia del demanio, alla quale gli enti interessati dovono presentare le richieste. Termini brevi sono previsti anche per la conclusione dell’esame delle richieste e per l’eventuale successivo trasferimento da parte dell’Agenzia, la quale dovrà verificare la sussistenza del permanere del reale interesse all’uso del bene, ovvero la possibilità che lo stesso sia inserito in piani di razionalizzazione. Ove l’esito di queste attività risulti negativo, il bene verrà trasferito al patrimonio disponibile dell’ente interessato. Il quadro normativo per l’attuazione del federalismo fiscale comprendeva anche il decreto legislativo 88 del 2011, concernente modalità e procedure per gli interventi richiamati nell’articolo 119 della Costituzione, volti al riequilibrio territoriale e al rafforzamento della coesione sociale, da attuare utilizzando risorse aggiuntive di derivazione comunitaria e nazionale. Il contenuto del decreto legislativo appariva limitato. La Corte aveva osservato, già in occasione della sua approvazione, come il testo, proprio in quanto inserito all’interno del quadro del federalismo fiscale, avrebbe potuto e dovuto rappresentare la sede propria per definire in modo chiaro la distinzione tra il perimetro delle ordinarie politiche pubbliche e l’intervento straordinario per il riequilibrio, lo sviluppo e la coesione territoriale. Ciò, definendo i necessari raccordi tra i diversi soggetti coinvolti, semplificando le procedure attuative e rafforzando la capacità programmatica, all’interno di un quadro che garantisse la rilevanza e la fattibilità delle iniziative da finanziare. In tale direzione si è mosso successivamente il decreto-legge 69 del 21 giugno 2013, che amplia e meglio definisce il documento di indirizzo strategico e precisa i contenuti e le finalità del contratto istituzionale di sviluppo, prevedendo, tra l’altro, che le amministrazioni centrali e regionali possano avvalersi di INVITALIA Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa. Con l’art. 10 del decreto-legge 101 del 31 agosto 2013 è stata poi istituita l’Agenzia per la coesione territoriale, con il compito di svolgere gran parte delle attività di tipo operativo, in precedenza di competenza del Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione, collocato presso il Ministero dello Sviluppo economico. Nell’audizione parlamentare del 6 marzo 2014, la Corte ha auspicato un più chiaro riparto di competenze tra l’Agenzia e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, al fine di evitare difficoltà al momento dell’assegnazione ai predetti Enti delle risorse INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 14 umane e strumentali del soppresso Dipartimento per le politiche di sviluppo e coesione. Inoltre ha osservato come nell’ultimo biennio il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) sia più volte intervenuto per ridefinire il quadro programmatico di riferimento e il quadro delle risorse disponibili nel Fondo di sviluppo e coesione. In sede di esame delle relative delibere, il competente Ufficio di controllo preventivo ha più volte sottolineato le difficoltà di lettura dei dati finanziari e la necessità di meglio chiarire i rapporti tra la nuova e la precedente programmazione, indicando con maggior chiarezza le iniziative abbandonate e quelle parzialmente definanziate. Particolarmente complessa si è presentata anche l’individuazione di principi contabili e schemi di bilancio comuni tra Regioni ed Enti locali secondo quanto previsto dal d.lgs. 118/2011 che regola il processo di armonizzazione contabile per le amministrazioni territoriali. Su di essi hanno inciso le necessità poste dalle normative europee in termini di confrontabilità dei dati contabili, le modifiche introdotte con la costituzionalizzazione del pareggio di bilancio e la riforma della contabilità e le diversità che caratterizzano le gestioni dei livelli di governo. Si sono posti, ad avviso della Corte, problemi di coerenza con il bilancio dello Stato e con la legge di contabilità (legge 196/2009); di trasparenza e conoscibilità dell’intero stock di spesa di investimento e di debito; di adeguatezza rispetto alla esigenza “di avvicinamento tra contabilità finanziaria e contabilità economicopatrimoniale”; di coerenza con la legge “rinforzata” n. 243 del 2012, conseguente all’adozione del principio del pareggio di bilancio in Costituzione che ha confermato il sistema finanziario “misto”, basato sul doppio vincolo della competenza giuridica e della cassa, entrambi come limiti autorizzatori dell’operatore pubblico. Mentre continua a risultare particolarmente delicato il tema del consolidamento dei bilanci. La Corte, poi, ha sottolineato come con l’attuazione del d.lgs. 118/2011 si sia avviato un processo fondamentale per il consolidamento del processo di aggiustamento dei conti della sanità e per il recupero del governo della spesa del settore. Si tratta, tuttavia, di un percorso particolarmente complesso, che ha richiesto un attento monitoraggio delle gestioni regionali. La valutazione straordinaria delle procedure amministrativo-contabili ha consentito di evidenziare il permanere di criticità in relazione alla mancata integrazione dei sottosistemi gestionali con la contabilità generale e la gestione informatizzata dei diversi cicli contabili aziendali; l’assenza di una struttura dedicata all’internal audit e di adeguate procedure di controllo; la disomogeneità dei sottosistemi gestionali utilizzati dalle singole aziende all’interno della Regione; l’assenza di strumenti e metodologie atte a garantire la riconciliazione dei dati della gestione accentrata con le risultanze del bilancio finanziario; la mancata riconciliazione tra i crediti verso la regione rilevati nei bilanci delle aziende con le risultanze del bilancio finanziario regionale. Infine, uno dei capisaldi del processo di ridisegno dei rapporti tra livelli di governo consiste in un adeguato e affidabile quadro informativo da mettere a INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 15 disposizione delle amministrazioni e dei cittadini. La Corte si è detta, sin dall’avvio, pronta ad accompagnare tale processo, anche considerando che, in questi anni, con l’adeguamento delle modalità operative delle Sezioni regionali, l’Istituto ha fatto fronte alle nuove forme di controllo ad esso affidate. Per quanto riguarda le Regioni, ciò ha condotto ad attuare, nella quasi totalità del territorio, i giudizi di parificazione e a predisporre le relazioni sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali: una attività a cui vanno ad aggiungersi quelle volte alla predisposizione delle delibere sui bilanci preventivi e sui rendiconti delle Regioni, nonché sui rendiconti dei gruppi consiliari. Nell’ambito dei giudizi di parificazione, le analisi da sempre svolte sul settore sanitario sono state arricchite, potendosi affrontare anche aspetti riguardanti la rappresentazione dei flussi finanziari delle risorse destinate al settore, nonché le relazioni finanziarie fra il bilancio regionale e quelli delle aziende sanitarie. Per gli Enti locali, alle attività basate, come negli anni precedenti, sulla funzione di controllo di regolarità contabile dei bilanci e dei rendiconti, si sono aggiunte quelle connesse ai piani di riequilibrio pluriennali (ex art. 243-bis e ss. del T.u.e.l), nonché le deliberazioni in materia di c.d. “dissesto guidato” (ex art. 6, co. 2, del d.lgs. 149/2011). Le incertezze connesse al quadro normativo e le ripetute misure destinate ad incidere sulla gestione delle amministrazioni locali hanno poi accresciuto il ruolo della funzione consultiva. Una attività divenuta via via sempre più impegnativa a cui, già nel 2013, si è aggiunta quella relativa all’attuazione del decreto-legge 174/2012. L’organizzazione in articolazioni territoriali dell’Istituto e il collegamento con i controlli interni hanno permesso di svolgere l’esame di realtà amministrative molto differenziate, assicurando nel contempo la ricomposizione unitaria attraverso le analisi e le valutazioni svolte a livello centrale. Inoltre, per ricondurre l’attività ad una necessaria omogeneità, la Sezione delle Autonomie ha adottato pronunciamenti di orientamento univoco e generale. Alle Sezioni riunite in speciale composizione sono state affidate, più di recente, le pronunce sulle controversie concernenti l’impugnazione delle delibere di approvazione o di diniego del piano di riequilibrio. 2.4. Audizione dell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla semplificazione normativa e amministrativa In data 12 marzo 2014 il Presidente della Corte dei conti è stato audito dalla Commissione Parlamentare per la semplificazione normativa ed amministrativa. L’audizione è stata richiesta alla Corte dei conti nell’ambito dell’indagine conoscitiva promossa dalla Commissione Parlamentare medesima. Il primo argomento trattato ha riguardato la semplificazione normativa. Ampio risalto è stato dato alle disfunzioni del nostro sistema normativo derivanti dall’accentuato formalismo che tradizionalmente lo caratterizzano e dal numero eccessivo delle norme che regolano l’azione amministrativa, disfunzioni che INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 16 comportano, inevitabilmente, gravi rallentamenti dei procedimenti amministrativi e l’insorgere di fenomeni corruttivi. Le semplificazioni legislative degli anni ’90, per lo più rivolte alla delegificazione, hanno semplicemente trasposto in fonte regolamentare buona parte della disciplina di rango legislativo che di per sé, assumendo carattere cogente per l’amministrazione, non ha consentito adeguati margini di flessibilità entro i quali declinare le scelte più opportune ed efficaci per la realizzazione di obiettivi e strategie d’azione. Ulteriori difficoltà sono state individuate, in primis, nella rinuncia all’“auto applicabilità” normativa, che sposta su una pluralità di sedi e livelli istituzionali l’adozione dei necessari provvedimenti attuativi con una tempistica spesso oggetto di rinvii e proroghe, anche a causa dell’insorgere di interessi contrapposti. In secondo luogo, il precetto normativo a volte non è sufficientemente chiaro nelle finalità perseguite, con la conseguenza di contrastanti linee applicative da parte dei soggetti istituzionali cui spetta l’attuazione. Infine, non infrequente è il caso di disposizioni precettive rivolte a dare risposta a necessità di regolazione senza che i fenomeni e le situazioni disciplinati trovino poi coerente sistemazione nell’ambito del tessuto normativo entro il quale dovranno operare. La Corte ha espresso l’avviso che occorrerebbe perciò pervenire all’impostazione di una diversa tecnica legislativa che consenta di emanare norme chiare, non soggette a eccessivi richiami ad altre norme, ed anche incentivare la compilazione di testi organici con i quali provvedere ad una ricomposizione della normativa essenziale per la disciplina di un determinato settore. Il secondo argomento trattato ha riguardato la semplificazione amministrativa. Due sono stati i profili esaminati. Per quanto attiene ai profili generali, particolare attenzione è stata dedicata allo svantaggio competitivo che deriva dalla complessiva ricaduta di eccessivi oneri burocratici sui cittadini e sulle imprese. A tal fine sono stati richiamati i recenti provvedimenti legislativi volti a superare/mitigare tali costi aggiuntivi ed in particolare è stato fatto riferimento alle misure contenute nel c.d. decreto "Semplifica Italia" (d.l. n. 5/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 35/2012) e nel d.l. n. 69/2013, convertito dalla legge n. 98/2013, norme volte a liberare risorse per la crescita e lo sviluppo. E’ stata poi segnalata, per il contenuto innovativo, la previsione di un indennizzo da ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo - art. 28 del d.l. del 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 previsione che si accompagna ad altri interventi che pongono in primo piano compiti e responsabilità in capo a dirigenti e funzionari pubblici. Ulteriori fattori di criticità, emersi anche in sede delle analisi svolte dalla Corte, sono stati individuati alla complessità dell’iter procedimentale (quali ad es. quelle rilevate nella formalizzazione degli Accordi di programma); alla pluralità di livelli INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 17 decisionali diversi; al rilievo degli aspetti finanziari ed organizzativi connessi agli obiettivi da realizzare. Sono stati segnalati alcuni aspetti rilevanti di ordine generale nelle politiche di semplificazione, soffermandosi in particolare sul contributo atteso dell’attuazione dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, anche degli enti territoriali – decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, così come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2014, n. 126 e da ultimo dalla legge 23 dicembre 2014, n. 190 - con l’adozione di schemi omogenei di rappresentazione contabile, utili a consentire una migliore conoscibilità dell’attuazione di politiche pubbliche affidate ad una pluralità di livelli di governo e di centri decisionali. Un ulteriore contributo deriverà dall’attuazione delle deleghe previste dalla legge di contabilità e di finanza pubblica (legge n. 196/2009 come modificata dalla legge n. 39/2011) in tema di razionalizzazione e di semplificazione dei documenti di bilancio. Infine è stato posto in rilievo il contributo alla semplificazione amministrativa riconducibile anche al processo di revisione delle spesa che, avviato in Italia sin dal 2007, registra di recente una forte accelerazione (spending review). Si tratta di un disegno complessivo, teso a modernizzare il processo di programmazione dei flussi di finanza pubblica, a rafforzare la funzione allocativa del bilancio dello Stato, a prevedere maggiore flessibilità nell’uso delle risorse finanziarie. Sotto tale profilo, le previsioni-obiettivo, delineate in sede di programmazione finanziaria, scontando gli effetti delle misure di contenimento della spesa garantite dalla legislazione vigente, affidano alla spending review la definizione, anche nel breve periodo, di interventi atti a liberare risorse per progetti, attività e iniziative a favore di famiglie e imprese. Il secondo profilo trattato riguarda la materia dell’innovazione tecnologica Riguardo a questo ambito, sono stati evidenziati i vantaggi derivanti dall’uso delle nuove tecnologie della comunicazione e dell’informazione per lo snellimento dell’azione amministrativa, anche se si è dovuto prendere atto della impreparazione della Pubblica Amministrazione nel dare applicazione alle nuove disposizioni. Significativa, ad avviso della Corte, è stata la vicenda dell’introduzione dell’obbligo della sottoscrizione informatica con firma digitale dei contratti pubblici (art. 11, comma 13 del d.lgs. n. 163 del 2006) e delle convenzioni e accordi tra Pubbliche Amministrazioni (art. 15, comma 2-bis della legge n. 241 del 1990), laddove è prevista la nullità degli atti posti in essere senza la sottoscrizione digitale. A causa di tali difficoltà, il Governo ha dovuto emanare (con il d.l. n.145 del 2013, “Destinazione Italia”) norme di sospensione dell’efficacia del predetto obbligo e differire la vigenza delle citate disposizioni al 30 giugno 2014, per i contratti stipulati in forma pubblica amministrativa e per gli accordi fra Pubbliche Amministrazioni, e al 1° gennaio 2015 per i contratti stipulati mediante scrittura privata. Due ancora sono stati gli aspetti evidenziati. Uno riferito al processo di dematerializzazione dell’attività amministrativa derivante dall’archiviazione elettronica dei documenti informatici e dei documenti cartacei trasformati in formato digitale, l’altro derivante dalla valorizzazione dei siti web istituzionali, attraverso la INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 18 implementazione di funzioni interattive che consentano l’espletamento di pratiche on-line, con evidenti riduzione dei disagi per i cittadini e consistenti risparmi di spesa. Secondo la Corte notevoli, quindi, possono essere i benefici, sia in termini di risparmi di spesa sia in termini di riduzione dei tempi amministrativi originati dalla piena e diffusa utilizzazione delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione. Si dovranno, peraltro, verificare i risultati derivanti dall’attuazione delle disposizioni contenute nei decreti legge n. 5 del 2012, n. 179 del 2012 e n. 69 del 2013, concernenti l’Agenda digitale e recanti altre misure di semplificazione mediante l’uso delle nuove tecnologie. Il terzo argomento trattato ha riguardato la semplificazione fiscale. E’ stato sottolineato come il funzionamento del sistema fiscale, oltre che dalle caratteristiche proprie dei diversi tributi che lo compongono (numerosità dei soggetti passivi interessati, misura delle aliquote, ampiezza delle basi imponibili, detrazioni e regimi di esenzione-agevolazione, ecc.), sia fortemente condizionato anche dalla complessità degli adempimenti richiesti ai contribuenti, cioè dai c.d. “oneri di compliance”. Si tratta di due profili molto diversi dei sistemi fiscali, che tuttavia presentano notevoli interrelazioni e punti di contatto. L’obiettivo della semplificazione dovrebbe essere comune a entrambi gli aspetti della fiscalità, quello della tecnica sostanziale del prelievo e quello degli adempimenti formali e strumentali, nella ormai pacifica convinzione che regole ragionevoli e più facilmente applicabili incidono fortemente sul livello di tax compliance dei cittadini. A tal fine va rammentato che è stata approvata con legge 11 marzo 2014, n. 23, la legge delega ad oggetto: “Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita”. Per quanto attiene agli interventi di semplificazione che incidono direttamente sulla struttura del prelievo, è stato sottolineato come gli stessi presentino costi molto elevati di carattere finanziario (rinuncia a un’entrata) o di carattere politico (minor consenso da parte dell’elettorato più direttamente colpito dalla misura di semplificazione). Il riferimento, in tal senso, è stato fatto, ad esempio, alle numerosissime e non sempre coerenti misure di erosione fiscale, ossia alle cosiddette tax exependitures. Margini di intervento maggiori sussistono sicuramente per la semplificazione in materia di adempimenti formali e strumentali che gravano sui contribuenti e sugli operatori economici. Come fattori di complessità attualmente presenti nell’ordinamento fiscale è stato fatto riferimento, ad esempio, all’art. 21 del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, ove è stato previsto, nell’ambito di una più generale misura (il c.d. “spesometro”), anche l’obbligo per gli operatori economici che intrattengono rapporti con il consumatore finale di comunicare telematicamente all’Anagrafe Tributaria le cessioni di beni e servizi effettuate nei confronti dei consumatori finali, quando l’importo dell’operazione è superiore a 3.600 euro, ridotto a 1.000 euro dall’articolo 12 del decreto-legge n. 201/2011. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 19 Altro esempio di complessità ed appesantimento del sistema procedurale è stato rinvenuto nella “mediazione tributaria” obbligatoria. Con tale istituto, introdotto a decorrere dal 1° aprile 2012 dall’art. 39, comma 9, del d.l. 98 del 2011, per le controversie riguardanti l’Agenzia delle Entrate di valore fino a ventimila euro (da calcolarsi in termini di solo tributo contestato), si è imposto a tutti coloro che intendono contestare la pretesa tributaria, l’obbligo di adire preventivamente l’ufficio dell’Agenzia delle Entrate. Ciò anche quando il contribuente non intenda richiedere alcuna mediazione all’ufficio e nonostante che, almeno per quanto concerne l’attività di accertamento, vi sia già stata la possibilità di definizione agevolata attraverso i c.d. “istituti deflativi” del contenzioso (acquiescenza, adesione all’accertamento, definizione del verbale, mediazione ed altri). Una importante misura di semplificazione basata sull’uso della tecnologia potrebbe essere quella di istituzionalizzare l’obbligo per gli enti impositori (Agenzia delle Entrate, Enti locali, Inps, ecc.) di sottoporre preventivamente ai contribuenti, con un congruo margine di tempo rispetto alla scadenza dei termini di adempimento, proposte di dichiarazione e/o di versamento formate sulla base dei dati conosciuti dai sistemi informativi, quali comunicazioni dei sostituti d’imposta, dati catastali, versamenti di acconto, ecc. Tali proposte e comunicazioni potrebbero essere messe a disposizione del singolo contribuente attraverso un unico canale di comunicazione, del tipo di quello da tempo istituito dall’Agenzia delle Entrate ma, in verità, ancora scarsamente utilizzato, che prende il nome di “cassetto fiscale” – misura, in parte realizzata, con l’approvazione del primo decreto attuativo della delega fiscale, decreto legislativo n. 175/2014 –. L’ultimo argomento trattato ha riguardato il sistema dei controlli, argomento strutturato su due livelli. Il primo livello ha riguardato i controlli parlamentari e della Corte dei conti. Sotto il profilo attinente alla finanza pubblica è stato richiamato il fatto che è la legge di contabilità in vigore a sottolineare l’importanza del controllo da parte del Parlamento prevedendo – all’art. 4 (Controllo parlamentare) – una serie di obblighi informativi in capo al Governo ed una serie di iniziative ad opera dei Presidenti delle Camere allo scopo “di favorire lo svolgimento congiunto dell’attività istruttoria utile al controllo parlamentare e di potenziare la capacità di approfondimento dei profili tecnici della contabilità e della finanza pubblica da parte delle Commissioni parlamentari”. Per quanto concerne l’attività della Corte dei conti i riferimenti sono stati fatti alla Relazione sulla parifica del Rendiconto del bilancio dello Stato e al conseguente disegno di legge governativo di approvazione dei consuntivi dell’esercizio precedente, nonché al Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, alle Relazioni quadrimestrali sulle leggi spesa e agli approfondimenti degli specifici referti sugli andamenti della finanza degli Enti locali e delle Regioni. E’ stato infine sottolineato che il ruolo dei controlli esterni e indipendenti è proprio quello di segnalare al Parlamento, alle Assemblee legislative regionali e ai Governi, nazionale e regionali, i nodi problematici sui quali è necessario intervenire INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 20 con leggi o altri atti, anche meramente amministrativi, a fini di semplificazione o di snellimento delle procedure amministrative. Il secondo livello ha riguardato i controlli sulle amministrazioni, laddove è stato fatto un rapido quanto significativo esame delle attuali funzioni intestate alla Corte dei conti. A partire dalla legge n. 20 del 1994 e sino ai provvedimenti più recenti, la funzione del controllo della Corte sulle autonomie territoriali si fonda sul raccordo con i controlli interni e in particolare con il Collegio dei revisori, nell’intento di evitare duplicazioni e sovrapposizioni, razionalizzando il sistema dei controlli. Su questo generale paradigma, ripreso nella successiva normativa e ampiamente precisato dalla giurisprudenza costituzionale – cfr sentenza Corte costituzionale n. 179/2007, n. 198/2012, 60/2013 e nn. 23 e 39/2014 - i controlli si sono dunque rinnovati, anche alla luce dell’accennata evoluzione del quadro europeo. Importante poi è stato il riferimento alla previsione di cui all’art. 7 della legge n. 131 del 2003, che affida alla Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, anche in relazione al Patto di stabilità ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea. Ancor più evidente è stato poi il richiamo contenuto nella stessa disciplina, per gli Enti locali, alla sana gestione finanziaria: il concetto è di derivazione comunitaria e va rimarcato che la stessa disposizione del Trattato prevede l’attività di collaborazione della Corte dei conti italiana con la Corte dei conti europea (art. 287 Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea, ex art. 248 del Trattato CE). In tale contesto si colloca anche la disciplina recata dai commi 166 e ss. dell’art. 1 della legge finanziaria per il 2006 (legge 23 dicembre 2005, n. 266), relativa al controllo sugli Enti locali e del SSN, positivamente valutata dal Giudice costituzionale (a partire dalla sentenza n. 179 del 7 giugno 2007) ed espressamente intesa ai fini della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica. In via conclusiva il richiamo non poteva che andare al decreto-legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, laddove si è sottolineato che l’aspetto essenziale della riforma è rappresentato dal rapporto con i controlli interni, rapporto fisiologico e che caratterizza la richiamata normativa relativa al controllo sugli enti locali e del SSN: in base ad essa, gli organi di revisione economico-finanziaria di tali enti trasmettono alle competenti Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sul bilancio di previsione e sul rendiconto dell’esercizio di competenza dell’ente, sulla base di criteri e linee guida unitariamente definiti dalla Corte medesima. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 21 2.5. Audizione sul disegno di legge di conversione del decreto legge n. 16/2014 In data 21 marzo 2014, dinanzi alle Commissioni riunite Bilancio e Finanze, presso la Camera dei Deputati, la Corte dei conti è stata chiamata a fornire le proprie osservazioni sulle disposizioni urgenti in materia di finanza locale, di cui al disegno di legge di conversione del decreto legge n. 16/2014 (A.C. 2162). La Sezione delle autonomie ha espresso le proprie valutazioni sulle disposizioni relative: alle modifiche in materia di TARI e TASI (artt. 1 e 2); agli enti locali in difficoltà finanziaria (art. 3); al mancato rispetto di vincoli finanziari per la contrattazione integrativa (art. 4); all’accensione dei mutui da parte degli enti locali (art. 5); alla contabilizzazione dell’IMU (art. 6); alla relazione di fine mandato dei Sindaci dei comuni e dei Presidenti delle province (art. 11); alle modifiche all’art. 15 del TUEL in materia di contributo straordinario a favore dei comuni che si fondono; alle misure concernenti Roma Capitale (art. 16). Il testo dell’audizione muove da un rapido esame delle condizioni e prospettive della finanza locale, si sofferma ad indagare le norme introdotte dal decreto e chiude con una consistente appendice, nella quale si esaminano le principali criticità della finanza locale, le problematiche della riscossione e il sistema delle partecipate di Roma Capitale. Preliminarmente la Sezione ha effettuato una disamina del quadro d’insieme della finanza locale, qualificato da vincoli di spesa sempre più stringenti, da misure di inasprimento del Patto di stabilità, dalle difficoltà strutturali derivanti dalla riduzione della spesa corrente, da carenze di liquidità e dalla abnorme dilatazione della massa dei residui attivi. A questa connotazione si aggiungono fenomeni distorsivi, volti a garantire bilanci formalmente in ordine, che incidono negativamente sui reali equilibri finanziari. Si pensi, ad esempio, alla lievitazione anomala di debiti occulti, ai ritardi crescenti nei pagamenti, al formale rispetto dei vincoli di spesa garantito attraverso lo strumento della partecipazione societaria, che consente di mettere in atto forme di elusione del Patto di stabilità, dei limiti di spesa del personale e dei vincoli all’indebitamento. In questo contesto l’imposizione tributaria e tariffaria locale rappresenta risorsa di primaria importanza, ma non deve tradursi in un ripetuto aggravio per il cittadino volto a compensare il mancato raggiungimento degli obiettivi di riduzione della spesa corrente. Particolare attenzione è stata, perciò, prestata, dalla Sezione, al tema delle modifiche in materia di TASI. Si è rilevato come l’intervento, a pochi mesi dalla sua istituzione, mirasse a superare il limite dell’IMU, imposta progressiva colpevole di non aver garantito (attraverso esenzioni e detrazioni), la corrispondenza tra soggetti beneficiari dei servizi e contribuenti (principio fondamentale del federalismo fiscale). La TASI doveva rappresentare una “service tax” destinata a finanziare i servizi indivisibili forniti dai comuni. In questa veste avrebbe dovuto incidere sul soggetto che gode dell’uso abitativo dell’immobile. La base imponibile è rimasta, invece, il valore catastale dell’immobile e la TASI continua a configurarsi prevalentemente come tassa patrimoniale. La previsione di un sistema di detrazioni e di aliquote INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 22 diversificate va in direzione di una ulteriore avvicinamento del nuovo tributo all’IMU. La Sezione ha osservato come l’ampio margine di scelta, attribuito alle amministrazioni locali potrebbe produrre differenze impositive accentuate, che, in associazione con altre variabili di natura non tributaria, potrebbero determinare fenomeni di delocalizzazione, sia per le persone fisiche che per le imprese. D’altra parte ingiustificati aumenti di prelievo e inefficienze dei servizi potrebbero originare effetti negativi sotto il profilo della “tax compliance”. È stata poi, evidenziata l’incertezza del sistema di finanziamento degli enti, stante la prevista validità del sistema per il solo 2014 (anche se la legge di stabilità 2015 ne ha prorogato la vigenza per un altro anno) che si è accompagnata, ad avvio dell’esercizio, alla mancata conoscenza delle modalità di ripartizione del contributo dello Stato. Non va, d’altra parte, dimenticato quanto sia complesso e degno di attento monitoraggio il sistema della riscossione, giacché ai comuni, che affidano l'IMU all'esterno, è stata posta la scelta tra la gestione diretta della riscossione della TASI, (ricostruendo le strutture, senza però superare i limiti di turn over e di spesa di personale) e l’avvio di una gara. Si tratta di soluzioni, comunque, complicate. Altro punto di particolare interesse, in merito ai rilievi fatti dalla Corte, ha riguardato la disamina delle disposizioni introdotte per gli enti in difficoltà finanziaria. L’art. 3 del decreto ha, infatti, innovato aspetti procedimentali relativi alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale (ex art. 243-bis e ss. del TUEL) e il dissesto. Gli interventi hanno privilegiato una maggiore ampiezza della iniziativa discrezionale degli organi di governo locale nell’azione di recupero strutturale dell’equilibrio di bilancio, attenuando l’efficacia della complessiva sequenza procedimentale voluta dal legislatore del 2012 con l’introduzione degli artt. 243-bis e ss. del TUEL. La Corte ha ritenuto che alcune delle misure introdotte abbiano dilatato una, già accertata, condizione di fragilità degli equilibri strutturali del bilancio. In tal modo è stata letta, la possibilità di ripresentare il piano di riequilibrio non approvato dalla Sezione di controllo della Corte dei conti, qualora si sia registrato, nell'ultimo rendiconto approvato, un miglioramento, inteso sia come aumento dell'avanzo di amministrazione che come diminuzione del disavanzo di amministrazione. Analogo effetto è stato individuato nella facoltà di ricorrere alla procedura di riequilibrio anche nell’imminenza della dichiarazione di dissesto da parte del Consiglio comunale, alla scadenza del termine assegnato dal Prefetto, a conclusione della procedura del cosiddetto “dissesto guidato” disciplinato dal d.lgs. n. 149/2011. Entrambe le ipotesi implicherebbero una sostanziale modificazione dei fattori che hanno determinato gli equilibri strutturali di bilancio, rilevabili, non solo in termini di risultato di amministrazione. Per quanto riguarda la possibile riproposizione del piano è stato evidenziato che il presupposto miglioramento, a cui la norma si riferisce, richiede la sussistenza e la considerazione di fatti non vagliati durante l’esame istruttorio svolto dalla Sezione regionale di controllo competente, in contraddittorio con l’ente. D’altra parte la formulazione dell’ipotesi normativa andrebbe qualificata in termini più significativi, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 23 per scongiurare il rischio di riferirsi ad un “miglioramento” anche nel caso di modeste variazioni nelle poste contabili. In merito alla facoltà del tardivo ricorso al piano di riequilibrio, si è osservato che trattasi di una alternativa alle misure correttive dettate dalla Sezione regionale di controllo, che finiscono per inficiare l’effetto della concreta cogenza delle prescrizioni della Corte ed attenuare l’efficacia della azione di controllo. Perplessità sono state, inoltre, espresse con riguardo all’introduzione del comma 1-ter all’art. 259 del TUEL. Si tratta di una norma che pur disciplinando un monitoraggio, da parte dell’organo di revisione, alla fine dell’esercizio, sulla efficacia delle misure adottate, di fatto introduce una pericolosa deroga alle norme vigenti in materia di dissesto. È previsto, infatti, una proroga all’originario termine del secondo esercizio successivo alla dichiarazione di dissesto. La deroga riguarda i comuni con popolazione superiore a 20.000 abitanti “qualora il riequilibrio del bilancio sia significativamente condizionato dall'esito delle misure di riduzione dei costi dei servizi, nonché dalla razionalizzazione di tutti gli organismi e società partecipati, che incidono sul bilancio dell'ente”. Il termine è protratto all’esercizio in cui si completa la riorganizzazione dei servizi comunali e la razionalizzazione di tutti gli organismi partecipati, e comunque entro tre anni, compreso quello in cui è stato deliberato il dissesto. Dal momento che, ai sensi dell’art. 244 TUEL, una delle due condizioni che portano al dissesto è l’impossibilità di garantire i servizi indispensabili e che la gestione esternalizzata dei servizi costituisce la modalità ordinaria per la maggioranza delle realtà municipali, si è osservato che l’ambito di applicazione della disposizione derogatoria potrebbe essere notevolmente estesa. Si è, altresì, evidenziato come la norma risulti poco coerente con gli obiettivi della legge sul pareggio di bilancio, applicabile agli enti territoriali dal 1° gennaio 2016 (art. 21, l. n. 243/2012). Un cenno va, poi, fatto alle valutazioni espresse dalla Corte in merito alle previsioni contenute nell’art. 16 del decreto e note come disposizioni “Salva Roma”. La Sezione delle autonomie ha osservato che il piano triennale di rientro di Roma Capitale, pur essendo sottoposto ad un procedimento di approvazione piuttosto complesso, non è oggetto di alcun intervento degli organi di controllo interno ed esterno, nonostante la rilevanza delle grandezze in gioco e i recenti indirizzi legislativi che hanno rafforzato il ruolo della Corte. La tempestività della redazione del piano e la sua idoneità tecnica alla rilevazione dei fattori di squilibrio e alla messa in campo di idonee misure di risanamento potranno consentire, in concorso con il supporto offerto dalla Gestione commissariale, l’effettivo riequilibrio di Roma Capitale. 2.6. Audizione sul Documento di economia e finanza 2014. Come di consueto, nel mese di aprile si è svolto in Parlamento il previsto ciclo di audizioni sul Documento di economia e finanza 2014. In questo quadro, davanti alle INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 24 Commissioni Bilancio riunite di Camera e Senato anche la Corte è stata chiamata ad esprimere la propria valutazione sul DEF. L’audizione resa dalla Corte il 15 aprile si è articolata intorno a due approfondimenti principali: da un lato, una attenta riflessione sulle potenzialità e sui rischi di un quadro internazionale che, al momento, appariva movimentato da fattori contrastanti; dall’altro, una verifica puntuale delle previsioni economiche e di finanza pubblica del governo, messe a confronto con autonome valutazioni elaborate dalla Corte con l’ausilio dei principali istituti indipendenti di ricerca. Un supporto fornito con regolarità all’Istituto, nella forma del “Consenso”. Con riguardo al quadro internazionale, l’economia mondiale offriva, a quel momento, segnali di ripresa sui quali lo scenario macroeconomico del DEF faceva ampio affidamento, tanto per le ipotesi di crescita economica che per la dinamica dei tassi d’interesse, valutati a livelli molto bassi per l’intero periodo di programmazione. In realtà, ad avviso della Corte, la condizione e le prospettive delle principali variabili esterne delineavano un quadro fortemente instabile, coesistendo, infatti, fattori che avrebbero potuto condurre ad una evoluzione più favorevole, ma anche elementi di rischio, al momento di difficile determinazione. Tra questi ultimi, si segnalava il pericolo di un “effetto domino” nello scenario valutario internazionale, indotto dalla brusca inversione di rotta in senso restrittivo della politica monetaria americana, che aveva spinto soprattutto i paesi emergenti – colpiti da una consistente fuga di capitali – ad operare svalutazioni delle proprie valute. In proposito, la Corte evidenziava il rischio che le esportazioni dei Paesi europei, e quindi anche dell’Italia, potessero essere penalizzate, sia per l’effetto diretto di riduzione della domanda dei Paesi emergenti, sia per quello indiretto legato alla maggiore pressione competitiva prodotta da questi stessi Paesi sui nostri mercati e su quello americano. In conclusione, secondo la Corte, nella costruzione del quadro economico internazionale il DEF assumeva, per le principali variabili esogene, valori puntuali di per sé realistici, ma che congiuntamente definivano uno scenario molto favorevole, che derivava dall’esterno, dovuto, contemporaneamente ai fattori di domanda, alle condizioni distese dal lato dei costi e all’allentamento monetario: una combinazione ottimale ma della quale, proprio per questo, non poteva essere considerata certa la permanenza nel tempo. Inoltre, l’Italia, secondo il DEF, avrebbe registrato una accelerazione della crescita in grado di chiudere completamente il ritardo rispetto ai partners europei, la cui relativa debolezza appariva una condizione per assicurare all’Italia tassi d’interesse bassissimi. In altri termini, il quadro del DEF, che prospettava un’economia internazionale in ripresa (e un prezzo del petrolio in discesa), sarebbe stato più coerente con una ipotesi di maggiore crescita anche in Europa e, di conseguenza, con un livello dei tassi d’interesse più elevato soprattutto nel periodo 2017-2018. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 25 Con riguardo alla finanza pubblica, il percorso sia tendenziale che programmatico del DEF offriva una chiara rappresentazione dell’accresciuta stringenza dei vincoli europei e costituzionali, orientati ad imporre una continua riduzione del saldo di bilancio strutturale, anche in presenza di un riequilibrio nominale mai verificatosi negli ultimi decenni. In altri termini, la condizione di avanzo nominale prevista dal DEF per il 2018 non appariva ancora sufficiente ad annullare la componente strutturale dell’indebitamento. A fronte di tale prospettiva, la strategia del DEF si fondava su una richiesta di deroga, limitata al 2014, dal percorso di rientro del deficit strutturale. Sul punto, la Corte esprimeva un apprezzamento condizionato: se utilizzata per mettere a punto adeguate strategie di rilancio della crescita e di riorganizzazione dell’intervento pubblico, la deroga richiesta per il 2014 avrebbe potuto rivelarsi, non già come un allentamento della disciplina di bilancio, quanto come uno strumento teso a consolidare, già partire dal 2015, il riequilibrio strutturale dei saldi di finanza pubblica. D’altra parte, nel pensiero della Corte, gli obiettivi di stabilizzazione della finanza pubblica devono essere perseguiti senza compromettere le prospettive di sviluppo del paese, mentre nella realtà degli ultimi anni il corto-circuito fra rigore e crescita ha senza dubbio contributo ad approfondire oltre misura, nella nostra economia, le dimensioni del “vuoto di prodotto” (output gap), parametro decisivo, fra l’altro, proprio al fine di ripristinare un permanente equilibrio strutturale dei saldi di bilancio. Sotto questo aspetto, appariva condivisibile una gestione della politica economica intesa a spostare l’attenzione verso un miglioramento del prodotto potenziale - quella componente della crescita che non dipende dal ciclo economico – e verso interventi e riforme in grado di contrastare il declino del nostro sistema produttivo, che rappresenta oggi l’emergenza nazionale sulla quale va concentrata e misurata la capacità di intervento. Una strada impervia e ancora lunga da percorrere, se si intende colmare i gravi ritardi accumulati negli anni della crisi. In sede di audizione la Corte ricordava, infatti, come, anche nell’ipotesi che si realizzassero appieno gli obiettivi dello scenario del DEF, nel 2018 rispetto ad oggi la disoccupazione risulterebbe ridotta di 2,4 punti, mentre il prodotto e i consumi pro-capite sarebbero cresciuti, rispettivamente di 6 e 4 punti e gli investimenti in macchinari di 19 punti percentuali. Ma, nel confronto con i valori pre-crisi, la disoccupazione rimarrebbe superiore di oltre 4 punti, il prodotto e i consumi pro-capite inferiori, rispettivamente del 5 e del 6 per cento, mentre gli investimenti in macchinari dell’11 per cento e del 24 per cento quelli in costruzioni. In tale contesto, la revisione della spesa e il ridisegno delle strutture organizzative non devono essere solo ispirati da esigenze di copertura finanziaria; essi devono basarsi su una chiara strategia di governo della spesa, in cui il ridisegno sia frutto di una nitida visione circa il profilo che si intende assegnare al sistema pubblico dei prossimi decenni. Si tratta di uno snodo cruciale che la Corte ha INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 26 ripetutamente sottolineato e che, anche nell’occasione offerta dall’esame sul DEF 2014, è stato richiamato all’attenzione del Parlamento; a maggior ragione in presenza del rischio che il quadro di finanza pubblica, a fronte di una crescita più lenta e di un trascinamento dal 2013 delle distorsioni evidenziate dalla Corte sul fronte delle entrate, potesse presentare andamenti meno positivi di quanto previsto dal Governo. 2.7. Audizione sullo schema di decreto legislativo recante disposizioni integrative e correttive del d.lgs. n. 118/2011 Il 29 maggio 2014 si è tenuta l’audizione sullo schema di decreto legislativo recante “Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti locali e dei loro organismi” (Atto n. 921). Nell’audizione la Corte ha considerato la riforma – entrata in vigore il 1° gennaio 2015 dopo un periodo di sperimentazione triennale - quale snodo essenziale per il concreto avvio ed il consolidamento del federalismo fiscale. È stata sottolineata positivamente la disposizione che, dal 2014 - per effetto della Legge costituzionale n. 1/2012 - ha fatto entrare nella competenza esclusiva dello Stato la materia dell’armonizzazione dei bilanci pubblici, in un quadro più ampio che mira alla completa attuazione del principio del pareggio di bilancio di cui al novellato art. 81 Cost. e alla legge n. 243/2012. In tale occasione hanno formato oggetto di particolare attenzione le misure tendenti a verificare i “veri” debiti degli enti territoriali ed i due temi sui quali si fonda l’avvio della riforma: l’operazione di riaccertamento straordinario dei residui e la corretta modalità di accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità. L’operazione di riaccertamento straordinario dei residui – attività propedeutica all’introduzione del nuovo principio – assume il significato di “operazione verità”, volta ad evidenziare l’effettiva situazione finanziaria degli enti territoriali. Tale operazione è strettamente connessa con il corretto accantonamento al fondo crediti di dubbia e difficile esazione. Nel documento viene più volte ribadita la necessità che, nel momento in cui si effettua l’operazione di riaccertamento straordinario dei residui, per una corretta determinazione dell’avanzo di amministrazione, si eviti confusione, al suo interno, tra risorse vincolate e risorse libere. Analogamente per l’esatta imputazione dei residui agli esercizi in cui diventano esigibili crediti e debiti. La Corte rileva come la riforma richieda un diverso approccio culturale ed il pieno coinvolgimento sia delle figure tecnico-professionali che della classe dirigente locale, presupponendo adeguati investimenti formativi, che dovrebbero essere favoriti anche con specifici temperamenti della normativa vincolistica in vigore. Si sottolinea che uno degli obiettivi della riforma è quello di pervenire alla conoscenza puntuale degli effetti delle manovre di finanza pubblica sugli enti territoriali e loro organismi gestionali, così da permettere la comparazione 1 Cfr. precedente audizione Sezioni riunite in sede di controllo maggio 2011 sull’impianto del provvedimento, la sua portata e le finalità. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 27 dell’effettivo concorso al risanamento della finanza pubblica da parte dei vari livelli di governo e consentire, in prospettiva, di calibrare le manovre in base alla reale situazione economico - finanziaria degli enti (2). La Corte auspica anche che, al fine di operare un effettivo completamento dell’armonizzazione contabile nel comparto pubblico, il principio della competenza “a scadenza” - introdotto per gli enti territoriali, e che trova applicazione per le altre amministrazioni pubbliche per effetto del d.lgs. n. 91/2011, la cui sperimentazione ha inizio nel 2015 - si possa attuare, in prospettiva, per l’intero comparto della p.A.. 2.8. Audizione sul disegno di legge in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche La Nota di aggiornamento al DEF 2014 nel delineare il quadro programmatico di medio e lungo termine ascrive positivi effetti sulla crescita (un punto percentuale nel 2015 e 2,3 punti nel lungo periodo) alla riforma della Pubblica Amministrazione. Nell’esprimere il proprio avviso davanti alla Commissione Affari Costituzionali del Senato della Repubblica, nell’ambito dell’indagine conoscitiva sul relativo disegno di legge, la Corte non ha mancato di tener conto della stretta connessione dell’iniziativa con la strategia economico-finanziaria proposta dal Governo, attraverso un’ attenta ed orientata disamina delle numerose e complesse disposizioni. Il disegno di legge - ha preliminarmente sottolineato la Corte - non operava correzioni al margine degli assetti ordinamentali, ma prefigurava cambiamenti radicali, rendendo perciò difficile e impegnativa la verifica degli effetti attesi. Proprio il taglio riformatore, ambizioso e radicale, avrebbe, peraltro, richiesto un approccio più aperto nel riconsiderare gli stessi confini entro i quali opera l’Amministrazione centrale e locale. Entrando nel merito dei diversi ambiti di intervento, la semplificazione procedurale, l’innovazione e il migliore utilizzo di tecnologie informatiche, l’attenzione alla trasparenza in un’ottica di contrasto alla corruzione, rappresentano momenti importanti per contribuire in modo decisivo al recupero di competitività dell’intero sistema produttivo. Ad avviso della Corte, la previsione normativa di una rapida e completa ricognizione dei procedimenti amministrativi di competenza evidenzia la volontà di procedere in tempi rapidi alla successiva fase di analisi ed alla reingegnerizzazione delle procedure alla luce delle nuove tecnologie. A fronte di quanto sopra, la Corte ha tenuto, comunque, a ribadire che le politiche di semplificazione amministrativa mediante l’utilizzazione delle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione richiedono una previa valutazione dell’impatto della regolazione, che tenga conto del contesto 2 La riforma trova corrispondenza nella normativa comunitaria di cui alla direttiva n. 2011/85/UE, recepita con decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 54. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 28 organizzativo delle Pubbliche Amministrazioni e della strumentazione tecnica necessaria per dare piena operatività alle nuove norme. L’ambizioso e condivisibile obiettivo di una completa dematerializzazione dei documenti amministrativi va valutato, pertanto, alla luce della tuttora scarsa diffusione dell’uso di documenti informatici firmati digitalmente, della posta elettronica certificata (PEC), come strumento di trasmissione degli atti avente efficacia legale ai fini della prova dell’invio e della ricezione dei documenti, dell’uso di piattaforme interattive per la completa digitalizzazione dei procedimenti amministrativi, dell’archiviazione sostitutiva dei documenti informatici. Ciò è dovuto, da una parte, ad una non ancora soddisfacente attitudine all’impiego delle nuove tecnologie da parte dei dipendenti delle Pubbliche Amministrazioni italiane, dall’altra, ai mancati investimenti in formazione finalizzata all’attuazione dei progetti di innovazione. Appare in tale contesto, allora, condivisibile il metodo di adeguare dinamicamente i procedimenti amministrativi all’evolversi delle tecnologie, anche procedendo all’approvazione di nuove norme in base alla specifica autorizzazione legislativa a delegificare e a deregolamentare. I proposti interventi volti a intensificare il ricorso alla Conferenza dei servizi reiterano precedenti normative non andate a buon fine. In assenza di rigide regole in ordine alla validità delle decisioni adottate a maggioranza e dei necessari automatismi collegati al perfezionarsi del silenzio assenso i risultati attesi, già mancati nel passato, appaiono, peraltro di difficile realizzazione. La Corte ritiene che l’istituto del silenzio assenso sia un profilo importante delle misure di semplificazione e di accelerazione dell’agire amministrativo, anche se precedenti esperienze di estensione dell’istituto hanno incontrato resistenze da parte degli apparati burocratici che ne hanno inficiato, sostanzialmente, la reale efficacia. Si auspica, quindi, che un sempre maggior numero di procedimenti prevedano l’applicazione di tale istituto, salvaguardando, peraltro, le esigenze di garanzia della legalità e della trasparenza dei comportamenti nelle Pubbliche Amministrazioni. Ciò al fine di rimuovere le persistenti inerzie in molti settori di attività delle stesse Amministrazioni. Sono, invece, da condividere le preoccupazioni sulle modalità di applicazione del silenzio assenso nell’ambito della tutela ambientale, paesaggisticoterritoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini. Con riferimento alla revisione della normativa anticorruzione, il necessario snellimento dei passaggi burocratici e la semplificazione dei numerosi adempimenti oggi previsti non dovrebbe, comunque, pregiudicare il rispetto degli standard ormai consolidati in altri Paesi. La delega di cui all’art. 7, concernente la riorganizzazione dell’Amministrazione dello Stato - attraverso la modifica della disciplina della Presidenza del Consiglio, dei Ministeri, delle Agenzie governative nazionali, degli Enti pubblici non economici - si inscrive per alcuni aspetti nel solco di un complesso percorso di riduzione degli apparati pubblici, che sulla spinta delle esigenze di contenimento della spesa, ha INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 29 caratterizzato gli obiettivi di riforma degli ultimi anni, mentre per altri aspetti presenta profili anche innovativi di carattere ordinamentale. Si pone, dunque, all’attenzione da un lato l’esigenza di un coordinamento anche formale da attuarsi in relazione alla pregressa normativa in sede di attuazione della delega, dall’altro di considerare gli effetti delle riforme già avviate. Nel condividere le linee di fondo dell’intervento volto al rafforzamento del ruolo della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in particolare nell’analisi e nella definizione delle politiche pubbliche, la Corte ha richiamato la necessità di una revisione dell’assetto organizzativo, che corrisponda prioritariamente a funzioni di supporto al coordinamento dell’azione di Governo più che a compiti di amministrazione attiva. Appare necessaria una riflessione ponderata sulle linee strategiche del riordino degli enti, sostenuta da una approfondita ricognizione per settori di intervento, per categorie di soggetti, per profili organizzativi e contabili e, di conseguenza, in grado di avanzare proposte di razionalizzazione e di assicurare, in modo mirato, risparmi effettivi e permanenti di spesa. Si tratta di un percorso impegnativo suscettibile di più puntuale esplicitazione nella delega volta alla rivisitazione delle funzioni degli Enti pubblici non economici nazionali A tale percorso dovrebbe accompagnarsi anche una omogeneizzazione del sistema dei controlli eventualmente sul modello sperimentato della legge n. 259 del 1958. La delega prevede anche una razionalizzazione della rete organizzativa e una revisione delle competenze e delle funzioni degli Uffici territoriali del Governo, Si pone al riguardo, ad avviso della Corte, l’esigenza di uno stretto raccordo con la legge recentemente approvata dal Parlamento concernente il riassetto delle Province e la istituzione delle Città metropolitane (legge n. 56 del 2014). Quanto alla trasformazione della Prefettura-Ufficio territoriale del Governo in Ufficio territoriale dello Stato, nel condividere l’obiettivo di riordino su linee già da tempo avviate, la Corte ha richiamato le consistenti difficoltà di attuazione di precedenti iniziative in tal senso. Merita approfondimento l’intera materia concernente la rimeditazione dell’assetto e delle funzioni delle Forze di Polizia, sviluppando comunque le potenzialità derivanti da una razionalizzazione territoriale e funzionale intesa ad eliminare duplicazioni e possibili sovrapposizioni. Con riferimento alla riforma dell’assetto ordinamentale della dirigenza pubblica. il complessivo disegno riformatore ripropone il Ruolo Unico dei dirigenti, già sperimentato con esiti non del tutto positivi nel nostro ordinamento, limitatamente alle Amministrazioni statali, a partire dall’entrata in vigore del decreto legislativo n. 80 del 1998, successivamente abrogato dalla legge n. 145 del 2002. Il nuovo Ruolo Unico risulta articolato in tre distinti settori, rispettivamente riferiti alle Amministrazioni statali, alle Regioni e agli Enti locali. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 30 La riforma proposta altera l’equilibrio fra l’esigenza di assicurare flessibilità ai modelli organizzativi e la garanzia di un’ effettiva autonomia dei dirigenti nei confronti degli organi politici, nel quadro del modello prescelto fin dal decreto legislativo n. 29 nel 1993, basato sulla separazione tra indirizzo politico e attività gestionale. La delega, in controtendenza rispetto al citato obiettivo, aumenta i margini di discrezionalità per il conferimento degli incarichi; una discrezionalità solo in parte temperata dalla previsione di requisiti legati alla particolare complessità degli uffici e al grado di responsabilità che i dirigenti sono chiamati ad assumere. L’abolizione della distinzione in fasce, l’ampliamento della platea degli interessati, la breve durata degli incarichi attribuiti, il rischio che il mancato conferimento di una funzione possa provocare la decadenza dal rapporto di lavoro, costituiscono un insieme di elementi che potrebbero sacrificare l’autonomia dei dirigenti. Sotto altro profilo, i criteri direttivi della riforma delineano un modello ordinamentale che privilegia, per il conferimento della titolarità di uffici anche di piccole dimensioni, non già il possesso di competenze specifiche legate alla conoscenza della complessa normativa dei settori di intervento, quanto il possesso di competenze manageriali che, come l’esperienza ha dimostrato, risultano di limitata applicabilità nell’ordinamento amministrativo. L’attenzione della Corte si è ancora soffermata, esprimendo perplessità, sulla riforma dei trattamenti accessori, e in particolare della retribuzione di risultato, attualmente pari ad almeno il 30 per cento del trattamento complessivo, secondo quanto previsto dal decreto legislativo n. 150 del 2009, percentuale che dovrebbe essere dimezzata e portata ad un massimo del 15 per cento. L’estensione del Ruolo Unico anche ai dirigenti delle Regioni e degli Enti locali viene ad incidere sulla materia riguardante l’organizzazione degli Uffici, che l’attuale art. 117 della Costituzione attribuisce alla competenza esclusiva delle singole Regioni. Riguardo al potenziamento dei controlli sulla contrattazione integrativa, che riguarda oltre diecimila enti, la Corte sottolinea come l’eventuale maggior coinvolgimento delle Sezioni regionali non può prescindere da un effettivo incremento dei mezzi e delle dotazioni di personale dei predetti Uffici. Di particolare interesse per il rilevante impatto sulla finanza pubblica, le norme in materia di partecipazione azionarie della Pubblica Amministrazione e dei servizi pubblici locali. In termini generali, i criteri e principi direttivi, appaiono molto ampi e non facilmente delimitabili. Si tratta di una materia che necessita certamente di una disciplina organica, meno frammentaria e più semplice di quella attualmente in vigore. Una delega ampia che voglia definire “criteri di scelta fra modello societario e modello dell’amministrazione autonoma o criteri per l’internalizzazione” INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 31 dovrebbe peraltro essere ragionevolmente estesa a tutto il complesso mondo delle interessenze patrimoniali detenute dalle amministrazioni pubbliche, senza essere a priori limitata al sottoinsieme costituito dalle società per azioni. Ciò nella consapevolezza che i modelli organizzativi di esercizio di funzioni e di gestione di servizi sono notevolmente cresciuti nel tempo, spesso con l’obiettivo di “portare fuori” dal bilancio dell’Amministrazione di riferimento parti più o meno significative dei costi, sostanzialmente svincolandone la gestione dagli obblighi di contenimento della spesa. In particolare, la “societarizzazione” delle funzioni amministrative attraverso la diffusione incontrollata del modello in house non ha risparmiato alcun livello di governo, generando incremento dei costi, duplicazione e sovrapposizione di strutture, elusione dei vincoli pubblicistici. Il contesto operativo mostra, secondo la Corte, l’urgenza di una vasta opera di razionalizzazione della tassonomia dei soggetti partecipati, cui collegare la misura delle deroghe rispetto alla disciplina codicistica, per giungere alla definizione di uno o più statuti societari certi, applicabili alle diverse tipologie. La Corte, infine, ha sottolineato la necessità di assicurare stabilità ed effettiva cogenza alle norme che disciplinano il settore dei servizi pubblici locali, caratterizzato da continue modifiche e da ripetuti differimenti di termini. Pertanto, dovrebbero essere espressamente assicurati un sistema di monitoraggio e adeguati strumenti di vigilanza che prevedano anche meccanismi sanzionatori, in caso di mancato rispetto, sia nei confronti degli amministratori della società che dell’amministrazione partecipante. 2.9. Audizione sulla Nota di aggiornamento del DEF 2014. A metà ottobre dello scorso anno, la Corte è stata chiamata ad esprimere le proprie valutazioni sulla Nota di aggiornamento del DEF che, congiuntamente alla Relazione al Parlamento 2014, ridefinisce il quadro ed il percorso programmatico per il periodo 2015-2018, alla luce delle importanti novità emerse nell’arco di tempo successivo alla presentazione del DEF. Si tratta di novità che si riferiscono, sostanzialmente, a tre ordini di elementi: gli scostamenti rispetto alle previsioni che presentano sia lo scenario internazionale che il quadro macroeconomico; i riflessi sui conti pubblici delle diverse stime macroeconomiche e dell’impatto dei provvedimenti adottati dopo l’approvazione del DEF; infine, le implicazioni del passaggio al nuovo Sistema Europeo dei conti nazionali e regionali (SEC 2010). L’audizione resa dalla Corte davanti alle Commissioni Bilancio riunite di Camera e Senato ha consentito di offrire al Parlamento alcune riflessioni su un documento fortemente innovativo nell’impianto generale e, soprattutto, nell’impostazione della politica economica e nell’interpretazione dei vincoli europei e costituzionali in materia di saldi di bilancio. La natura della Nota, che ridisegna sostanzialmente gli indirizzi della politica di bilancio in termini di saldi programmatici, ha circoscritto la materia delle verifiche e del confronto consentiti INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 32 alla Corte, che si è riservata di esprimere un giudizio più meditato al momento della presentazione del disegno di legge di stabilità 2015, espressamente deputato ad esplicitare contenuti ed articolazione degli strumenti di intervento con effetti su bilancio pubblico. Il consistente ribasso delle stime di crescita e la preoccupazione per il protrarsi della recessione in cui versa l’economia italiana hanno spinto il Governo ad una radicale revisione della strategia di fiscal policy. Nella Nota di aggiornamento, il Governo estende, infatti, il concetto di “eventi eccezionali” (la condizione che consente temporanee deviazioni dal percorso di riequilibrio strutturale del bilancio pubblico), ricomprendendo in esso, accanto alle dimensioni del vuoto di prodotto, il rischio di deflazione che, per la prima volta dalla grande crisi degli anni Trenta, torna ad occupare una posizione preminente nel dibattito europeo. Ne consegue che, nella valutazione del Governo, i rischi deflattivi e le relative implicazioni per la sostenibilità del debito dovrebbero suggerire, nella definizione delle misure di bilancio, di adottare una manovra espansiva a sostegno della crescita economica. A tal fine, poichè l’Italia, al pari dell’Area Euro, risente di problemi sia di offerta che di domanda, si ritiene necessario fare ricorso a tutte le leve di politica economica: monetaria, strutturale e di bilancio. Una distinzione esplicita viene a tal riguardo proposta tra il breve termine, nel quale ci si propone di agire attraverso il sostegno della domanda aggregata, e il lungo termine, l’orizzonte nel quale indirizzare politiche strutturali in grado di innalzare permanentemente il potenziale produttivo. Si propone, in tal modo, un nuovo policy-mix: l’adozione di una manovra di segno espansivo per il 2015 e la scelta di non operare correzioni sulle dinamiche tendenziali dei saldi per tutto il 2016. Solo nel 2017 la manovra di finanza pubblica tornerebbe a incidere nel senso di una riduzione dell’indebitamento, assicurando, in tal modo, il raggiungimento del pareggio strutturale di bilancio. Per il 2015, la modifica di impostazione si accompagna alla scelta di operare in disavanzo con misure di sostegno dell’economia. Gli obiettivi programmatici del DEF 2014 erano iscritti all’interno di un percorso di crescita dell’economia che ha però mancato di realizzarsi. I segnali di rafforzamento della congiuntura, evidenziati dalle indagini qualitative fra la fine dello scorso anno e l’inizio del 2014, non si sono infatti trasmessi ai dati reali e nel primo semestre del 2014 il Pil si è contratto dello 0,3 per cento: un ripiegamento osservato anche nella media dell’Eurozona, dove i saggi di attività si sono fortemente ridimensionati nel corso del 2014. Nella Nota di aggiornamento 2014 si prende atto del mancato avvio della ripresa, incorporando nel quadro tendenziale un sensibile ribasso delle previsioni di crescita. Il Pil è atteso ridursi nel 2014 dello 0,3 per cento (la terza flessione consecutiva) e il vuoto di prodotto superare il 4 per cento, un valore molto più elevato della soglia rappresentativa di normali condizioni cicliche e che segnala la condizione di grave recessione. La Nota prende atto anche dell’inatteso andamento dei prezzi, molto al di sotto del valore obiettivo del 2 per cento assunto dalla Banca centrale europea. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 33 All’interno del nuovo quadro tendenziale, contrazione dell’attività reale e calo dell’inflazione si combinano nel determinare una crescita del Pil nominale - la grandezza rilevante cui rapportare i saldi di finanza pubblica - molto inferiore alle precedenti aspettative. Il prodotto nominale potrebbe aumentare appena dello 0,5 per cento nel 2014 e dell’uno per cento nel 2015. Questi andamenti si inquadrano entro uno scenario internazionale che, già molto instabile al momento della presentazione del DEF, ha incorporato nuovi e più gravi elementi di incertezza e di rischio: un insieme di cambiamenti orientati, per lo più, in direzioni sfavorevoli. L’intera area europea ne è rimasta influenzata negativamente. La stessa economia tedesca, fortemente integrata con i paesi dell’Europa dell’est, subisce gli effetti della crisi ucraina e della caduta delle importazioni della Russia. Non mancano, peraltro, fattori favorevoli come, soprattutto, la forte flessione delle quotazioni del petrolio e delle materie prime. Ad avviso della Corte, la Nota di aggiornamento del DEF recepisce in misura parziale le indicazioni che provengono da tali contrastanti fattori. Lo scenario proposto evidenzia un andamento della crescita internazionale e del commercio mondiale ancora relativamente robusto, sulla base di ipotesi di incerta realizzabilità nelle fasi – come quella in atto - di rapido cambiamento dello scenario. Il rischio principale è di avere assunto ipotesi di cambio debole e tassi d’interesse bassi senza considerare adeguatamente i timori di rallentamento della congiuntura internazionale da cui scaturiscono tali andamenti. L’interruzione del percorso di rientro verso l’Obiettivo di Medio Termine (OMT), che nelle intenzioni del Governo ha una natura temporanea, costituisce una novità nell’impostazione recente della politica di bilancio italiana. Gli interventi varati con le leggi di stabilità 2013 e 2014 e con il d.l. 35/2013, che pure hanno avuto natura espansiva, non avevano infatti pregiudicato la diminuzione dell’indebitamento strutturale, che nel biennio 2014-2015 è invece ora stimato attestarsi su un livello superiore a quello del 2013. La Nota di aggiornamento sembra anche evidenziare come, nella valutazione del Governo, il grado di cogenza dell’OMT risulti indebolito dalla fragilità dell’impianto analitico che presiede alla sua definizione. Appare piuttosto esplicita, da questo punto di vista, l’affermazione per cui “l’utilizzo del prodotto potenziale e dell’output gap nel contesto di regole fiscali, legate anche all’applicazione di verifiche e sanzioni, va improntato a grande cautela, anche per evitare rischi di politiche procicliche.” Una conclusione che dovrebbe richiamare l’attenzione europea sulla necessità di rivedere e semplificare gli attuali criteri di sorveglianza rafforzata, con l’intento di accrescerne il grado di intelligibilità per l’opinione pubblica e per il policy maker. Nell’incertezza generata dalle metodologie di calcolo al momento adottate, il Governo sembra aver ancorato la propria strategia a un obiettivo più facilmente riconoscibile, e per questo più credibile, come è la soglia di massimo indebitamento nominale del 3 per cento. Il peggioramento programmato dei saldi di bilancio, che si estende per tutto il periodo della previsione, per quanto consistente non appare, nella valutazione della INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 34 Corte, sufficiente ad imprimere, se non accompagnato da un’azione di riforma di più ampio raggio, un impulso risolutivo per il riavvio della crescita. Più che la dimensione dell’impulso, ciò che sembra effettivamente caratterizzare il percorso programmatico delineato nella Nota, è la presa d’atto della necessità di prevedere un più realistico quadro dei risparmi di spesa conseguibili e degli effetti attesi dalle riforme avviate. Sotto questo profilo, la Nota non elimina la preoccupazione per il crescente peso che si trasferirebbe sugli anni a venire in termini di revisione della spesa, assistita o meno da clausole di salvaguardia (relative all’IVA o ai sistemi di agevolazione fiscale). Riprendere il processo di convergenza verso l’OMT non è agevole, anche nell’ipotesi di tassi di crescita medi, nel quadriennio 2015-2018, ben superiori a quelli del decennio passato . La chiave di volta rimane, quindi, la capacità effettiva delle riforme avviate, di rileggere l’intervento pubblico alla luce della caduta di prodotto conosciuta negli anni della crisi e della necessità di rimuovere squilibri antichi per garantire la “ripartenza” dell’economia. 2.10. Audizione sul disegno di legge di stabilità per il 2015. A pochi giorni di distanza dall’audizione sulla Nota di aggiornamento del DEF, la Corte è intervenuta nuovamente nel ciclo delle audizioni riservate al disegno di legge di stabilità per il 2015. Nel breve intervallo di tempo intercorso, il Governo ha accolto l’invito della Commissione europea ad assicurare nel 2015, in ottemperanza alle regole comunitarie, un rafforzamento della correzione del saldo strutturale. La manovra originariamente proposta dal Governo prevedeva interventi per circa 36 miliardi nel primo anno e circa 45 miliardi tanto nel 2016 che nel 2017. Nel 2015 gli interventi disposti determinavano un incremento dell’indebitamento netto di 10,4 miliardi, mentre negli anni successivi la manovra comportava un miglioramento del saldo delle amministrazioni pubbliche di circa 200 milioni nel 2016 e di 6,9 miliardi nel 2017. A seguito delle modifiche disposte dal Governo in esito alle consultazioni con la Commissione, la dimensione complessiva della manovra verrebbe a ridursi a circa 32 miliardi nel 2015, mentre il finanziamento in disavanzo si ridurrebbe nel 2015 a 5,9 miliardi (dallo 0,7 allo 0,4 per cento del Pil), rafforzandosi, invece, il miglioramento dei saldi negli anni successivi. La copertura della manovra è assicurata principalmente dalla riduzione delle spese delle amministrazioni territoriali e centrali a cui si aggiungono gli utilizzi di fondi accantonati per la riduzione del prelievo fiscale (per questi ultimi si tratta di 3 miliardi per il 2015 che salgono rispettivamente a 4,6 e 4,1 miliardi nel biennio successivo). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 35 I Ministeri concorrono direttamente per 2,3 miliardi nel 2015 e nel 2016 e per 2,4 miliardi nel 2017. Solo marginale è, poi, il contributo assicurato dalla riduzione dei trasferimenti alle imprese e dalla revisione della disciplina dei crediti d’imposta. Gli importi più consistenti sono attesi dai risparmi di spesa corrente delle Amministrazioni territoriali: 8,5 miliardi nel 2015 che crescono ad oltre 10,5 nel 2017. Di questi, 4 miliardi sono richiesti alle Regioni, mentre la restante somma è attesa dagli Enti locali, che tuttavia ottengono una rilevante riduzione degli obiettivi del patto di stabilità interno (circa 3,4 miliardi), che è previsto si traduca in una crescita della spesa in conto capitale di pari ammontare. Infine, maggiori entrate sono attese dall’innalzamento dell’aliquota di tassazione per i Fondi pensione (dall’11 al 20 per cento), nonché dall’incremento della tassazione della rivalutazione del trattamento di fine rapporto dall’11 al 17 per cento e dall’introduzione nell’ordinamento nazionale del sistema dell’inversione contabile per le operazioni relative al settore energetico e del gas e per le prestazioni di servizi di pulizia e per gli acquisti delle Pubbliche Amministrazioni. Inoltre, sono attesi circa 1,6 miliardi nel 2015 (5,2 miliardi nel triennio) da una maggiore cooperazione tra l’amministrazione finanziaria e i contribuenti e dalla revisione del sistema di tassazione del gioco. La manovra proposta con la legge di stabilità conferma, nella sostanza, l’impianto annunciato con la Nota di aggiornamento. Nonostante il minor peggioramento dei saldi prefigurato nel nuovo quadro programmatico in risposta ai rilievi della Commissione europea, le misure disposte non modificano le indicazioni programmatiche: esse mirano a cambiare le aspettative degli operatori economici e a sostenerne la fiducia, con interventi strutturali di modifica del mercato del lavoro e del sistema fiscale. Così, a misure sul lato della domanda interna (bonus fiscale, intervento per i nuovi nati), si accompagnano interventi sul lato dell’offerta (taglio dell’Irap, decontribuzione, nuovi contratti di lavoro). Una azione di stimolo che, ridotto a poco meno di 6 miliardi il ricorso al peggioramento dei saldi, per la gran parte continua a basarsi su interventi di carattere redistributivo. Nell’opinione della Corte, si tratta di una opzione non priva di rischi, ma giustificata dalle difficili condizioni economiche del Paese. Occorrerà, pertanto, una riflessione accurata sui provvedimenti assunti nei tempi e nelle modalità proposte, ma soprattutto nella loro concreta realizzazione. La mobilitazione di risorse consistenti, specie se poste in rapporto con i vincoli di finanza pubblica, richiede un attento monitoraggio degli interventi per assicurarne, in fase di attuazione, l’efficacia e, soprattutto, l’effettivo carattere aggiuntivo. Si tratta anche di leggere gli interventi in relazione all’effettiva capacità di affrontare la crisi del sistema produttivo, che è sì riconducibile ad un eccesso di pressione fiscale ma è anche connessa alla stagnazione della produttività totale dei fattori. Crisi che richiede un adeguato intervento sulle condizioni di contesto in cui INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 36 operano le imprese e, tra queste, una Amministrazione che non sia più percepita quale elemento di freno ma di supporto alla crescita. In particolare nel caso delle misure di contenimento della spesa degli apparati pubblici, è urgente che esse siano accompagnate da un processo di riforma dell’Amministrazione che ne delinei funzioni e limiti. Ad avviso della Corte, le coperture individuate, specie quelle dal lato della spesa delle Amministrazioni territoriali, mantengono margini di incertezza per il timore sia che da esse derivino peggioramenti nella qualità dei servizi, sia che esse inducano ad aumenti delle imposte locali. La Corte ha, infine, sottolineato il crescente impegno che grava sul futuro per ulteriori tagli di spesa, al momento sostituiti da clausole di salvaguardia: 16 miliardi nel 2016, oltre 23 miliardi nel 2017, che si aggiungono ai 3 miliardi di ulteriori tagli alla spesa a partire dal 2016. Un profilo di risparmi che appare alla Corte di non agevole realizzazione, tanto più se ricercato entro i confini presenti dell’Amministrazione e dell’intervento pubblico. Ancora una volta, pertanto, la Corte sollecita Governo e Parlamento ad operare nella direzione di scelte non più eludibili, che puntino gradualmente a circoscrivere l’area e le funzioni oggi di competenza del “pubblico”, che appare ormai incompatibile con le mutate condizioni di contesto (bassa crescita economica, invecchiamento della popolazione, disoccupazione). Al di là di tali considerazioni di natura “strategica”, l’occasione offerta dall’audizione sul disegno di legge di stabilità ha consentito alla Corte di porre a disposizione del Parlamento un robusto contributo analitico su alcune delle principali tematiche affrontate con il d.d.l., anche al fine di considerare l’opportunità di introdurre, nel corso della discussione parlamentare, modifiche utili a correggere possibili esiti indesiderati delle misure proposte. 2.11 Audizione sul disegno di legge recante “delega al governo per la riforma del terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del servizio civile universale”. Nel mese di novembre la Corte è stata chiamata ad esprimere le proprie valutazioni davanti alla XII Commissione (Affai sociali) della Camera dei Deputati sul disegno di legge delega avente ad oggetto la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e la disciplina del servizio civile nazionale. Nell’occasione la Corte ha preliminarmente osservato come l’iniziativa legislativa rappresenta un intervento da tempo auspicato, in considerazione dell’importanza non solo sociale ma anche economica - sotto il profilo delle risorse movimentate e della dinamica occupazionale - delle attività svolte da enti che operano in un contesto normativo caratterizzato da molteplici interventi, non sempre tra loro coordinati. L’intervento normativo all’esame, secondo la Corte, ha l’indubbio merito di prevedere un’organica e completa disciplina della materia, con una definizione del relativo perimetro che pone al centro l’attività svolta e le finalità perseguite e non più INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 37 le caratteristiche oggettive e soggettive dei diversi enti che operano senza finalità di lucro. Con riferimento al primo ambito di intervento, relativo alla riforma della normativa di carattere generale contenuta nel codice civile (da riferire a tutte le società senza scopo di lucro) la Corte ha osservato che andrebbe meglio definito il rapporto con le altre deleghe previste, allo scopo di evitare la introduzione di una normativa troppo orientata sulle caratteristiche di organismi che operano più propriamente nel campo della solidarietà e della sussidiarietà sociale. Appaiono inoltre generici e poco dettagliati i criteri direttivi per l’esercizio della delega. Con riferimento alla revisione della normativa sugli enti rientranti nel Terzo settore, la Corte ha sottolineato che la decisione di riportare a livello nazionale la materia del riconoscimento giuridico, del controllo dei requisiti per l’iscrizione alle diverse categorie - ispirata ad evidenti esigenze di semplificazione e di tendenziale omogeneizzazione della disciplina - non dovrebbe comunque indebolire il rapporto di ciascun ente con la sottostante realtà territoriale. Gli ambiti di attività coperti dal Terzo settore riguardano, infatti, principalmente materie quali la sanità e l’assistenza ai soggetti più deboli, che rientrano nelle competenze delle Regioni e degli Enti locali. Fra i criteri direttivi contenuti nel disegno di legge delega, la Corte ha sottolineato l’opportunità di approfondire e meglio dettagliare la materia relativa ai controlli. Proprio il passaggio da un sistema basato sui requisiti soggettivi per l’appartenenza al Terzo settore al nuovo assetto, che pone al centro l’attività in concreto svolta, impone una costante verifica sull’attività gestionale degli enti e sui risultati conseguiti, per evitare di attribuire benefici e sovvenzioni sulla base della sola autodichiarazione di intenti contenuta negli statuti o negli atti costitutivi. In ogni caso, appare difficilmente ipotizzabile che un effettivo ed incisivo controllo sulla molteplicità degli enti che operano del Terzo settore possa essere praticato a costo zero, avvalendosi di strutture e uffici già esistenti. Particolarmente delicato il tema relativo ai profili tributari della delineata riforma. La valutazione d’insieme del disegno normativo, effettuata dalla Corte evidenziato l’esistenza di incertezze e rischi, connessi a: ha - l’estensione del perimetro dei soggetti appartenenti al Terzo settore, nella misura in cui i requisiti per farne parte non siano adeguatamente ancorati a parametri vincolanti; - l’incertezza circa l’intensità dei trattamenti agevolati assicurati dalla riforma, considerato che la genericità dei principi e criteri direttivi non consente un puntuale confronto con l’assetto normativo vigente; - le conseguenti difficoltà a verificare il rispetto della clausola di neutralità finanziaria. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 38 L’ampliamento del perimetro degli “enti non commerciali”, anche a soggetti che operano in parte sul mercato, potrebbe determinare, infatti, ricadute effetti sulla spesa fiscale (riconoscimento di detrazioni e deduzioni e aliquote agevolate ) Inoltre, l’auspicato incremento delle donazioni in favore di enti del Terzo settore e le conseguenti deduzioni, determinano inevitabilmente un minor gettito di Ires e di Irpef che va valutato alla luce del recupero di una capacità programmatica, volta al pieno riconoscimento, nel complessivo sistema del welfare, delle attività svolte dagli enti del Terzo settore, in un’ottica di complementarietà e sussidiarietà e nel rispetto, ovviamente, dei vincoli di finanza pubblica. Sempre in tema di benefici fiscali, la riforma strutturale del 5 per mille, delineata nel disegno di legge supera solo in parte le problematiche evidenziate dalla Corte nell’ambito di una specifica indagine di controllo sulla gestione. In particolare, si osservava in quella sede la persistenza di due fenomeni opposti: da un lato, una indubbia situazione di vantaggio per gli organismi di maggiori dimensioni e più strutturati, in grado di investire in attività promozionali, volte ad ottenere la preferenza dei contribuenti; dall’altro, una dispersione eccessiva, in favore di una pletora di beneficiari che determina, tra l’altro, costi di gestione non indifferenti, un rallentamento delle procedure di erogazione e il rischio di indebolire l’istituto, trasformandolo in un inutile contributo a pioggia. Ulteriori problematiche sul fronte del gettito potrebbero infine scaturire dalla prevista revisione della disciplina riguardante le organizzazioni non lucrative di utilità sociale (ONLUS) Per tali organismi, ad avviso della Corte, sarebbe in ogni caso necessario ribadire nei criteri direttivi per l’esercizio della prevista delega il vincolo di non prevalenza delle attività “connesse” rispetto a quelle istituzionali e non sottovalutare le conseguenze di un eventuale alterazione del rapporto, esistente, oggi pari al 66 per cento. Difficile in tale contesto effettuare una verifica ex ante di eventuali oneri finanziari connessi con l’esercizio delle deleghe. Non era al momento disponibile, infatti, - ha osservato la Corte - una quantificazione delle ricadute sulla finanza pubblica degli oneri connessi con gli interventi di sostegno già previsti a legislazione vigente, base necessaria per valutare attraverso un opportuno raffronto, l’impatto delle innovazioni proposte. Con riferimento alla revisione della normativa in materia di impresa sociale, la Corte ha osservato che i criteri direttivi contenuti nel d.d.l. accentuano le caratteristiche più propriamente commerciali e imprenditoriali prevedendo, in particolare, la possibilità per i decreti delegati di consentire non meglio precisate forme di remunerazione del capitale sociale e di ripartizione degli utili, previsione che sembrerebbe escludere l’impresa sociale da una piena “cittadinanza” all’interno del Terzo settore Merita una attenta riflessione, inoltre, con riferimento al principio di libera determinazione degli associati, la previsione di una obbligatoria attribuzione della INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 39 qualifica di impresa sociale con assoggettamento vincolante alla relativa disciplina di tutti gli enti che abbiano astrattamente i previsti requisiti. Riguardo, infine, al quarto ambito di intervento, relativo alla riforma del servizio civile, la Corte osservava come l’introduzione dell’aggettivo “universale” sembra ipotizzare la creazione di un diritto per tutti i soggetti rientranti nella prevista fascia di età a partecipare all’iniziativa. In realtà, sinora, anche in relazione alla scarsa entità delle risorse disponibili, nel periodo di applicazione della legge n. 64 del 2001, i soggetti ammessi sono stati complessivamente poco più di trecentomila, con un massimo di circa 57 mila soggetti nel 2006. A partire da tale data il numero dei posti è progressivamente diminuito fino al 2012, anno in cui non vi è stato alcun bando di selezione. Pur tenendo conto delle risorse finanziarie già stanziate, anche (ma non solo) per tale finalità dall’art. 17, comma 21, del disegno di legge di stabilità per il 2015 (50 milioni per il 2015, destinati a diventare 190 a regime dal 2017), non sembra ipotizzabile una generalizzazione “universale” dell’iniziativa. 2.12. Audizione sull’andamento dell’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali Il 27 novembre 2014, nel corso dell’audizione su “armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali e sistema contabile delle Regioni” - seguita all’entrata in vigore del d.lgs. n. 126/2014, modificativo ed integrativo del d.lgs. n. 118/2011 - oltre ad una analisi sull’avvio della riforma, la Corte ha fornito un quadro delle più rilevanti criticità emerse nei giudizi di parificazione sui rendiconti generali delle Regioni nel biennio 2012/2013. La riforma, mentre per gli enti locali introduce rilevanti modifiche nel TUEL, per le Regioni dà avvio al nuovo ordinamento contabile, a sostituzione del d.lgs. n. 76/2000. La Corte evidenzia che le attuali differenze nei sistemi contabili regionali dovrebbero essere superate con l’effettiva attuazione dell’armonizzazione contabile, allo stesso tempo con evidenti riflessi sulla confrontabilità degli andamenti finanziari e gestionali del comparto e, pertanto, sull’effettività dei controlli previsti dalla legge. Nel contesto delle disposizioni comunitarie, tendenti a migliorare il monitoraggio sull’osservanza delle regole di bilancio degli Stati membri, la legge 30 ottobre 2014, n. 161 “Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2013-bis” seguendo i principi della direttiva 2011/85/UE del Consiglio dell’Unione europea in materia di quadri di bilancio - con l’articolo 30 attribuisce rilevanza comunitaria ai controlli della Corte dei conti sui bilanci di tutte le pubbliche amministrazioni. L’analisi si sofferma di nuovo sulle operazioni legate all’accertamento straordinario dei residui attivi e passivi, alla quantificazione del fondo crediti di dubbia esigibilità ed al conseguente accantonamento nel risultato di amministrazione. Tali operazioni sono alla base di una ”operazione verità”, che coinvolge sia la classe politica e dirigenziale che le competenti strutture tecniche, fin dall’avvio della riforma. Così la Corte ha espresso l’esigenza che, soprattutto a livello politico ed in INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 40 ogni Ente, vi sia una presa di coscienza che porti a rappresentare la reale situazione dei conti ed i veri rischi che possano compromettere gli equilibri di bilancio. Vengono richiamati gli organi di revisione, i direttori delle ragionerie regionali ed i responsabili dei servizi finanziari degli Enti locali a prestare la massima attenzione al corretto svolgimento delle prime fasi di attuazione della riforma - sulle quali la Corte procederà ad un sistematico monitoraggio sull’attuazione - essenziali perché gli enti territoriali operino in condizioni di sana gestione finanziaria. La Corte evidenzia inoltre che, poiché la riforma investe sia la contabilità finanziaria che quella economico-patrimoniale, con la giusta combinazione tra i diversi moduli contabili sarà possibile valutare lo stato reale dei conti di ogni Ente. Si sottolinea inoltre che le nuove disposizioni vanno lette in relazione al rafforzamento dei controlli sulle Regioni, da parte della Corte, introdotti dal decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge n. 213 del 7 dicembre 2012. Per gli enti regionali, il titolo III del novellato d.lgs. n. 118/2011 ha codificato uno specifico ed unitario ordinamento contabile che valorizza, tra l’altro, l’istituto del giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione. Un corretto rispetto delle tempistiche specificate nelle recenti norme permetterà di rendere più incisivi i controlli, con l’auspicio che ne guadagni anche la confrontabilità dei dati e degli andamenti finanziari e gestionali dell’intero comparto regionale. L’armonizzazione, se letta in un contesto generale di divieto di legiferare autonomamente in materia di regole di bilancio e con una intensificazione dei controlli ai sensi del d.l. n. 174/2012, è finalizzata ad assicurare il monitoraggio e la salvaguardia degli equilibri di bilancio e della sostenibilità del debito del comparto. A corredo del documento sono presenti 5 allegati, riguardanti i tempi di attuazione della riforma, il nuovo trattamento dei residui, i primi esiti della sperimentazione, il punto sui giudizi di parificazione dei rendiconti regionali per gli esercizi 2012 e 2013, con le schede di sintesi per l’esercizio 2013. 2.13 Audizione nell’ambito dell’indagine conoscitiva sulla “Attuazione ed efficacia delle politiche della UE in Italia” (14 gennaio 2015), su deliberazione approvata nell’adunanza del 15-16 dicembre 2014). La Corte dei conti ha ricevuto una richiesta di audizione da parte della XIV Commissione permanente della Camera dei Deputati per le Politiche dell’Unione europea, nel quadro di una indagine conoscitiva sull'attuazione e sull'efficacia delle politiche dell'UE in Italia. Il Presidente della Corte dei conti ha delegato la Sezione di Controllo per gli Affari comunitari ed internazionali a partecipare a tale audizione. Al riguardo, la Sezione ha predisposto un testo di intervento (deliberazione n.6/2014, approvata nell'adunanza del 15-16 dicembre 2014) nel quale: - si fa riferimento allo stato di attuazione delle programmazione 2007-2013 e si mettono in luce le criticità attuative, comparandole anche con i profili problematici rilevati nella programmazione 2000-2006, quali indicati anche a seguito di una relazione speciale sulla conclusione di quel ciclo programmatorio a suo tempo condotta dalla Sezione. Da ciò emerge che un più efficace utilizzo INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 41 - - delle risorse della politica di coesione è strettamente collegato ad un effettivo miglioramento della capacità progettuale e delle correlate capacità istituzionali, amministrative e gestionali a livello centrale e locale; sono menzionati gli esiti di una ulteriore indagine speciale della Sezione, concernente un controllo sulla attuazione di alcune misure di semplificazione nell'ambito dei fondi strutturali. Tale indagine ha consentito di individuare e di esaminare l'attività di semplificazione svolta in Italia da quattordici enti territoriali, con riguardo al Fondo sociale europeo, e di valutare i benefici conseguenti all'applicazione delle procedure di semplificazione ed, in particolare, dell'utilizzazione di nuove modalità di definizione della spesa, come, ad esempio, le unità di costi standard; sul tema del monitoraggio e della prevenzione delle irregolarità e delle frodi, sono illustrate la struttura e le modalità operative della banca dati istituita presso la Sezione (SIDIF-ConosCO) e sono sottolineate le potenzialità offerte dalla stessa banca dati per una migliore gestione dei fondi. In particolare, si sottolinea che la banca dati consente di effettuare un costante controllo sulle attività poste in essere dalla Amministrazioni per prevenire i fenomeni delle frodi comunitarie e, ove del caso, per ristorare l'erario nazionale e quello dell'UE. Si indica inoltre che in tale settore la Sezione ha promosso, nel corso del testé concluso Semestre di Presidenza italiana dell'UE, un'azione di più stretta concertazione in ambito europeo al fine di pervenire, nella materia, a forme più incisive di raccordo e di armonizzazione. 3. La Relazione sul rendiconto generale dello Stato La decisione e la Relazione della Corte sul Rendiconto generale dello Stato configurano una delle più significative espressioni della funzione ausiliaria che la Corte esplica nei confronti del Parlamento e si pongono come momento di chiusura, consacrato nella solennità del rito della parificazione, di un articolato sistema di controlli, costantemente implementato in virtù di specifiche previsioni normative e per effetto dell’autonomo esercizio della facoltà della Corte stessa di selezionare annualmente settori di attività da sottoporre ad indagini di controllo successivo sulla gestione. La Relazione sul Rendiconto generale dello Stato per il 2013 che, secondo la previsione normativa si affianca alla decisione di parificazione del Rendiconto stesso e ne integra il “giudizio”, offre un’analisi retrospettiva delle principali vicende refluenti nella finanza pubblica, che hanno interessato in particolare la gestione del bilancio e del patrimonio dello Stato. Essa interviene a poca distanza temporale dal Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica con il fine di fornire agli organi rappresentativi una valutazione sulla gestione del bilancio dello Stato, attenta non solo ai profili di carattere finanziario e contabili, ma anche alla realtà dei fenomeni gestori sottostanti. In quest’ottica essa si è sostanziata in due volumi: il primo contenente considerazioni di quadro complessivo sulle tendenze della finanza pubblica, anche INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 42 nel contesto europeo; l’osservazione dei risultati dell’esercizio nelle sue componenti dei principali saldi di bilancio, degli andamenti generali dell’entrata e della spesa, della gestione del patrimonio; l’illustrazione dei principali istituti dell’ordinamento contabile alla luce delle novità normative intervenute; i profili di maggior rilievo nella revisione degli assetti organizzativi statali e nella gestione del personale. Il secondo è invece specificamente dedicato alla verifica degli effettivi risultati conseguiti nella gestione nelle Amministrazioni dello Stato, osservate nelle singole articolazioni per Ministeri, in riferimento agli obiettivi programmati, con eventuali rilievi riguardanti irregolarità amministrativo contabili, mancato rispetto delle norme sui procedimenti, disfunzioni nell’organizzazione delle strutture, centrali e periferiche. In ordine alla valutazione degli equilibri complessivi della finanza pubblica, di fondamentale importanza è stata la messa a punto, già avviata a titolo sperimentale dal 2012, di elementi di raccordo a consuntivo tra la contabilità statale, le risultanze finanziarie, cioè proprie del Rendiconto generale dello Stato, che vengono asseverate in sede di giudizio di parificazione (accertamenti e incassi sul fronte dell’entrata e impegni e pagamenti su quello della spesa), e i corrispondenti aggregati di contabilità nazionale, costruiti secondo le regole standardizzate del Sistema Europeo dei Conti (SEC). Ciò ha consentito di disporre di più trasparenti elementi di informazione sui flussi della finanza statale, nel quadro generale dei conti pubblici, al fine di valutare l’impatto che il bilancio dello Stato comporta in termini di indebitamento netto, in altri termini, il contributo effettivo che lo Stato fornisce alla complessiva evoluzione delle finanze pubbliche. Resta sullo sfondo il tema di un graduale superamento dell’attuale contabilità finanziaria a favore di un sistema di contabilità economica ispirata al sistema europeo dei conti recentemente affinato con il passaggio dal SEC’95 al SEC’2010 e con l’introduzione di principi contabili (European public sector accounting standard- EPSAS) fondati sugli attuali (International public sector accounting standard- IPSAS). L’analisi della gestione del bilancio statale nell’ambito delle singole Amministrazioni ha messo in luce in primo luogo gli orientamenti gestionali che emergono dall’osservazione delle attività e dei risultati conseguiti in riferimento alle missioni ed ai programmi. Il contenuto della Relazione non si esaurisce comunque in questa, pur fondamentale, disamina delle modalità e del grado di raggiungimento degli obiettivi perseguiti dalle politiche pubbliche. Nell’ottica dell’avviato, e recentemente potenziato, processo di revisione della spesa, nella duplice direzione di una riduzione del perimetro dell’intervento pubblico e della progressiva eliminazione delle spese non produttive e degli sprechi, l’impegno della Corte nell’esame del bilancio dello Stato è stato anche quello di indirizzare verso percorsi di ripensamento dell’organizzazione stessa delle pubbliche funzioni, che, attraverso la riforma delle procedure, dei modelli di programmazione e gestione, della fisionomia degli apparati pubblici centrali, si affianchino in modo coerente alle stringenti misure di contenimento finora adottate. Ciò, nel doppio INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 43 intento di promuovere processi virtuosi per l’azione delle Amministrazioni e di fornire, nello stesso tempo, un efficace quadro valutativo a disposizione del Parlamento. Ampi sono risultati gli aspetti oggetto di approfondimento nell’esame della gestione nelle Amministrazioni centrali. Essi spaziano dai profili organizzativi ancora aperti, all’andamento delle spese di funzionamento, oggetto di specifiche disposizioni di contenimento (in particolare i redditi da lavoro ed i consumi intermedi), alla formazione di debiti pregressi, che mette in crisi l’annualità del bilancio e la stessa rappresentatività del consuntivo, all’evoluzione delle spese di investimento, maggiormente incise dalle misure restrittive. Anche nel 2013 le maggiori criticità del bilancio pubblico si sono manifestate dal lato delle entrate. É stata registrata una diminuzione dello 0,3 per cento nell’aggregato e dell’1 per cento nella sola componente tributaria. Nella serie storica degli ultimi cinquant’anni, una caduta delle entrate totali si rinviene solo nel 2009, in coincidenza con la grande recessione dell’economia mondiale. Sull’inattesa riduzione delle entrate tributarie correnti hanno pesato gli andamenti delle imposte indirette (-3,6 per cento) e dei contributi sociali (-0,5 per cento), solo parzialmente compensati dall’aumento delle imposte dirette (0,6 per cento) e delle altre entrate correnti non tributarie (4,9 per cento). Rispetto alle iniziali proiezioni programmatiche, il consuntivo vede mancare quasi 14 miliardi di gettito. L’andamento del gettito riflette l’operare di diversi fattori. In senso sfavorevole hanno influito il prolungamento della recessione e la conseguente erosione delle basi imponibili; in direzione di una ricomposizione hanno operato le manovre adottate nel corso dell’anno, che hanno spostato, sia pur temporaneamente, il peso fiscale dall’imposizione indiretta (eliminazione dell’IMU sull’abitazione principale e rinvio dell’aumento dell’aliquota ordinaria IVA) all’imposizione diretta (aumento degli acconti di imposta); in senso accrescitivo, infine, hanno agito le manovre degli anni passati, che hanno introdotto misure di incremento delle entrate pari, nelle stime ufficiali, a circa 4,4 miliardi di euro. Più in generale, si deve osservare come la flessione del gettito, se da un lato ha reso più difficile il conseguimento degli obiettivi di saldo, dall’altro ha consentito una prima riduzione della pressione fiscale, discesa, nel 2013, di due decimi di punto. In tal modo, l’andamento delle entrate è tornato a svolgere una funzione stabilizzatrice del ciclo economico; un ruolo sacrificato, nel 2012, alle esigenze dell’emergenza finanziaria. Negli andamenti del 2013 e nel confronto con i valori programmatici, l’equilibrio di bilancio è stato conseguito attraverso una riduzione della spesa totale, che ha compensato la diminuzione registrata dal gettito tributario. La sostituzione fra spese ed entrate non è stata però virtuosa: contrariamente alle attese il ridimensionamento delle uscite ha, infatti, interessato la sola componente in conto capitale. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 44 Il consuntivo 2013 conferma sostanzialmente le previsioni contenute nella nota di aggiornamento al DEF del mese di settembre che aveva rivisto in leggero incremento l’andamento della predetta grandezza rispetto alle previsioni contenute nel DEF per il 2013, all’interno del quale si ipotizzava un calo pari all’1 per cento. Il conto consolidato delle Amministrazioni Centrali rilevato da ISTAT a marzo 2014 quantifica, in valore assoluto, la spesa in conto capitale 2013 in poco più di 22,5 miliardi, con un decremento del 19,2 per cento rispetto al valore 2012 di 27,9 miliardi. Gli investimenti fissi lordi mostrano una riduzione di 980 milioni: rispetto alla previsione DEF 2013, la riduzione è di 2,5 miliardi, pari al 38,8 per cento. I contributi agli investimenti diminuiscono in una percentuale ancora più accentuata: 30,7 per cento agli investimenti esterni e 9,4 per cento a Enti pubblici. Su tali valori hanno inciso i minori esborsi alle società Ferrovie dello Stato e ANAS, a causa della mancata sottoscrizione dei relativi contratti di programma, parte investimenti, ed alle Regioni e Province autonome, alle quali sono stati trasferiti 1,4 miliardi di euro per pagamento debiti arretrati e che hanno utilizzato solo in minima parte le assegnazioni per la realizzazione di interventi ricompresi nelle intese istituzionali di programma. Risulta, comunque, confermato - sia pure con una minor evidenza rispetto alle previsioni - il trend avviato a partire dal 2011, con una diminuzione cumulata della spesa nell’ultimo triennio pari al 4,6 per cento (quasi 8 miliardi in valore assoluto). Con riferimento al Rendiconto dello Stato, l’andamento è diverso, registrandosi nella categoria degli investimenti fissi lordi, anche la spesa per armamenti militari e per la ricerca (che nel consolidato nazionale è, invece, registrata tra i consumi intermedi). Il bilancio dello Stato, infatti, evidenzia un incremento rispetto al 2012 del 30 per cento, con riguardo agli stanziamenti definitivi, e del 35 per cento, con riguardo agli impegni. In realtà, il quadro torna ad essere preoccupante ove si consideri la voce dei pagamenti complessivi, che rispetto al 2012 si riducono del 2,5 per cento. Anche la complessiva spesa in conto capitale dello Stato è in aumento (del 52 per cento in termini di stanziamenti definitivi, del 44 per cento in termini di impegni e del 27,8 in termini di pagamenti complessivi), ma il dato è fortemente inciso dalle risorse destinate al pagamento dei debiti arretrati, da quelle destinate a partecipazione a banche, fondi, e organismi internazionali e da quelle destinate alla contribuzione per la sottoscrizione al capitale del Meccanismo Europeo di Stabilità, che, complessivamente, hanno determinato un’integrazione di risorse in corso d’anno di circa 24 miliardi. Al netto di tali voci i pagamenti si riducono di oltre l’11 per cento. La flessione dei pagamenti deve inoltre ricondursi, almeno in parte, all’ utilizzo degli stanziamenti di spese in conto capitale per fronteggiare sopravvenute esigenze di flessibilità o crisi di liquidità. Un’analisi effettuata nell’ambito del Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, e confermata dai risultati del rendiconto, evidenzia una maggiore stabilità degli stanziamenti e di capacità di spesa per gli investimenti in ambito militare, maggiormente condizionati da impegni internazionali, mentre più consistente risulta il trasferimento di risorse da capitoli in conto capitale a capitoli di parte corrente nel Ministero delle infrastrutture e trasporti INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 45 (in particolare nell’ambito del sostegno all’auto trasporto e dei contributi in conto impianti). Contribuisce a tale ultimo fenomeno un’eccessiva permanenza in bilancio degli stanziamenti di risorse che solo in minima parte vengono utilizzate in conto competenza determinando una scarsa elasticità della spesa e un incremento eccessivo di residui. Con riferimento all’andamento della spesa corrente, un apposito capitolo della relazione è stato come di consueto dedicato agli approfondimenti sull’andamento della spesa per il personale pubblico. Nel 2013, secondo i dati diffusi dall’ISTAT agli inizi dello scorso mese di marzo, la spesa per redditi da lavoro dipendente delle Pubbliche Amministrazioni si attesta su un valore pari a circa 164 miliardi (il 10,5 per cento del prodotto interno lordo) con una riduzione dello 0,7 per cento rispetto al precedente esercizio. Il predetto risultato deriva dall’efficacia - superiore alle attese come più volte sottolineato dalla Corte - delle misure di contenimento della spesa introdotte con il decreto legge n. 78 del 2010, rese progressivamente più complete e severe dalla legislazione successiva, più volte prorogate (da ultimo, dalla legge di stabilità per il 2014). Si tratta di una strategia incentrata sul blocco della contrattazione collettiva per i pubblici dipendenti (ormai ferma al biennio 2008-2009), sulla fissazione di rigorosi limiti al turnover del personale, sul divieto di crescita dei trattamenti economici individuali, con particolare riferimento alle componenti accessorie della retribuzione, anche attraverso la previsione di un tetto al dimensionamento dei fondi unici che alimentano la contrattazione di secondo livello. La relazione ha rilevato, infine, un aspetto critico che la Corte da tempo segnala, soprattutto in vista di percorsi di riequilibrio dei conti ancora gravosi e in presenza di una crescita economica limitata. Si tratta della sostanziale rinuncia a costruire un bilancio pubblico con meno spese e meno entrate; in altri termini, ad affrontare il tema del “perimetro” dell’intervento pubblico nell’economia, che appare oggi di una estensione incompatibile con i vincoli presenti e prossimi venturi. Al contrario, i provvedimenti adottati nel 2013 avrebbero determinato un aumento della dimensione sia della spesa che delle entrate (rispettivamente di 4,6 e 3,3 miliardi). Solo con il recente d.l. n. 66 del 2014 (convertito con modificazioni dalla legge n. 89/2014) sembra emergere un’impostazione diversa, che prevede il finanziamento di sgravi di imposta con una revisione della spesa corrente. Rafforzare questa direzione di marcia permetterebbe di compiere quella scelta decisa, in termini di ricomposizione del bilancio pubblico, che ha mancato di concretizzarsi nel corso del 2013. Anche questo passaggio costituirebbe, per la politica di bilancio italiana, un’innovazione fondamentale. Anche per il Rendiconto relativo all’anno 2013, le Sezioni Riunite della Corte hanno confermato i criteri di svolgimento delle attività di auditing, volte alla misurazione del grado di affidabilità dei conti, come strumento integrativo del INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 46 giudizio di parificazione, utilizzando strumenti di verifica e di analisi del rendiconto, anche sulla base di schemi europei. E’ emerso, anzitutto, che trasparenza e leggibilità possono essere compromesse dalla permanenza di un’area di capitoli promiscui, di quelli per memoria, in gran parte collegati a corrispondenti poste di entrata e di capitoli fondo. Come di consueto, anche per l’analisi svolta con riferimento all’esercizio finanziario 2013, la Corte dei conti ha potuto operare solo sulle risultanze del “pagato”, persistendo l’impossibilità di accedere direttamente al c.d. “conto impegni” del Sistema informativo integrato Corte dei conti-RGS. A tale riguardo non può non ribadirsi quanto già evidenziato nella precedente relazione in merito alla prioritaria esigenza informativa. Tale esigenza costituisce base necessaria per la messa a punto di un più ampio sistema conoscitivo della Corte, finalizzato a mettere la Corte stessa nella condizione di svolgere al meglio i compiti di referto e di controllo sulla gestione che ad essa sono dalla legge assegnati. È auspicabile, pertanto, che la questione trovi adeguata soluzione ai competenti livelli istituzionali. Le Sezioni Riunite hanno ritenuto di confermare in 400 il numero dei titoli da sottoporre ad esame, al fine di ottenere nuove opportunità di audit nei settori ritenuti di maggiore interesse. L’attività di valutazione della regolarità amministrativo-contabile dei singoli atti di spesa oggetto del campione selezionato ha riguardato le Amministrazioni centrali dello Stato, con le quali si è sviluppato un costruttivo contraddittorio con la fondamentale collaborazione degli Uffici centrali di bilancio. In particolare, a seguito dell’estrazione del campione è stata inoltrata, per il tramite degli Uffici centrali di bilancio e delle Ragionerie territoriali competenti, la richiesta della documentazione giustificativa della spesa, corredata di eventuali elementi illustrativi sul procedimento presupposto all’emissione dell’ordinativo di pagamento. Con riferimento ai 53 titoli pagati attraverso le Ragionerie territoriali dello Stato, per l’acquisizione della documentazione, ci si è avvalsi della cooperazione dell’Ispettorato generale di finanza, titolare del coordinamento delle citate Ragionerie. L’accertamento di regolarità amministrativo-contabile è stato svolto, relativamente ad ogni titolo di spesa, sugli atti presupposti e la relativa documentazione giustificativa. Inoltre, sono stati convocati i responsabili del procedimento di emissione del titolo di spesa delle Amministrazioni centrali dello Stato, competenti per materia, che, in audizione ovvero successivamente con separate note, hanno fornito elementi di informazione e di valutazione. Le irregolarità riscontrate sul Rendiconto 2013 hanno riguardato una percentuale, calcolata in termini di rapporto tra l’importo del titolo e l’ammontare della spesa campionata, che non suscita allarme sul piano dell’affidabilità dei conti. Con riferimento alla evoluzione della normativa in materia di contabilità pubblica la Corte ha osservato come in attesa della necessaria revisione o della legge quadro di contabilità, gli adempimenti più urgenti per adeguare il sistema alle nuove regole costituzionali siano stati effettuati mediante “veicoli” normativi alquanto impropri: il decreto legislativo di attuazione della direttiva comunitaria sui quadri di INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 47 bilancio, la legge di stabilità, il decreto legge sull’avvio del piano “Destinazione Italia” e il decreto legge di fine anno, cosiddetto “Milleproroghe”. Il primo provvede a modificare e integrare alcune disposizioni della legge quadro di contabilità e finanza pubblica, in materia di contenuto del Documento di economia e finanza e dà informazioni sia sulle passività potenziali che possono avere riflessi sui bilanci pubblici, sia sulle gestioni fuori bilancio; interviene, inoltre, sul sistema dei controlli e sulla trasparenza dei dati mediante riconciliazione obbligatoria con il sistema europeo dei conti SEC’95. In particolare, l’integrazione normativa dispone una relazione governativa in caso di “errore significativo”, rilevato dall’Ufficio parlamentare di bilancio rispetto alle risultanze di consuntivo, tale da incidere sulle previsioni macroeconomiche per almeno quattro anni consecutivi, obbligo che non appare perfettamente in linea con il comma 3 dell’articolo 18 della legge “rinforzata” n. 243 del 2012, che prevede una richiesta parlamentare qualificata per le relazioni governative. Il secondo veicolo, la legge di stabilità per il 2014, integra il contenuto del Documento di economia e finanza con le revoche dei finanziamenti per lo sviluppo e la coesione, oltre ad ampliare i controlli di regolarità amministrativo-contabile; il terzo, introduce l’obbligo di rendicontare nei documenti di programmazione pluriennale una serie di dati per i contratti di programma. Il quarto, infine, proroga, per gli Enti pubblici non territoriali, al 31 dicembre 2014 i termini per l’emanazione dei regolamenti sulla revisione delle disposizioni su amministrazione e contabilità e sullo schema di bilancio consolidato e sposta al biennio 2015-2016 la sperimentazione per la tenuta della contabilità finanziaria sulla base di una nuova configurazione del principio della competenza, secondo la quale le obbligazioni giuridicamente perfezionate sono registrate nelle scritture contabili con imputazione all’esercizio di scadenza. Il complessivo processo di adeguamento è proseguito anche nel 2014 in modo molto parziale e disorganico sia con le norme che prevedono un documento, da presentare alle Camere contestualmente alla Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza, sui risultati annuali in tema di lotta all’evasione e un rapporto sulle spese fiscali da allegare al disegno di legge di bilancio; sia con quelle che dispongono la libera accessibilità dei dati SIOPE delle Amministrazioni Pubbliche gestiti dalla Banca d’Italia, secondo modalità definite con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, nel rispetto del codice dell'amministrazione digitale. Sul piano generale, i ritardi nell’adeguamento della legge quadro condizionano negativamente la legislazione, con il il rischio che si possano consolidare tendenze non ispirate a un disegno complessivo coerente, con effetti negativi sull’azione amministrativa. Resta ad esempio aperta la problematica relativa alla copertura dei provvedimenti legislativi. Non è allo stato attuale chiaro se la stessa debba essere espressa solo in termini nominali, come sembra desumersi dal novellato terzo comma dell’articolo 81 della Costituzione, ovvero anche in termini strutturali, come sembrerebbe discendere dai primi commi degli articoli 81 e 97. Le due impostazioni INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 48 potrebbero dar luogo a discrasie, come nel caso di poste una tantum escluse dai saldi strutturali. Recenti iniziative anche normative confermano la rilevanza della problematica sollevata, quantificando la quota strutturale di entrate derivanti dal contrasto all’evasione fiscale utilizzate a copertura. Analogamente, resta da approfondire se la decisione legislativa debba essere espressa solo in termini di contabilità finanziaria, come fatto sinora, ovvero anche in termini di contabilità nazionale, atteso il vincolo dell’equilibrio strutturale del bilancio. 4. Il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica Il 4 giugno scorso è stato presentato il quinto Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica che ha guardato, in questa edizione, più che nel passato, al percorso che attende il Paese nei prossimi anni. Un percorso particolarmente stringente, che può rivelarsi di non facile realizzabilità e che, tuttavia, l’elevato peso del debito pubblico e la vulnerabilità che ne deriva rende ancora più difficile e urgente. Il documento ha messo in evidenza come nel 2013, gli obiettivi di finanza pubblica siano stati conseguiti con un indebitamento rimasto stabile al 3 per cento del Pil in termini nominali e diminuito di sei decimi di punti in termini strutturali. Un risultato cui hanno contribuito il forte contenimento della spesa di conto capitale (12,8 per cento rispetto al 2012) e della spesa per interessi (in flessione del 5,1 per cento) a fronte di un’evoluzione di segno opposto delle uscite primarie correnti che sono cresciute dell’1,3 per cento. Andamenti che non sembrano aver compromesso i progressi realizzati negli anni precedenti. Nell’ambito delle spese correnti è proseguita la flessione della spesa per consumi intermedi (-1,4 per cento) e per redditi (-0,7 per cento). Si rafforza, pertanto, il contributo al processo di risanamento degli interventi sul personale pubblico ma al contempo si accentuano le criticità e le debolezze del sistema del pubblico impiego in Italia su cui dovrà intervenire il processo di riforma. Alla luce di quanto delineato nel DEF 2014, il Rapporto si soffermava sugli andamenti tendenziali prefigurati come particolarmente virtuosi: il disavanzo, a fine periodo, sarebbe sceso allo 0,3 per cento del Pil, un livello equivalente a quello del 1960 e il più basso dal 1946; il raggiungimento del pareggio di bilancio strutturale era affidato nel DEF alla predisposizione di una manovra correttiva di 0,3 punti di Pil nel 2015 e 0,6 punti nel 2016. A seguito di questa correzione, il sentiero programmatico prevedeva il conseguimento, nel 2018, di un attivo di bilancio (+0,3 in termini nominali), un risultato che l’Italia non realizza dal lontano 1925 e che, dall’anno dell’Unificazione, ha conseguito solo 16 volte. Il percorso delineato nel DEF già incorporava i margini di flessibilità, richiesti dal Governo e autorizzati dal Parlamento, a fronte delle circostanze recessive eccezionali ereditate del 2013: un aggiustamento strutturale per il 2014 di “soli” due decimi di punto di prodotto e il rinvio al 2016 del pareggio strutturale. L’adozione di un ampio ventaglio di riforme economiche e istituzionali e un diverso passo imposto alla loro realizzazione costituivano, nella valutazione del Governo, i presupposti capaci di dare credibilità a questo percorso programmatico. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 49 L’analisi svolta nel Rapporto evidenziava come la regola del pareggio del saldo strutturale può comportare vincoli stringenti in fase di crescita economica e, quindi, di chiusura dell’output gap. Per meglio inquadrare la questione dal punto di vista quantitativo, sono state condotte alcune simulazioni econometriche, volte a misurare l’impatto di shock favorevoli di crescita (misure di espansione del bilancio, aumento delle agevolazioni fiscali agli investimenti in R&S, riforme volte a rendere più efficiente il funzionamento del mercato del lavoro e dei prodotti) sul percorso di rientro del deficit. Tutti gli esercizi hanno evidenziato un aumento del Pil effettivo rispetto allo scenario base, ma diverso è invece l’effetto sul Pil potenziale e quindi sui saldi strutturali. Anche in presenza di shock positivi sulla crescita, il raggiungimento del pareggio del saldo strutturale, infatti, non può prescindere dall’attuazione degli interventi correttivi già programmati; solo un aumento della produttività totale dei fattori, elevando in misura consistente il livello del prodotto potenziale, consentirebbe di avvicinare il pareggio limitando l’intensità della correzione di finanza pubblica. Nell’insieme, si è confermata l’esigenza di politiche dirette ad aumentare il grado di efficienza del sistema produttivo. All’interno dell’attuale schema europeo, una discrezionalità sul livello di indebitamento nominale può essere recuperata solo dopo essere riusciti a stimolare un aumento del prodotto potenziale. Determinante per il raggiungimento degli obiettivi resta un significativo contenimento della spesa. Come messo in rilievo nel secondo capitolo del Rapporto sulla base di un confronto internazionale, l’Italia nella precedente fase di crescita del ciclo, ad inizio del decennio scorso, ha lasciato crescere le spese rinviando le riforme. La Germania invece ha realizzato tra il 2002 e il 2007, un piano di riforme che ha consentito una riduzione di 4,2 punti dell’incidenza sul Pil della spesa al netto degli interessi. Ciò ha permesso allo Stato tedesco una politica fiscale anticiclica durante la crisi del 2008 e di giungere alla nuova fase di ripresa in una situazione economica migliore, sia della media UE che dell’Italia. Il nostro è stato tra i pochi Paesi ad adottare solo limitate misure espansive durante la crisi del 2008, lasciando operare gli stabilizzatori automatici. La successiva crisi dei debiti sovrani e la sfiducia dei mercati hanno costretto l’Italia a compiere un severo aggiustamento di finanza pubblica nel pieno della recessione, con evidenti effetti pro-ciclici. Nel 2014 era attesa una nuova fase di espansione, ora rinviata all’esercizio in corso. Occorre che l’opportunità non vada perduta. Nell’ipotesi che l’Italia voglia giungere, al termine della fase espansiva, con un rapporto spesa/Pil simile a quello della Germania nel 2007 (circa il 41 per cento) si dovrebbero realizzare risparmi pari a circa 5 punti di prodotto. Secondo il DEF 2014, una parte del percorso era scontata nel tendenziale: a fine periodo, la spesa primaria si attesta al 42,8 per cento del Pil; gli ulteriori 2 punti (circa 32 miliardi) dovrebbero essere oggetto della spending review del programma di governo. Un contenimento della spesa è la strada obbligata per ridurre il peso della tassazione sull’economia che, alla fine del 2013, era pari al 43,8 per cento del Pil, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 50 quasi tre punti oltre il livello del 2000 e quasi quattro rispetto al valore medio degli altri ventisei paesi UE. Ancora più significativo risultava il divario fra Italia ed Europa con riferimento alla distribuzione del prelievo complessivo. L’eccesso di prelievo gravante sul fattore lavoro trova conferma nei dati dell’OCSE, che evidenziano un cuneo fiscale pari al 47,8 per cento in Italia rispetto a una media UE a 21 paesi del 42 per cento. La spinta verso una riduzione ed un riequilibrio della pressione tributaria, avviata dal Governo, si deve confrontare con i vincoli della finanza pubblica e con l’idoneità degli strumenti a disposizione. Nella terza parte del Rapporto le analisi sono state incentrate sul trade-off entro il quale cercano di trovare spazio le politiche redistributive basate su una concomitante riduzione del livello del prelievo e della spesa pubblica, ovvero su uno spostamento del carico impositivo tutto interno al sistema tributario. Fra queste ultime, un ruolo determinante ha avuto, e continua ad avere, l’Irpef per il rilievo in termini di gettito (36 per cento delle entrate PA e oltre 41 milioni di contribuenti), per la capacità d’influire, unitamente al prelievo contributivo, sulla misura del cuneo fiscale, per le responsabilità ad essa accollate in termini di gettito, di redistribuzione del reddito, di finanziamento degli enti territoriali, di riferimento per la regolazione e la selezione degli accessi alla spesa sociale. Il suo funzionamento, basato sui parametri ufficiali, è tuttavia falsato da due fenomeni che influiscono pesantemente sul livello e sulla distribuzione del prelievo: l’evasione e l’erosione. Il confronto internazionale, riferito al più ampio fenomeno dell’economia sommersa, vede l’Italia ai vertici quanto a dimensioni del fenomeno: il 21,1 per cento del Pil nel 2013. Di oltre 50 miliardi è l’evasione stimata per il solo 2011 per Iva e Irap che, con 150 miliardi, spiegano un quinto delle entrate tributarie complessive della PA: mentre per l’Irpef, le stime più recenti (peraltro risalenti al 2004) indicano un tasso medio di evasione pari al 13,5 per cento dei redditi. Il fenomeno dell’erosione fiscale, secondo il censimento del Gruppo di lavoro istituito presso il MEF, presenterebbe, poi, dimensioni anche superiori a quelle dell’evasione: la quota che insiste sulla struttura dell’Irpef è molto significativa, sia nel numero delle agevolazioni (176 su 720, circa un quarto del totale), sia nelle ricadute sul gettito (105 miliardi), configurando quasi come una “fuga” dalla progressività dell’imposta. L’operare di tutte le agevolazioni in essere (deduzioni e detrazioni d’imposta) produce un forte ridimensionamento dell’aliquota media effettiva, che passa dal 27,3 per cento al 19 per cento; i benefici si distribuiscono in maniera nettamente differenziata per classi di reddito: dai 18/14 punti di quelle iniziali (fino a circa 15 mila euro) ai 3/2 punti delle classi di reddito più alte (oltre i 70 mila euro). Fra i limiti sopravvenuti all’operatività dell’Irpef vi é l’intreccio crescente con le addizionali destinate al finanziamento di Comuni e Regioni. L’esplosione del fenomeno, associata ad una forte diversificazione territoriale delle aliquote, ha finito INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 51 per impattare sull’Irpef, alterandone l’incidenza e distorcendo ancor più gli equilibri distributivi. Il Rapporto dà conto dei risultati di un’analisi che testimonia come, a risentire di tale intreccio, oltre ai contribuenti, sia la politica fiscale che, da un lato, vede ristretta l’area entro cui esercitare i propri obiettivi redistributivi e di gettito e, dall’altro, deve confrontarsi con scelte non sempre in sintonia effettuate da parte degli enti territoriali. Evasione, erosione, “fughe” dalla progressività, ma anche politiche redistributive basate sulle detrazioni d’imposta (in larga parte vanificate dal fenomeno dell’incapienza) sono all’origine di un sistematico svuotamento della base imponibile dell’Irpef, finendo per intaccare la portata e l’efficacia redistributiva dell’imposta. Tutte scelte che allontanano e rendono più difficile l’attuazione di un disegno equo e strutturale di riduzione e di redistribuzione dell’onere tributario. Questa consapevolezza è all’origine dell’adozione dell’ISEE e della combinazione redditi-patrimonio ai fini della “prova dei mezzi” per accedere alla spesa sociale. A distanza di quindici anni dalla sua introduzione, si è recentemente proceduto ad una sua revisione. Il potenziamento del nuovo ISEE riflette il rafforzamento dell’attività di controllo, conseguente alla disponibilità di banche dati e degli accresciuti poteri dei controllori: un significativo valore aggiunto rispetto al passato, che promette un salto della qualità delle informazioni raccolte sulla base delle dichiarazioni rese dai cittadini e consente di discriminare con maggiore equità tra i diversi nuclei richiedenti l’accesso alle prestazioni sociali. Una attenzione specifica è stata rivolta nel Rapporto agli assetti organizzativi delle amministrazioni centrali: non soltanto per i risparmi che possono derivare dal ridimensionamento delle strutture, ma anche per la razionalizzazione del loro assetto a fronte del mutare della ripartizione dei compiti istituzionalmente attribuiti ai diversi livelli di governo. A partire dal 2001, competenze e spesa pubblica avrebbero dovuto orientarsi, in misura crescente, verso le Amministrazioni territoriali, mentre una tendenza di segno opposto avrebbe dovuto segnare l’Amministrazione centrale. La ricognizione avviata dalla Corte ha evidenziato, invece, accanto ad una ancora forte presenza dello Stato centrale, una pluralità di società partecipate e di enti strumentali che ricevono finanziamenti pubblici. Una compresenza che, quando non sia finalizzata a fornire, con una chiara distinzione di ruoli, ben identificati servizi alla collettività, può determinare sovrapposizioni di compiti, talvolta duplicando funzioni e costi. Nell’analisi si è proposta una misurazione della spesa che il bilancio dello Stato mobilita per il funzionamento dell’intera “costellazione” riferibile, secondo le stime della Corte, all’Amministrazione centrale, nei diversi programmi o settori di attività: allo stato dell’indagine, l’ammontare delle risorse “pagate” annualmente dallo Stato agli enti e alle società del “censimento” risulterebbe dell’ordine di 25 miliardi. Quesiti più critici in tema di mantenimento, soppressione o revisione organizzativa e della spesa sono affrontati nell’ambito di due specifici approfondimenti settoriali, relativi alla cultura e all’agricoltura. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 52 Il Rapporto ha, poi, messo in evidenza come fondamentale per il raggiungimento degli obiettivi complessivi di finanza pubblica sia stato il contributo che è venuto e che è atteso per i prossimi anni dalle amministrazioni locali e quindi da buon funzionamento degli strumenti di coordinamento il Patto di stabilità interno e il Patto della salute. Nel 2013 le amministrazioni locali hanno contribuito in modo determinante ai risultati di finanza pubblica, con un avanzo primario di 3,6 miliardi e una spesa complessiva per il terzo anno consecutivo in contrazione in termini assoluti. Invariata la spesa corrente non sanitaria, ciò si è tradotto in una flessione ulteriore di quella in conto capitale. Il quadro tendenziale del DEF 2014 non presenta le condizioni per un allentamento degli obiettivi: tra il 2014 e il 2016 la spesa corrente, al netto della sanità, avrebbe dovuto ridursi di 7 decimi di punto in rapporto al Pil, con una flessione in termini nominali di oltre il 5 per cento; la spesa in conto capitale avrebbe segnato ulteriori riduzioni attestandosi all’1,5 per cento del Pil, rispetto al già modesto 1,8 per cento del 2013. Il pieno conseguimento degli obiettivi del Patto di stabilità interno, il suo rispetto da parte di tutte le Regioni e della gran parte degli Enti locali (sono risultati inadempienti solo il 2,2 per cento dei Comuni e il 10,7 per cento delle Province), non annulla il rilievo dei limiti di tale strumento per il coordinamento della finanza pubblica. Limiti che vengono approfonditi nel Rapporto e che richiamano la necessità di un intervento di riforma specie se, a tale strumento, a partire dal 2015, sarà affidato il contributo ulteriore di questi enti agli obiettivi di finanza pubblica. In questi anni, l’efficacia delle misure di contenimento della spesa è stata affidata più a meccanismi di riduzione delle risorse che all’operare di una regola fiscale, di volta in volta modificata per rispondere a esigenze ulteriori o per rimuovere difficoltà operative. Le incertezze sulla disponibilità delle risorse, i tagli, le difficoltà di operare una effettiva programmazione dell’esercizio, piuttosto che gli ostacoli attribuiti alla regola fiscale, hanno finito per incidere sulla gestione. Senza un’attenta revisione e selezione delle funzioni da conservare a garanzia dei Livelli essenziali di assistenza (LEA) e per gli interventi a sostegno della crescita, ulteriori inasprimenti rischiano di tradursi in maggiori differenze nelle garanzie offerte a cittadini e alle imprese o, peggio, in squilibri nascosti destinati a generare costi futuri. L’esperienza del Patto della salute si conferma positiva. Anche il 2013 ha confermato i progressi, già evidenziati negli ultimi esercizi, nel contenimento dei costi per l’assistenza sanitaria. La spesa complessiva ha continuato a ridursi, pur se a ritmi inferiori allo scorso biennio. Inferiore alle attese per circa 2 miliardi, ha confermato la sua stabilizzazione in termini di prodotto al 7 per cento. Il miglioramento trova conferma dal lato del risultato economico complessivo che emerge dai dati del sistema informativo sanitario (NSIS). Le perdite (1,6 miliardi) si riducono del 14,4 per cento rispetto al 2012, mentre le Regioni in Piano di rientro registrano il miglioramento più netto (-21 per cento). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 53 Rimangono, tuttavia, incertezze nella qualità dei servizi resi, nell’appropriatezza, nell’organizzazione delle strutture. Inoltre i buoni risultati non possono far sottovalutare alcune questioni. Una, ereditata dal passato e avviata a soluzione: i debiti delle aziende sanitarie. L’armonizzazione contabile ha consentito di porre in rilievo criticità sia sul fronte dell’efficacia delle misure assunte a copertura dei disavanzi sanitari, che della corretta gestione dei flussi tra Regioni e aziende sanitarie. Le misure previste dovrebbero impedire il ripetersi di ritardi e, naturalmente, di fenomeni di distrazioni di risorse per altre esigenze. Un’altra questione è legata al reperimento, all’interno del settore, delle risorse da destinare ai nuovi bisogni di una popolazione sempre più anziana e al finanziamento degli investimenti. Un fabbisogno di risorse alla cui copertura, oltre che attraverso un più appropriato utilizzo delle strutture si dovrà far fronte anche con una revisione del ruolo attribuito al sistema di compartecipazione alla spesa. L’importanza e l’urgenza di accelerare gli interventi di riadeguamento delle strutture e di miglioramento dell’appropriatezza delle prestazioni richiede, poi, la revisione e il potenziamento degli strumenti a disposizione delle Amministrazioni territoriali per la gestione delle prestazioni. Tutto ciò non può essere, tuttavia, un alibi per un allungamento senza limiti del riassorbimento degli squilibri. 5. Esame dei contratti collettivi 2014 In un anno caratterizzato ancora dal blocco della contrattazione collettiva concernente l’ordinaria dinamica retributiva dei pubblici dipendenti le Sezioni riunite, ai sensi dell’articolo 47 del d.lgs. n. 165 del 2001, hanno esaminato sotto il profilo della compatibilità economico - finanziaria tre ipotesi di accordo riguardanti taluni aspetti del trattamento economico del personale della scuola. La prima (delibera n. 9/SSRRCO/CCN/14 del 6 agosto 2014) ha avuto ad oggetto il riconoscimento al personale ATA di un emolumento una tantum avente carattere stipendiale previsto dall’art. 1-bis del decreto-legge n. 3 del 2014 convertito dalla legge n. 41 del medesimo anno. La normativa citata era volta a sanare l’avvenuta corresponsione al predetto personale degli emolumenti connessi con la attribuzione di posizioni economiche, che in vigenza dei vincoli posti dall’art. 9, comma 21, del decreto-legge n. 78 del 2010 avrebbero dovuto avere effetto a fini esclusivamente giuridici. In sede di certificazione la Corte ha preso atto della decisone del legislatore di sanare una situazione di irregolarità derivante da difficoltà interpretative di un quadro normativo più volte stratificato e non sempre coerente. In relazione alla copertura finanziaria assicurata da una riduzione del fondo per l’arricchimento e l’ampliamento dell’offerta formativa e per gli interventi perequativi di cui alla legge n. 440 del 1997 la Corte ha, poi, osservato che tale decurtazione assume particolare rilievo, se si considera la finalizzazione del predetto fondo destinato ad interventi per l’incremento dell’offerta formativa e per il miglioramento dell’efficacia e dell’efficienza del complessivo sistema scolastico. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 54 La riduzione delle risorse presenti nel predetto fondo rischia, infatti, di pregiudicare la piena realizzazione di importanti obiettivi, quali l’introduzione dell’insegnamento di una seconda lingua comunitaria nelle scuole medie, l’innalzamento del livello di scolarità e del tasso di successo scolastico, la formazione del personale della scuola, gli interventi perequativi in favore delle istituzioni scolastiche particolarmente disagiate, la creazione di laboratori scientifico tecnologici. La seconda ipotesi di accordo esaminata riguarda il reperimento delle risorse da destinare per le finalità di cui all’art. 8, comma 14, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010 e all’art. 4, comma 83, della legge n. 183 del 2011, cioè il recupero dell’utilità dell’anno 2012 ai fini della maturazione degli scatti di anzianità, con un costo pari a 350 milioni a regime. Anche in tal caso la Corte ha preso atto di una esplicita volontà legislativa di superare gli effetti previsti dal decreto legge n. 78 del 2010 che aveva previsto la sterilizzazione degli anni 2011-2012 e 2013 al fine del computo della anzianità necessaria al conseguimento degli scatti legati alla anzianità di servizio per il personale della scuola. Con riferimento alla quantificazione dell’onere stimato in un importo annuo costante nel tempo, in mancanza di dati puntuali relativi alla anzianità di servizio dei singoli dipendenti, la Corte ha sottolinealo come l’addensamento del personale in particolari fasce di anzianità potrebbe provocare in alcuni anni picchi di spesa, alterando la programmazione finanziaria e contribuendo alla evidenziazione a consuntivo di eccedenze sanate con la legge di approvazione del rendiconto. Gli effetti economici del contratto dovrebbero avere, peraltro, nel lungo periodo un andamento progressivamente decrescente con la conseguenza che gli ipotizzati tagli lineari al Fondo per il miglioramento dell’offerta formativa potrebbero risultare sovradimensionati. Di qui il richiamo alla necessità di un opportuno monitoraggio dell’effettivo costo del contratto, allo scopo di provvedere ad un tempestivo ripristino di un dimensionamento corretto delle risorse da destinare alle diverse voci che compongono la retribuzione fissa ed accessoria del personale. Sotto tale profilo ha osservato la Corte che l’introduzione del cedolino unico dovrebbe consentire in sede di impostazione del bilancio, di dimensionare le risorse sui diversi piani di gestione che compongono la spesa per retribuzioni in modo tale da tener conto degli effetti connessi con l’effettivo costo da sostenere, in ciascun anno, per gli scatti di anzianità e le ricostruzioni di carriera. Con riferimento alla compatibilità economica, la Corte ha ribadito quanto già più volte segnalato in sede di certificazione di altri CCNL relativi al comparto scuola in merito alla perdurante tendenza ad utilizzare i risparmi provenienti da manovre di razionalizzazione e semplificazione, nonché le risorse destinate alla valorizzazione e allo sviluppo professionale della carriera del personale della scuola per corrispondere INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 55 emolumenti fissi e continuativi al personale non legati ad una valutazione dei risultati e dell’impegno individuale. Ha osservato infine la Corte come il citato decreto legge n. 3 del 2014 ha affidato alla sessione negoziale relativa al recupero dell’annualità 2012 anche il compito di sanare la situazione di irregolarità venutasi a creare per effetto dell’attribuzione agli interessati del riconoscimento dell’annualità 2013, esclusa dal calcolo per effetto della entrata in vigore, peraltro in prossimità della chiusura dell’esercizio finanziario, del d.P.R. n. 122 del 2013. Appare pertanto necessario chiarire il raccordo tra il contenuto dell’ipotesi in esame e la predetta previsione normativa. La terza ipotesi esaminata, infine, ha riguardato il riconoscimento ai Direttori dei servizi generali ed amministrativi delle scuole dell’indennità prevista dall’art. 19, comma 5-bis, del decreto legge n. 98/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111/2011, come integrato dall’art. 4, comma 70, della legge n. 183/2011. In linea con quanto già attuato per i dirigenti scolastici, a seguito delle misure di razionalizzazione della rete scolastica introdotte con l’art. 64 del decreto-legge n. 112 del 2008, la norma citata ha disposto che il posto di organico del profilo di Direttore dei servizi generali e amministrativi (DSGA) possa essere presente solo nelle istituzioni scolastiche con un numero di alunni superiore a 600 (400 nei comuni montani, isolani, ecc.). Con riferimento alle scuole cosiddette sottodimensionate, il relativo incarico dovrà essere conferito a titolo di reggenza a soggetti già titolari in esclusiva di una funzione presso altra scuola, con il riconoscimento ai DSGA titolari anche di un incarico di reggenza, negli anni scolastici 2012/2013 e 2013/2014, di un’indennità mensile avente carattere di competenza fissa e continuativa, entro il limite massimo del 10 per cento dei risparmi derivanti dalla nuova misura organizzativa. La Corte, nel rilevare come la copertura dei costi contrattuali trova riscontro in un intervento strutturale di razionalizzazione organizzativa che, a regime, dovrebbe comportare rilevanti risparmi di spesa, ha sottolineato come la quantificazione dell’onere sia il risultato di stime relative agli effettivi beneficiari, nonostante l’accordo abbia ad oggetto anni scolastici già trascorsi. Il rapporto di certificazione allegato alla delibera n. 15/14 del 10 dicembre 2014 richiama, in relazione a quanto sopra, l’attenzione dell’amministrazione sulla necessità di un’indispensabile implementazione ed aggiornamento delle banche dati che non consentono a tutt’oggi di rilevare con esattezza la collocazione del personale nelle diverse fasce di anzianità e rendono quindi difficile la programmazione finanziaria delle risorse finanziarie ed il rispetto dei vincoli di spesa. 6. Le Relazioni quadrimestrali sulla legislazione di spesa 6.1 L’evoluzione del contesto ordinamentale La Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi approvate nel periodo considerato e sulle tecniche di quantificazione dei INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 56 relativi oneri è prevista dall’ordinamento contabile sin dal 1988 per permettere al Parlamento di cogliere con periodicità i più rilevanti aspetti metodologici concernenti le modalità con cui si svolge l’ordinario processo legislativo finanziariamente rilevante, avuto riguardo alla precipua angolazione delle tecniche utilizzate in ordine alle coperture finanziare e alle quantificazioni degli oneri. La legge di contabilità assegna dunque a questo documento una funzione ben precisa: partendo dall’esame della singola legge, rendere edotto il circuito politico decisionale – in primis il Parlamento – dei problemi metodologici che si evidenziano nel processo deliberativo per quanto concerne gli aspetti finanziariamente rilevanti. Le Relazioni quadrimestrali costituiscono di conseguenza anche la sede nella quale la Corte svolge riflessioni in ordine alla continua attuazione dell’ordinamento contabile quale è desumibile non solo dalla singola legge ordinaria approvata, ma anche dalla stessa legislazione delegata, in entrambi i casi per gli aspetti finanziariamente rilevanti. La Corte offre in tal modo, anche in questo caso anzitutto al Parlamento, una panoramica, la più completa ed aggiornata possibile, sul diritto contabile vivente, per evidenziare al contempo eventuali problematicità che consentano al decisore politico di assumere le determinazioni ritenute più opportune in ordine all’assetto normativo-contabile. Si tratta dunque di una funzione particolarmente pregnante in una fase, come quella in corso, in cui si assiste ad un rapido mutamento del quadro ordinamentale in materia di contabilità pubblica in virtù dell’operare di vari meccanismi, tra cui, soprattutto, la sempre maggiore connessione tra l’ordinamento interno ed il quadro di regole di matrice comunitaria. Ed è in quest’ultima cornice che si situano notoriamente le recenti modifiche costituzionali in materia di finanza pubblica, rispetto alla cui attuazione vengono svolte, nell’ambito delle Relazioni quadrimestrali, considerazioni e riflessioni che risultano coerenti con le funzioni di garanzia che al riguardo spettano alla Corte. Sotto quest’ultimo profilo va colta la profonda connessione di tale lavoro con i nuovi compiti assegnati all’Istituto dalla legge n. 161 del 2014, in riferimento, in particolare, all’attività di monitoraggio sull’osservanza delle regole di bilancio nell’ambito delle funzioni di controllo. In un tale contesto è essenziale altresì che la Corte colga l’occasione, nelle varie Relazioni quadrimestrali, di sintetizzare l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale in riferimento non solo agli istituti consolidati, ma anche alle implicazioni delle novelle ordinamentali. Impegnative si presentano sotto questo profilo anche le conseguenze riferite alla finanza pubblica non statale, atteso che il nuovo primo comma dell’art. 97 Cost. pone un vincolo di equilibrio al livello della Pubblica Amministrazione complessivamente considerata. E non è un caso che, con il decreto legge n. 174 del 2012, convertito dalla legge n. 213 del 2012, il Legislatore abbia espressamente previsto - nell’ambito della funzione ausiliare della Corte dei conti nei confronti delle Assemblee legislative regionali - analisi semestrali sulla copertura delle leggi regionali di spesa, rispetto alle quali la Relazione quadrimestrale si pone peraltro come punto di riferimento metodologico, considerata anche la omogeneità, tra i vari livelli delle Pubbliche Amministrazioni, del quadro di regole in ordine alla copertura finanziaria. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 57 Un ambito operativo che potrebbe essere oggetto di ampliamento nelle Relazioni quadrimestrali riguarda, al di là degli aspetti metodologici, gli approfondimenti sulle tecniche di quantificazione ex ante degli oneri di maggior rilievo, tenuto conto della documentazione offerta dal Governo nel corso dell’iter parlamentare delle leggi, peraltro non sempre esaustiva. Si tratta di un’attività certamente complessa, che richiede necessari interventi di carattere organizzativo e che va affrontata con grande cautela, ma su cui il lavoro da svolgere, nel panorama istituzionale del nostro Paese, presenta margini di miglioramento, anche tenuto conto delle modalità della decisione politico-legislativa, che non risultano sempre tali da permettere di cogliere in tutta la loro dimensione, anche temporale, gli effetti di modifiche talora profonde dell’ordinamento normativo. Si tratta di un punto cruciale in ordine alla credibilità delle decisioni finanziarie che si vanno ad assumere e su cui il sistema è chiamato ad esprimere un approccio dal livello qualitativo progressivamente superiore. Ciò anche tenendo conto sia dei confronti sempre più impegnativi, sotto questo profilo, con le competenti sedi comunitarie, sia della particolare attenzione richiesta in materia dalla giurisprudenza costituzionale, che in più occasioni ha ribadito che la copertura finanziaria, a garanzia del rispetto dell’art. 81 Cost., deve essere “credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o irrazionale”. Circa l’evoluzione dell’ordinamento contabile appare utile peraltro il richiamo, per le possibili implicazioni anche sul quadro delle coperture finanziarie ammissibili, all’impostazione dei documenti programmatici del 2014, che per alcuni versi hanno costituito la prima applicazione di alcuni istituti della legge rinforzata n. 243 del 2012 (e in particolare dell’art. 6, in tema di eventi eccezionali e scostamenti dall’obiettivo programmatico strutturale). E’ stata fornita un’interpretazione, a tale ultimo riguardo, in base alla quale la forte recessione degli anni recenti consente di configurare quell’evento eccezionale che rende opportuni - in funzione anticiclica - il pagamento dei debiti residui delle Pubbliche Amministrazioni e la deviazione temporanea del saldo strutturale dall’obiettivo programmatico. E’ stato contestualmente esplicitato l’intento di inquadrare tali decisioni anche all’interno delle procedure di cui all’art. 3, comma 4, della citata legge rinforzata n. 243 del 2012, in base a cui gli obiettivi programmatici del saldo del conto consolidato possono, in conformità all’ordinamento europeo, tenere conto dei riflessi finanziari delle riforme strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. 6.2 Le Relazioni quadrimestrali nel 2014 Con riguardo all’attività svolta nel corso del 2014 sono state approvate tre Relazioni quadrimestrali riferite, la prima, all’ultimo quadrimestre del 2013, mentre le altre due alle leggi di spesa approvate nel corso dei primi due quadrimestri dell’anno di riferimento. Si segnala, in riferimento al primo dei tre documenti citati, che è stata inserita un’Appendice dedicata ad un’analisi sulle prospettive della finanza pubblica alla luce del nuovo quadro economico internazionale ed interno, nonché degli effetti delle disposizioni approvate con la legge di stabilità 2014. Con INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 58 tale approfondimento la Corte si propone di arricchire le valutazioni tradizionalmente dedicate all’esame delle leggi di spesa per rispondere alle esigenze poste dall’entrata in vigore del nuovo testo costituzionale relativo agli equilibri di bilancio e agli obiettivi di medio termine europei. Numerosi sono i fenomeni rimarcati nelle tre Relazioni quadrimestrali citate. Tra i più significativi merita di essere rilevato anzitutto il concentrarsi della normativa con conseguenze finanziarie in un numero relativamente ristretto di provvedimenti d’urgenza, la cui versione iniziale non di rado risulta significativamente modificata a seguito dell’approvazione di emendamenti presentati nel corso del procedimento di conversione. E’ stata richiamata l’attenzione sugli effetti non sempre fisiologici determinati da questo modo di procedere, sotto il profilo finanziario: frequente è, infatti, l’approvazione di disposizioni introdotte in sede di conversione supportate da documentazioni insufficienti. Gli approfondimenti sono poi spesso resi difficili dai tempi ristretti dell’esame parlamentare - in molti casi sostanzialmente limitato ad una sola delle due Camere - determinati dalle necessità di rispettare i termini costituzionali di conversione. Peraltro, poiché con un tale modus procedendi si è accentuata la tendenza ad introdurre nei provvedimenti d’urgenza disposizioni di carattere eterogeneo, è stata costantemente ricordata, nelle varie Relazioni quadrimestrali, la necessità di rispettare con il massimo scrupolo le prescrizioni della legislazione in essere, nonché i moniti rivenienti dalla giurisprudenza costituzionale e dal Presidente della Repubblica in ordine al rispetto del principio di omogeneità di materia da parte dei decreti legge. Una tale situazione dà luogo ad una difficoltà nella funzione di verifica delle decisioni assunte sotto il profilo sia della valutazione degli oneri dichiarati sia dei possibili riflessi di spesa delle disposizioni assunte come finanziariamente neutre sia, infine, per quanto concerne la congruità degli stanziamenti rispetto alle esigenze che si intende soddisfare. Tra l’altro, esauritasi di fatto la funzione dei fondi speciali, essenzialmente per il venir meno di risorse disponibili per finanziare una politica di medio-periodo, ciò ha determinato il reperimento delle risorse attraverso un frequente ricorso allo spostamento delle disponibilità in essere da un obiettivo ad un altro, al di fuori di un quadro di priorità di carattere programmatico. Si continua a registrare, in particolare, un diffuso utilizzo dell’istituto della clausola di neutralità, senza però convincenti dimostrazioni, che in molti casi mancano del tutto, circa la sostenibilità di una tale indicazione. Talvolta sembrerebbe trattarsi piuttosto di una clausola di stile che non l’esito di una adeguata ponderazione delle variabili rilevanti. Ciò, oltre a risultare in contrasto con il dettato della legge di contabilità, rischia di porre le premesse per un’incompleta applicazione della normativa (a meno di non ipotizzare ogni volta improbabili recuperi di produttività). Non va peraltro dimenticato che la mancata o inefficace soluzione del problema di una valutazione realistica degli oneri effettivi può creare le premesse per rendere necessario l’appostamento di nuovi stanziamenti nei bilanci successivi. Da questo punto di vista merita di essere ricordato che la giurisprudenza della Corte INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 59 costituzionale ritiene insufficiente la mera apposizione in legge di una clausola di neutralità ai fini del giudizio circa il corretto assolvimento dell’obbligo di copertura, in presenza di oneri che si appalesano come ragionevolmente certi. Continuano poi a persistere nel 2014 forme di copertura consistenti in “tagli lineari” di spese: al riguardo, la Corte ha messo in luce, nelle varie Relazioni quadrimestrali, che tale perdurante tecnica, dall’esito finanziario spesso incerto, oltre a rendere progressivamente non più sostenibili le varie clausole di neutralità (anche implicite) disseminate nella legislazione vigente, è destinata inevitabilmente ad intaccare le omologhe clausole di salvaguardia diffuse nell’ordinamento in vigore. Va evidenziandosi peraltro un modello legislativo tale da accentuare, per un verso, le flessibilità già in essere circa le modalità di gestione del bilancio e da prevedere, per altro verso, in non pochi casi esplicite deroghe di settore all’ordinamento contabile in vigore. Si tratta di due fenomeni di cui è stata sottolineata la particolare delicatezza, attese le evidenti implicazioni anche in termini di trasparenza e controllabilità dell’uso delle risorse pubbliche. Vengono in rilievo al riguardo diversi princìpi di contabilità pubblica, con le conseguenti ricadute in tema di uso delle risorse intermediate, ossia, anzitutto, la significatività e la trasparenza del bilancio dello Stato: da questo punto di vista la garanzia migliore rimane quella fornita dalla gestione ordinaria del bilancio. Tale assunto comporta una riflessione anche sul tema immediatamente correlato, relativo alle reali possibilità di controllo ai vari livelli ad opera delle istituzioni a ciò deputate. Il continuo ricorso alle diverse forme di gestioni fuori bilancio, ormai da lungo tempo esclusivo per determinati tipi di intervento (come per le calamità naturali, ad esempio, ovvero per la gestione di alcune forme d’incentivo all’attività economica), è indirettamente indicativo di un’inadeguatezza delle ordinarie procedure di bilancio rispetto alle esigenze di flessibilità nella gestione di determinati comparti. E’ stato altresì rimarcato l’operare in dimensioni rilevanti di tecniche consistenti nell’inclusione degli effetti indiretti nel calcolo degli oneri netti ovvero nella prospettazione delle coperture, anche al di fuori della sede fisiologica costituita dalla sessione di bilancio. La Corte ha avuto modo di sottolineare l’assoluta problematicità di tali tecniche in ordine alla garanzia dell’allineamento temporale tra oneri e coperture, nonché per quanto concerne una quantificazione sufficientemente sostenibile delle dimensioni di tali effetti. Si è anche avuto modo di far presente l’opportunità di conferire sistematicità all’innovativo quadro delle coperture quale si è manifestato nella legislazione a partire dal 2013 per importanti aspetti. Si può qui accennare tra l’altro all’operare dei cd. “fattori rilevanti” (si considerino, ad esempio, i decreti-legge nn. 35 e 102, in materia di pagamento dei debiti pregressi, nonché, da ultimo, il richiamato decretolegge n. 66 del 24 aprile 2014, in materia di competitività e giustizia sociale, in riferimento alla medesima causa, ossia la copertura con il saldo netto da finanziare degli oneri derivanti dal pagamento dei debiti pregressi delle Pubbliche Amministrazioni). Tali fattori sono stati infatti riconosciuti come utilizzabili da parte dell’ordinamento comunitario al verificarsi di circostanze puntualmente determinate, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 60 al fine di poter praticare coperture finanziarie extra ordinem, almeno sulla base delle interpretazioni invalse successivamente alla legge di contabilità n. 468 del 1978, tali da escludere, ad esempio, coperture degli oneri con debito e con mezzi più incerti. Altro frequente fenomeno segnalato con particolare attenzione – tale da dare adito anche a profonde considerazioni di carattere anche istituzionale - riguarda il fatto di demandare spesso a norme subprimarie la definizione degli aspetti finanziari della normativa per quanto riguarda la fase sia dell’individuazione degli oneri sia del reperimento delle occorrenti fonti di copertura. Ciò finisce con l’infondere nel sistema elementi di incertezza circa la portata finanziaria delle norme legislative. E’ stata poi messa in luce la tendenza a modificare i contenuti dei documenti di finanza pubblica con leggi ordinarie. Ciò è avvenuto anche con le leggi di stabilità ed introduce elementi di scarsa omogeneità ed organicità nell’ordinamento contabile, peraltro non ancora aggiornato. Il contenuto dei documenti di finanza pubblica, che oltretutto dovrebbe corrispondere ormai a prescrizioni di carattere comunitario, finisce in tal modo con il risultare sovraccaricato di una serie di funzioni collegate a materie di varia portata. Più in generale, è stato fatto rilevare come l’entrata in vigore del nuovo quadro di regole di carattere soprattutto costituzionale finisca con l’avere implicazioni anche in materia di assetto delle coperture finanziarie delle leggi ordinarie. Uno dei temi oggetto di valutazione riguarda, per esempio, le implicazioni, sotto questo aspetto, del vincolo in termini di equilibrio strutturale di cui al primo comma degli artt. 81 e 97 Cost.. Attesa la coesistenza di tali princìpi con quello, più tradizionale, di cui al terzo comma del citato art. 81, riferito all’obbligo di copertura, il problema è anche se il regime delle coperture finanziarie delle leggi possa essere espresso in futuro solo in termini nominali (come si desume dal richiamato terzo comma) ovvero anche in termini strutturali, come potrebbe essere implicato dai richiamati primi commi degli artt. 81 e 97 Cost. La Corte ha avuto modo di sottolineare al riguardo la profonda connessione – resa ora esplicita - tra obbligo di copertura (che costituzionalmente attiene ad un vincolo in termini di flusso) e quadro (ugualmente di natura costituzionale) di obiettivi in materia di equilibrio dei bilanci e sostenibilità del debito pubblico, che, ai sensi dei richiamati artt. 81 e 97 Cost., fanno tra di loro sistema interagendo ed evolvendo come un tutto. Ciò significa che l’esame dei migliori assetti in materia di coperture finanziarie presenta più evidenti connessioni (rispetto al passato), alla luce del nuovo quadro costituzionale e ordinamentale, con le problematiche che attengono agli obiettivi riferiti tanto ai vari saldi di bilancio (inclusa, al loro interno, la regola della spesa) quanto al debito delle pubbliche amministrazioni. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 61 CAPITOLO II IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI NEL CONTESTO INTERNAZIONALE 1. L’attività della Corte dei conti in ambito internazionale L’attività internazionale della Corte dei conti nel corso del 2014 è stata particolarmente intensa, assicurando una partecipazione attiva, sia in sede multilaterale che bilaterale, mediante contributi originali nei vari contesti europei e mondiali. L’intensa attività svolto ha portato a risultati concreti sotto il profilo strategico e avuto riguardo alle iniziative che sono state portate a compimento sotto la guida italiana o con la preminente partecipazione della Corte dei conti3. Nel 2014, la Corte ha organizzato, con notevole successo, due grandi eventi: la X Joint Strike Fighter Conference e il Meeting del VAT Core Group 1, da noi presieduto, sul “Reverse Charge Mechanism”4. Nell’ambito del Comitato di contatto delle Istituzioni Superiori di Controllo dell’Unione europea, la Corte ha sostenuto l’esigenza di configurare in termini più efficaci la cooperazione tra Istituzioni nazionali e la Corte dei conti europea. Del resto questo è stato il tema dominante del 2014 e lo sarà anche nell’anno successivo, dovendo l’ECA corrispondere alle richieste del Comitato di bilancio del Parlamento Europeo. In proposito, nel mese di marzo si è tenuto un incontro ufficiale tra il Presidente della Corte dei conti italiana e il Presidente della Corte dei conti europea, nel corso del quale è stata sottolineata la rilevanza dell’apporto della Corte dei conti italiana con riguardo a specifiche attività di significativo rilievo: - - nell’ambito del Comitato di contatto, l’analisi comparata condotta dalla Corte dei conti sulla Spending Review che ha coinvolto 23 Paesi dell’Unione e ha permesso di avere un quadro particolarmente completo delle diverse modalità con le quali il tema viene affrontato; l’efficacia dei controlli paralleli nel settore dei Fondi strutturali e l’esigenza di rafforzare i controlli coordinati sui fondi strutturali; l’apporto della Corte dei conti italiana nell’istituzione dell' Early warning mechanism (un Osservatorio delle Istituzioni Superiori di Controllo sui processi normativi dell’Unione europea); 3 La strategia perseguita, in una logica di continuità con la più recente esperienza, è stata quella di seguire, nei vari contesti (Comitato di contatto delle Istituzioni Superiori di Controllo dell’Unione europea, EUROSAI ed INTOSAI, cooperazione bilaterale, peer reviews) lo stesso modello operativo, basato sulla proposta di temi specifici, laddove non già predeterminati, ovvero sulla scelta di un tema principale. 4 La Corte assumerà la Presidenza dell’intero VAT Working Group nel 2015. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 63 - - l’impegno della Corte dei conti sul piano europeo, quale organo neutrale che esprime la sua funzione di garanzia, anche ai fini del rispetto del “Pareggio di bilancio”, costituzionalmente previsto e ne conferma la rilevanza, nel ruolo di organo tecnico di elevata professionalità in grado di offrire un apporto significativo nel quadro delle riforme economiche e sociali; l’esigenza di approfondire temi quali la supervisione bancaria ed il ruolo della BCE, la disciplina di bilancio nazionale e locale, il rapporto tra corruzione, gara d’appalto ed informazioni non corrette, sempre nell’ottica di mettere in comune le best practices sui temi di rilevanza economica, come quello della politica energetica. In occasione del meeting del Comitato di contatto, tenutosi a Lussemburgo in ottobre, la Corte dei conti ha presentato due proposte per due distinte iniziative dalle stesse coordinate. La prima costituisce l’esito del consenso ottenuto nello stesso Comitato di contatto dallo speech presentato dall’Italia su: “Enhancing cooperation between EU SAIs concerning their assessments in the reports to National Parliaments on the national authorities policies, in the context of the European semester.” La prospettiva è quella di costituire un “Expert Network” guidato dalla Corte dei conti e composto dalle ISC che hanno un’esperienza significativa nell’elaborazione di rapporti ai Parlamenti nazionali che analizzano le politiche economiche pubbliche, tenendo conto del quadro della “European Governance”5. La seconda iniziativa che verrà portata avanti nell’ambito del Comitato di contatto, concerne l’armonizzazione delle strategie e delle attività finalizzate alla prevenzione ed al contrasto della corruzione e consegue al Seminario, tenutosi a Roma in settembre sotto l’egida della Presidenza italiana del Consiglio dell’UE. Nell’ambito di EUROSAI, spiccano le analisi e le presentazioni della Corte dei conti in tema di innovazione ed in particolare di Information Technology. La partecipazione italiana è avvenuta su due fronti: la presentazione dei nostri Intelligent business systems e quella dell’audit sull’interoperabilità in settori di grande rilievo, come quello della Difesa6. La Corte oltre ad affrontare temi di grande attualità come quello del “debito pubblico” e delle valutazioni sulle analisi delle politiche pubbliche, ha anche portato un suo approfondimento sugli indicatori del benessere dai quali si attende, sul piano economico e finanziario, un impatto sui bilanci degli enti locali (ad es.: il tasso di realizzazione della “raccolta differenziata”). 5 Del resto la progressiva estensione del ruolo delle ISC, sempre più coinvolte, sia sul piano nazionale che su quello internazionale, in tale contesto, sarà oggetto di analisi costante nel 2015. In particolare, nel prossimo meeting del GALF-Global Audit Leadership Forum, che riunisce un numero ristretto di ISC dell’INTOSAI e che si terrà in marzo a Wellington, verrà presentato un paper su “The progressive expansion of SAI’s role: the Italian case-from the Audits to the analysis of public policies up to the approval and monitoring of the bail-out plans of local entities”. 6 L’evento di maggior importanza al riguardo è stato il IX EUROSAI Congress de L’Aja. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 64 L’approccio comparato alla “Spending Review”, che costituisce sul piano nazionale un tema cruciale per la nostra Istituzione, sulla scorta della Survey condotta e conclusa dalla Corte nell’ambito del Comitato di contatto, ha trovato momenti di confronto in diverse occasioni, come nel GALF di Città del Messico e nell’incontro presso l’Ambasciata del Regno Unito a Roma, consentendo di affermare come la Corte sia in grado di fornire un utile apporto con le sue analisi. La recente estensione dell’interesse di EUROSAI alla materia dell’imposizione diretta ha potuto contare sulla relazione della Corte sul livello di coerenza del sistema di “Tax compliance” oggetto di un importante Audit della Sezione centrale di controllo sulle gestioni. Va infine fatto cenno alla partecipazione alla Task Force, che si è ora trasformata in un Working Group, che si occupa degli Audits sui fondi destinati alla prevenzione ed alla ricostruzione per i danni causati dai disastri e dalle catastrofi naturali. In proposito, va sottolineato come la Corte dei conti abbia partecipato all’Audit coordinato in materia, con l’indagine sul Terremoto de L’Aquila ed alla prima riunione del Working Group del 5 febbraio 2015 con una presentazione su “The experience of the Corte dei conti on the earthquake of 6th April 2009 in L’Aquila and its environs”. Nel 2015, l’attività internazionale si prospetta intensa. In particolare, vedrà la Corte dei conti in prima linea anche sul fronte della giurisdizione con le attività del Forum delle giurisdizioni e delle procure, attualmente composto da 10 ISC dell’INTOSAI, che culmineranno in una Conferenza internazionale che si terrà a Parigi nel novembre 2015. Le Istituzioni che hanno sia le funzioni di controllo che quelle giurisdizionali avranno quindi una presenza specifica nell’ambito INTOSAI e questo è un passo particolarmente importante che indica come il modello italiano, il più completo tra quelli esistenti, possa costituire un punto di riferimento, soprattutto in un momento in cui, su scala mondiale, è in primo piano la lotta alla corruzione. 2. I rapporti finanziari con l’Unione europea Nella Relazione annuale approvata con Delibera n. 11/2013 nell'adunanza del 23 dicembre 2013, la Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali ha esaminato i rapporti finanziari tra l'Unione Europea e l'Italia e l’utilizzo dei fondi comunitari nell’esercizio 2013. 2.1. Fonti di finanziamento del bilancio L'indagine relativa all'esercizio 2013 ha evidenziato, sul piano generale, che: - il totale delle somme versate dagli Stati membri all'UE, pari a 139,8 miliardi di euro, ha segnato un incremento dell'8% rispetto al 2012; INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 65 - l'ammontare delle somme accreditate dall'UE agli Stati membri ha registrato un totale di erogazioni pari a 128,7 miliardi, corrispondente a un incremento dell'8,3% rispetto alle somme accreditate nel 2012. Rispetto alla posizione dell'Italia è risultato che nel 2013: - i versamenti complessivi effettuati dal nostro Paese all'UE sono ammontati a 17,2 miliardi, con un incremento del 4,4% rispetto al 2012; l'UE ha accreditato complessivamente al nostro Paese la somma di 12,3 miliardi, con un incremento del 14,8% rispetto al 2012. L'aspetto di maggiore criticità per l'Italia ha riguardato, come in passato, il dato negativo del saldo netto nei rapporti con l'UE, dovuto al disavanzo tra i versamenti effettuati dal nostro Paese e gli accrediti ricevuti; saldo che, secondo un rapporto di mera differenza aritmetica, è giunto nel 2013 a 4,9 miliardi. Sulla scorta degli specifici criteri di calcolo, elaborati dalla Commissione europea, invece, il risultato differenziale per l'esercizio in questione è stato pari a 3,8 miliardi. 2.2. La politica di coesione socio-economica Nell'ambito della politica europea di coesione socio-economica, si è proceduto all'esame dello stato di utilizzo dei fondi strutturali della programmazione 20072013. Al riguardo, si è constatato che le Amministrazioni italiane, a livello centrale e regionale, sono state costantemente impegnate in una corsa contro il tempo per cercare di far fronte ai forti ritardi iniziali nell'avvio dei progetti ed alle difficoltà attuative sorte in itinere. A misura in cui si è andato profilando il rischio di una possibile perdita di risorse, il Governo si è attivato nella ricerca di soluzioni correttive. La via prescelta è stata quella di operare, d'intesa con la Commissione europea e con le Regioni interessate, una riduzione della quota del cofinanziamento nazionale, realizzata con le cinque riprogrammazioni definite nell'ambito del Piano di Azione Coesione. In tal modo, ferme restando le risorse comunitarie attribuite, si è ridotto l'ammontare complessivo delle spese da certificare all'UE ed il correlato rischio di disimpegno automatico per le iniziative maggiormente in ritardo. La rimodulazione delle risorse ha inteso, quindi, accelerare l'attuazione della programmazione 2007-2013, ma anche riorientare gli interventi, concentrare le risorse stesse ed avviare nuove azioni. Nel complesso, sono stati trasferiti a favore degli interventi ricompresi nel Piano di Azione Coesione oltre 11 miliardi di euro, con una corrispondente riduzione delle risorse della programmazione. Tale riduzione è stata quasi interamente applicata all'Obiettivo “Convergenza”. Per quanto riguarda l'attuazione finanziaria nel citato Obiettivo “Convergenza”, grazie anche alle riprogrammazioni sopra menzionate, gli impegni assunti hanno raggiunto, al 30.6.2014, il 105,9% del contributo totale. Non altrettanto elevati sono INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 66 risultati, sempre al 30.6.2014, i pagamenti, che ammontano al 53,9% del contributo totale. Quest'ultimo dato desta preoccupazione in quanto certifica che, in "coda" di programmazione, restano ancora da spendere circa metà delle risorse allocate per l'intera programmazione (32,5 miliardi di euro). Il rischio che nelle quattro Regioni dell'Obiettivo “Convergenza” (Campania, Puglia, Calabria, Sicilia) non si riesca a monetizzare tutte le risorse impegnate appare molto concreto. L'esame dell'attuazione finanziaria per fondo mostra che, al 30.6.2014, il FERS ha assunto impegni pari al 110% del contributo totale, mentre il FSE si è fermato al 90,4%. La situazione si capovolge se si esamina il livello dei pagamenti, sempre al 30.6.2014: il FSE ha raggiunto il 64,51%, mentre il FERS (che dispone dei finanziamenti più cospicui) si è fermato al 51,3%. Sul piano generale, si può osservare che la disciplina di bilancio europea e la situazione economico-finanziaria del Paese hanno portato alla scelta sopra indicata di ridurre il cofinanziamento nazionale, reindirizzando le risorse verso finalità ritenute con più alto livello di priorità e con tempi di realizzazione più estesi. Ma, al contempo, non possono essere sottaciuti i risvolti di un affievolimento del principio di addizionalità (ancorché comprensibile per l'attuale stato della finanza pubblica nazionale), di una dilatazione temporale della spesa e di una posticipazione degli effetti degli interventi. Le vicende del complesso processo di attuazione della programmazione 20072013 dimostrano, in definitiva, che il più efficace utilizzo delle risorse della politica di coesione è strettamente collegato ad un effettivo miglioramento della capacità progettuale e delle complessive capacità istituzionali, amministrative e gestionali, a livello centrale e locale. All'esigenza di cui sopra ha inteso rispondere la creazione di una "Agenzia per la coesione territoriale", istituita con d.l. n.101/2013, convertito nella legge n.125/2013. Tale nuova struttura ha il compito di svolgere verifiche e monitoraggi più sistematici dell'utilizzo delle risorse, di fornire maggior sostegno ed assistenza tecnica alle Amministrazioni ed alle Regioni interessate e di assumere, in alcuni casi, poteri sostitutivi. In tema di controlli, le criticità emerse inducono a raccomandare di porre una sempre maggiore attenzione alla corretta gestione per rendere più efficaci gli interventi ed evitare di incorrere in possibili sanzioni finanziarie. I Programmi dell'Obiettivo Competitività regionale e Occupazione hanno lo scopo di assistere le Regioni nel miglioramento del proprio tessuto produttivo e nella creazione di nuove attività e gestiscono, nel complesso, una dotazione finanziaria che supera i 15 miliardi di euro ed è relativa a 33 Programmi operativi (16 sul FESR, 17 sul FSE di cui uno, il PON "Azioni di sistema", a livello nazionale). I dati complessivi relativi all'attuazione finanziaria erano pari, a fine giugno 2014, al 97,9 % per gli impegni e al 71,8% per i pagamenti. Seppure migliori rispetto INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 67 al passato, essi testimoniano, in entrambi i Fondi, il permanere della situazione di difficoltà congiunturale che caratterizza il Paese. I dati dell'attuazione finanziaria per Fondo relativamente ai pagamenti erano pari, sempre a fine giugno 2014, al 68,7% per il FESR ed al 74,9% per il FSE. Tale situazione evidenzia che il FESR ha risentito maggiormente delle difficoltà di accesso al credito e della dimensione progettuale richiesta per gli interventi gestiti; ma anche il FSE, seppure agevolato dalla normativa europea sulla semplificazione della rendicontazione della spesa, registra difficoltà a perseguire completamente i propri obiettivi (anche in presenza di iniziative progettuali adeguate alle necessità del territorio), in mancanza — allo stato — di adeguate politiche del lavoro a livello nazionale. Complessivamente, va rilevata, per entrambi i Fondi, al primo semestre 2014 una accelerazione della spesa nella quale il FSE evidenzia, nei pagamenti, una performance migliore rispetto al FESR. Ciò è indice di una maggiore capacità di realizzazione del FSE, dovuta a vari fattori, fra i quali la peculiarità degli interventi finanziati, prevalentemente di tipo immateriale e spesso meno soggetti alla dilatazione temporale che caratterizza, invece, quelli gestiti con il FESR. L'Obiettivo "Cooperazione territoriale europea" è articolato in tre sezioni: Cooperazione transfrontaliera; Cooperazione transnazionale; Cooperazione interregionale. Esso è finanziato - per quanto riguarda la parte di provenienza comunitaria principalmente con il Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR). La Cooperazione Territoriale coinvolge anche Paesi non facenti parte degli Stati membri dell'UE ed opera anche attraverso finanziamenti diretti dalla Commissione; ciò avviene, ad esempio, per i programmi "ENPI" e "IPA", che operano negli ambiti delle politiche, rispettivamente, di prossimità e di preadesione. L'Obiettivo è articolato in Programmi Operativi. Per quanto riguarda quelli che vedono la partecipazione italiana, la dotazione finanziaria complessiva è di circa 2,7 miliardi di euro, comprensivi anche della quota di cofinanziamento nazionale. Al 31.12.2013, Il livello di attuazione finanziaria dell'Obiettivo risulta in miglioramento rispetto all'anno precedente, anche sul fronte dei pagamenti. La forbice tra impegni e pagamenti rimane, tuttavia, ancora elevata, soprattutto per alcuni programmi operativi (segnatamente proprio quelli ENPI e IPA), per i quali i pagamenti si attestano su medie di circa il 30% della dotazione finanziaria. In considerazione del fatto che il periodo di programmazione si è chiuso proprio con il 31.12.2013, e pur tenendo conto della possibilità di arrivare con i pagamenti — per la cooperazione transfrontaliera — fino al 31.12.2016, appare auspicabile un incremento sostanziale del livello di attuazione dei programmi, per evitare il rischio che non siano realizzati gli obiettivi prefissati. In positivo si può evidenziare la buona realizzazione media per i programmi di cooperazione transfrontaliera "frontiere interne", che sono ad Autorità di Gestione INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 68 italiana, attestatisi, come dato tendenziale, ad oltre il 60% al 30.6.2014. Analoga valutazione si può esprimere anche per i programmi della cooperazione interregionale, i cui pagamenti superano il 70%. Tra le cause delle cennate difficoltà di spesa, in parte evidenziate dalle stesse Autorità di Gestione, oltre ad alcune complessità e lentezze procedurali, ha un ruolo senz'altro preminente la situazione di crisi economica, che non favorisce la capacità di spesa e la liquidità dei partecipanti, soprattutto nei programmi interessanti aree geografiche molto estese ed economicamente molto differenziate. 2.3. Prospettive per il 2015 Relativamente alla Programmazione 2014-2020, nell'elaborare I' "Accordo di Partenariato" con la Commissione europea, le Autorità italiane si sono proposte di superare le criticità emerse nei cicli di Programmazione precedenti, fonti dei notevoli ritardi nell'utilizzo delle risorse approntate dai Fondi strutturali. Tali criticità sono state individuate: - nella programmazione inadeguata , - nelle diffuse carenze di ordine istituzionale, amministrativo e tecnico, - nell'assenza di piani settoriali nazionali di riferimento. A tali criticità l"Accordo" intende ovviare attraverso, tra l'altro: una programmazione più trasparente e verificabile; un monitoraggio permanente ed un supporto all'attuazione ad opera della citata "Agenzia"; piani settoriali nazionali di riferimento; piani di rafforzamento amministrativo per le Amministrazioni centrali e per le Regioni. Il pacchetto normativo dell'UE sulla politica di coesione, relativamente alla Programmazione 2014-2020, è sostanzialmente incentrato sulla cultura dei risultati, per cui l'utilizzo dei finanziamenti dei Fondi sarà costantemente monitorato e valutato, in modo da garantire il raggiungimento dei risultati previsti. L'erogazione delle risorse sarà, inoltre, subordinata ad alcuni prerequisiti, destinati a porre in essere le condizioni richieste per massimizzare l'impatto degli investimenti. La concentrazione tematica in quattro settori chiave (ricerca ed innovazione, piccole e medie imprese, trasporti sostenibili, economia a bassa emissione di carbonio), l'orientamento ai risultati e la condizionalità ex ante figurano in primo piano tra i nuovi principi introdotti nei regolamenti comunitari. In particolare, lo strumento della condizionalità ex ante, previsto per il nuovo impianto programmatorio, dovrebbe garantire che sussistano le condizioni quadro programmatiche, regolatorie, di pianificazione, di strumentazione operativa, e di capacità amministrativa necessarie ad assicurare l'efficacia degli interventi. Tali specifiche condizionalità devono essere soddisfatte ex ante cioè sin dall'inizio della Programmazione e come prerequisito per la spesa finanziata con le risorse dei Fondi comunitari. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 69 Da tale quadro emerge che, nella predisposizione della Programmazione 20142020, sono state riconosciute ed individuate le carenze e le criticità dei precedenti cicli programmatori ed è stata definita, per superarle, l'articolata e complessa metodologia di azione sopra delineata. La Sezione si propone di verificare se, alla prova dei fatti, il nuovo impianto e le conseguenti iniziative adottate dall'Italia dimostreranno la loro validità ed efficacia in termini operativi, consentendo al nostro Paese il pieno, tempestivo e produttivo utilizzo delle risorse comunitarie ad esso assegnate. 2.4. La politica agricola comune Nel settore della politica agricola comune (PAC), gli operatori agricoli italiani hanno beneficiato, nell'esercizio finanziario 2013, di contributi per 4,541 miliardi di euro, che sono stati loro liquidati dagli Organismi pagatori italiani. A fronte di tale importo, i rimborsi comunitari spettanti all'Italia, al netto di riduzioni e sospensioni di pagamenti, sono ammontati a 4,531 miliardi di euro, con una differenza negativa di 10 milioni di euro. Si registra in senso positivo la conferma, nel settore lattiero-caseario, del rispetto della quota di produzione assegnata all'Italia, e quindi della mancanza del presupposto per l'applicazione del prelievo supplementare. Con riferimento tuttavia al problema del recupero presso i produttori delle somme già versate dallo Stato all'Unione europea, relative al prelievo supplementare degli anni precedenti, si segnala che la procedura d'infrazione in corso, su una ipotesi di "aiuto di Stato" non consentito, avviata dalla Commissione con nota di costituzione in mora del 21 giugno 2013, è giunta alla fase della ingiunzione da parte della stessa Commissione. Questa, con "parere motivato" del 10 luglio 2014, ha definito e quantificato il mancato recupero: rispetto ad "un ammontare globale di 2.265 milioni di euro di multe accumulate tra il 1995 e il 2009 da produttori italiani, devono essere recuperati ancora 1.395 milioni di euro". L'avvio del nuovo regime della politica agricola comune, previsto per il 2014, ha subito uno slittamento per effetto del Regolamento (UE) 1310/2013 del 20 dicembre 2013, in relazione alla tardività dell' adozione, avvenuta solo il 17 dicembre 2013, dei regolamenti che hanno fornito la struttura normativa per il periodo di programmazione 2014-2020, Con riferimento al Fondo per lo sviluppo rurale (FEASR), la quota di esecuzione, a tutto il 2013, del programma settennale 2007/2013 ha raggiunto per l'Italia il 72% del totale, cifra che ci colloca anche per l'anno in riferimento al di sotto della media europea, con significativi scostamenti, tra l'altro, da Regione a Regione. In ordine alle preoccupazioni espresse nella relazione dello scorso anno sul rischio di perdere stanziamenti in quota FEASR 2010/2011 per il meccanismo di disimpegno n+2, posto al 31 dicembre 2013, si registrano positivi risultati dello sforzo di aumentare la performance di spesa delle Regioni più in ritardo. Con ciò è stato scongiurato il verificarsi di un massiccio disimpegno. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 70 2.5. Frodi ed irregolarità Con riguardo alle frodi ed alle irregolarità, si può registrare, nel 2013 e nel primo semestre del 2014, un decremento complessivo degli importi della spesa irregolare rispetto alle precedenti annualità. I Programmi maggiormente interessati sono quelli regionali, le cui irregolarità incidono per il 67% sugli importi complessivi, di cui il 60,4% è relativo a fenomeni riscontrabili nelle Regioni meridionali, l'11,8% in quelle centrali e il 27,8% nelle Regioni del nord. Nell'ambito dei Fondi strutturali, il FESR è quello per il quale sono individuabili i più alti importi di spesa irregolare, pari a 17,8 milioni di euro. Le Regioni nelle quali si registrano i maggiori importi sono: la Calabria (7,7 milioni), la Campania (3,3 milioni), la Toscana (2,4 milioni) e la Sardegna (2,3 milioni). Per quanto riguarda, invece, le irregolarità in materia di politica agricola (FEAGA/FEASR), esse si presentano in netto incremento. Gli importi da recuperare più rilevanti risultano a carico di AGEA, che è Organismo Pagatore per molte Regioni. Il monitoraggio evidenzia l'ampia diffusione del fenomeno delle irregolarità e delle frodi, che interessa tutte le tipologie di Fondi, con conseguente preoccupante estensione dei livelli di rischio. In questo contesto, gli importi più rilevanti da recuperare sono riferibili alle Regioni meridionali inserite nell'Obiettivo Convergenza (già Obiettivo 1). Ciò è riconducibile alla circostanza che esse sono destinatarie di rilevanti risorse europee e sono influenzate dalla particolare situazione socio-economica locale, caratterizzata da vari fattori negativi connessi anche alla presenza sul territorio della criminalità organizzata ed a un più marcato ritardo nella crescita economica rispetto alle altre aree. Importi da recuperare, sia pure meno consistenti, per irregolarità a danno del FSE e del FESR esistono anche nelle Regioni del Nord. Anche l'ampio ricorso alla decertificazione, operato dalle Autorità di Gestione, costituisce un ragguardevole vulnus per l'Erario nazionale. Le risorse decertificate, infatti, non incidono per il bilancio UE, mentre il loro recupero rimane totalmente a carico dell'Erario nazionale. Il fenomeno delle irregolarità desta allarme, anche in considerazione del fatto che, fra i sistemi di frode utilizzati, è frequente la mancata realizzazione delle attività finanziate, soprattutto nel settore dei contributi pubblici. Tale condotta non solo è strumentale alla illecita distrazione dei fondi concessi, ma danneggia le finalità specifiche delle sovvenzioni, rivolte alla riqualificazione professionale dei lavoratori e allo sviluppo delle attività imprenditoriali, vanificando l'obiettivo di incentivare la crescita delle Regioni interessate. Notevoli sono, quindi, le risorse europee che continuano ad essere sottratte alle finalità programmate a causa di irregolarità e frodi. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 71 3. Relazioni speciali La Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali ha svolto, nel corso del 2014, un'indagine in forma di audit parallelo, in collegamento con le ISC di dodici Stati membri dell'UE, sulla semplificazione delle procedure relative ai Fondi strutturali (deliberazione n. 4/2014, approvata in data 29 maggio 2014). L'indagine ha consentito di esaminare l'attività di semplificazione, svolta in Italia da quattordici Enti territoriali (capofila la Toscana), relativamente al Fondo Sociale Europeo, in attuazione di diversi regolamenti comunitari. Tale attività ha posto in essere nuove modalità di definizione della spesa (unità di costo standard, importi forfettari, costi indiretti), individuate in base ad un'attenta analisi dei costi storici, che è stata resa più agevole dall'elevata uniformità delle iniziative finanziate e gestite dal FSE. A questo riguardo, degna di nota è risultata la metodologia seguita per l'elaborazione delle unità di costo standard, utili per la definizione dei costi e delle modalità di calcolo delle spese individuate nell'ambito dei due settori della formazione e dell'avviamento al lavoro. E' proseguita l'istruttoria della relazione speciale relativa all' analisi dei sistemi di accertamento dei dazi doganali e di messa a disposizione di tali risorse a favore dell'UE, con particolare riferimento agli interessi pagati dall'Italia per ritardato versamento degli importi dovuti a tale titolo. E' stata avviata l'istruttoria della relazione speciale sul tema degli strumenti di ingegneria finanziaria. L'indagine si propone di analizzare il fenomeno del ricorso a tali strumenti. E' proseguita l'istruttoria della relazione speciale sui fondi strutturali della programmazione 2007-2013 utilizzati per la conservazione e la valorizzazione dei beni culturali, con particolare riguardo alle azioni per lo sviluppo turistico e per l'incremento dell'occupazione (POIN "Attrattori culturali, naturali e turismo"). In considerazione delle avvenute riprogrammazioni degli interventi, operate dalle competenti Autorità nazionali e regionali, il controllo si orienterà, in particolare, sulla fase di chiusura dell'intervento. E' proseguita l'istruttoria della Relazione speciale sul Programma di cooperazione transfrontaliera Italia-Francia "Marittimo". L'indagine si propone di verificare lo stato attuale di attuazione finanziaria del Programma ed il raggiungimento degli obiettivi prefissati nonché di esaminare il sistema dei controlli e le eventuali criticità riscontrate. Le Istituzioni Superiori di controllo di 11 Paesi dell'Unione Europea , fra cui l'Italia, hanno partecipato al “Gruppo di lavoro sui fondi strutturali VI” ed hanno, nel corso del 2014, avviato un controllo sulle analisi delle tipologie di errori negli appalti pubblici comunitari e nazionali all’interno dei programmi sui Fondi strutturali, nell'ambito della programmazione 2007/2013. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 72 Detta attività si è sostanziata, nel primo semestre del 2014, nella definizione, a seguito di un incontro tra gli Stati partecipanti, del Programma di Audit, della tempistica dei lavori e nell'individuazione dell'applicazione da parte dell'Italia delle Linee Guida COCOF n. 07/003/37 con il relativo studio della documentazione tratta anche da banche dati. L'attività istruttoria ha avuto inizio a luglio del 2014 con l'invio di richieste istruttorie a 42 Amministrazioni statali e regionali. Attualmente, l'attività istruttoria è ancora in corso con l'esame dei dati e documenti inviati dalle Amministrazioni coinvolte. Sono stati altresì utilizzati gli elementi presenti nella banca dati SIDIF sulle irregolarità . Gli elementi raccolti di particolare interesse verranno evidenziati in una specifica relazione. La Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali è altresì impegnata in un gruppo di lavoro per la elaborazione della Strategia nazionale di riforma appalti pubblici presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con il coinvolgimento di diverse amministrazioni nazionali per evidenziare, fra l'altro, le principali criticità in materia di appalti. 4. L’attività di external auditor presso organismi internazionali e la cooperazione tra le Istituzioni Superiori di controllo. Sul piano internazionale, la Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali ha svolto, in virtù del mandato quadriennale (rinnovabile), assegnatole nel 2011, l'attività di controllo dell'Unione Internazionale delle Telecomunicazioni (ITU), che è una delle Agenzie specializzate del sistema delle Nazioni Unite, rilasciando la certificazione relativa alla correttezza dei rendiconti dell'anno 2013. La Sezione ha, al riguardo, analizzato in modo approfondito la complessa organizzazione dell'ITU, caratterizzata da più sedi in ciascun Continente e da funzioni differenti, svolte da Divisioni dotate di parziale autonomia, che riguardano, tra l'altro, l'attribuzione delle frequenze radiofoniche e dei prefissi nazionali, la promozione dello sviluppo delle telecomunicazioni in Paesi meno avanzati e la fissazione degli standard nel settore. Oltre al rilascio della certificazione (deliberazione n.5/2014, approvata nell'adunanza del 28 luglio 2014), la Sezione ha valutato la performance dell'ITU sotto l'aspetto della sana gestione finanziaria, senza trascurare i risvolti del rispetto formale e sostanziale dei principi che devono guidare l'Organizzazione nel quadro della più generale missione delle Nazioni Unite. La presentazione della relazione al Consiglio dell'ITU, svoltosi nel mese di ottobre a Busan (Corea del Sud), in coincidenza con la Conferenza Plenipotenziaria quadriennale degli Stati membri, ha riscosso l'interesse dei delegati delle varie Nazioni, confluito nell'ampio, convinto e condiviso apprezzamento dei Plenipotenziari che hanno attestato che la Sezione ha eseguito il controllo dei conti dell'Unione "con massima cura, competenza ed accuratezza". E' stata altresì presentata al Consiglio, come richiesto con risoluzione della Conferenza dei Plenipotenziari, la relazione sul principale evento annuale dell'ITU, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 73 denominato " ITU Telecom World" (deliberazione n.3/2014, approvata in data 29 maggio 2014), predisposta anche a seguito di apposito sopralluogo nella sede di svolgimento dell'evento stesso. Nel corso dell'anno, la Sezione ha anche ricevuto le consegne da parte della Corte dei conti francese, precedente External Auditor dell' Organizzazione Internazionale dell'Aviazione Civile (ICAO). E', infatti, entrata a regime anche questa attività di audit, a seguito della assegnazione alla Corte dei conti nel corso del 2013 del mandato di controllore esterno dell' ICAO per il triennio 2014-2016 (con facoltà di rinnovo per un ulteriore triennio), L'ICAO, creata nel 1944, in quanto agenzia specializzata delle Nazioni Unite ha il compito di promuovere lo sviluppo ordinato e sicuro dell'aviazione civile nel mondo intero. Ad essa aderiscono 191 Paesi, tra cui l'Italia. Con questo ulteriore incarico, la Corte dei conti rafforza la propria presenza nell'ambito del controllo internazionale, e in particolare tra le Organizzazioni internazionali del sistema delle Nazioni Unite, e contribuisce anche al monitoraggio dell'impiego più efficace ed efficiente dei contributi erogati dagli Stati membri (tra cui l'Italia) alle suddette Organizzazioni internazionali, per il perseguimento degli obiettivi statutari concordati. Inoltre, in quanto controllore esterno di Organizzazioni che si ricollegano al sistema onusiano, la Corte è membro del "Panel" dei controllori delle Nazioni Unite, alle cui riunioni annuali, oltre che in sede di "Technical Group", partecipa ai massimi livelli assieme alle Istituzioni Superiori di Controllo di altri undici Paesi. La 55^ sessione del "Panel" si è svolta a New York presso la sede dell' Onu nel dicembre del 2014. In tale occasione, la delegazione della Corte, presieduta dal Presidente Squitieri, ha esposto le proprie considerazioni in materia di validazione delle attività della funzione di controllo interno delle Agenzie specializzate, sulla base dei principi ISSAI. La Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali ha anche avviato i contatti con l’International Centre for Genetic Engineering and Biotechnology (ICGEB) per lo svolgimento del mandato di controllo triennale 20152017. Si tratta di una Organizzazione internazionale con sedi a Trieste, New Delhi e Cape Town che opera dal 1987 con l'obiettivo di offrire, soprattutto agli scienziati dei paesi in via di sviluppo, un centro di eccellenza per la ricerca e la formazione nel campo della biologia molecolare e delle biotecnologie. Nel quadro dell'attività di controllo, da parte delle Istituzioni Superiori di Controllo dei quattro Paesi (Regno Unito, Germania, Spagna ed Italia) che partecipano al "Consorzio per lo sviluppo del velivolo militare Eurofighter", la Sezione ha partecipato, insieme alle altre tre ISC, ad un incontro a Monaco di Baviera, svoltosi nel giugno 2014, presso la "Nato Eurofighter and Tornado Mananagement Agency" e ad un incontro, sempre a Monaco di Baviera, svoltosi nel dicembre 2014, presso la sede regionale della Corte dei conti tedesca. Gli incontri INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 74 hanno avuto lo scopo di fare il punto sull'attuale fase di sviluppo del progetto e sulle sue prospettive future , con particolare riguardo alla problematica dei controlli. Nell'ambito della cooperazione tra le Istituzioni Superiori di Controllo in sede europea, la Sezione ha partecipato al seminario europeo sugli "IPSAS/EPSAS", svoltosi nel marzo scorso a Bonn, su iniziativa della ISC tedesca, volto a stimolare riflessioni delle ISC sul progetto Eurostat di introduzione di una contabilità basata su standard "IPSAS/EPSAS" in tutti i Paesi dell'Unione. La Sezione ha, al riguardo, intrattenuto anche contatti con la Ragioneria Generale dello Stato, nell'ottica della valutazione dei risvolti nazionali dell'eventuale applicazione della nuova contabilità in sede europea. Sempre in tema di cooperazione europea, la Sezione ha organizzato, nel marzo del 2014, un Seminario, finanziato dalla Commissione Europea-OLAF, sul tema "Attività conoscitiva e di formazione diretta allo scambio di esperienze tra le Corti dei conti di Francia, Spagna, Portogallo, Grecia ed Italia e le Istituzioni Comunitarie nell'azione di prevenzione e di contrasto alle frodi ed alle irregolarità che ledono gli interessi finanziari dell'Unione". In tale occasione sono stati confrontati i sistemi di prevenzione e di contrasto attuati dalle Corti partecipanti, sia sotto il profilo dei controlli che della giurisdizione, con l'intento di trovare soluzioni comuni che possano rivelarsi utili per arginare il fenomeno. Il confronto è stato esteso anche agli strumenti di contrasto alla corruzione, fenomeno strettamente collegato a quello delle frodi. A tale riguardo, è stata auspicata la prosecuzione del confronto anche in vista della formulazione di proposte di armonizzazione della disciplina in ambito europeo, al fine di ridurre la dispersione dei fondi comunitari e di rafforzare la sana gestione, anche attraverso la creazione di un "forum" di discussione fra le diverse II.SS.CC. connotate dalla giurisdizione. Nell'ambito delle iniziative attuate in Italia nel corso del Semestre di Presidenza italiana del Consiglio dell'Unione Europea, la Sezione ha organizzato a Roma il 30 settembre 2014 un Convegno sul tema "Prevenzione e contrasto alle irregolarità ed alle frodi a tutela dell'erario comunitario: profili di armonizzazione e raccordo nell'azione delle ISC degli Stati membri dell'Unione Europea". A tale Convegno hanno partecipato dodici ISC degli Stati membri dell'UE, le principali Istituzioni comunitarie (Parlamento Europeo, Consiglio, Commissione) e la Corte dei conti europea. L'iniziativa si proponeva di approfondire possibilità ed ipotesi di rafforzamento della prevenzione e del contrasto alle irregolarità ed alle frodi comunitarie e di ulteriore armonizzazione della disciplina esistente. Il Convegno ha, in effetti, consentito di realizzare un confronto tra le varie ISC partecipanti e le Istituzioni europee, di comparare le modalità di approccio, sia nel campo della prevenzione che in quello del contrasto, di analizzare gli interventi effettuati, i risultati ottenuti e le "best practices" adottate. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 75 A questo ultimo riguardo, la Sezione ha colto l'occasione per presentare una "best practice" da essa di recente realizzata: la "Banca dati per il monitoraggio delle irregolarità e delle frodi". A conclusione del convegno il Presidente della Corte dei conti ha proposto l'istituzione, nell'ambito del Comitato di contatto delle ISC, di un Gruppo di lavoro con l'obiettivo di formulare suggerimenti migliorativi in tema di armonizzazione della disciplina comunitaria nella materia e di realizzare maggiori sinergie tra le ISC nell'azione di prevenzione e di contrasto alle irregolarità ed alle frodi. Tale proposta, presentata al Comitato di Contatto svoltosi a Lussemburgo il 16 e 17 ottobre, ha poi riscosso ampio consenso ed è stata inserita nell'agenda della prossima riunione del Comitato per una definitiva valutazione. Si ricorda infine, la partecipazione, su delega del Presidente, ad un’audizione presso la XIV Commissione Permanente della Camera dei Deputati per le Politiche Europee, nel quadro di una indagine conoscitiva sull'attuazione e sull'efficacia delle politiche dell'UE in Italia (già trattata al capitolo I). 5. Il monitoraggio delle attività di controllo Nel 2014 la Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali ha svolto varie attività che costituiscono anche supporto alle proprie analisi sui rapporti finanziari tra l'Unione europea e l'Italia e sull'utilizzazione dei Fondi comunitari È proseguita l'attività di raccordo e di monitoraggio delle visite effettuate dalla Corte dei conti europea in territorio italiano al fine di svolgere attività di audit. In tale quadro, la Sezione ha partecipato ai lavori dell'audit della Corte dei conti europea svoltosi in Roma dal 1° al 4 dicembre 2014, nell'ambito di un controllo di gestione sul funzionamento della procedura per i disavanzi eccessivi (EDP), tuttora in corso di svolgimento. L'analisi è stata effettuata col supporto dell'apposito sistema informatico elaborato con il contributo della D.G.S.I.A. L'applicativo, accessibile nella rete intranet dell'Istituto, rende possibile la registrazione della corrispondenza e dei dati relativi alle procedure in questione e quindi, oltre a contribuire alla puntuale gestione dei contatti con le Istituzioni e gli organismi interessati, consente anche scelte razionali in ordine alle collaborazioni della Sezione con la Corte dei conti europea nell'ambito dei citati controlli. Per il settore della politica agricola comune, la Sezione ha coadiuvato i lavori della Corte dei conti europea per un controllo FEARS sulle gestione degli aiuti alle infrastrutture rurali in Sicilia, svoltosi nel novembre 2014 e per un controllo FEARS sulle Misure 114 e 123 in Piemonte, svoltosi nel marzo 2014. La Sezione ha, inoltre, supportato la Corte dei Conti europea nell'attività di un audit di performance svoltosi in Italia, ai primi di ottobre 2014, presso 10 Amministrazioni su "Le misure idonee ed efficaci per affrontare il problema degli errori rilevati nell'area degli appalti pubblici nell'ambito dei progetti cofinanziati dai fondi strutturali europei, al fine di valutare l'adeguatezza e l'efficacia delle misure INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 76 adottate dalla Commissione e dagli altri Sati membri". A seguito dell'invio delle constatazioni preliminari sono state predisposte e trasmesse le relative controdeduzioni. La Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali ha partecipato anche ai lavori dell'audit della Corte dei conti europea svoltasi a Roma dal 1° al 4 dicembre 2014, nell'ambito di un controllo sul funzionamento della procedura per i disavanzi eccessivi (EDP), tuttora in corso di svolgimento. Nel corso del 2014 la Corte ha proseguito la propria attività nell'ambito del monitoraggio delle irregolarità e delle frodi comunitarie, attribuendo importanza crescente a tale attività. La Sezione ha infatti costituito uno specifico sistema informativo (SIDIFConosCO) che si avvale del collegamento alla banca dati IMS —System dell'OLAF Irregularity Management (Ufficio europeo per la lotta anti-frode) "sia per le irregolarità nei Fondi strutturali che per quelle in agricoltura e nella pesca", che partendo dai dati comunicati periodicamente dalle Amministrazioni nazionali all'OLAF, fornisce elementi conoscitivi su svariati piani, anche con riguardo alle somme da recuperare, consentendo alla Corte di svolgere un controllo costante sulle azioni poste in essere dalle Amministrazioni per ristorare l'erario nazionale e comunitario. La costante rilevazione dei dati ha consentito di riscontrare e risolvere le problematiche emerse presso le diverse Amministrazioni, con riguardo alla difformità dei dati, anche a beneficio delle Sezioni regionali di controllo e di evidenziare altresì la duplicazione di importi relativi a diversi casi, agevolando la riduzione delle somme soggette a recupero in misura significativa. Tale monitoraggio ha assunto una grande importanza nell'analisi dei rischi, consentendo di valutare le modalità attraverso cui sono poste in essere le diverse fattispecie. Al riguardo, è motivo di preoccupazione constatare la presenza di diversi casi di sospetta frode nel settore dell'agricoltura. Fonte ulteriore di allarme è l'entità, ancora rilevante, delle somme da recuperare a carico di diverse Amministrazioni nazionali. E' in fase di sperimentazione un maggiore raccordo con alcune Sezioni regionali di controllo e con la Procura Generale, a cui sono state rilasciate le credenziali di accesso per lo svolgimento di autonome attività di analisi. Sono in corso di studio le modalità di raccordo con le Procure regionali ai fini di individuare i procedimenti, nell'ambito dei giudizi pendenti, per il recupero dei relativi fondi. È proseguita la rilevazione dei documenti approvati da altre Sezioni della Corte, centrali e periferiche, recanti analisi di tematiche attinenti alla gestione di Fondi di interesse europeo e alle Risorse proprie dell'UE. La ricerca è rivolta a dare conto delle valutazioni effettuate, nell'ottica dei rispettivi criteri di indagine, sui flussi monetari che coinvolgono il nostro Paese, sul versante appunto delle entrate dell'Unione e su quello delle contribuzioni erogate dalla stessa. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 77 I dati raccolti al riguardo vengono riportati in un apposito elenco, allegato alle Relazioni annuali della Sezione, a partire da quella concernente l'esercizio 2010. È altresì continuata l'analisi dell'impatto finanziario del contenzioso tra l'Italia e I'UE, con riferimento: - alle procedure di infrazione instaurate nei confronti della Repubblica italiana, ai sensi degli artt. 258 e 260 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea; - ai rinvii pregiudiziali proposti, ai sensi dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, da organi giurisdizionali italiani, nonché da giudici stranieri per fattispecie che possano avere riflessi anche per l'ordinamento italiano; - ai procedimenti avviati dalla Commissione europea nei confronti della Repubblica italiana, a sindacato degli "aiuti di Stato" concessi da quest'ultima, ai sensi dell'art. 108, par. 2, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 78 CAPITOLO III L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO PREVENTIVO DI LEGITTIMITÀ SUGLI ATTI DEL GOVERNO E DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO Quadro di sintesi Il controllo preventivo e successivo di legittimità è svolto dalla Corte in conformità alle previsioni di legge che ne definiscono i contenuti, i tempi, i modi e le procedure. La Sezione del controllo preventivo di legittimità sugli atti delle Amministrazioni centrali dello Stato e i relativi Uffici di controllo sugli atti della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministeri devono necessariamente procedere all’esame di tutti gli atti contemplati dall’art. 3, comma 1, della l. 20/1994, ancora oggi quadro di riferimento normativo del controllo di legittimità, adottati dalle amministrazioni centrali dello Stato. La medesima attività viene altresì svolta dalle Sezioni regionali di controllo sugli atti delle amministrazioni dello Stato che operano in sede territoriale. A tal fine, nell’ambito di ogni singola Sezione sono individuati due magistrati ai quali sono assegnate, rispettivamente, le funzioni di consigliere delegato e di magistrato istruttore. Le funzioni di coordinamento dell’intera attività, svolta sia in sede centrale sia in sede regionale, sono attribuite al Presidente della Sezione centrale di controllo di legittimità. La tipologia di atti che il Legislatore ha voluto assoggettare a tale forma di controllo, pur essendo assai varia è caratterizzata da un fattore comune, l’essere atti che per la loro natura e per gli effetti incidono in via diretta e indiretta su aspetti organizzativi e su fenomeni di carattere finanziario di peculiare rilievo. L’attività della Corte dei conti nell’ambito della funzione di controllo di conformità a legge dell’attività delle amministrazioni centrali dello Stato è scandita dalla trasmissione degli atti al controllo, legata a sua volta alle principali fasi di gestione del bilancio e all’attuazione degli atti di programmazione e di indirizzo politico-amministrativo. Pertanto, la previsione per legge di termini perentori entro i quali esercitare la funzione, l’imprevedibilità della quantità e della qualità dei provvedimenti per i quali è prescritto il controllo della Corte dei conti, le urgenze determinate dalle contingenze organizzativo-ordinamentali o economico-finanziarie, rendono impossibile alcuna attività di pianificazione dell’esercizio della funzione. Nel 2014 è proseguita l’attività di informatizzazione delle procedure di trasmissione degli atti da assoggettare a controllo preventivo e successivo di legittimità, in conformità alle norme contenute nel codice dell’Amministrazione digitale (d.lgs. n. 82/2005). Sul punto delle procedure di inoltro degli atti dalle amministrazioni alla Corte, merita di essere segnalata la novità introdotta dall’art. 33 del d.l. n. 91 del 2014 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 79 (convertito dalla l. n. 116/2014). La citata disposizione, nel prevedere l’eliminazione del controllo di regolarità amministrativa e contabile da parte degli uffici della Ragioneria Generale dello Stato con riferimento agli atti per i quali è previsto il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti, ha disposto la trasmissione dei provvedimenti da parte delle amministrazioni direttamente alla Corte e non più per il tramite degli uffici della Ragioneria Generale dello Stato (uffici centrali di bilancio e ragionerie territoriali). L’attuazione della norma ha richiesto una intensa attività di raccordo con la RGS al fine di agevolare l’avvio della nuova procedura, la quale ha comportato alcune difficoltà interpretative e operative. La Sezione si è adoperata al fine di assicurare uniformità alla conseguente attività degli uffici di controllo. Con riferimento alla specifica attività della Sezione, meritano di essere segnalate le delibere che hanno avuto ad oggetto il regolamento di organizzazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca (del. n. 12/2014) e del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (del. n. 17/2014), per entrambi con esito di ammissione al visto, nonché le delibere che hanno interessato l’attività del CIPE – Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica – le cui delibere sono inviate alla Corte dei conti al fine del controllo preventivo di legittimità ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), della l. n. 20/1994 (delibere nn. 4, 16, 33 e 37 del 2014). Per quest’ultima tipologia di atti, la Sezione del controllo ha dovuto esaminare diverse fattispecie che hanno posto in rilievo criticità già più volte segnalate, in particolare: a) i ritardi con i quali il CIPE trasmette gli atti al controllo, non raramente a diversi mesi di distanza dalla data della loro adozione; b) la non corretta o esaustiva indicazione della sostenibilità finanziaria dei costi dei lotti. Non è raro infatti che le delibere approvino la realizzazione di interventi in assenza di finanziamenti certi, dando avvio ad opere che, nel corso di esecuzione, richiedono ulteriori risorse per intervenute varianti sostanziali ed economiche, a cui i soggetti aggiudicatori non sono in grado di fare fronte. Di tale criticità è risultata altresì responsabile una progettazione preliminare non sempre apparsa adeguata, con ritardi che si traducono non raramente in richieste di lodi arbitrali determinanti ulteriore incrementi nei costi . 1. L’attività di controllo preventivo Nel corso del 2014, la Sezione di controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato ha adottato, in sede di adunanza, 37 deliberazioni, nessuna delle quali è stata oggetto di richiesta, da parte del Governo, di registrazione con riserva. Si deve rilevare che, come già evidenziato nelle precedenti relazioni, il coinvolgimento della Sezione riguarda un numero limitato di provvedimenti, in quanto l’attività svolta dagli uffici di controllo, di norma, è funzionale a evitare dubbi interpretativi sulle norme che regolano i procedimenti amministrativi. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 80 A questo riguardo, si segnala l’intensa attività istruttoria dei suddetti Uffici, che trova espressione in numerosi fogli di osservazione (c.d. rilievi), attraverso i quali viene indirizzata l’attività delle amministrazioni controllate e che determina, di norma, lo spontaneo adeguamento alle indicazioni della Corte da parte delle medesime amministrazioni. Non è infrequente, peraltro, la richiesta di ritiro da parte delle amministrazioni degli atti assoggettati al controllo preventivo di legittimità, per un riesame degli stessi. In particolare, nel 2014 complessivamente sono pervenuti al controllo preventivo di legittimità 26.677 provvedimenti, ai quali ne vanno aggiunti 1.806 trasmessi negli ultimi mesi del 2013 per un totale di 28.483 atti. Ne sono stati esaminati 26.864, dei quali 25.402 sono stati ammessi a registrazione e 1.462 sono stati restituiti o ritirati, e sono stati formulati 1.930 rilievi istruttori, concernenti 3.315 provvedimenti. Nell’ambito del controllo successivo di legittimità su atti, sono stati trasmessi 22 provvedimenti, ai quali ne vanno aggiunti 51 di giacenza iniziale, per un totale di 73 atti. Ne sono stati ammessi a registrazione 24, restituiti e ritirati 38. Dalla lettura delle deliberazioni, che costituiscono il dato più significativo della complessa attività della Sezione, emerge il quadro della varietà e della rilevanza delle questioni esaminate e definite in sede istruttoria dagli Uffici di controllo e, ove necessario, nella sede collegiale. 2. Le delibere della Sezione di controllo Oltre a quelle già evidenziate (deliberazione SCCLEG/12/2014/PREV in tema di Regolamento di organizzazione del Ministero dell’istruzione, dell’Università e della ricerca e deliberazione SCCLEG/17/2014/PREV in tema di Regolamento di organizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali), si richiamano di seguito le altre significative deliberazioni della Sezione di controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato. Di particolare rilievo è stata la deliberazione (SCCLEG/1/2014/SUCC), adottata nell’ambito del controllo successivo di legittimità ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 123/2011, avente ad oggetto un provvedimento di collocamento a riposo adottato nei confronti di un Dirigente generale, pedissequamente attuativo di quello presupposto di conferimento di funzioni dirigenziali, limitativo della durata di trattenimento in servizio. La Sezione ha precisato che, in presenza di un atto pedissequamente attuativo di un precedente provvedimento, non più soggetto a riesame o gravame per consolidamento delle situazioni giuridiche costituite, il controllo di legittimità sul primo verte sull’esatta attuazione di quanto disposto nell’atto presupposto, non essendo consentito formulare interpretazioni che travalichino il dispositivo stesso. E ciò anche in presenza di una motivazione dell’atto presupposto ampia e articolata la quale, se pure suscettibile di ultronee interpretazioni, non può che riferirsi al solo oggetto del provvedimento. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 81 Parimenti significativa risulta la deliberazione (SCCLEG/2/2014/PREV) in tema di istituzione, presso il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, della Direzione generale per le politiche del turismo. In essa la Sezione ha evidenziato che, fermo restando che, per l’istituzione e la disciplina organizzativa di uffici dirigenziali di livello generale, occorre lo strumento normativo del c.d. “regolamento governativo” approvato con D.P.R, il decreto posto all’esame della Sezione può essere ritenuto conforme a legge - in relazione alla peculiarità della fattispecie - in quanto ad esso è stata affidata una funzione meramente ricognitiva, necessitata dalla pronta attivazione delle nuove strutture, che aveva avuto un prodromo nel D.P.C.M. di trasferimento e una successiva consacrazione nella legge di bilancio 27 dicembre 2013, n. 148. Al riguardo, la Sezione ha, inoltre, evidenziato che nel nuovo sistema di contabilità dello Stato, derivante dalla recente riforma costituzionale, la mancata riproposizione del terzo comma dell’art. 81 Cost., che stabiliva il divieto di introdurre, con essa, nuovi tributi e nuove spese, ha elevato il livello innovativo della legge di bilancio trasformandola da “formale” a “sostanziale”. Infine, si è chiarito che non è legittima, invece, “la sostanziale equiparazione” fra il livello apicale del Segretario generale del Ministero e quello del Capo Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in quanto, non sussistendo un vero e proprio rapporto gerarchico tra il Segretario generale ed i dirigenti preposti alle Direzioni generali, deve rilevarsi che i compiti attribuiti alle predette figure dirigenziali sono tra di loro ontologicamente diversi. Infatti, dalla lettura sistematica delle norme di settore recate dal d.lgs. n. 300/1999 e dal d.lgs. n. 165/2001, emerge che al Segretario generale spettano compiti di coordinamento e vigilanza sull’attività del Ministero, mentre la gestione amministrativa viene attribuita esclusivamente ai Direttori generali. Con una pluralità di deliberazioni, la Sezione è intervenuta in tema di conferimento di incarichi di consulenza e collaborazione. In particolare, con la deliberazione SCCLEG/3/2014/PREV, avente ad oggetto il conferimento di un incarico di collaborazione ai sensi dell’art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165/2001, la Sezione ha ritenuto non conforme a legge il provvedimento con il quale la Scuola nazionale dell’amministrazione ha attribuito il terzo incarico allo stesso collaboratore per lo svolgimento della medesima prestazione riguardante la redazione del “Rapporto formativo sui fabbisogni” (l’esperto individuato dalla Scuola, peraltro, fin dall’anno 2000, aveva costantemente redatto tale rapporto, seppure con la diversa qualifica di “Responsabile di settore”). In proposito, difatti, l’art. 7, comma 6, del d.lgs. n.165/2001, come modificato dall’art.1, comma 147, della l. n. 228/2012, pone il divieto di rinnovo dei contratti di collaborazione. Invero, è stato chiarito che tale divieto deve essere inteso non solo con riguardo al soggetto destinatario, ma anche e soprattutto con riferimento all’oggetto della prestazione, poiché ciò che la norma mira a scongiurare è la ripetizione di un negozio giuridico precedentemente instaurato, seppure nuovo e autonomo rispetto al precedente, che riveli incontestabilmente l’assenza dei requisiti di straordinarietà e limitatezza nel tempo dell’esigenza dell’amministrazione, confermando l’orientamento già espresso dalla Corte, secondo cui non possono essere stipulati contratti di collaborazione per rispondere a fabbisogni permanenti dell’amministrazione, a scapito di una INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 82 progressiva e adeguata strutturazione dell’Ufficio in grado di curare l’attività lavorativa in questione. Con la deliberazione SCCLEG/5/2014/PREV, è stato altresì evidenziato che la possibilità di conferire incarichi individuali ad esperti di particolare e comprovata specializzazione anche universitaria, prevista dall’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, riguarda prestazioni necessariamente temporanee e compiti diversi dallo svolgimento delle funzioni ordinarie. In particolare, è emerso che l’attività di esame della posizione di ciascun lavoratore, del piano pluriennale di occupazione e del successivo bando, nonché l’assistenza agli uffici nella corretta applicazione delle norme in materia di personale, rientrano tra i compiti ordinari che dovrebbero essere espletati dal personale in servizio. Nella medesima deliberazione è stato, inoltre, precisato che il requisito procedurale dell’espletamento di un’apposita procedura selettiva ai fini dell’individuazione del contraente, non può ritenersi assolto nell’ipotesi di ricorso ad un albo interno di professionisti, nella specie avvocati, qualora, per l’espletamento dell’attività oggetto del contratto, non sia necessaria l’iscrizione all’albo degli avvocati. Con deliberazione SCCLEG/7/2014/PREV, la Sezione ha ulteriormente precisato che gli incarichi attribuiti ai sensi dell’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 debbono avere natura temporanea, in quanto conferiti allo scopo di sopperire ad esigenze di carattere temporaneo, per le quali l’amministrazione non possa oggettivamente fare ricorso alle risorse umane e professionali presenti al suo interno. Inoltre, la Sezione ha ribadito che, ancorché sia stata espletata una procedura selettiva, il divieto di rinnovo, introdotto dall’art. 1, comma 147, della l. n. 228/2012, deve essere inteso non soltanto con riguardo al soggetto destinatario, ma anche con riferimento all’oggetto della prestazione, poiché la norma mira ad evitare la ripetizione di un rapporto giuridico precedentemente instaurato, seppure nuovo ed autonomo rispetto al precedente, il quale riveli l’assenza dei requisiti di straordinarietà e limitatezza nel tempo dell’esigenza dell’amministrazione. La deliberazione SCCLEG/8/2014/PREV ha chiarito ulteriori aspetti relativi al conferimento di incarichi esterni da parte di Università senza il previo espletamento di procedura comparativa, affermando che, per il conferimento di incarichi esterni, il criterio della chiamata diretta, avvalendosi di deroga inserita in un regolamento universitario, risulta elusivo dell’obbligo di espletare una previa procedura comparativa, come stabilito dall’art. 7, comma 6-bis, del d.lgs. n. 165/2001. Tale norma, infatti, impone l’obbligo dell’espletamento di una procedura comparativa e si presenta come espressione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa, sancito dall’art. 97 della Costituzione. La Sezione ha tuttavia precisato che, ferma restando l’obbligatorietà delle procedure comparative richiamate dal citato art. 7, comma 6-bis, le amministrazioni possono scegliere il tipo di procedura da intraprendere e le forme di pubblicità da dare alla stessa. Sempre in materia di conferimento di incarichi individuali di natura professionale ed occasionale ai sensi dell’art. 7, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 non preceduti da procedura selettiva, la Sezione, confermando il consolidato orientamento giurisprudenziale della Sezione, con deliberazione INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 83 SCCLEG/14/2014/PREV, ha ribadito che anche nelle fattispecie di conferimento di incarico individuale di natura professionale ed occasionale per la revisione linguistica di un testo giuridico deve ritenersi necessario l’espletamento della procedura comparativa, come previsto dall’art. 7, commi 6 e 6-bis, del citato decreto legislativo, non ostandovi quanto disposto dalla circolare del Dipartimento della funzione pubblica n. 2/08. Infatti il menzionato art. 7, comma 6-bis, che impone l’obbligo dell’espletamento di una procedura comparativa – sia pure con una procedura comparativa minima, regolamentata dalle singole Università, che tenga conto dei parametri di trasparenza e pubblicità dell’incarico (ad esempio con la pubblicità sul sito web) lasciando, quindi, la scelta della procedura comparativa da adottare alle Università stesse – si presenta come espressione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa, sancito dall’art. 97 della Costituzione. Un’ulteriore precisazione sul tema degli incarichi di consulenza e studio è stata fornita dalla deliberazione SCCLEG/19/2014/PREV, con la quale la Sezione ha dichiarato che il bando di selezione per l’affidamento di un incarico individuale con contratto di lavoro autonomo, di natura occasionale o coordinata e continuativa, può derogare al principio generale in base al quale, ai fini del rispetto del termine, occorre prendere in considerazione la data di trasmissione della domanda e non quella di ricezione della stessa, purché la predetta deroga sia espressa in modo chiaro ed inequivoco. La pronuncia ha in proposito precisato che la locuzione utilizzata nel caso di specie (la domanda di partecipazione dovrà pervenire al dipartimento entro e non oltre il..), può considerarsi sufficientemente chiara ed inequivoca. La deliberazione SCCLEG/20/2014/PREV ha chiarito che le Università degli studi, in ipotesi di incarichi di collaborazione, ai sensi dell’art.7, comma 6, del d.lgs. n.165/2001, interamente a carico di terzi, possono prescindere dalla selezione comparativa per la scelta del candidato, qualora questa sia stata effettuata dall’ente finanziatore nella precedente fase di individuazione del progetto da realizzare. Nella specie, l’Università di Pavia aveva recepito l’indicazione del collaboratore da parte dell’ente finanziatore Fondazione CARIPLO, selezionato a seguito di istruttoria di un apposito Comitato tecnico, tesa alla valutazione dei progetti presentati, completi altresì del nominativo dell’esperto che, in possesso dei requisiti richiesti dalla specifica ricerca, sarebbe stato in grado di portarla ad esecuzione. Con riferimento agli incarichi esterni, la Sezione è poi intervenuta con una pluralità di deliberazioni, al fine di chiarire la normativa in tema di conferimento di incarichi esterni a soggetti in quiescenza. In particolare, con deliberazioni n. SCCLEG/23/2014/PREV e SCCLEG/26/2014/PREV ha affermato che l’art. 6 del d.l. n. 90/2014, convertito con modificazioni dalla l. n. 114/2014, è da intendere nel senso che il divieto di conferire incarichi esterni a soggetti in quiescenza è circoscritto agli “incarichi di studio” e agli “incarichi di consulenza”, oltre che agli “incarichi dirigenziali”. Tale divieto, in quanto norma limitatrice, è da valutare alla stregua del criterio di stretta interpretazione enunciato dall’art. 14 delle preleggi, che non consente operazioni ermeneutiche di indirizzo estensivo, fondate sull’analogia. Non potendo applicarsi il divieto oltre i casi espressamente indicati nella norma limitatrice, il Collegio ha INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 84 ritenuto che le fattispecie in esame (rispettivamente, conferimento di incarichi per lavori di falegnameria e conferimento di incarico per lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria e di realizzazione di dispositivi tecnici: pluviometri) non rientrino nel novero di queste ipotesi e ha proceduto alla registrazione dei contratti. Invece, con le deliberazioni SCCLEG/27/2014/PREV, SCCLEG/28/2014/PREV, SCCLEG/29/2014/PREV, SCCLEG/30/2014/PREV E SCCLEG/35/2014/PREV, la Sezione ha ritenuto che contratti di consulenza e collaborazione (nelle fattispecie esaminate, rispettivamente: un contratto di consulenza professionale riguardante l’attività di “Progettazione di una Learning Factory - LF - Fabbrica per Apprendere - orientata alle lavorazioni meccaniche con particolare riferimento alla scelta e definizione a livello esecutivo delle principali componenti strutturali, architettoniche ed operative che garantiscano l'esercizio ottimale della LF nel pieno rispetto delle normative di sicurezza e impatto ambientale: strutture in fondazione e in elevazione; impianti tecnologici - impianto elettrico, aria compressa, idrico-sanitario, climatizzazione, pretrattamenti di rifiuti speciali -; opere murarie e di rifinitura; sistemi di allarme e sicurezza”; una collaborazione coordinata e continuativa ed una prestazione d’opera autonoma professionale riguardanti attività finalizzate alla realizzazione dell’integrazione e dell’estensione del progetto “Azione di sistema per il monitoraggio e la valutazione del microcredito in Italia”; un contratto di collaborazione coordinata e continuativa riguardante una prestazione straordinaria e temporanea per lo svolgimento della attività di “Organizzazione e gestione di una banca dati di interesse biomedico, ricerca dati bibliografici, organizzazione e gestione di un archivio di dati sperimentali”; un contratto per prestazione autonoma occasionale riguardante sviluppo di un controllo remoto dei parametri di governo dei mezzi ai fini della manutenzione evolutiva in uno scenario portuale; un contratto per prestazione autonoma occasionale ex art. 2222 c.c. avente ad oggetto la produzione e la fornitura di un supporto digitale) rientrano, sia sotto il profilo soggettivo (quale pensionato) sia sotto il profilo oggettivo (per la natura della prestazione richiesta), nell’area degli incarichi di studio e di consulenza, per i quali l’art. 6 del d.l. n. 90/2014, convertito con modificazioni dalla l. n. 114/2014, ha introdotto il divieto di conferimento. La Sezione ha pertanto stabilito di ricusare il visto e la registrazione dell’atto. Il Collegio ha in proposito sottolineato che il predetto divieto potrebbe porre in evidenza alcuni aspetti problematici sul pieno rispetto degli articoli 3 e 51 della Costituzione, in relazione rispettivamente al principio di uguaglianza e alla possibilità di accedere ai pubblici uffici in condizioni di uguaglianza, fermo restando, tuttavia, che in sede di controllo preventivo non è possibile per la Corte dei conti sollevare questioni di costituzionalità in via incidentale per motivi diversi dalla violazione dell’art. 81 della Costituzione. Pronunce di elevato rilievo sono, inoltre, intervenute su deliberazioni del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE). In particolare, con la deliberazione SCCLEG/4/2014/PREV la Sezione ha affermato che il ritardo con il quale una delibera CIPE viene inviata alla Corte dei conti per il prescritto controllo preventivo di legittimità, nonostante comporti l’impossibilità di raggiungere le finalità previste dalla legge - che ha assegnato i relativi finanziamenti, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 85 prevedendo un termine perentorio per la loro utilizzazione -, non determina l’illegittimità dell’atto. La Sezione ha pertanto ammesso al visto e alla conseguente registrazione la delibera stessa, evidenziando tuttavia la contestuale assunzione da parte dell’Amministrazione dell’obbligo di revocare gli stanziamenti medesimi, come peraltro previsto dalla normativa stessa (d.l. n. 69/2013, art. 18, commi 3 e 11). Con pronuncia SCCLEG/16/2014/PREV, avente ad oggetto la deliberazione n.73 del CIPE in data 8 novembre 2013 (relativa al “Programma delle infrastrutture strategiche - l. 443/2001 -. Corridoio viabilità autostradale Civitavecchia – Orte – Mestre. Collegamento autostradale E45-E55 Orte-Mestre. Approvazione progetto preliminare e proposta del promotore”), la Sezione ha chiarito che in ipotesi di intervento la cui copertura finanziaria viene assicurata dalle misure in materia di compensazione fiscale introdotte dall’art.18 della l. n. 183/2011 (legge di stabilità 2012), tenuto conto del contributo pubblico a fondo perduto, trattandosi altresì di opera con procedura di finanza di progetto dichiarata di pubblico interesse il 9 dicembre 2003, la mancata adozione della norma che escluda la stessa dall'ambito di applicazione dell'art.19 del d.l. n. 69/2013 - recante una serie di modificazioni ad alcuni articoli del d.lgs. n. 163/2006 e con la previsione, al comma 2, che le disposizioni di cui al precedente comma 1, lett. b), c), d) ed e) non si applicano alle procedure di finanza di progetto le cui proposte sono state già dichiarate di pubblico interesse alla data di entrata in vigore del decreto legge 21.06.2013, n.69 – inficia la legittimità del provvedimento. In proposito il Collegio ha osservato che le delibere del CIPE rivestono carattere programmatorio e, in questo senso, costituiscono un unicum con i successivi bandi di gara, con la conseguenza che l’impossibilità di dare seguito a questi ultimi incide ai fini della valutazione della legittimità dell’atto programmatorio. Ulteriore considerazione formulata dal Collegio riguarda gli effetti negativi che l’incertezza normativa genera sul piano economico. Nella fattispecie esaminata, il Collegio ha altresì ritenuto che l’eccezionalità della regolamentazione, evidenziata dalle amministrazioni, non possa consentire un’interpretazione derogatoria in punto di diritto dei principi sopra tracciati. Infine, sono stati ritenuti assorbiti da tali argomentazioni altri profili oggetto di osservazione (nello specifico, la previsione della componente aggiuntiva “extra WACC”, non prevista nel quadro regolatorio vigente nel settore autostradale, denominata in modo non pertinente secondo quanto rappresentato dalle amministrazioni). Con la deliberazione SCCLEG/22/2014/PREV, in tema di approvazione della delibera n. 19/2014 del CIPE (concernente l’approvazione del progetto definitivo del 1° lotto funzionale Bicocca – Augusta, dell’opera “Velocizzazione della linea ferroviaria Catania-Siracusa: tratta Bicocca-Targia”, compresa nel Programma delle infrastrutture strategiche di cui alla legge n.443/2001), si è affermato che in materia di esecuzione di opere pubbliche di competenza statale, in applicazione del principio tempus regit actum, in via interpretativa non si può ritenere che l’amministrazione sia soggetta all’osservanza dell’obbligo di richiedere il parere, di cui all’art. 127, comma 3 del d.lgs. n. 163/2006, del Consiglio superiore dei lavori pubblici sul progetto definitivo, (ancorché sia mancante il parere sul progetto preliminare), trattandosi di opera strategica, in merito alla quale l’attuale normativa, art. 2, lett. b del d.P.R. n. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 86 204/2006, prevede, al chiaro fine di semplificazione ed accelerazione delle procedure, il parere del richiamato Consiglio sui progetti preliminari. Con riguardo alle delibere CIPE sono da segnalare due ulteriori importanti pronunce. Con la SCCLEG/33/2014/PREV, (relativa alla delibera n. 20/2014 del CIPE del 18 aprile 2013, adottata ai sensi della legge 21 dicembre 2001, n. 443, c.d. “legge obiettivo”, ed avente ad oggetto “Via del Mare, collegamento A4-Jesolo e Litorali CUP H41B0900116005 -. Parere su schema di convenzione e piano economico finanziario di cui alla proposta del promotore”), il Collegio ha ritenuto che in sede di esame di una delibera CIPE - con la quale si valuta favorevolmente, con prescrizione, lo schema di convenzione di un intervento avente ad oggetto la realizzazione di un tratto stradale, con pedaggio, in ambito regionale - alla Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimità non è precluso alcun esame, estendendosi la sua competenza alla piena conoscenza degli atti tutti della procedura seguita, ivi compreso lo schema di convenzione. In proposito, in assenza di un atto endoprocedimentale, quale l’accordo - che, ai sensi dell’art. 3, comma 4, della legge regionale n. 15/2002, deve intercorrere tra Regione Veneto e Ministero delle infrastrutture e dei trasporti -, la delibera CIPE non può essere considerata conforme a legge, a nulla valendo l’inserimento dell’opera da realizzazione nel Piano Infrastrutture Strategiche (PIS), previsto dall’art. 1, comma 1, della l. n. 443/2001 ed allegato al Documento di economia e finanza (DEF), attesa la diversa natura dell’accordo richiesto dalla legge rispetto alla decisione politica di comprendere l’intervento nel PIS. In proposito, la Sezione ha chiarito che, pur non sussistendo allo stato e in via generale l’obbligo del preventivo assenso della Commissione Europea sulla proroga di una concessione, alla luce della giurisprudenza nazionale e comunitaria, una clausola convenzionale che ne preveda la possibilità - ancorché finalizzata a riportare in equilibrio il piano economico-finanziario - non può non essere sorretta dal formale richiamo al rispetto delle norme e dei principi comunitari: ed invero, il ricorso all’istituto della proroga è utilizzabile solo in via eccezionale, in quanto di per sé realizza una violazione dei principi e delle norme del Trattato in tema di tutela della concorrenza, non discriminazione, parità di trattamento, pubblicità e trasparenza. Infine, si segnala la deliberazione n. SCCLEG/37/2014/PREV, riguardante una delibera CIPE di variazione del soggetto aggiudicatore, con la quale si è precisato che la funzione di programmazione delle opere strategiche finanziabili con la l. 21 dicembre 2001, n. 443 può essere svolta esclusivamente dal CIPE. Non è dunque consentito, da parte di soggetti terzi rispetto a quest’ultimo Comitato, l’esercizio delle funzioni programmatorie e di finanziamento delle opere pubbliche, avendo queste ultime il carattere della “irrinunciabilità”. Anche l’individuazione e la variazione del soggetto aggiudicatore rientra pienamente nell’attività programmatoria, non potendo essere qualificata quale atto gestionale. Con la deliberazione SCCLEG/6/2014/PREV, adottata in sede di adunanza generale della Sezione, si è stabilito che il decreto del Direttore preposto alla Direzione regionale dei beni culturali e paesaggistici di fissazione o modifica dei INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 87 prezzi dei biglietti di ingresso a istituti e luoghi della cultura come definiti dall’art. 101 del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) - da effettuare su proposta dei Direttori degli istituti stessi, delle Soprintendenze o degli organi competenti ai sensi dell’art. 3, del D.M. 11 dicembre 1997, n. 507 - non è atto soggetto al controllo preventivo di legittimità, poiché non rientra in alcuna delle fattispecie previste dall’art. 3, comma 1, lett.c), della legge n. 20/1994. In particolare, è stato chiarito che tale decreto direttoriale non può essere ricondotto alla categoria dell’“atto normativo a rilevanza esterna” in quanto, secondo la giurisprudenza della Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimità, detta categoria di atti si connota per la precettività, l’innovatività e la capacità di esercitare una propria incidenza sulla generalità dei consociati, caratteri non tutti ricorrenti nel caso del decreto direttoriale esaminato. L’Adunanza generale ha dunque ritenuto che detto atto risulti privo del carattere della “generalità”, quale espressione dell’esercizio di un potere coercitivo dell’amministrazione con effetti generali, indistinti e non dipendenti da comportamenti attivi da parte di quei soggetti che risultino interessati alla fruizione di un bene o di un servizio. Infatti, nel caso dei decreti in esame, la portata dell’atto risulta circoscritta a quella percentuale dei consociati che manifestino la volontà di fruire del bene culturale, e non opera, quindi, in alcun modo nei confronti dei soggetti non interessati a detta fruizione. La Sezione ha comunque precisato che, anche tenuto conto dell’incidenza che la corretta gestione della politica di fissazione dei prezzi dei biglietti di ingresso ai luoghi della cultura assume sotto il profilo delle entrate pubbliche, devono essere chiamati a controllo preventivo, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. g), della l. n. 20/1994, tutti i contratti e le convenzioni che le strutture periferiche dell’amministrazione concludono con soggetti privati nell’ambito dell’attività di valorizzazione dei beni culturali, che costituiscono presupposto dei decreti direttoriali suddetti o sono comunque conclusi nell’ambito dei servizi a questa afferenti. Rilevante è stata la deliberazione SCCLEG/9/2014/PREV, che ha dichiarato la conformità a legge del decreto con il quale un dirigente apicale del Ministero dell’istruzione, dell’Università e della ricerca, chiamato a far parte del collegio dei revisori del conti dell’ASI, viene collocato in posizione di fuori ruolo, fermo restando l’obbligo di adeguata motivazione del provvedimento. Va, altresì, segnalata la deliberazione SCCLEG/10/2014/PREV, in tema di approvazione di un atto aggiuntivo, con il quale l’amministrazione, previa rimodulazione delle prestazioni al medesimo costo del contratto principale, provvede alla proroga di quest’ultimo. Con tale deliberazione, la Sezione ha affermato che è conforme a legge il decreto di approvazione di un atto aggiuntivo avente ad oggetto la proroga di un contratto, previa rimodulazione delle prestazioni e al medesimo costo complessivo di quest’ultimo, la cui spesa viene coperta con i risparmi ottenuti nel corso della gestione del contratto principale conseguenti ai tagli della spesa pubblica disposti da norme di legge, potendosi configurare una fattispecie riconducibile nell’ambito dell’art. 311, comma 2, lett. a), del d.P.R. n. 207/2010, di individuazione dei casi cui sono ammesse variazioni contrattuali. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 88 La deliberazione SCCLEG/11/2014/PREV ha, poi, pronunciato importanti principi in tema di approvazione di un contratto di locazione di un immobile adibito a sede dell’Archivio notarile distrettuale di Latina, affermando che i contratti di locazione passiva delle amministrazioni dello Stato debbono essere stipulati secondo le modalità previste dall’art. 2, comma 222, l. n. 191/2009, ovverosia previa compilazione del piano triennale di fabbisogno e indagine preventiva di mercato, ferma in ogni caso la necessità di nulla-osta dell’Agenzia del demanio. Nella specie la Sezione - pur sottolineando la cogenza delle citate disposizioni e il fatto che esse sono applicabili alla generalità dei contratti di locazione - ciò nondimeno ha ritenuto legittimo l’atto di approvazione del contratto di locazione, ancorché privo dei suddetti requisiti in quanto susseguente a procedimento contenzioso: il Collegio, infatti, ha tenuto conto delle conseguenze pregiudizievoli per l’Erario in caso di mancata adesione al contratto stipulato per effetto di mediazione ex art. 12, del d.lgs. n. 28/2010, ossia imposta dal Giudice adito dal locatore dell’immobile, detenuto sine titulo dall’amministrazione degli Archivi notarili di Latina. Con deliberazione SCCLEG/13/2014/SUCC, adottata in sede di controllo successivo di legittimità ai sensi dell’art. 10, d.lgs. n. 123/2011, in tema di conferimento al Comandante in seconda della Guardia di Finanza, del trattamento di ausiliaria, comprensivo della speciale indennità pensionabile (S.I.P.) spettante al Comandante Generale del Corpo in servizio, è stato chiarito che il principio, a mente del quale la valutazione della speciale indennità pensionabile, di cui all’art. 2186 del codice militare non può più essere effettuata nei confronti dei soggetti che hanno ricoperto la funzione di Vice Comandante Generale dell’Arma dei Carabinieri successivamente all’entrata in vigore del nuovo codice militare (d.lgs. n. 66/2010), non trova applicazione nei confronti del Comandante in Seconda del Corpo della Guardia di finanza, tenuto conto della diversa genesi dell’indennità di cui all’art. 5, comma 3, della l. n. 121/1981, destinata alle Forze di polizia, e l’indennità prevista dall’art. 65, comma 4, del d.lgs. n. 490/1997 per le Forze Armate. Sul tema del conferimento di reggenze di funzioni dirigenziali, è intervenuta la deliberazione n. SCCLEG/15/2014/PREV, con la quale si è affermato che, poiché la carriera dirigenziale, caratterizzata da specifico incarico, è differente dalla carriera propria delle posizioni economiche, ne consegue che gli incarichi su posizioni dirigenziali, attribuiti a personale non appartenente alla medesima carriera, non rientrano nell’ambito applicativo dell’art. 52, comma 2, del d. lgs. n. 165/2001. Ciò premesso, tuttavia, la Sezione ha ammesso al visto e alla registrazione l’atto, in presenza di situazione eccezionale (nella specie, connessa alla complessità delle materie trattate, all’interno di competenze tecniche molto specifiche nel settore strategico dell’agroalimentare italiano, a tutela del prodotto italiano e nello svolgimento di un ruolo strategico per il contrasto di fenomeni fraudolenti, quali la contraffazione dei prodotti), tenendo presenti le esigenze straordinarie a cui l’Amministrazione è chiamata a far fronte, in vista della necessaria continuità del servizio e in applicazione del principio di buon andamento dell’azione amministrativa, espresso dall’art. 97 della Costituzione. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 89 Sul tema dei decreti di accertamento residui “a zero”, con eccedenze, è intervenuta la deliberazione n. SCCLEG/18/2014/PREV, con la quale la Sezione ha chiarito che i provvedimenti di accertamento dei residui relativi a capitoli di spesa, per i quali risultino eccedenze di impegno rispetto alle somme stanziate che non trovano compensazione nell’ambito di un’unità di voto, costituiscono una palese violazione del limite autorizzativo imposto dalla legge di bilancio, che può essere esclusivamente sanato in via legislativa nella sede della legge di approvazione del Rendiconto generale dello Stato. Infatti, in tali ipotesi, nelle quali non è possibile pervenire alla parificazione dei capitoli interessati in sede di giudizio sul rendiconto generale dello Stato in quanto le eccedenze di impegno in parola si pongono in contrasto con il limite di spesa di natura legislativa imposto dalla legge di bilancio, la funzione di controllo preventivo di legittimità su tali provvedimenti costituisce il naturale momento di chiusura del sistema di verifiche e valutazioni, presupposto dal giudizio di parificazione della Corte dei conti. La deliberazione n. SCCLEG/21/2014/PREV ha affermato che, ai fini del rispetto del termine di novanta giorni previsto dall’art. 19, comma 8 del d.lgs. n. 165/2001 per l’adozione del provvedimento di conferma dei dirigenti di prima fascia apicali nei casi di spoils system, non è sufficiente la mera formulazione della proposta del Ministro competente, ma è, invece, necessario che intervenga la deliberazione del Consiglio dei Ministri, in quanto fase decisoria necessaria nella quale si esprime la volontà collegiale del Governo. Due importanti pronunce sono intervenute, inoltre, con riferimento al tema di conferma di dirigenti di seconda fascia ai sensi dell’art. 19, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001. In particolare, con deliberazioni SCCLEG/24/2014/PREV e SCCLEG/25/2014/PREV, si è chiarito che, per l’adozione del provvedimento di conferma nelle funzioni dei dirigenti di seconda fascia, non è obbligatoria l’applicazione della procedura di cui all’art. 19, comma 1-bis del citato decreto legislativo, in quanto la specifica fattispecie del rinnovo può essere considerata una casistica a sé, sottratta agli obblighi di pubblicità introdotti in via generale da parte del d.lgs. n. 150/2009. Le particolari esigenze di servizio atte a giustificare il provvedimento di conferma devono essere rese ostensive nel provvedimento stesso, costituendo il presupposto che consente di fare ricorso a tale istituto, alternativo al nuovo conferimento, che implica la conseguenza di procedere in deroga al generale criterio della concorsualità. Con deliberazione SCCLEG/31/2014/PREV, in tema di attività di consulenza esterna al MATTM attribuita alla SOGESID S.p.a. al di fuori del rapporto convenzionale già in essere, la Sezione ha affermato che il ricorso, da parte di un’amministrazione, ad una consulenza esterna, relativamente a specifiche tematiche, affidata ad una società in house, è soggetta al controllo preventivo di legittimità ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. f-ter, della l. n. 20/1994. Inoltre, ha ritenuto che il ricorso ad una consulenza esterna, tenuto conto della presenza, nell’ambito della Direzione generale di un apposito Ufficio deputato e della possibilità, in genere, di avvalersi, per i casi più complessi, dell’Avvocatura generale dello Stato, deve essere oggetto di specifica motivazione, specie se l’oggetto del contratto risulta, in tutto o in INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 90 parte, coincidente con quello di altra convenzione stipulata tra il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e la stessa società. Infine, ha chiarito che le somme destinate alla consulenza devono affluire al conto dell’entrata e non possono essere direttamente corrisposte da parte dei soggetti privati. Analogamente, con deliberazione n. SCCLEG/32/2014/PREV, in tema di attività di consulenza esterna al MATTM attribuita all’Avv. Giampaolo Schiesaro, si è ulteriormente precisato che il ricorso, da parte di un’amministrazione, ad una consulenza esterna per svolgere attività istituzionali deve essere adeguatamente motivato. Ai fini del conferimento di un incarico individuale, occorre il previo esperimento di una procedura selettiva-comparativa per l’individuazione del contraente e la determinazione del relativo compenso deve essere direttamente parametrata, previa valutazione di congruità, alla specifica prestazione professionale richiesta. Si è poi ribadito che le somme destinate alla consulenza devono affluire al conto dell’entrata e non possono essere direttamente corrisposte da parte di soggetti privati. Infine, la Sezione ha chiarito che i prodotti dell’ingegno realizzati dal titolare della consulenza restano nella piena ed esclusiva disponibilità dell’amministrazione che ha conferito l’incarico. Con la deliberazione SCCLEG/34/2014/PREV, la Sezione ha dichiarato che il controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti nei confronti dei provvedimenti commissariali, adottati in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri, emanate per l’assunzione di interventi urgenti di protezione civile, è stato abrogato e, pertanto, non sono assoggettabili a tale forma di controllo i decreti di pagamento, adottati dal Capo della Protezione civile, sempre in attuazione delle ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri in materia di protezione civile, con i quali è stata disposta la liquidazione dell’indennità per ingiustificato arricchimento dovuta all’appaltatore, per i lavori eseguiti, nonostante l’annullamento dell’aggiudicazione del servizio. Infine, con deliberazione SCCLEG/36/2014/PREV, in tema di conferimento di incarico dirigenziale generale, la Sezione ha dichiarato che la procedura prevista dal dettato dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001 e ss.mm.ii., pone in capo all’amministrazione un onere di previa verifica circa la sussistenza delle risorse umane interne, in possesso dei requisiti professionali richiesti dall’incarico, determinando una necessaria funzionalizzazione della procedura valutativa a tale obiettivo prioritario, rimettendo a una fase successiva ed eventuale, conseguente all’esito infruttuoso della prima, la ricerca all’esterno finalizzata al conferimento di un incarico ai sensi del comma 6, che, in ogni caso, deve discendere da una rinnovata volontà discrezionale dell’amministrazione medesima, debitamente motivata. 3. Prospettive L’esercizio delle funzioni di controllo preventivo e successivo di legittimità ha posto in evidenza l’esigenza di una riflessione in merito alla corrispondenza delle previsioni di cui all’art. 3, della l. n. 20/1994 alla attuale realtà operativa delle amministrazioni, i cui atti sono assoggettati al controllo della Corte. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 91 L’eterogeneità delle fattispecie contemplate nel citato articolo, la non sempre chiara individuazione delle materie e delle tipologie degli atti, comporta in taluni casi difficoltà di carattere interpretativo nella valutazione della assoggettabilità o meno dei provvedimenti al controllo preventivo di legittimità. Da ciò consegue la necessità di adire la Sezione del controllo al fine di definire l’ambito di competenza della Corte in tale sede. A titolo esemplificativo si segnala in particolare il contenuto del comma 13, il quale esclude dal controllo in parola gli atti adottati nelle materie monetaria, creditizia, mobiliare e valutaria. Già nel 2013, la Sezione ha affrontato tale problematica con riferimento a un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di individuazione delle risorse da destinare alla sottoscrizione di strumenti finanziari emessi da un Istituto di credito (delibera n. 4/2013). In tale circostanza, la problematica è stata superata a seguito di esplicita richiesta del Presidente del Consiglio dei ministri di assoggettamento del provvedimento al controllo; problematica che, peraltro, si è riproposto all’inizio del 2015 all’esame della Sezione, con riguardo al “Regolamento in materia di presentazione al pagamento in forma elettronica degli assegni bancari e circolari, emesso ai sensi dell’articolo 8, comma 7, lett. d), del d.l. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla l. 12 luglio 2011, n. 106”. Il lungo lasso di tempo ormai trascorso dalla approvazione della legge n. 20 del 1994, che ha apportato significative modifiche all’attività di controllo della Corte, richiederebbe una riflessione sulla adeguatezza della identificazione delle materie e delle fattispecie per le quali è previsto il controllo preventivo di legittimità. Nel corso del 2013 sono da segnalare due particolari fattispecie nell’ambito della funzione di controllo di conformità a legge dei provvedimenti delle amministrazioni centrali dello Stato. In primo luogo, il Governo ha fatto ricorso alla facoltà prevista dalla lettera l) del comma 1 dell’art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20, che prevede che alla Corte dei conti possano essere sottoposti per il controllo preventivo gli atti che il Presidente del Consiglio dei Ministri richieda di sottoporre temporaneamente a controllo preventivo, per un periodo determinato. Ci si riferisce agli atti relativi alla complessa vicenda del Monte dei Paschi di Siena, in particolare al d.p.c.m. 28 dicembre 2012, adottato su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, ammesso al visto e alla conseguente registrazione in sede collegiale (delibera n. SCCLEG/4/2013/PREV), e al successivo decreto del Ministro dell’economia e delle finanze. Con il citato d.p.c.m. sono state individuate le risorse per sottoscrivere strumenti finanziari emessi dal Monte dei Paschi di Siena s.p.a., ai sensi dell’art. 23-undecies del d.l. 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla l. 7 agosto 2012 n.135. In ordine alla assoggettabilità del richiamato provvedimento a controllo preventivo di legittimità, la Sezione del controllo di legittimità sugli atti delle amministrazioni centrali dello Stato ha affermato che detto controllo – radicandosi INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 92 sulla esplicita richiesta dello stesso Presidente del Consiglio dei Ministri di sottoporre a controllo preventivo, ai sensi dell’art. 3, co. 1, lett. l), della l. 14 gennaio 1994 n. 20, gli atti attuativi della disciplina legislativa in materia di emissione di “nuovi strumenti finanziari” contenuta negli articoli da 23-sexies a 23-duodecies della citata disciplina normativa – viene esercitato, ancorché la norma di riferimento preveda una mera “comunicazione” alla Corte dei conti e si incentra sugli aspetti finanziari e di legittimità, in coerenza con le competenze della Sezione, che escludono ex se valutazioni di merito, quali quelle attinenti alla convenienza economica della operazione, nel cui ambito ricadono le valutazioni di ordine propriamente mobiliare e creditizio. La possibilità di deroga alla contabilità pubblica, consentita dall’art.23-sexies del d.l. 95/2012, è indice di una volontà legislativa di regolare l’intera unitaria disciplina di cui agli artt. da 23-sexies a 23-duodecies della citata normativa, con ciò consentendo il discostarsi dalle ordinarie regole e procedure contabili, anche con riguardo al provvedimento governativo di individuazione delle risorse finanziarie, provvedimento assistito dal parere favorevole della competente Commissione parlamentare. Successivamente, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 26 febbraio 2013, anch’esso trasmesso per essere assoggettato al controllo, è stata approvata la conseguente sottoscrizione di nuovi strumenti finanziari per un importo complessivo di 4,071 miliardi di euro. Tale ultimo provvedimento è stato ammesso al visto anche alla luce della su richiamata delibera. La seconda fattispecie, che per la prima volta è stata sottoposta all’esame della Sezione centrale di controllo, attiene al deferimento alla sede collegiale di alcuni provvedimenti adottati dal Ministero della difesa, di concessione di una speciale indennità pensionabile (s.i.p.), a favore di ufficiali dell’Arma dei Carabinieri che avevano svolto funzioni di vice Comandante generale dell’Arma. Questi provvedimenti sono stati inviati alla Corte ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. 123/2011 e sulla base della delibera delle Sezioni riunite della Corte in sede di controllo (n. 9/CONTR/12 del 27 marzo 2012). Con detta delibera è stato sancito il principio in base al quale gli atti ai quali i competenti Uffici centrali di bilancio della Ragioneria generale dello Stato danno corso su disposizione del dirigente responsabile – in contrario avviso alle osservazioni degli stessi Uffici centrali di bilancio – devono essere assoggettati al controllo successivo di legittimità. Inoltre, è stato affermato che la competenza a deliberare sugli stessi è attribuita alla Sezione centrale del controllo di legittimità. Sulla legittimità dei provvedimenti in parola, poi, si è osservato quanto segue. L’art. 1870, comma 3, lettera m) del Codice dell’Ordinamento militare (d.lgs. 15 marzo 2010 n. 66) esclude espressamente la speciale indennità pensionabile dalle componenti utili al calcolo dell’indennità di ausiliaria, introducendo un criterio di determinazione del trattamento economico, connesso al particolare status di tale posizione, diretto a ottenere un aggiornamento dell’assegno di ausiliaria esclusivamente con riguardo ai trattamenti dei pari grado in servizio, che non rivestano un carattere particolare e personale. Tale criterio deve estendersi alla INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 93 valutazione ai fini della determinazione dell’assegno di ausiliaria attribuito ai Generali che hanno svolto le funzioni vicarie del Comandante generale dell’Arma dei Carabinieri, posto che le disposizioni del libro VII del codice riguardano, oltre che il personale militare, anche quello appartenente alle forze di polizia con ordinamento militare e quindi anche i Carabinieri. L’applicazione di tale attuale parametro non può che avvenire successivamente alla data di entrata in vigore del codice dell’ordinamento militare, e cioè dal 9 ottobre 2010. A questa due novità si è accompagnata una delibera che merita di essere menzionata, anche per la sua rilevanza sistematica, adottata in sede di esame di un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di variazione di bilancio, che traeva risorse dal fondo di riserva per le spese impreviste, di cui all’art. 28 della legge 31 dicembre 2009 n. 196, Il Collegio ha ritenuto conforme a legge l’integrazione di un capitolo di bilancio attraverso il prelevamento dal “fondo”, nei casi in cui l’incapienza del capitolo interessato sia dovuta a un fatto non prevedibile, determinato da un evento eccezionale. Al contrario, una non adeguata programmazione delle risorse in sede di predisposizione del bilancio di previsione, ovvero eventuali tagli delle risorse disposti nel corso della gestione per effetto di norme di legge finalizzate al controllo della spesa, non possono essere considerati “eventi eccezionali” e, pertanto, legittimi. Inoltre, è stato sottolineato che il ricorso al fondo di riserva per le spese impreviste non può essere consentito per il ripiano di debiti pregressi ovvero al fine di evitare il formarsi di nuovi debiti, atteso che non si è in presenza di spese impreviste determinate da eventi eccezionali. Eventi che, comunque, devono sempre essere adeguatamente motivati e dei quali si deve fornire idonea documentazione. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 94 CAPITOLO IV L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO SULLA GESTIONE DELLE AMMINISTRAZIONI DELLO STATO 1. Considerazioni generali L’evoluzione del controllo sulle gestioni delle amministrazioni dello Stato ha confermato, anche nel quadro della comparazione internazionale, come la valutazione dei risultati ottenuti costituisca, soprattutto allorquando il controllo sia concomitante, lo strumento più adeguato per verificare l’idoneità dell’azione amministrativa per raggiungere gli obiettivi prefissati. Viene sempre più avvertita l’esigenza di un’azione di controllo che sia il più possibile corrispondente a fasi significative di programmi e progetti finalizzati a soddisfare le esigenze della collettività. Al tempo stesso è importante che, fin dalla fase della programmazione, siano individuati, tempestivamente, i contesti che meritano un’azione di controllo incisiva, al fine di evidenziare tempestivamente patologie che, nel tempo, possano rivelarsi sempre più estese e non recuperabili. In particolare, in un contesto di crisi economica, si impone la necessità di garantire l’ottimale allocazione delle risorse, realizzando le condizioni per consentire una diversa destinazione delle stesse, allorquando dalle indagini emerga l’impossibilità di raggiungere gli obiettivi originari o l’eccessiva onerosità dei medesimi. Nell’ambito europeo, ed in particolare nel quadro di convergenza che è stato completato con le regole del “Two Pack”, l’efficacia delle politiche economiche è legata alla concreta realizzazione degli interventi, la cui valutazione assume un’importanza determinante. Da qui l’insufficienza di un approccio che sia limitato ad una verifica della regolarità (compliance), ovvero sia, seppure accurato, orientato solo all’analisi finanziaria (financial). Come in altra parte della relazione viene ampiamente evidenziato, la Corte ha prospettato in ambito europeo, in base alla sua esperienza, un impegno delle ISC che parta dall’analisi delle politiche economiche e delle misure peculiari, che si concretizzano negli interventi di settore, per valutarne i risultati ed, al tempo stesso, la tenuta del sistema nel suo complesso. Gli audits non costituiscono, quindi, solamente analisi specifiche di un determinato contesto, ma le valutazioni che vengono effettuate e le misure correttive che si individuano, concorrono, nel loro insieme, a verificare l’attualità degli obiettivi perseguiti anche al livello macro. Il set degli strumenti che costituiscono il know-how della Sezione è ormai collaudato e tutt’ora all’avanguardia, come si è potuto constatare anche in recenti incontri bilaterali e multilaterali. Sono messi in campo, infatti, strumenti INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 95 programmatori e metodologici diretti ad assicurare l’efficienza e l’efficacia degli audits. E’ importante sottolineare come assuma sempre maggior rilievo l’analisi del “Follow-up”, risultando, soprattutto in alcuni casi, particolarmente significativo il livello di adeguamento delle amministrazioni alle indicazioni della Corte ed il miglioramento dell’azione amministrativa. Anche tale analisi, che rappresenta in sé un riscontro dell’efficacia dell’azione della Corte e che viene essa stessa inviata al Parlamento, contribuisce ad affermare la trasparenza dell’attività di audit, nei confronti del Parlamento stesso e della collettività, evidenziando contestualmente il livello di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione delle amministrazioni pubbliche, secondo l’art.97 della Costituzione. Il “Follow-up” si pone a valle di un processo complesso che si compone di una serie di elementi posti a garanzia del corretto andamento dell’audit e che vanno dalle linee-guida, che sono parte della programmazione, al cronoprogramma, al contraddittorio, all’esame di un apposito gruppo della bozza di relazione, per poi giungere alla deliberazione della Sezione del controllo. Il sistema descritto è in linea con i principi stabiliti dall’INTOSAI, tradotti nei cosiddetti ISSAI – International Standards of Supreme Audit Institutions. Dall’analisi che segue è possibile trarre il livello conseguito dalla Sezione che ha curato, con grande attenzione, le fasi alle quali si è fatto cenno, in modo da accentuare il profilo della trasparenza e la rappresentazione dei nostri audits nell’ambito internazionale. Alla stessa stregua, nel consolidare le migliori technicalities nella conduzione degli audits, nel 2015 il profilo della tempestività sarà ancor più curato, unitamente a quello della qualità, meritevole di sempre maggiore attenzione. 2. Indagini approvate nel corso del 2014 Nel 2014, la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato ha approvato, e trasmesso al Parlamento, molteplici relazioni relative ad altrettante indagini condotte su settori prescelti sulla base del quadro di riferimento e dei criteri definiti in sede di programmazione annuale delle attività7. Si evidenziano, in questa sede, le indagini che hanno affrontato le tematiche di maggior interesse ed attualità. Vanno in tale ottica sicuramente richiamati i controlli intersettoriali svolti per verificare lo stato di attuazione di alcune delle misure adottate dal legislatore al fine di contenere la spesa pubblica relativa al personale e razionalizzare i costi di 7 Nel corso dell’anno sono state approvate 3 ulteriori delibere aventi ad oggetto la Programmazione annuale per l’anno 2015”, la “Programmazione triennale 2015-2018” e il “Monitoraggio sulle modalità di adeguamento da parte delle amministrazioni dello stato alle osservazioni formulate dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione nell’anno 2013”. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 96 funzionamento della p.a.. Per quanto concerne le misure di riduzione della spesa del lavoro, merita di essere segnalata l’indagine su “Gli interventi di riduzione degli assetti organizzativi e delle dotazioni organiche delle amministrazioni dello Stato” (vedi deliberazione n. 23/2014/G). L’istruttoria - svolta nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, di tutti i Ministeri, oltre che dell’Agenzia delle entrate e di quella delle dogane e dei monopoli - ha evidenziato che la concreta realizzazione dei risparmi attesi è stata frenata dalle difficoltà connesse al continuo susseguirsi delle norme che, progressivamente ed a cascata, hanno inciso sull’attuazione delle decisioni precedentemente assunte, snaturando anche lo spirito che le caratterizzava. Non migliore è il quadro emerso a seguito delle indagini che hanno esaminato “Gli adempimenti volti a dare attuazione agli obiettivi di contenimento della spesa inerente al fabbisogno allocativo delle amministrazioni statali (art. 2, comma 222, della l. n. 191/2009)” e l’“Attuazione delle disposizioni per il contenimento della spesa, di cui all’art. 2, commi 618, 619, 620, 621, della l. n.244/2007 (Legge finanziaria per il 2008): spese ordinarie e straordinarie per la manutenzione degli immobili utilizzati a fini istituzionali dai Ministeri”, i cui esiti sono stati, rispettivamente approvati con le deliberazioni n. 2 e n. 3/2014/G. Le analisi effettuate hanno fatto emergere i limitati risultati finora conseguiti e le difficoltà applicative riscontrate nell’ambito di ciascuna delle amministrazioni esaminate. Per quanto riguarda la prima indagine, pur rilevandosi che una serie di interventi sono stati effettuati e che, quindi, si è di fronte ad un tendenziale cambio di passo delle amministrazioni verso atteggiamenti più attenti all’ottimizzazione degli spazi utilizzati ad uso ufficio ed al contenimento della spesa per locazioni, l’istruttoria ha evidenziato l’assenza, al livello centrale, di una reale conoscenza delle esigenze tale da consentire un’efficace pianificazione degli interventi. Anche per le disposizioni in materia di manutenzione delle sedi, la Sezione ha segnalato le rilevanti difficoltà applicative incontrate dai Dicasteri. Si è, inoltre, avuto modo di accertare che, nei casi in cui dai rendiconti annuali si desuma una riduzione della specifica spesa, essa va ricondotta ai rilevanti tagli apportati agli stanziamenti di bilancio dalle leggi finanziarie che si sono susseguite, e non costituisce, quasi mai, conseguenza di un attento monitoraggio degli andamenti della spesa da parte dei centri responsabili della gestione nel quadro di un preordinato programma di contenimento. Ancora non adeguata è la struttura stessa dei documenti contabili, dai quali non è dato desumere con facilità l’effettiva entità delle spese in parola e i risparmi maturati. Si segnala, inoltre, l’esigenza di un periodico aggiornamento della situazione degli immobili utilizzati, con riferimento al loro valore, alle tipologie giuridiche e alle effettive destinazioni d’uso, anche alla luce di più recenti norme tendenti ad assicurare una riduzione degli spazi occupati e ad assicurare la INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 97 sicurezza dei luoghi di lavoro. Ove si abbia riguardo al profilo dell’organizzazione, vanno richiamate le incisive osservazioni, anche di carattere propositivo, contenute nella relazione su "Lo stato di attuazione ed i problemi di operatività del Fondo Unico Giustizia" (FUG)" (vedi deliberazione n. 6/2014/G). La relazione ha approfondito i diversi aspetti problematici e le criticità della complessa attività di acquisizione, lavorazione e versamento delle risorse amministrate dal sistema giustizia. In particolare, dagli elementi informativi acquisiti, sono emerse difficoltà nei rapporti tra l'Agenzia nazionale dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC) e l'Agenzia del demanio, tuttora depositaria dei fascicoli dei compendi sequestrati, in precedenza dalla stessa gestiti. Altrettanto rilevante è l'esistenza della "accertata mancata volturazione di molte delle liquidità oggetto di sequestro e poi di confisca, in forza di provvedimenti ablatori antecedenti al 2009, anno di istituzione del FUG, giacché in precedenza non esisteva un obbligo in tal senso in capo all'amministrazione giudiziaria". Solo su sollecitazione della Sezione di controllo, l'ANBSC ha esteso, già nel corso dell’istruttoria, le operazioni di verifica delle procedure pregresse (oltre 1.800 gestite in atto) per favorire l'emersione delle liquidità non volturate e richiamato gli amministratori al puntuale soddisfacimento degli adempimenti imposti. Di particolare interesse sono anche alcune relazioni che hanno approfondito tematiche che, in base alla ripartizione decisa in sede di programmazione, rientrano nella ampia categoria “Politiche sociali, previdenza, solidarietà”. Fra le altre si segnala quanto emerso a seguito dell’indagine che ha esaminato "L’evoluzione del sistema degli ammortizzatori sociali e relativo impatto economico" (vedi deliberazione n. 4/2014/G), approfondendo sia il contesto emergenziale che ne ha fortemente marcato l'utilizzazione, sia quello della Riforma del mercato del lavoro, varata nel 2012 e tuttora in corso di applicazione. Si sono rilevati, in particolare, due aspetti significativi: il ricorso eccessivo agli istituti in deroga (cassa integrazione ed indennità di mobilità) - che hanno assunto un ruolo di assoluta preponderanza nel contesto in esame - e l’introduzione dell’istituto dell’ASpI - Assicurazione sociale per l’impiego - che ha già sostituito l’indennità di disoccupazione e che sostituirà quella di mobilità. Sono state, inoltre, rilevate criticità per quanto riguarda gli interventi di politica attiva, sostanzialmente concentrati sulla formazione professionale, dei quali si è rimarcata l’assoluta genericità e la scarsa aderenza alle competenze professionali utili alla ricollocazione del lavoratore. Va, ad ogni buon conto, segnalato che la Riforma in atto reca disposizioni coerenti con le conclusioni della Corte e, ancor prima, il Regolamento, all'epoca "in INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 98 itinere" e successivamente emanato con il decreto n. 83473 del 1° agosto u.s. del Ministro del lavoro di concerto con il Ministro dell' economia e delle finanze, sia anch'esso in linea con dette conclusioni. Di rilievo sono anche alcune relazioni che hanno indagato il delicato settore della difesa. Ci si riferisce, in particolare, alle indagini che hanno riferito al Parlamento in ordine alla "Interoperabilità: tecnologie e comunicazioni nell'ambito della difesa" (vedi deliberazione n. 15/2014/G), e su “Il processo di razionalizzazione e valorizzazione degli arsenali militari gestiti dal Ministero della difesa” (vedi deliberazione n. 22/2014/G). La prima – che ha vagliato l'evoluzione tecnologica del processo di realizzazione del sistema unitario di comunicazione della Difesa - ha evidenziato risultati non omogenei tra i programmi finalizzati all'operatività militare e quelli gestionali, laddove i primi hanno raggiunto un soddisfacente livello di attuazione, mentre i secondi hanno risentito delle problematiche legate a carenze progettuali, ma, soprattutto, alla frammentazione dell'organizzazione, nonché a procedure contabili e gestionali non rispondondenti ad un modello univoco. La seconda ha, invece, sottolineato la carenza di risorse adeguate, che ha impedito al Ministero della difesa di adeguare le strutture ed il personale degli arsenali alle nuove esigenze imposte dalla tecnologia e dalla evoluta qualità delle nuove costruzioni navali. La situazione di stallo che ne è derivata merita, a giudizio della Sezione, un riesame politico istituzionale che, ove venga confermata la scelta strategica di mantenere tre arsenali, prenda in considerazione una serie di misure come lo sblocco del turn over, il riavvio della formazione e l’accelerazione del processo di adeguamento del patrimonio infrastrutturale, snellendo i processi burocratici che rallentano l’ultimo dei Piani approvati. Si segnala, infine, che le verifiche condotte dalla Corte hanno fatto emergere notevoli disfunzioni anche nel settore delle entrate. L’“Indagine sugli effetti dell’azione di controllo fiscale in termini di stabilizzazione della maggiore tax compliance” (vedi deliberazione n. 17/2014/G), dopo aver ricordato quali siano le dimensioni dell’evasione fiscale in Italia e richiamate le strategie di contrasto adottate fino ad oggi, ha evidenziato l’incoerenza del sistema di accertamento. L’indebolimento del sistema sanzionatorio ed il mancato potenziamento operativo dell’apparato di controllo, hanno vanificato la razionalità teorica di un sistema fiscale basato sull’adempimento spontaneo, quale è quello che riguarda i circa cinque milioni di contribuenti che operano nel settore delle attività indipendenti e che sono, pertanto, in grado di autodeterminare almeno in parte il loro grado di lealtà fiscale. I risultati dell’analisi svolta evidenziano l’esigenza di una diversa strategia di contrasto dell’evasione, basata sull’impiego della tecnologia che consentirebbe di ottenere risultati efficaci. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 99 Ciò vale ai fini della naturale emersione delle basi imponibili, attraverso l’introduzione della fatturazione elettronica nei rapporti tra soggetti IVA e la diffusione degli obblighi di pagamento tracciato e di comunicazione telematica dei corrispettivi. Altrettanto importante è l’Information Technology, in chiave persuasiva e conoscitiva, che assicura al contribuente la tempestiva e preventiva conoscenza dei dati fiscalmente significativi (fatture di acquisto e di vendita, pagamenti ed incassi, dati strutturali, consumi privati, ecc.). 3. Il follow up del controllo eseguito Particolare rilevanza, sul piano organizzativo della funzione del controllo, riveste il monitoraggio sulle misure conseguenziali assunte dalle amministrazioni statali in esito alle osservazioni e raccomandazioni formulate nel corso dell’anno precedente, oggetto di apposita relazione che, con riferimento alle delibere adottate nel 2013, è stata approvata dalla Sezione con deliberazione n. 20/2014/G. Nel fare ad essa rinvio, si ritiene in questa sede di soffermarsi su alcune indagini che, più delle altre, hanno consentito di apprezzare gli effetti di questo tipo di controllo. Meritano in tal senso di essere segnalate le iniziative adottate per ovviare alle molteplici disfunzioni rilevate dall’indagine che si era occupata del “Fondo per le politiche giovanili” (vedi deliberazione n. 2/2013/G). Il competente Dipartimento della Presidenza del Consiglio, infatti, non solo ha approntato gli strumenti necessari sulla cui base costruire un effettivo monitoraggio qualitativo degli interventi finanziati a livello centrale, così da individuare le best practices, ma ha anche dimostrato un certo recupero nella governance del rapporto con INVITALIA ed una più attenta considerazione delle attività connesse alle procedure di liquidazione, sulla cui base è stato possibile realizzare un abbattimento complessivo della massa di residui in perenzione pari al 28%. Notevole è stato, poi, l’impegno profuso per quanto concerne le iniziative gestite a livello territoriale, in relazione alle quali, in linea con le indicazioni della Corte, si è pervenuti ad un’intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni grazie alla quale le Regioni, le Province autonome e le Autonomie locali, provvederanno, in maniera sinergica, ad individuare interventi mirati a realizzare centri/forme di aggregazione giovanile, atte a migliorare le condizioni di “incontro” dei giovani. Con successivo decreto - nel quale, così come nell’intesa, è data ampia visibilità ai passaggi salienti della relazione della Corte – si è provveduto a disciplinare la procedura di erogazione dei finanziamenti e delle attività che l’ente deve porre in essere per evitare la restituzione delle somme. In uno stretto rapporto di causa-effetto con un’altra intesa, adottata nell’ambito della stessa Conferenza, si pone anche l’indagine che ha esaminato il “Programma denominato Contratti di quartiere II”. In tale contesto si è provveduto ad individuare le modalità operative finalizzate alla conclusione del Programma, introducendo nel INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 100 sistema le misure idonee a recuperare l’incisività del monitoraggio e controllo, con attivazione, ove ne ricorrano i presupposti, di poteri di revoca e sostitutivi. Anche in questo caso, nelle premesse dell’intesa adeguata evidenza è stata data alla delibera della Sezione ed alle criticità dalla stessa evidenziate. Interessanti risultati sono stati conseguiti anche dall’indagine che ha riguardato “Le opere infrastrutturali di ampliamento, ammodernamento e riqualificazione dei porti” (vedi deliberazione n. 5/2013/G). La competente Direzione generale del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha comunicato, infatti, che è stata accolta la raccomandazione di vincolare le Autorità portuali all’invio contestuale al MIT della documentazione tecnico-contabile esibita agli Istituti di credito mutuanti, per ottenere l’erogazione parziale della quota di mutuo in base allo stato di avanzamento dei lavori. L’iniziativa, attuata subito dopo l’indagine, ha consentito di disporre del quadro puntuale degli interventi monitorati lungo tutto il corso dell’anno. Inoltre, in coerenza con la raccomandazione della Corte, è stato elaborato, a regime, un sistema di monitoraggi che permette di accertare il grado di realizzazione del Programma triennale delle opere marittime; di verificare le risorse assegnate ai Provveditorati interregionali e l’adempimento a carico delle stazioni appaltanti dell’onere di pubblicazione, sul sito web del Ministero, delle informazioni previste dall’art. 1, comma 32, della l. n. 190/2012. Ovviamente, assumono particolare rilievo le fattispecie in cui è stato posto rimedio alle disfunzioni evidenziate dalla Sezione, con norme di legge, soprattutto laddove esse sono diretta conseguenza delle analisi della Corte e della conseguente iniziativa dell’amministrazione. E’ questo il caso dell’indagine sull’“Impiego di un contingente delle Forze Armate in supporto alle Forze dell’ordine, con compiti di controllo del territorio e di vigilanza sugli obiettivi sensibili” (vedi deliberazione n. 4/2013/G), a seguito della quale il Ministero dell’interno si è attivato per sopprimere il vincolo di destinazione previsto dall’art. 24, comma 74, del d.l. n. 78/2009, le cui conseguenze negative erano state analiticamente messe in luce dal referto. Altre norme sopravvenute hanno corrisposto alle esigenze rappresentate dalla Sezione, come è avvenuto per la relazione che ha approfondito il tema dell’”Assistenza e la rieducazione dei detenuti” (vedi deliberazione n. 6/2013/G), laddove l’art. 3 bis del d.l. n. 78/2013 introdotto dalla legge di conversione n. 94/2013, ha previsto una serie di modifiche alla normativa vigente, volte a sostenere il diritto al lavoro esterno di coloro che stanno scontando una pena detentiva o sono appena usciti dal carcere. Ancor più significativa è la nuova disciplina normativa, introdotta dall’art. 29 del d.l. n. 133/2014, che si pone in linea con le indicazioni fornite dalla citata relazione su “Le opere infrastrutturali di ampliamento, ammodernamento e riqualificazione dei porti” - che aveva censurato la carenza di una visione strategica del settore. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 101 Tale articolo dispone, infatti, che le Autorità portuali sono tenute a predisporre un resoconto degli interventi correlati a progetti in corso di realizzazione o da intraprendere, corredato dai relativi cronoprogrammi e piani finanziari, da inviare alla Presidenza del Consiglio che, da parte sua, dovrà pronunciarsi sul loro inserimento nel piano strategico nazionale della portualità e della logistica. Deve, comunque, sottolinearsi che non sempre le amministrazioni hanno dato atto dell’avvio di meccanismi auto-correttivi delle irregolarità e delle inefficienze rilevate dalla Corte. In particolare, inadeguate sono state le comunicazioni rese in esito all’indagine sulla “Destinazione e gestione del 5 per mille dell’Irpef”, per la quale, peraltro, si è reso necessario richiamare le amministrazioni a dare adeguata risposta alle indicazioni e raccomandazioni a suo tempo formulate. Nello specifico referto, che ne è conseguito (approvato con deliberazione n. 16/2014/G), viene chiaramente stigmatizzato che le criticità rilevate hanno avuto ulteriore conferma, in particolare per quanto concerne la dispersione delle risorse. I nuovi dati, recentemente pubblicati, relativi alle erogazioni per l’anno 2012, attestano che i beneficiari sfiorano, ormai, il numero di 50 mila. Per le onlus e gli enti del volontariato, quasi 9 mila enti ottengono un contributo inferiore ai 500 euro ed oltre mille non hanno ottenuto nemmeno una firma, accentuandosi, così, la frammentazione e la dispersione delle risorse già evidenziate dal referto depositato nel 2013. Di particolare rilievo è stata, poi, l’azione della Sezione nel contesto della “gestione degli interventi di recupero delle somme pagate dallo Stato in luogo degli allevatori per eccesso di produzione in tema di quote latte”, che era stata oggetto di ben due pronunce della Sezione, con le quali era stato ampiamente sottolineato la perdurante inattività da parte delle amministrazioni interessate. L’ulteriore istruttoria effettuata, allo scopo di accertare quale fosse il livello effettivo dei rientri è sfociata nella trasmissione degli atti alla Procura della Corte (vedi deliberazione n. 12/2014/G). Consta che, nell’arco temporale immediatamente successivo all’avvio dell’attività requirente ,siano state finalmente attivate le procedure che dovrebbero portare celermente ai dovuti recuperi. Un risultato significativo, quest’ultimo, di come meriti un’adeguata attenzione il rapporto tra esiti del controllo e attività requirente, laddove emergano profili di danno erariale. L’esperienza finora conseguita nell’analisi del follow up indica che è necessario proseguire nell’opera di affinamento nella individuazione delle criticità e, soprattutto, nella prospettazione delle raccomandazioni delle misure correttive che le amministrazioni sono invitate ad adottare individuando i percorsi concreti che riterranno opportuni. Non può, peraltro, sottacersi che il meccanismo attuale impatta su di un duplice ordine di problemi: da un lato, la mancanza di un sistema sanzionatorio in caso di non adempimento delle amministrazioni, dall’altro, la più volte rilevata esigenza di modificare adeguatamente la normativa primaria e/o secondaria. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 102 4. Ulteriori attività svolte dalla Sezione Nel corso del 2014 sono state, inoltre, svolte le sotto indicate attività di monitoraggio che, ormai da tempo, la Sezione svolge con carattere di continuità, sia sul bilancio dello Stato che sulle misure conseguenziali adottate in esito alle proprie indagini. I monitoraggi in questione - funzionali alle attività di controllo, non solo della Sezione centrale – consentono, attraverso l’incrocio di dati contabili, finanziari ed economici, classificati in modo sintetico, di avere notizie circa l’andamento gestionale di programmi e/o consistenti nuclei di risorse e di gestire in maniera integrata gli obiettivi del controllo, inserendo un metodo di pianificazione a ciclo continuo, basato su un’attività di reportistica sistematica, continua e puntuale. Oggetto di controllo continuativo sono stati: a) gli andamenti delle entrate erariali. Il controllo ha il precipuo scopo di evidenziare le variazioni intervenute mensilmente e, per quanto, possibile, le loro cause; b) i magazzini dello Stato, i cui esiti sono stati trasfusi in apposito referto che viene trasmesso annualmente alle Sezioni Riunite per la Relazione sul rendiconto generale dello Stato; c) le partite di spesa che presentano elementi sintomatici di criticità. Tale controllo ha ad oggetto 378 capitoli di spesa, previamente individuati, afferenti a 13 amministrazioni statali, per lo più relativi alle indagini incluse nella programmazione triennale, dei quali viene seguita, attraverso specifici rapporti, la movimentazione delle relative risorse stanziate, che ammontano complessivamente a circa 152 miliardi di euro. Nei rapporti è stata evidenziata l’esistenza di chiari sintomi di non equilibrata gestione delle risorse pubbliche, sia nell’adozione degli impegni, che risultano di modesta entità rispetto agli stanziamenti di bilancio, sia nello smaltimento dei residui, che appare esiguo rispetto alla loro iniziale quantificazione. Il quadro che ne emerge è, quindi, quello di un inadeguato utilizzo delle risorse finalizzate a interventi di sostegno all’economia e alla promozione dell’occupazione e della formazione professionale che, nell’attuale congiuntura, dovrebbero, al contrario, avere una corsia preferenziale per fronteggiare la situazione di crisi in cui versano le imprese ed i lavoratori, e che richiede misure concrete e, in primo luogo, tempestive. La situazione risulta speculare anche in quei settori, come quello delle infrastrutture o della salvaguardia dei beni culturali e paesaggistici, che avrebbero, invece, bisogno di un forte impulso. L’azione amministrativo-contabile, attuativa degli obiettivi politici, risulta esageratamente lenta, determinando prolungati e improduttivi immobilizzi di ingenti risorse finanziarie, tanto più inaccettabile in un periodo, come l’attuale, caratterizzato da una grave crisi dell’intero sistema economico del Paese. d) lo stato di realizzazione delle infrastrutture strategiche di interesse nazionale, attraverso l’individuazione e la dinamica delle risorse finanziarie INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 103 utilizzate, delle procedure eccezionali ed accelerate previste dalle norme di attuazione della l. n. 443/2001 e dal d.lgs. n. 163/2006, nonché delle delibere CIPE inerenti all’attuazione e al finanziamento delle predette iniziative. Nel periodo all’attenzione, l’attività di rilevamento ed elaborazione dei dati contabili del capitolo 7060 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha comportato l’effettuazione di specifiche interrogazioni sul sistema integrato della Ragioneria generale dello Stato–Corte dei conti, cui ha fatto seguito una complessa attività di consultazione del sistema finanza statale (per circa n. 500 operazioni trimestrali), al fine di imputare correttamente a ciascuna opera i correlativi impegni e pagamenti. Tramite la rilevazione delle clausole impegni e dei mandati di pagamento, sono state individuate e raffigurate in tabelle, suddivise per regioni di appartenenza, ben 157 opere infrastrutturali (per le quali lo Stato ha reso disponibili 2,19 miliardi di euro), che hanno formato oggetto di 4 articolati rapporti di monitoraggio, dai quali risulta che le risorse finanziarie sono state ripartite per il 36,44% al Sud, il 32,99% al Nord e il 30,56% al Centro. Nelle relazioni trimestrali è stata evidenziata una persistente, significativa lentezza nell’avanzamento del Programma degli interventi infrastrutturali. E’ stato, tuttavia, rilevato che l’esigenza di favorire l’afflusso di risorse verso alcune opere che presentano una reale capacità di proficuo impiego delle stesse, ha trovato rispondenza nella loro acquisizione, a differenza di quelle che, al contrario, hanno appalesato un grave improduttivo immobilizzo. In tale logica di spostamento di risorse è stato istituito - con l’art 18 del d.l. n. 69/2013, convertito in l. n. 98/2013, un apposito fondo per il quadriennio 2013–2017, nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Cap. 7536 – Fondo per la continuità del cantieri), con dotazione complessiva di 2.030 milioni di euro. Il recente d.l. n. 133/2014, cosiddetto ”Sblocca-Italia”, per consentire nell’anno 2014 la continuità dei cantieri in corso ovvero il perfezionamento degli atti contrattuali finalizzati all’avvio dei lavori, ha incrementato il suddetto Fondo di complessivi 3.890 milioni di euro. 5. Prospettive per il 2015 Il programma di controllo deliberato dalla Sezione per l’anno 2015, riportato nell’allegato A, mantiene la sua struttura per categorie, che si è rivelata valida, coprendo tutte le aree di interesse per la collettività (entrate; organizzazione, innovazione e sviluppo delle pubbliche amministrazioni; investimenti e infrastrutture strategiche; tutela dell’ambiente e del territorio; politiche agricole; politiche sociali e della previdenza; promozione e sostegno all’economia; scuola, università e ricerca; beni culturali e turismo; difesa). Si è cercato, per quanto possibile, di coniugare la rilevanza strategica della gestione con l’entità delle risorse attribuite, anche perché l’incidenza che un determinato programma ha sul bilancio, determina una significativa variazione degli equilibri in caso di inefficienze od altre patologie che non consentono il corretto impiego delle risorse finanziarie. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 104 I fattori organizzativi costituiscono, a loro volta, un profilo di grande importanza, poiché una effettiva “spending review” non può non tenerne conto, così come delle procedure in essere che possono rivelarsi farraginose e di ostacolo al corretto perseguimento dei fini pubblici. In conformità alle prassi già adottate, sono state confermate, anche per il 2015, a sostegno della attività di controllo sulla gestione propriamente intesa, le attività di monitoraggio sul comparto entrate, sulle partite di spesa che presentano elementi di criticità sintomatici di inefficienze nella gestione delle risorse pubbliche, sui magazzini dello Stato, sugli esiti del controllo eseguito e sullo stato di realizzazione delle infrastrutture strategiche di interesse nazionale. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 105 CAPITOLO V L’ATTIVITÀ DI CONTROLLO SUGLI ENTI CUI LO STATO CONTRIBUISCE IN VIA ORDINARIA 1. Il contesto normativo Negli ultimi anni numerose sono state le novità normative, per lo più volte al contenimento della spesa pubblica, che hanno interessato la gestione degli Enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, e, conseguentemente, l’attività di controllo che la Sezione svolge sugli stessi. Più di recente si sono succeduti ulteriori interventi normativi che hanno interessato l’ambito di controllo della Sezione. Tra questi: il d.l. n. 69/2013, convertito dalla l. n. 98/2013, che ha riguardato, tra l’altro, EXPO S.p.A., il completamento e la riorganizzazione di ANAS S.p.A. e Croce Rossa italiana; il d.l. n. 66/2014, convertito dalla l. n. 89/2014, riguardante RAI S.p.A. e EUR S.p.A., provvedimento che reca inoltre ulteriori disposizioni in materia di contenimento della spesa pubblica riferite anche alle società partecipate; il d.l. n. 133/2014, convertito dalla l. n. 164/2014, che introduce nuove disposizioni relative a Ferrovie dello Stato S.p.A., nonché al potenziamento di Cassa Depositi e Prestiti e a INAIL. Quanto alle norme che hanno in qualche modo inciso sulla struttura degli enti controllati dalla Sezione, è da segnalare come il d.l. n. 83/2014, convertito dalla l. n. 106/2014, abbia trasformato l’Agenzia ENIT in ente pubblico economico, al fine di assicurare risparmi della spesa pubblica e di migliorare l’immagine unitaria dell’offerta turistica nazionale e favorirne la commercializzazione. La medesima legge ha modificato nuovamente la disciplina per l’individuazione delle fondazioni lirico-sinfoniche, che possono dotarsi di forme organizzative speciali. Ancora, la legge di stabilità per l’anno 2014 (l. n. 147/2013) ha disposto la fusione per l’incorporazione di SICOT – Sistemi di consulenza per il Tesoro s.r.l., in CONSIP S.p.A. (art 1, comma 330), ai fini della razionalizzazione e del riassetto industriale nell’ambito delle partecipazioni detenute dallo Stato. Da ultimo, la legge di stabilità per il 2015 (l. n. 190/2014) – oltre ad introdurre numerose disposizioni che fanno riferimento ad enti e società controllati dalla Corte al fine di razionalizzare il settore della ricerca e della sperimentazione nel settore agroalimentare e di realizzare il contenimento della spesa, ha disposto l’incorporazione dell’Istituto nazionale di economia agraria (INEA) nel Consiglio per la sperimentazione in agricoltura (CRA), che assume la denominazione di Consiglio per la ricerca in agricoltura e l’analisi dell’economia agraria, conservando la natura di ente nazionale di ricerca e sperimentazione (comma 381). Già nelle precedenti relazioni si è rappresentato che non è stata ancora completata l’evoluzione delle istituzioni, determinata, in primo luogo, dal progressivo riassestamento – in corso da circa dieci anni - dei rapporti funzionali fra INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 107 l'amministrazione centrale dello Stato e quella decentrata per enti e società (pubbliche o semi-pubbliche); comparto, quest’ultimo, che sta generalizzando l’utilizzazione di moduli privatistici per una gestione in un’ottica economica e patrimoniale dei compiti pubblici. Sulla graduale trasformazione delle istituzioni pubbliche stanno influendo, in maniera considerevole, le ripetute misure di razionalizzazione degli enti attraverso la riduzione delle strutture e la ricollocazione delle funzioni - ed in specie di quelle esercitate da enti di modeste dimensioni - operanti in settori omogenei. A tali misure, imposte dall’aggravarsi della situazione economica del Paese, si è andata sommando l’attuazione delle deleghe legislative per il riordino della contabilità pubblica (l. n. 196/2009), volte a pervenire ad una razionalizzazione e ad una maggiore organicità della relativa normativa al fine di soddisfare le esigenze di coordinamento e di consolidamento dei conti pubblici poste dall’attuazione del federalismo fiscale. 2. Profili funzionali Come è ben noto, le funzioni di controllo sugli enti a cui lo stato contribuisce in via ordinaria, di cui alla l. n. 259/1958, vengono assolte attraverso l’elaborazione di referti sulla gestione finanziaria di tali enti, con l'esclusione di quelli per i quali la contribuzione dello Stato risulti di modesta entità e di quelli di interesse esclusivamente locale. Sul punto si è già osservato per il passato che la nozione di ente, cui si è riferita la l. n. 259/1958, è suscettibile di essere riferita a soggetti giuridici che, pur non potendo ricondursi alla generale nozione di ente pubblico, vengono, ciononostante, sottoposti a controllo perché a finanza parzialmente o totalmente derivata dallo Stato, od in quanto, pur avendo una connotazione privatistica e pur conducendo una gestione sulla base di moduli civilistici, fruiscono di un apporto al patrimonio da parte dello Stato in capitale, servizi o beni, o mediante la concessione di garanzia finanziaria. Ciò ha determinato, nel tempo, con l’aumento del numero degli organismi pubblici, l’ampliamento dell’area del controllo della Corte. A tale riguardo si segnala la sottoposizione al controllo ex art. 12 della l. n. 259/1958 delle gestioni di Investimenti Immobiliari Italiani Società di Gestione del Risparmio S.p.A. (InvImIt SGR S.p.A.) e dell’Istituto Luce - Cinecittà s.r.l.. In quest’ultimo ente sono confluite le risorse umane, strumentali, patrimoniali e i rapporti giuridici attivi e passivi di Cinecittà luce S.p.A., società già controllata dalla Corte e posta in liquidazione sulla base delle disposizioni del d.l. n. 98/2011 convertito, con modificazioni, dalla l. n. 111/2011. Si soggiunge che la Sezione, nel 2014, ha ritenuto di riferire al Parlamento sui documenti contabili di “chiusura” di enti soppressi nell’ambito delle ultime manovre finanziarie e della spending review (d.l. n. 95/2012, convertito dalla l. n. 135/2012), quali INRAN e UNIRE-ASSI. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 108 Gli enti operanti nel settore previdenziale hanno continuato a formare oggetto di un’attenta analisi da parte della Sezione. A tale ultimo riguardo si ricorda l’audizione tenutasi il 27 febbraio 2014 e proseguita il successivo 20 marzo, di cui si è già dato atto al capitolo I. Si rappresenta inoltre che, all’inizio del corrente anno, al fine di corrispondere alle richieste del Commissario governativo per la spending review, è stato effettuato un approfondimento circa l’assetto di enti e società pubbliche inserite nell’elenco ISTAT, con particolare riguardo agli enti di piccola e media dimensione controllati dalla Sezione, individuando parametri economico-finanziari significativi tali da consentire alle autorità governative di fare le opportune valutazioni. Complessivamente, nel 2014, gli enti sottoposti al controllo della Corte hanno raggiunto il numero di 303. Di essi, 222 sono enti pubblici, 34 società e 47 persone giuridiche private diverse dalle società. Di tali enti e società pubbliche, 46 sono controllati nelle forme di cui all’art. 12 della l. n. 259/1958; 191 nelle forme di cui all’art. 2 della stessa legge e 4 in base alla l. 20/1994. 3. Principali determinazioni di controllo Di particolare rilievo sono stati, nel 2014, i referti sulla gestione finanziaria degli Enti e Società di cui si riassumono, le risultanze: ANAS S.p.A. (esercizio 2012, determinazione n. 21 del 21 marzo 2014). Nell’esercizio 2012, per il quinto anno consecutivo, la gestione economicopatrimoniale dell’ANAS S.p.A. si è chiusa con un risultato positivo pari a 2,16 milioni di euro, nonostante un calo generalizzato del traffico sulla rete, anche autostradale, conseguente al perdurare della crisi economica. Con riguardo alla situazione patrimoniale, emerge un incremento degli investimenti nella realizzazione di strade e autostrade rispetto all’esercizio precedente. Il conto economico consolidato evidenzia un saldo della gestione caratteristica pari a -74,3 milioni di euro con un peggioramento di 20,6 milioni di euro rispetto al 2011. In particolare, si evidenzia una riduzione dei ricavi delle vendite e delle prestazioni (passati da 757,5 milioni di euro nel 2011 a 733,7 milioni di euro del 2012), imputabile principalmente alla riduzione della voce “Integrazione Canone Annuo” corrisposto direttamente ad ANAS (art. 1 comma 1020, l. n. 296/2006, come richiamato nell’art. 19, comma 9 bis, della l. n. 102/2009). La gestione finanziaria chiude con un saldo positivo e un incremento di 2,6 milioni di euro (più 3,5 %). Sotto il profilo ordinamentale è da rilevare come la cornice normativa di riferimento di ANAS abbia subito significative modifiche per effetto dell’emanazione dell’art. 36 del d.l. n. 98/2011 convertito in l. n. 111/2011 e s.m.i. e INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 109 dell’art. 11, commi 5 e 6, del d.l. n. 216/2011, convertito in l. n. 14/2012, che hanno disciplinato il riordino della Società. Ad oltre due anni dall’emanazione di tali disposizioni legislative sono stati necessari 10 interventi correttivi alla disciplina originaria, i quali hanno inciso sull’ordinario svolgimento delle attività di competenza della Società e, ad oggi, il riordino di ANAS si è sostanziato nel solo trasferimento, dal 1° ottobre 2012, al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti delle competenze di ente concedente e di vigilanza e controllo sui concessionari autostradali e, quindi, delle risorse finanziarie, umane e strumentali relative all'IVCA. Di fatto, l’Agenzia, prevista in origine dall’art. 36 d.l. n. 98/2011, non è mai divenuta operativa ed, infine, è stata soppressa. E’ stata, altresì, abrogata la norma che prevedeva il trasferimento delle partecipazioni detenute da ANAS, tenuto conto che la sua attuazione avrebbe comportato una serie di criticità di carattere regolamentare, operativo e finanziario, ed è stata soppressa - in linea con quanto auspicato anche dalla Corte nella precedente Relazione - la norma che prevedeva l’introduzione di modifiche statutarie al fine di configurare l’ANAS come “organo in house della P.A.”. In tale quadro, la disciplina dettata dall’art. 25 d.l. n. 69/2013 (convertito nella l. n. 98/2013) sembra aver dato compiuta definizione alla regolamentazione del riordino di ANAS, prevedendo le modalità per il trasferimento al Ministero delle risorse umane e finanziarie relative all’ex IVCA. Detta, inoltre, il nuovo termine (rispettato) del 30/11/2013 per l’approvazione del nuovo Statuto - recante modifiche alla tempistica per la ricostituzione in forma collegiale della governance della Società - nonché per la predetta soppressione della qualificazione di ANAS come organo “in house” della pubblica amministrazione. Consiglio nazionale delle ricerche determinazione n. 10 del 18 febbraio 2014). (C.N.R.) (esercizi 2011 e 2012, L’attività del CNR in esame è stata in gran parte dedicata all’attuazione della disciplina di riordino di cui al d.lgs. n. 213/2009. E’ stato adottato un nuovo Statuto dell’ente, contenente, in particolare, le norme di razionalizzazione della rete scientifica e dell’amministrazione centrale, ed è stata avviata la redazione dei nuovi regolamenti. Sotto il profilo organizzativo, di forte rilievo è stato il processo di riduzione dei dipartimenti, unito ad una intensa opera di revisione e riorganizzazione degli Istituti, nel cui ambito ampia resta ancora la frammentazione delle sedi decentrate. E’ proseguita, inoltre, la riorganizzazione dell’amministrazione centrale che ha consentito di superare le anomalie concernenti il disallineamento tra il numero degli uffici dirigenziali e i posti in organico. E’ stato avviato anche nel CNR il processo di revisione della spesa in cui si inseriscono le azioni di contenimento della spesa di beni e servizi, nonché le misure INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 110 di razionalizzazione nei settori della gestione del patrimonio immobiliare e delle società partecipate. In quest’ultimo settore si rileva l’avvio di un processo di monitoraggio, razionalizzazione e dismissione delle partecipazioni non strategiche dell’ente, che tuttavia non esclude la necessità, più volte segnalata, di valutare lo stato di salute degli organismi partecipati e definire il valore effettivo delle quote societarie o consortili possedute. Quanto alla gestione finanziaria, l’andamento delle entrate segna una brusca frenata nel 2012, malgrado la crescita dei finanziamenti ordinari provenienti dal MIUR, nel cui ambito si rileva, tuttavia, una riduzione molto significativa della parte libera da vincoli e destinata al finanziamento dell’attività ordinaria a fronte di una spiccata crescita delle assegnazioni vincolate. La forte contrazione dei finanziamenti riguarda, in particolare, quelli provenienti da regioni ed enti locali e da altri enti pubblici. Dal lato delle spese, si rileva una crescita delle spese correnti ascrivibile all’incremento delle risorse destinate alla realizzazione di progetti ed alla conseguente necessità di raggiungere tutti gli obiettivi e i risultati contrattualmente previsti. ENEL S.p.A. (esercizio 2012, determinazione n. 51 del 30 maggio 2014). L’analisi condotta sulla gestione di Enel S.p.A. e del suo Gruppo, ha evidenziato che la gestione è stata impostata sulla razionalizzazione ed innovazione dei processi operativi e sulla massimizzazione dei profitti, mediante una politica di espansione ed assestamento nel mercato internazionale, una diversificazione tecnologica e geografica del business, un bilanciamento tra attività “regolate” e “non regolate” ed una significativa presenza nel campo delle energie rinnovabili. Tale strategia aziendale ha consentito, pur in presenza di una situazione di generale instabilità ed incertezza economico-finanziaria, che si riflette particolarmente sul mercato dell’energia dei principali paesi europei di riferimento (Italia e Spagna), di realizzare, comunque, risultati economici positivi. Sia il bilancio di esercizio che quello consolidato si sono chiusi, infatti, in utile (rispettivamente di 3.427 milioni di euro e di 2.075 milioni di euro), benché, nel secondo caso, in misura inferiore a quello realizzato nell’esercizio 2011 (- 1%). In considerazione del suo carattere multinazionale, Enel S.p.A. si è dotata, a partire dal 2012, di una nuova struttura organizzativa (il c.d. modello “one company”), allo scopo di consentire un più efficace e funzionale esercizio delle funzioni di indirizzo strategico e di coordinamento da parte della Capogruppo ed un avvicinamento alle linee di business. La Società ha continuato a perseguire una strategia di accesso diretto al mercato dei capitali e del credito, in quanto ritenuta la più efficace al fine di assicurare, ad un tempo, una migliore ridistribuzione del mix di indebitamento (bancario e INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 111 obbligazionario), una diversificazione della base degli investitori e l’allungamento della durata media del debito di Gruppo. Nel corso del 2012, è stato portato a termine un programma di prefinanziamento, per un ammontare complessivo superiore a 7 miliardi di euro circa, ad un tasso medio in linea con il costo medio ponderato dell’indebitamento di Gruppo, così rafforzandosi ulteriormente, con la sopradescritta strategia operativa la posizione di liquidità. L’indebitamento finanziario netto si è attestato, alla fine dell’esercizio, a 42.948 milioni di euro, con un discreto miglioramento (-3,76%) rispetto all’esercizio precedente. All’esito delle analisi effettuate la Corte ha, tra l’altro, posto l’accento: - sulla deliberazione con cui il Consiglio di amministrazione - conformandosi alle raccomandazioni formulate negli esercizi precedenti, in considerazione della contingente situazione di difficoltà del contesto economico, nonché all’analogo auspicio espresso dal socio pubblico di maggioranza - ha previsto (in sede di Relazione sulla remunerazione) di operare, nell’anno 2013 e con il consenso degli interessati, una sensibile diminuzione della retribuzione variabile di breve termine dell’Amministratore delegato, del Presidente del Consiglio di amministrazione e dell’intero management; - sulla fiducia riposta dai risparmiatori nella solidità della Società e il mantenimento di un’elevata affidabilità creditizia nei confronti del sistema bancario; - sulla necessità di un’incisiva azione ai fini di una quanto più celere riduzione dell’indebitamento, rimanendo il suo livello, nonostante l’ulteriore riduzione del 7,20% registratasi alla fine del 2013 (39.862 milioni di euro), abbastanza elevato. La Corte ha posto, poi, in risalto come - nonostante la persistenza dello scenario di crisi nei mercati europei di riferimento (dove la Società riveste una posizione di leadership), che si riflette in un progressivo calo della domanda di energia - la Società, grazie alle azioni strategiche programmate nel piano industriale 2013/2017, ha conseguito, nel 2013, un deciso miglioramento dei risultati operativi, sia con riferimento al budget, sia con riguardo al bilancio relativo all’esercizio 2012 (EBITDA +7,6%; EBIT +46,1%; risultato netto del gruppo a 3.235 milioni di euro). Ha inoltre raccomandato, conclusivamente – stanti le prospettive ancora incerte in ordine ad una ripresa del ciclo economico e, conseguentemente, ad un miglioramento della situazione relativa alla domanda di energia elettrica nei mercati maturi europei di riferimento - di proseguire con il massimo impegno nelle azioni, quali programmate con i piani industriali sin qui approvati, volte al contenimento e all’ottimizzazione degli investimenti, alla riduzione dei costi operativi e alla dismissione di partecipazioni non strategiche, in vista di una progressiva riduzione del livello di indebitamento. ENI S.p.A. (esercizio 2013, determinazione n. 88 del 24 ottobre 2014). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 112 I risultati del 2013 riflettono le complessità dello scenario. L’utile operativo adjusted del Gruppo è stato di 12,62 miliardi di euro e l’utile netto adjusted 4,43 miliardi di euro, in riduzione di circa un terzo rispetto ai corrispondenti valori del 2012. Le cause di questo peggioramento sono da ricondursi a fattori geopolitici nell’E&P, che hanno causato una perdita di produzione di circa 110 mila barili/giorno (-5% rispetto al 2012), alla contrazione dei margini sulle vendite di gas, energia elettrica, carburanti e commodity chimiche (in parte assorbita dalle azioni di ristrutturazione) ed al crollo della redditività di Saipem. Nonostante tali fattori negativi, Eni S.p.A. ha conseguito un utile netto, in aumento del 23%, pari a 5,2 miliardi di euro ed ha realizzato un flusso di cassa della gestione operativa di 11 miliardi di euro. Il flusso di cassa è stato determinato, per 6,4 miliardi di euro, dalle dismissioni e, principalmente, dall’operazione Mozambico e dallo smobilizzo delle partecipazioni finanziarie Snam e Galp. Tali flussi hanno consentito di finanziare investimenti tecnici in linea con il trend degli ultimi anni, e 3,95 miliardi di euro di dividendi agli azionisti, mantenendo costanti l’indebitamento finanziario netto e il leverage. Sulla base dei risultati conseguiti è stato distribuito un dividendo di 1,10 euro per azione (1,08 euro nel 2012). In particolare, sotto il profilo operativo, nell’esercizio 2013: - la produzione di idrocarburi: è stata di 1,619 milioni di boe/giorno, in riduzione del 4,8% a causa di interruzioni straordinarie in Libia, Nigeria e Algeria, i cui effetti sono stati parzialmente compensati dagli avvii di nuovi giacimenti e dalla crescita dei campi avviati; - le riserve certe di idrocarburi: a fine anno si sono attestate a 6,54 miliardi di boe, con un tasso di rimpiazzo organico del 105%. La vita residua è di 11,1 anni; - le vendite di gas naturale: sono state di 93,17 miliardi di metri cubi, con una riduzione del 2,3% rispetto al 2012, in un quadro di perdurante debolezza della domanda, di pressione competitiva e di eccesso di offerta. La società prevede di mantenere il leverage tra il 10% e il 30%, usando questa flessibilità per assorbire le fluttuazioni temporanee del prezzo del petrolio, dei mercati e dei risultati di business ed ha in programma investimenti per 56,8 miliardi di euro per il periodo 2013-2016, con un incremento, a parità di cambio euro/dollaro, di circa 1,6 miliardi di euro rispetto allo stesso periodo del piano precedente. Incremento in gran parte legato alle nuove opportunità di crescita di E&P, tra cui quelle relative al Mozambico. Nel piano di investimenti è prevista una generazione di cassa di 20 miliardi di euro l’anno grazie all’aumento della produzione E&P. Nel 2013, Eni S.p.A. ha conseguito un utile netto d’esercizio di 4,41 miliardi di euro (in diminuzione, rispetto al 2012, del 51,4%) ed un patrimonio netto di 40,8 miliardi di euro (in incremento, rispetto al 2012, esercizio nel quale era ammontato a 40,6 miliardi di euro). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 113 Gli importanti segnali rilevati nella relazione, quali la riduzione dei ricavi nei principali settori della gestione caratteristica; la circostanza che l’utile 2013, e quello del primo semestre 2014 abbiano beneficiato di plusvalenze connesse a dismissioni (in particolare di quella di Mamba), che si sono riflesse anche sul flusso di cassa; le limitate prospettive di crescita in Europa; la delicata situazione sociale e politica e di incertezza che ancora perdura e si aggrava in più di uno dei Paesi produttori; la diminuzione della domanda e l’eccesso di offerta in vari settori di attività della Società, sono tutti fattori che, ha affermato la Corte dei conti, il nuovo management dell’Eni dovrà tenere nella dovuta considerazione, anche attuando efficaci politiche per la semplificazione e la razionalizzazione dei processi e per uno snellimento della struttura organizzativa atto a determinare significative riduzioni dei costi. INAIL (esercizio 2012, determinazione n. 50 del 30 maggio 2014). Il referto ha preso in esame la situazione del bilancio generale e delle singole gestioni dell’INAIL nonché l’assetto organizzativo e strutturale, a seguito dell’incorporazione, dalla data del 31 maggio 2010 dei due Enti IPSEMA e ISPESL. L’Istituto ha provveduto a garantire la continuità nelle attività correnti degli Enti soppressi nonché l’avvio del piano delle attività progettuali necessarie per la riconduzione della gestione del personale in un unico ambito. E’ stato, altresì, evidenziato come sia stata oggetto di valutazione – in sede sia governativa sia parlamentare – l’individuazione di un riassetto normativo della governance dell’Ente, con riferimento agli organi, alle modalità di interazione tra gli stessi, nonché al sistema dei controlli interni, al fine di calibrarne più adeguatamente le funzioni e i poteri. I dati di bilancio confermano la sostanziale solidità dell’Istituto, considerato che la gestione 2012 si è conclusa con un avanzo finanziario pari a 1.230 milioni di euro e con un avanzo patrimoniale di 3.973 milioni di euro. Sono risultati in aumento anche l’avanzo di cassa e quello di amministrazione. I conti generali dell’Istituto continuano, però, ad essere appesantiti dall’esposizione debitoria della Gestione Agricoltura verso la Gestione Industria per complessivi 32.525 milioni di euro (32.392 milioni di euro nel 2011). Quanto all’attività assicurativa, la tutela è garantita attraverso la gestione di circa 3 milioni di euro e 300 mila posizioni assicurative territoriali e di 808.477 rendite. E’ stata, altresì, evidenziata la mancata attuazione delle politiche patrimoniali, sia di dismissione, stante il perdurare della crisi del settore, sia quanto agli interventi di valorizzazione e di investimento, considerato che da oltre 10 anni permangono inutilizzati cespiti di grande valore e che resta ancora da realizzare il progetto in Abruzzo per la ricostruzione dell’area aquilana. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 114 Ferrovie dello Stato italiane S.p.A. (esercizio 2013, determinazione n. 71 del 18 luglio 2014). Dall’ analisi della gestione 2013 di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. emerge come, in piena continuità con quanto verificatosi negli anni precedenti, il Gruppo abbia confermato, anche per l’esercizio in analisi, il raggiungimento degli obiettivi strategici e gestionali definiti nel Piano di Impresa. La Corte ha osservato, in particolare, che il bilancio consolidato del Gruppo FS Italiane 2013 ha registrato un risultato netto di 460 milioni di euro, in aumento rispetto all'esercizio precedente di 79 milioni di euro (più del 20%). Tale positivo risultato si fonda principalmente sull’incremento dei ricavi operativi del Gruppo (+101 milioni di euro), che hanno sostanzialmente guidato la crescita del margine operativo lordo (+112 milioni di euro), nonché sull’aumento di tutti gli altri risultati intermedi (risultato operativo +99 milioni di euro e risultato ante imposte +155 milioni di euro). Anche il bilancio di esercizio di Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. evidenzia un miglioramento, con un risultato netto dell’esercizio 2013 pari a 76 milioni di euro, a fronte dei 73 milioni di euro dell’anno precedente. Il margine operativo lordo della Capogruppo presenta, nel 2013, un decremento di 32 milioni di euro, essendo passato da un valore positivo di 11 milioni di euro ad un valore negativo di 21 milioni di euro, per l’effetto combinato dell’aumento dei ricavi operativi di 3 milioni di euro e dell’incremento dei costi operativi di 35 milioni di euro. Sull’aumento dei costi operativi ha inciso, particolarmente, la variazione delle rimanenze per 34 milioni di euro per effetto delle svalutazioni di immobili e terreni di trading (+31 milioni di euro) al fine di allineare il valore contabile degli stessi all’effettivo valore di mercato, a seguito di un’analisi puntuale del patrimonio immobiliare della società attuata attraverso un aggiornamento delle perizie, anche in considerazione della congiuntura economica ed in particolare della perdurante generale regressione del mercato immobiliare. Per quanto riguarda gli andamenti delle due realtà operative di maggiore rilevanza del Gruppo – RFI S.p.A. e Trenitalia S.p.A. – la Corte ha evidenziato quanto segue: RFI, Gestore della infrastruttura ferroviaria, nel 2013 ha ottenuto un utile pari a circa 270 milioni di euro, superiore di quasi il 70% rispetto al risultato dell’anno precedente; significativa la crescita del margine operativo lordo rispetto a quello del 2012 del 37%, ascrivibile per il 9% a ricavi e per il 91% a una riduzione dei costi operativi. RFI è sempre più orientata verso il mercato anche in conseguenza dell’applicazione della Direttiva 34/2012 dell’UE, delle decisioni dell’Autorità di regolazione dei trasporti (ART) che ne ha, di recente, ridotto in modo significativo il canone di utilizzo dell’infrastruttura ferroviaria, della prevista cessione della rete elettrica e dei servizi accessori. La gestione 2013 di Trenitalia vede un decremento di 25 milioni di euro del risultato netto dell’esercizio (-12%), pur a fronte di un miglioramento del margine INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 115 operativo lordo di circa il 3% e del risultato operativo ugualmente del 3%; risultato sul quale ha particolarmente inciso l’incremento del saldo delle imposte sul reddito rispetto all’anno precedente (+71 milioni di euro pari ad oltre il 200%) derivante dalla non ripetitività, nel 2013, dell’accertamento che la società aveva effettuato nel 2012 per le maggiori imposte anticipate riferite alle perdite fiscali pregresse. Relativamente al Gestore della rete, la Corte evidenzia come il recepimento della normativa europea (Direttiva UE 35/2012 il cui termine ultimo per il recepimento obbligatorio è fissato per il 16 giugno 2015) si tradurrà in un nuovo modello di governance dell’Azienda, con una evidente focalizzazione e separazione dei diversi segmenti di attività in termini di gestione, organizzazione ed impiego degli assets, distinguendo chiaramente le attività regolatorie da quelle a mercato. Poste italiane S.p.A. (esercizio 2012, determinazione n. 13 del 28 febbraio 2014). I positivi risultati conseguiti costantemente dal 2002 e da ultimo nell’esercizio 2012, costituiscono conferma della validità del modello di business adottato in Poste italiane S.p.A. e delle scelte gestionali operate E’ però necessario - ha osservato la Corte - che il management della Società mantenga costantemente elevato il livello di impegno e di attenzione su quei profili di gestione che necessitano ancora di interventi migliorativi in tema di qualità dei servizi, di conformità normativa, di sicurezza e di contenimento dei rischi. Il secondo semestre del 2013 ha visto l’avvio di approfondimenti da parte del Consiglio di amministrazione di Poste italiane finalizzati a valutare l’opportunità di un eventuale ingresso nel capitale sociale di Alitalia – Compagnia Aerea Italiana S.p.A. -, con la sottoscrizione dell'eventuale inoptato fino alla concorrenza di 75 milioni di euro. L’operazione - che, ad avviso della Società, si inserisce nell’ambito del vasto progetto industriale di Poste italiane volto a perseguire politiche di investimento e di crescita attraverso un modello di business che consenta l’integrazione di nuove aree di attività - è stata autorizzata dal Consiglio di amministrazione il 18 dicembre 2013. Il settore postale nel corso dell’anno è stato oggetto di segnalazioni ed interventi istruttori da parte dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, tutti volti ad assicurare l’effettiva apertura alla concorrenza dei relativi mercati in un contesto normativo e regolamentare ritenuto per taluni aspetti non adeguato a tale obiettivo. Parimenti anche dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni – nella sua qualità di Regolatore del settore postale – sono stati segnalati taluni profili di non coerenza con il quadro comunitario di liberalizzazione delle disposizioni di cui al d.lgs. n. 58/2011. BancoPosta si conferma anche per il 2012 come settore trainante di Poste italiane S.p.A.. Le attività promozionali e le iniziative di marketing adottate dalla Società nell’ambito dell’offerta dei conti correnti privati, tese ad incentivare la raccolta di nuova liquidità e a trattenere l'uscita di masse detenute da quelle fasce di INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 116 correntisti più facilmente attratte da forme di remunerazioni offerte dalla concorrenza, hanno apportato un incremento del numero dei conti correnti in essere pari al 5,5%. Permangono profili di criticità nel comparto antiriciclaggio, come emerso anche nell’accertamento ispettivo di vigilanza, condotto dalla Banca d’Italia nel periodo 20 febbraio/24 agosto 2012. La Corte ha raccomandato il massimo impegno della Società, per l’adozione di ulteriori urgenti interventi, finalizzati a porre rimedio definitivo alle carenze emerse. Dall’esame dei dati gestionali di Poste italiane S.p.A., per il 2012 emerge che la Società ha chiuso l’esercizio con un risultato positivo di 722,2 milioni di euro ed in aumento del 3,4% sul precedente esercizio (698,5 milioni di euro), di cui 342,7 milioni di euro di competenza del Patrimonio BancoPosta; all’utile ha contribuito l’iscrizione in bilancio del provento straordinario di 270,3 milioni di euro, corrispondente alla somma per la quale la Società ha presentato istanza di rimborso a seguito del riconoscimento, attuato dal d.l. 201/2011, dell’integrale deducibilità dall’imponibile IRES dell’IRAP sostenuta sul costo del lavoro a valere dall’esercizio 2012. Anche senza tener conto del citato provento straordinario, il risultato realizzato nell’anno in riferimento sarebbe stato positivo per 451,9 milioni di euro, sebbene inferiore del 35,3% rispetto al 2011. Il Patrimonio netto della Società, alla chiusura dell’esercizio, è pari a 4.312,9 milioni di euro incrementato di 2.311,1 milioni di euro rispetto all’anno di comparazione per effetto, principalmente, delle oscillazioni positive degli investimenti in titoli del Patrimonio Bancoposta. Rai - Radiotelevisione italiana S.p.A. (esercizi 2011 e 2012, determinazione n. 7 del 4 febbraio 2014). Le risultanze gestionali e patrimoniali della società RAI nel biennio 2011–2012 hanno evidenziato profili sostanzialmente diversi. Nel 2011 la capogruppo ha chiuso il bilancio con un utile di 39,3 milioni di euro, mentre nell’esercizio 2012 con una perdita di 245,7 milioni di euro. In corrispondente andamento sono risultati i valori del conto economico consolidato, rispettivamente, positivo nel 2011 per 4,1 milioni di euro, e negativo per 244,6 milioni di euro nel 2012. Il patrimonio netto di Rai S.p.A., aumentato nel 2011 a 427,5 milioni di euro (nel 2010 374,8 milioni di euro), nel 2012 si è ridotto a 294 milioni di euro per effetto della diminuzione delle riserve per il ripianamento delle perdite registrate nel periodo. Rilevanti sono stati i debiti finanziari, pari a 282,5 milioni di euro nel 2011 e a 371,6 milioni di euro nell’anno seguente. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 117 Nel biennio in rassegna, come negli esercizi precedenti, si è registrato lo sbilancio negativo tra ricavi e costi della produzione, nella misura di 23,3 milioni di euro (2011) e di 215 milioni di euro (2012), segnale preoccupante per la situazione economico-patrimoniale e finanziaria della Società di proprietà pubblica. Sul versante dei ricavi, l’introito derivante dal pagamento del canone radiotelevisivo ha rappresentato circa il 60,5% (il 68% nel 2012) del totale delle entrate aziendali, contro circa il 31,3% (26% nel 2012) della pubblicità e circa l’8,2 % (il 6% nel 2012) degli altri ricavi. L’entrata da canone è rimasta notevolmente compromessa dalle crescenti dimensioni dell’evasione, stimata nel biennio nell’ordine del 27% circa, superiore per quasi 19 punti percentuali rispetto alla media europea. Anche il ricavo derivante dalla pubblicità ha evidenziato sostanziale flessione rispetto agli esercizi pregressi e si è attestato in 965 milioni di euro nel 2011, e in 745,3 milioni euro nell’esercizio successivo. Gli altri ricavi, ossia quelli tipicamente commerciali, hanno presentato nel 2011 una timida ripresa rispetto all’esercizio precedente, ma sono poi calati nel 2012. Per quanto riguarda i costi operativi – pur scontando l’assenza, come in ogni esercizio dispari, di quelli afferenti ai grandi eventi sportivi – nel 2011 si è registrata una diminuzione del 5,9%; nell’anno successivo, peraltro detti oneri si sono incrementati di 18,1 milioni di euro. Il costo del personale, cresciuto nel 2011 del 2,7%, si è ulteriormente incrementato nel 2012, anche in ragione di un accantonamento di 62 milioni di euro stanziati per il piano di esodo agevolato. Con riferimento ai costi della produzione, è apparsa indispensabile una loro sostanziale riduzione, in particolare per quelli riconducibili al festival di Sanremo, alle fiction e alla programmazione finanziata con fondi diversi da quelli derivanti dal canone radiotelevisivo. Nella prospettiva della riduzione dei costi di produzione, si inscrive la liquidazione o l’incorporazione di talune società controllate (RAISat S.p.A., Rai Trade S.p.A., Rai Net S.p.A. e Rai Corporation). La Corte, pur constatando la diminuzione delle società controllate, ha rappresentato l’esigenza di una rigorosa verifica della loro attuale necessità, tenuto conto che l’apporto complessivo delle controllate appare assai modesto, in quanto, ad eccezione di Sipra (ora Rai Pubblicità), la quasi totalità del fatturato è verso la RAI, senza alcuna significativa espansione all’esterno del perimetro delle proprie attività. Si è altresì segnalata: - l’esigenza di assumere tutti gli interventi che si riterranno più idonei per mantenere sotto stretto controllo l’andamento del costo del lavoro e degli oneri connessi, sia per la Società che per il Gruppo, considerata l’incidenza di oltre il 30% di tale fattore sugli oneri della produzione; INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 118 - la necessità di promuovere efficaci interventi finalizzati a contrastare l’evasione dal pagamento del canone, non adottati o anche solo pianificati nel corso del biennio in rassegna, in particolare per il canone speciale, riscosso direttamente dalla società; - la necessità che il contratto di servizio per il triennio 2013 – 2015 venga negoziato dando effettiva attuazione a principi già presenti nei precedenti contratti. Più in particolare, al principio secondo il quale il finanziamento delle attività di servizio pubblico deve essere garantito con carattere di certezza e congruità, per il triennio di vigenza, attraverso il canone radiotelevisivo; - la necessità che l’Azienda attivi ogni misura organizzativa, di processo e gestionale, idonea ad eliminare inefficienze e sprechi, proseguendo, laddove possibile e conveniente, nel percorso di internalizzazione delle attività e concentrando gli impegni finanziari sulle priorità effettivamente strategiche, con decisioni di spesa che siano - singolarmente e nel loro complesso – strettamente coerenti con il quadro di riferimento. FINTECNA S.p.A. (esercizio 2012, determinazione n. 15 dell’11 marzo 2014). Cassa depositi e prestiti S.p.A. è il nuovo azionista unico della Società e, come tale, esercita nei confronti della stessa l’attività di direzione e coordinamento ex art. 2497 ss. c.c. A seguito del trasferimento dell’intero pacchetto azionario, sono state apportate nel 2013 alcune modifiche allo Statuto, tra le quali, di rilievo, quella che prevede partecipazioni esclusivamente in società o enti che risultino in stabile situazione di equilibrio finanziario, patrimoniale ed economico nonché caratterizzati da adeguate prospettive di redditività. Nell’ottobre 2013, Cassa depositi e prestiti ha trasmesso a Fintecna le “linee guida” in materia di gestione dei rischi connessi all’operatività in titoli azionari, alla gestione della liquidità e all’uso di derivati, previa valutazione e approvazione, nell’ottica di una possibile centralizzazione della gestione della tesoreria presso la stessa Cassa dall’inizio del 2014. Inoltre, dal 1° novembre 2013 sono state trasferite da Fintecna S.p.A. all’azionista unico le partecipazioni in Fintecna Immobiliare s.r.l e Quadrante S.p.A.. Quanto ai risultati economici-patrimoniali, l’utile d’esercizio di Fintecna è di 182 milioni di euro e si incrementa rispetto al 2011 di circa 127 milioni di euro (+ 232%) - favorito sia dalla sempre minore incidenza delle partite non ricorrenti, sia dai citati effetti della politica aziendale tesa a ottimizzare i rendimenti delle disponibilità – ed è stato destinato dall’Assemblea degli azionisti per € 100.000.000 a titolo di dividendo e per € 81.365.235 a riserva di utili a nuovo. Il patrimonio netto (2.503 milioni di euro), in conseguenza del citato utile, si incrementa del 6,5%. La Corte ha ritenuto che - nell’ottica dell’armonico e ordinato rapporto tra Cassa depositi e prestiti S.p.A. e Fintecna S.p.A. - debbano essere superati taluni profili di criticità che hanno caratterizzato la fase di transizione dal precedente (M.E.F.) al INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 119 nuovo azionista unico: al riguardo vale, infatti, richiamare il buon andamento delineato dalla Carta Costituzionale e la proficuità dei risultati cui entrambe le Società, dai rilevanti interessi pubblici, sono tenute. Occorre, altresì: a) monitorare l’entità delle riserve al fine di non pregiudicare la copertura dei fondi rischi per i contenziosi ancora in atto; b) considerare con la dovuta prudenza i possibili rischi, anche di controparte, connessi alle operazioni di prestito titoli; c) valutare con sempre adeguata prudenza le transazioni, nella materia del contenzioso; d) perseverare nell’azione di indirizzo e di verifica nei confronti delle controllate, in un quadro di coerenza e di compatibilità con gli obiettivi programmati. Associazione italiana della Croce Rossa (CRI) (esercizio 2013, determinazione n. 80 del 7 ottobre 2014). Notevoli discrasie organizzative e funzionali hanno determinato lunghi periodi di commissariamento della Croce Rossa Italiana (negli ultimi 32 anni la CRI è stata commissariata per quasi 25 anni). L’Associazione, già commissariata dal 1° gennaio al 31 dicembre 2005, è stata di nuovo commissariata dall’ottobre 2008, per manifesta impossibilità di funzionamento. Tale regime di commissariamento è cessato con la nomina del Presidente nazionale in data 8 febbraio 2013, a seguito delle elezioni indette in attuazione della normativa di riforma dell’Ente. In particolare la riforma prevede che: - dal 1° gennaio 2014 i Comitati provinciali e locali si trasformino in associazioni private di promozione sociale; - dal 1° gennaio 2015 la Croce Rossa Italiana, cambiando denominazione (“Ente strumentale alla Croce Rossa Italiana”), svolga funzioni di supporto a tali associazioni; - dal 1° gennaio 2017 l’Ente venga soppresso e posto in liquidazione. Sotto il profilo gestionale le risultanze emerse mostrano una ripresa dell’attività della CRI rispetto al passato e la prosecuzione del miglioramento nella gestione contabile ed amministrativa avviata nel 2011. In particolare, a differenza di quanto accaduto sino al 2010, anche il consuntivo 2013, (come è accaduto nel 2011 e nel 2012), è stato approvato nei termini di legge. Persistono, tuttavia, alcune criticità gestionali ed organizzative: - il 2013 si è chiuso con un disavanzo di € 24.471.809,74 delle Unità territoriali e di € 26.244.135,69 del Comitato centrale, pari ad un disavanzo finanziario consolidato dell’Associazione di € 50.715.945,43; - si sono incrementati i disavanzi delle sedi periferiche delle Regioni Lazio ed Umbria determinati, principalmente, da quelli dei Comitati provinciali di Roma, Latina e Perugia; INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 120 - i residui attivi, in massima parte provenienti dagli esercizi pregressi, sono aumentati del 12,3%. Anche i residui passivi si sono incrementati del 13,8%; - la dotazione organica del personale militare non è stata definita nel 2013. La ricordata riforma prevede, peraltro, che il Corpo militare, costituito esclusivamente da personale volontario, transiterà in un ruolo ad esaurimento nell’ambito del personale civile della CRI; - non si è ancora concluso il contenzioso con la società SI.S.E. in liquidazione (della quale la Croce Rossa Italiana è socio unico), essendo fallito il tentativo di una soluzione in via transattiva. EXPO 2015 S.p.A.- (esercizio 2013, determinazione n. 107 del 5 dicembre 2014). La Sezione controllo Enti, nella relazione sulla gestione di Expo 2015 S.p.A. per il 2013, ha rilevato che l’esercizio si è chiuso con una perdita economica di 7,42 milioni di euro, affermando tuttavia che tale negativo risultato è da riferirsi alla nota, particolare natura della Società che, quale società di scopo, vede la concentrazione della maggior parte dei costi nei primi anni di attività e la posticipazione dei ricavi alla data di realizzazione dell’Evento. Peraltro, i ricavi (di 67,13 milioni di euro) sono comunque aumentati rispetto ai 28,67 milioni di euro del 2012, per effetto, principalmente, dei diritti di sponsorship provenienti dai grandi partners commerciali; la maggiore perdita rispetto all’esercizio 2012 (2,39 milioni di euro) è da ricondursi in gran parte al pianificato aumento dei costi della produzione. L’incremento delle disponibilità liquide (dai 186,89 milioni di euro del 2012, ai 348 milioni di euro del 2013) e la sensibile misura dell’avanzo finanziario, sono sintomi degli effetti dei ritardi connessi con la consegna frazionata dei terreni che, incidendo sul cronoprogramma dei lavori, ha determinato lo slittamento al 2014 di alcuni investimenti e, di conseguenza, anche consistenti varianti in corso d’opera (pari a 38,5 milioni di euro) e rilevanti “riserve” da parte delle imprese appaltatrici. A tale proposito, la Corte ha anche ricordato come, dopo alterne ipotesi, l’area effettivamente individuata quale “sito espositivo” risulti per l’85% di proprietà privata, e come tale circostanza abbia indubbiamente determinato diverse criticità, sia per i costi di acquisizione che per le difficoltà operative connesse alle procedure di rilascio delle aree, ed ha evidenziato come la convergenza di interessi pubblici e privati, che ne ha costituito lo scenario di fondo – tipico del partenariato pubblico privato –, avrebbe potuto essere caratterizzato da un diverso e più omogeneo coinvolgimento degli operatori privati coinvolti, specie nella ripartizione dei rischi e nell’uso efficiente delle risorse, in ragione della loro natura pubblica. Tra le criticità, fin da subito manifestatesi, per la società di gestione nell’acquisire la disponibilità dei terreni privati, la Corte ha evidenziato quelle connesse alle divergenti vedute tra Regione Lombardia e Comune di Milano, circa il regime giuridico da adottare per l’acquisizione delle aree, con la conseguenza che tali INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 121 vicende hanno condizionato tutta la fase iniziale di gestione dell’evento, compromettendone l’efficiente programmazione preliminare e la tempestiva operatività. Tale situazione di stallo non si è risolta neanche dopo la costituzione, a giugno 2011, di un’apposita società pubblica, la Arexpo S.p.A., incaricata dell’acquisizione dei terreni, a causa dei tempi tecnici delle procedure di esproprio e compravendita, che si sono protratti sino a luglio 2012. Ha influito negativamente sull’azione della società anche la flessione del sostegno finanziario dei soci, Provincia e (in misura minore) Camera di commercio di Milano; in effetti, a fronte degli interventi di tali due Enti, pari rispettivamente al 2,40% e al 2,18%, del totale cumulato per azionista, nel 2013 il Ministero dell’Economia e delle Finanze ha contribuito per l’84%, il Comune di Milano per il 14,15% e la Regione Lombardia per il 10,87%. A tali vicende si è aggiunta la complessa disciplina – solo nel biennio 2012/2013 sono intervenuti 15 provvedimenti legislativi concernenti l’Expo – che ha determinato una cornice normativa in continua evoluzione. Sotto un profilo più generale, la Corte ha osservato che il regime derogatorio introdotto con specifiche ordinanze presidenziali del 2007 e del 2010, poi confermate con la l. n. 71/2013 – pur se motivato con i rischi per le incolumità delle persone e per la tutela dei beni, nonché con i ritardi cumulatisi per cause esterne alla Società – necessita di valide strategie compensative, affinché sia comunque garantita la scrupolosa osservanza dei principi generali negli affidamenti di opere pubbliche, non senza osservare come una auspicabile disciplina ‘dedicata’ ai grandi eventi, piuttosto che la rilevante quantità di deroghe alla normativa ordinaria, meglio potrebbe intervenire sulla gestione di tali peculiari opere pubbliche, approntando nel contempo gli strumenti di controllo più idonei a garantirne la legalità. A tale proposito, la Corte ha ricordato come, in seguito alle note indagini giudiziarie relative ad ipotesi corruttive a carico anche di due dirigenti della società, il d.l. n. 90/2014 (convertito nella l. n. 114/2014) abbia attribuito al Presidente dell’Autorità nazionale anticorruzione compiti di alta sorveglianza e garanzia della correttezza e della trasparenza delle procedure connesse alla realizzazione delle opere. Sotto il profilo operativo, eventi rilevanti nel 2013 sono stati: - il raggiungimento del numero di 140 dei Paesi partecipanti ufficiali; - l’affidamento di lavori, per complessivi 288 milioni di euro circa (di cui, 171 milioni di euro, mediante procedure ad evidenza pubblica e 43,6 milioni di euro attraverso procedure negoziate), e di forniture e servizi, per circa 115 milioni di euro; - l’istituzione, ai sensi del d.l. 43/2013, del Commissario unico delegato del Governo per l’Expo, che si è affiancato al Commissario generale di sezione del padiglione Italia subentrando al Commissario straordinario (Sindaco di Milano) ed al Commissario generale (Presidente della Lombardia), con compiti di INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 122 vigilanza e poteri in deroga e sostitutivi, di impulso per la esecuzione delle opere. Nel 2013, la Società è finalmente entrata in pieno nella fase operativa. Si rivela ora indispensabile, a pochi mesi dall’inaugurazione dell’Esposizione, che la società gestisca in modo incisivo e trasparente i problemi ancora presenti, tra i quali quelli conseguenti ai procedimenti giudiziari in corso, assicurando la legalità delle procedure di affidamento delle opere e dei servizi, al fine di salvaguardare, con il corretto impiego delle risorse impegnate, anche l’immagine del Paese nel contesto internazionale. INPS (esercizio 2012, determinazione n. 101 del 22 novembre 2013). La Corte conferma l'esigenza di un costante monitoraggio degli effetti delle riforme del lavoro e della previdenza obbligatoria sulla spesa pensionistica, e di una crescente attenzione al profilo dell’adeguatezza delle prestazioni collegate al metodo contributivo, e degli eccessivi divari nei trattamenti connessi a quello retributivo, unitamente all’urgenza di rilanciare la previdenza complementare. Evidenzia, nuovamente, la necessità di un intervento finalizzato a ridisciplinare l’intero ordinamento e, comunque, a riequilibrare la governance dell’Istituto, oltre che a ridisegnare assetto e attribuzioni dell’organo di controllo interno e della vigilanza ministeriale. Sottolinea, altresì, che l’incorporazione di INPDAP ed ENPALS ha accentuato l’urgenza di una revisione delle articolazioni della direzione generale e di una accelerazione nella sperimentazione sul territorio del modello di direzione unificata. Ribadendo analoghe precedenti osservazioni, la Corte richiama una attenta e responsabile riflessione sulla perdurante criticità dell’invalidità civile, che ha ampiamente confermato l’improrogabilità di un intervento legislativo volto a completare il trasferimento delle competenze dell’intero procedimento in capo all’INPS. Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (es. 2013, determinazione del 7 ottobre 2014). Considerato il rilevante ruolo che la Cassa riveste nel contesto degli interventi pubblici nell’economia, si ritiene, nelle more dell’imminente approvazione della relazione al Parlamento sul 2013, di segnalare i principali dati economicopatrimoniali dell’esercizio. Si conferma la tendenza all’aumento del totale dell’attivo dello stato patrimoniale, passato da 273.586 milioni di euro nel 2010 a 314.685 milioni di euro nel 2013 (+ 3,03% rispetto all’anno precedente, + 11,64% nel 2012 rispetto al 2011). Il rafforzamento della struttura patrimoniale del gruppo è evidenziato dal valore del patrimonio netto, il quale, a fine 2013, si è assestato ad oltre quota 18.138 milioni di euro. L’aumento, rispetto al 2012, è stato del 7,74% e deriva dall’incremento delle INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 123 riserve (+27,62%), anche da rivalutazione (+1,04%), parzialmente controbilanciato da un minor utile d’esercizio (-17,70%). Il risultato di gestione, pari a 2.953 milioni di euro, conseguito nel 2013, è in flessione, rispetto al 2012, del 19,69%, dato questo tuttavia imputabile, principalmente, alla diminuzione del margine d’interesse (-27,90%), passato da 3.522 milioni di euro nel 2012 a 2.539 milioni di euro l’anno seguente, nonostante quest’ultimo aggregato sia stato compensato dall’incremento del valore dei dividendi e degli utili percepiti (+21%), che ammontano a 2.080 milioni di euro. Il riassetto delle partecipazioni azionarie, ridefinito nell’esercizio 2013, correlato ad obiettivi di piano ambiziosi ed ampliativi della mission aziendale, ha determinato la concentrazione nella Cassa di altre società pubbliche impegnate sul fronte del sostegno industriale e della caratterizzazione internazionale delle imprese italiane. Nel complesso, nel 2013, il valore di tali partecipazioni ha confermato, infatti, la tendenza ad aumentare, incrementandosi di 2.123.159 migliaia di euro, pari a 6,95% in più rispetto all’anno precedente (+ 54,19% nel 2012 rispetto al 2011). Si riportano di seguito le valutazioni di sintesi, quali risultano dalle singole relazioni della Sezione, su enti aventi analoga struttura e chiamati alla medesima funzione istituzionale. Parchi nazionali La l. n. 394/1991, nel dettare i principi fondamentali per l’istituzione e la gestione delle aree naturali protette, ha previsto la costituzione, oltre che dei parchi regionali e delle aree marine, di parchi nazionali gestiti da Enti con personalità di diritto pubblico, soggetti alla l. n. 70/1975 e, conseguentemente, alle norme sull’ordinamento contabile di cui al d.p.r. n. 97/2003. Questa Corte, nel corso del 2014, ha espresso referti al Parlamento su 16 Enti, rispetto a 23 Enti Parco complessivi. I predetti referti sulla gestione, hanno evidenziato alcune difficoltà operative gestionali, tra le quali si rileva: - la mancata adozione di strumenti di pianificazione del territorio e delle attività (Piano per il parco, Regolamento, Piano pluriennale economico-sociale), in gran parte dovuta alle difficoltà dell’iter approvativo che vede coinvolti numerosi soggetti, (Regioni, Province, Comuni e Comunità Montane), spesso in contrasto tra loro; - i ritardi nella nomina degli organi, talvolta riconducibili alle stesse problematiche di cui al punto precedente; - la dipendenza, pressoché totale sotto il profilo finanziario, dai trasferimenti statali, la progressiva riduzione dei finanziamenti degli enti locali, la scarsissima rilevanza delle entrate proprie. Su questi temi occorrerebbe una riflessione di natura ordinamentale al fine consentire agli Enti Parco una maggiore tempestività nella decisione degli atti della INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 124 programmazione, nella composizione degli organi e in una maggiore autonomia finanziaria. E’ comunque da rilevare come le disposizioni contenute nel recente d.p.r. n. 73/2013, siano intervenute riducendo i componenti degli organi collegiali di gestione dei Parchi anche in coerenza con la disciplina sulle riduzioni degli oneri. Sono in fase di aggiornamento, nel rispetto delle indicazioni del citato d.p.r., anche gli statuti degli enti in questione. Inoltre, anche in considerazione del fatto che il numero degli Enti parco, appare sovradimensionato rispetto al territorio nazionale, parrebbe opportuna l’adozione di più misure, sia alternative che concomitanti, quali: l’accorpamento di parchi insistenti su aree territoriali vicine o limitrofe; la trasformazione di alcuni parchi in parchi regionali con eventuali accorpamenti a livello regionale; la semplificazione delle procedure di approvazione degli strumenti di programmazione e di nomina degli organi. Enti di ricerca e formazione Nell’ambito degli enti soggetti al controllo della Sezione, i 24 enti di ricerca e formazione costituiscono un insieme con tratti eterogenei quanto a configurazione giuridica, struttura e dimensione. Peraltro, anche sotto il profilo delle modalità di svolgimento delle funzioni istituzionali, prevalgono profili gestionali di difficile comparabilità. L’esame delle gestioni evidenzia, infatti, la carenza di una regia unitaria nella programmazione e nella scelta dei progetti di ricerca, nonché di meccanismi di valutazione dei risultati in relazione alle risorse impiegate. Emerge anche il rischio di sovrapposizioni nelle attività istituzionali, specialmente con riguardo ad enti che operano in aree scientifiche similari, che non consentono di ottimizzare le, già scarse, risorse a disposizione. E’ da rilevare che queste criticità (come pure a suo tempo venne prospettato) avrebbero potuto trovare soluzione con l’adozione di interventi intesi ad accorpare gli enti vigilati dal MIUR che rappresentano, sia sotto il profilo numerico che delle risorse impiegate, la maggioranza degli enti in parola. La gestione finanziaria evidenzia l’assoluta prevalenza dei contributi statali quali fonti di entrata e la scarsa incidenza sui bilanci delle entrate proprie o di entrate di provenienza privata. I referti riguardanti importanti enti di ricerca mostrano disavanzi finanziari ed economici, anche notevoli, solo in parte dovuti alla riduzione dei contributi statali e/o al ritardo con i quali vengono accreditati i fondi. I risultati negativi appaiono, talvolta, riconducibili anche alla scarsa incidenza delle iniziative di riorganizzazione interna, di riduzione della spesa per il personale e/o per consumi intermedi. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 125 Le spese di gestione della struttura, comprese quelle per il personale non addetto alla ricerca, continuano ad incidere in misura notevole, talvolta anche prevalente, sui costi totali. Alcuni Enti di rilievo, quali ENEA e ISS, in notevole sofferenza finanziaria e patrimoniale, sono tuttora commissariati. I risultati gestionali sono, spesso, influenzati da rilevanti masse di residui attivi e passivi, talvolta risalenti nel tempo. Non si registrano iniziative di rilievo volte al riordino e alla razionalizzazione delle numerose partecipazioni in società e consorzi di alcuni importanti enti di ricerca, quali CNR, ENEA ed ASI. Persistono problematiche in ordine alla gestione del patrimonio, talvolta di notevole entità, ma non adeguatamente valorizzato. Autorità portuali Le Autorità portuali sottoposte al controllo della Corte sono 24 e cioè tutte quelle classificate di rilevanza nazionale ed internazionale in base alla legge istitutiva n. 84/94. Le Autorità portuali, enti pubblici non economici, rivestono un ruolo essenziale nell’ambito della competitività dell’economia nazionale per il volume dei traffici passeggeri e commerciali di import-export, specie per alcuni prodotti strategici, quali quelli energetici e di materie prime e merci. Dall’esame dei risultati gestionali, la maggioranza delle Autorità portuali esaminate nel 2014 presenta un saldo economico e di amministrazione positivo, malgrado la crisi economica internazionale che ha inciso sui risultati di bilancio. Le entrate correnti sono costituite, in larghissima misura, dalle entrate dei traffici passeggeri e mercantili, nonché dalle entrate per canoni demaniali. Gli interventi di manutenzione e riqualificazione delle infrastrutture portuali sono finanziate in larga misura dal capitale pubblico. Le Autorità portuali sono sottoposte alla vigilanza del Ministero delle infrastrutture e del Ministero dell’economia e sono soggette anch’esse ai vincoli ed alla regole imposte dalla normative anche in materia di spesa pubblica. Nel corso del 2014 sono stati approfonditi alcuni temi che non avevano trovato presso le singole autorità univoche interpretazioni. Tra questi, in particolare, la natura pubblica/privata del rapporto di lavoro dei dipendenti delle AP, sul quale la Corte si è pronunciata riaffermando l’applicazione anche nell’ambito delle Autorità portuali della disciplina in materia di reclutamento del personale delle amministrazioni pubbliche e segnalando l'esigenza di un quadro di riferimento normativo che disciplini la materia delle assunzioni nelle A.P. in conformità ai principi costituzionali, e che regolamenti il ricorso alla contrattazione di secondo livello al fine del contenimento dei costi. Altro tema oggetto di approfondimento è stata la costituzione, e/o partecipazione, a Fondazioni da parte delle A.P., sul quale si ravvisa, ancora una INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 126 volta, l’opportunità che la materia sia compiutamente regolamentata sul piano legislativo-amministrativo, al pari delle società partecipate. La Corte si è, inoltre, soffermata nelle sue analisi sulla gestione delle Autorità portuali, su numerosi altri aspetti gestionali, quali: - l’allocazione in bilancio della spesa per consulenze, suscettibile di rendere più difficile la verifica dei limiti di spesa previsti dalla legislazione vigente; - il patrocinio legale dell'Avvocatura dello Stato; - la natura, l’ entità ed attendibilità dei residui attivi e passivi; - le cause dei ritardi nelle procedure di adozione degli strumenti di programmazione con specifico riferimento al Piano regolatore portuale (PRP). Nel corso dell’attività di analisi e di realizzazione dei referti, questa Corte aveva espresso il convincimento che sarebbe stato utile intervenire a livello legislativo per aggiornare una normativa che è stata emanata da più di venti anni, valorizzando l’integrazione con il territorio, per qualificare la filiera della logistica e quindi aumentare la competitività dei porti e dei territori. Il recente d.l. n. 133/2014, convertito nella l. n.164/2014 sembra evolvere in tale prospettiva poiché prevede tra l’altro l’adozione di un “Piano strategico nazionale della portualità e della logistica” (art. 29). Anche a livello europeo è stata di recente approvata la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, che si propone di sostenere, anche attraverso nuove procedure per le concessioni demaniali, la competitività delle Autorità portuali e dei territori. Nel 2014 è stata sottoposta a referto la gestione di 7 Autorità portuali, per un totale di 15 esercizi finanziari. Enti assistenziali, culturali e ricreativi. Gli enti controllati dalla Corte in questo comparto sono complessivamente 50. Di questi, 17 hanno riguardo ad attività lirico–sinfoniche concertistiche o assimilate, 21 a servizi culturali e 12 perseguono un interesse pubblico di “protezione sociale”. Avuto riguardo alle prime due tipologie di enti, si premette che, in materia, sono intervenuti il d.l. n. 91/2013, convertito nella l. n. 112/2013, nonché, da ultimo, il d.l. n. 83/2014 convertito nella l. n. 106/2014. Quest’ultimo articolato legislativo, in particolare, introduce il c.d. “art bonus”, valido anche per le fondazioni liricosinfoniche, secondo il quale il privato o l’azienda che intenda effettuare donazioni per la manutenzione, la protezione o il restauro dei beni culturali riceve un’agevolazione del 65% per gli anni 2014 e 2015 e del 50% per il 2016. Sono, altresì, previsti nuovi finanziamenti e prepensionamenti per il personale in esubero con retribuzione pari al 50% di quella normalmente percepita. Entro il 31 dicembre 2014 le fondazioni lirico sinfoniche dovranno conformare i propri statuti al INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 127 d.l. Valore Cultura 2014, individuando, a cura del Ministro competente in base a criteri scelti di concerto con il M.E.F., le fondazioni che potranno percepire contributo del FUS. Le suddette misure legislative appaiono necessarie, appena si consideri che il sostegno pubblico del settore, che rappresenta circa il 90% delle contribuzioni, è andato riducendosi soprattutto per i tagli operati al FUS e per la mancata o minore erogazione dei fondi straordinari. Peraltro, la ricerca di nuovi ricavi attraverso forme di sponsorizzazione e partnership, sia nazionali che internazionali, non può essere disgiunta da un ulteriore contenimento e razionalizzazione dei relativi costi. Tutto ciò vale, parimenti, per le istituzioni che perseguono finalità culturali che vanno incontrando sempre maggiori difficoltà a mantenere in equilibrio la propria gestione finanziaria senza ridurre drasticamente i loro compiti istituzionali. Con riguardo, infine, agli enti di protezione sociale, per alcuni di essi, che svolgono funzioni assistenziali specifiche e di integrazione previdenziale per circoscritte categorie di dipendenti pubblici, la Corte, pur prendendo atto degli interventi normativi di razionalizzazione, emanati di recente, richiama l’attenzione sull’opportunità di riconsiderarne le funzioni e il ruolo nel quadro di una normativa organica che armonizzi i trattamenti dei pubblici dipendenti (F.A.F., Cassa FF.AA., Cassa trasporti). In tale categoria si collocano altri Enti che svolgono attività più propriamente assistenziale e che godono di aiuti contributivi dalle amministrazioni pubbliche (C.A.I.). Anche per essi la riduzione dei trasferimenti pubblici sta recando sempre maggiori difficoltà nella gestione finanziaria. Soltanto una più oculata gestione dei fondi a disposizione, insieme alla ricerca di un sempre maggior apporto del volontariato, potrà permettere loro di sopravvivere. Casse previdenziali professionali private. Nell’ambito dei compiti istituzionali svolti dalla Sezione, rilievo assume il controllo sugli enti previdenziali privatizzati ai sensi del d.lgs. n. 509/1994 o costituiti in soggetti - sempre con natura giuridica privata - in attuazione delle disposizioni di cui al d.lgs. n. 103/1996. Si tratta di un settore particolarmente delicato e nei confronti del quale forte è stata negli ultimi anni l’attenzione del legislatore. In particolare si è assistito, per gli effetti anche conseguenti alla qualificazione delle Casse come organismi di diritto pubblico ed alla loro inclusione nell’elenco delle amministrazioni pubbliche predisposto dall’Istat ai fini di finanza pubblica, ad una più stringente connotazione pubblicistica che trova la propria ragione ultima nella circostanza che gli enti in parola, pur in possesso di una soggettività giuridica di diritto privato, perseguono una finalità di pubblico interesse sulla quale lo Stato esercita la propria vigilanza. Quanto al perseguimento delle finalità istituzionali è da rilevare come, a fronte di un quadro legislativo volto ad assicurare in modo più stringente la sostenibilità delle gestioni previdenziali nel cinquantennio, la generalità delle casse professionali INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 128 si è trovata nella necessità di adottare interventi di riforma che, per alcune casse, hanno riguardato il compimento di un percorso già iniziato verso il passaggio dal sistema retributivo al contributivo pro rata per le anzianità già maturate e che, comunque, nella generalità dei casi hanno avuto riguardo (pur nella permanenza di un sistema retributivo) all’allungamento del periodo per il calcolo delle retribuzioni pensionabili, al graduale aumento dei contributi soggettivi e minimi, e all’innalzamento dei requisiti di età per accedere ai trattamenti previdenziali. L’osservatorio della Corte consente di affermare che le manovre attuate dalle casse professionali hanno consentito, almeno in via tendenziale, di rispettare i parametri dell’equilibrio tra entrate contributive e spesa per prestazioni; equilibrio cui, in alcuni casi e solo per periodi di tempo limitato, possono contribuire anche i rendimenti del patrimonio. Purtuttavia, avuto riguardo ad un orizzonte temporale più limitato, emergono dalle più recenti relazioni al Parlamento della Corte, con riguardo almeno ad alcune Casse, elementi di preoccupazione connessi alla flessione di un indice importante quale è quello del rapporto tra le prestazioni previdenziali erogate e i contributi previdenziali accertati. Squilibrio questo accentuato non solo dal generale andamento demografico, ma anche dagli effetti della crisi economica che si riflette, per alcune categorie, sulla dinamica degli iscritti e dei redditi in base ai quali vengono determinate le contribuzioni. Nelle relazioni al Parlamento le criticità in parola sono state oggetto di specifici approfondimenti, così come non si è mancato di richiamare l’attenzione degli enti interessati sulla necessità, nei casi in cui lo squilibrio assume maggiore rilevanza, di adottare misure idonee ad incidere sul rapporto tra entrate contributive e uscite previdenziali, così da riportare in equilibrio almeno tendenziale i saldi della gestione caratteristica. Elemento di criticità, per molti versi collegato a quanto appena detto, è l’inadeguatezza delle prestazioni particolarmente evidente con riguardo ai trattamenti erogati dalle casse di cui al d.lgs. n. 103/1996. Ancorché la vigente legislazione abbia affidato alla Covip il controllo sugli investimenti delle risorse finanziarie gestite dalle casse, le relazioni della Sezione analizzano la composizione dell’ingente patrimonio detenuto dagli enti in parola e riferiscono sull’entità degli assets immobiliari e mobiliari e sui relativi rendimenti, non senza formulare ragionati inviti alla prudenza e, comunque, ad effettuare investimenti coerenti con le finalità proprie di questi enti previdenziali. Ancora, tutte le relazioni forniscono elementi di conoscenza e valutazione sulle misure adottate dagli enti previdenziali per il contenimento della spesa corrente e, più in generale, sul rispetto delle disposizioni di legge applicabili alle casse in quanto soggetti inclusi nell’elenco delle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2, della l. n. 196/2009 di finanza e contabilità pubblica. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 129 CAPITOLO VI L’ATTIVITÀ DELLA CORTE DEI CONTI E IL SISTEMA DELLE AUTONOMIE Premessa Il sistema delle autonomie territoriali costituisce snodo cruciale dell’articolazione istituzionale della Repubblica e si pone come componente fondamentale dell’assetto della finanza pubblica del nostro Paese. In tale ottica l’equilibrio dei conti degli enti territoriali – ormai canonizzato a livello costituzionale – va adeguatamente preservato. Per le regioni l’applicazione del pareggio di bilancio registra anzi una accelerazione (con un anticipo – introdotto dalla legge di stabilità per il 2015 – dell’operatività al 1 gennaio 2015 rispetto alla data del 1 gennaio 2016, prevista dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213). Per corrispondere alle esigenze di coordinamento della finanza pubblica, il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni in legge 7 dicembre 2012, n. 213, ha inteso, da un lato, rafforzare il controllo della Corte dei conti sugli enti locali e, dall’altro, introdurre una variegata tipologia di controlli sulle regioni. In questa prospettiva sono state ridisegnate le attribuzioni della Sezione delle autonomie e delle Sezioni regionali, per potenziarne il sistema di controllo a rete, finalizzato a monitorare gli andamenti complessivi della finanza territoriale e a rilevare la devianza dei singoli enti dal principio della sana gestione finanziaria. Alla Sezione delle autonomie – accanto ai tradizionali compiti di referto al Parlamento – sono state assegnati peculiari compiti di orientamento dei controlli, attraverso l’elaborazione di specifiche linee guida e, più in generale, funzioni di coordinamento delle Sezioni regionali, anche per minimizzare gli effetti di una legislazione caotica e spesso contraddittoria. Un profilo marcatamente innovativo, emerso nell’ultimo anno, assume il coinvolgimento, sempre più ampio, della Sezione nelle audizioni parlamentari (cfr. All.3) su specifici provvedimenti all’esame del Parlamento, riguardanti il mondo delle autonomie territoriali (armonizzazione dei sistemi contabili e schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi; città metropolitane, province, unioni e fusioni di comuni; disposizioni urgenti in materia di finanza locale). Si tratta di una attività connessa a quella referente, che completa il ruolo ausiliario della Sezione nei riguardi el Parlamento; ruolo che andrebbe ulteriormente valorizzato nell’ambito della riforma costituzionale in itinere. A livello locale il controllo delle Sezioni regionali è diretto a segnalare agli enti le situazioni pregiudizievoli della sana gestione finanziaria al fine di stimolare i processi di autocorrezione; funzione questa che non è esercitata solo nell’interesse INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 131 dell’ente controllato, quanto nel superiore generale interesse dello Stato Comunità ed è rivolta a garantire il rispetto degli equilibri finanziari e la sana gestione da parte di tutti i soggetti che compongono la Repubblica, secondo il costante indirizzo della Corte costituzionale. Analoghe finalità riveste anche l’attribuzione di un organico insieme di strumenti volti al controllo dei bilanci preventivi e dei rendiconti delle regioni, nonché del funzionamento dei loro controlli interni, anche con riferimento alla vigilanza sugli organismi partecipati e sugli enti del sistema sanitario nazionale (SSN). Lo stretto raccordo tra gli strumenti del controllo è evidente nella relazione semestrale sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate per le nuove leggi di spesa e, soprattutto, nel giudizio di parificazione, che intervenendo prima dell’approvazione della legge sul rendiconto, esalta la funzione di ausiliarietà delle Sezioni regionali di controllo rispetto alle assemblee elettive. Non c’è dubbio che al plesso organizzativo Sezione delle autonomie/Sezioni regionali di controllo è affidata – alla luce anche della legge 24 dicembre 2012, n. 243, recante disposizioni per l’attuazione del novellato art. 81, sesto comma, della Costituzione – la funzione di guardiano dell’equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali, al fine di evitare l’ulteriore accumulo di debito da parte degli enti territoriali. 1. Il controllo sugli equilibri finanziari delle Autonomie territoriali L’introduzione del principio del pareggio di bilancio, quale risulta dal novellato quadro costituzionale di cui agli artt. 81, 97, 117 e 119 della Costituzione e dalla legge n. 243/2012, rappresenta il perno su cui si incentrano le politiche di riduzione strutturale del debito pubblico e di contrasto ai fenomeni di gestione in disavanzo. Intorno ad esso non può che ruotare anche il progetto di riforma volto a rafforzare gli strumenti per il coordinamento della finanza pubblica nonché l’assetto dei controlli e dei presidi della gestione delle risorse finanziarie da parte degli enti territoriali. La copertura e la sostenibilità finanziaria della spesa costituiscono, infatti, presidi indefettibili che devono trovare coerente sviluppo non solo nel momento programmatorio della spesa, ma anche nelle risultanze effettive della gestione, in modo che siano assicurati costantemente tanto la regolarità e la migliore efficacia ed efficienza della spesa, quanto il corretto equilibrio del bilancio. Nell’intento di valorizzare le esigenze che sottendono al principio del pareggio di bilancio nel rispetto dell’autonomia finanziaria dei livelli di governo territoriali garantita dalla riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione, hanno ripreso slancio le iniziative legislative che vedono nel ruolo della Corte dei conti lo strumento principe su cui far leva per garantire una fedele rappresentazione ed una valutazione imparziale dei riflessi finanziari derivanti dagli atti e dalle gestioni dei diversi enti in cui si articola la Repubblica. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 132 Lo stimolo alla introduzione di più estesi controlli esterni sugli enti di autonomia territoriale ha trovato, infatti nel decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni in legge 7 dicembre 2012, n. 213, il suo più efficace compimento, con scelte che hanno inteso privilegiare la centralità delle funzioni di coordinamento volte a rendere uniformi gli indirizzi del controllo in chiave “collaborativa” rivolto al sistema delle comunità e delle istituzioni locali. Punto di arrivo della riforma legislativa è la costruzione di un coerente e compiuto sistema di controlli finanziari affidati alle Sezioni regionali di controllo in grado di assicurare la cogenza delle prescrizioni correttive incidenti sulla diretta operatività degli enti. Sotto questo profilo, specie dopo il superamento del vaglio di legittimità costituzionale, la riforma dei controlli offre alla Corte la possibilità di inibire i programmi di spesa degli enti locali e del servizio sanitario nazionale nei casi di accertamento di squilibri economico-finanziari, di mancate coperture di spesa, di violazioni di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il Patto di stabilità interno. Analoghi effetti interdittivi, che possono finanche prevedere l’avvio di una apposita procedura per lo scioglimento del Consiglio dell'ente locale, discendono, altresì, dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo che accertano comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e irregolarità contabili o squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario. Allo stesso modo, la previsione di una parallela procedura di riequilibrio finanziario pluriennale diretta alla stabilizzazione strutturale del bilancio ed al recupero dei disavanzi di amministrazione accertati, offre agli enti l’opportunità di avviare una rigorosa operazione di revisione dei costi dei servizi erogati e di tutti gli organismi e società partecipate posti, comunque, a carico del proprio bilancio. Si tratta di uno strumento di rilevante impegno per gli enti, al cui utilizzo hanno fatto ricorso anche comuni di importanti dimensioni. Presso la commissione ministeriale ex art. 155 TUEL, secondo dati del Ministero dell’interno, sono in corso di istruttoria n. 44 piani di riequilibrio finanziario pluriennale di cui 43 comuni e una amministrazione provinciale (Caserta). Le somme prenotate sul fondo di rotazione, nel riparto del primo semestre 2014, ammontano complessivamente a 45.693.660. euro. Va rilevato, invero, che questa procedura di risanamento finanziario disciplinato dagli artt. 243-bis e seguenti del TUEL, si è rivelato un rimedio più complesso nella sua pratica attuazione rispetto alla prospettiva di uno strumento caratterizzato da segmenti adempimentali puntuali e concatenati diretti a costruire e realizzare, in tempi celeri, un attendibile piano di risanamento. Infatti si sono registrate non poche difficoltà applicative a causa delle quali la fase istruttoria condotta dalla Commissione ministeriale si è protratta per molto tempo, tanto che, al momento della decisione della Corte dei conti, la situazione finanziaria dell'ente poteva essere cambiata. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 133 Le esigenze prospettate potrebbero essere quelle sottese alle innovazioni introdotte dal decreto legge 6 marzo 2014, n. 16, convertito dalla legge 2 maggio 2014, n. 68 che rivisitando la materia ha codificato misure di “alleggerimento” della “pressione” prodotta dalla sequela procedimentale voluta dal d.l. n. 174/2012. Tra tali misure di sicuro impatto appaiono sia la possibilità, inizialmente prevista solo per il 2014, ma prorogata anche per il 2015 (art. 1, comma 546, legge di stabilità 2015), di ripresentare il piano di riequilibrio “bocciato” dalla Sezione regionale di controllo della Corte dei conti ovvero delle Sezioni riunite, sia la facoltà di ricorrere alla procedura di riequilibrio anche nella, quasi, imminenza della dichiarazione di dissesto da parte del Consiglio comunale e cioè fino alla scadenza del termine assegnato dal Prefetto per la relativa deliberazione consiliare (art. 3,co. 3 lett.a, d.l. n. 16/2014). Previsioni non scevre da aspetti critici in quanto comportano la dilatazione di una già accertata condizione di fragilità degli equilibri strutturali del bilancio, mentre il venir meno dell’effetto di concreta cogenza delle prescrizioni della Corte, che si legano soprattutto all’obbligo della dichiarazione di dissesto, nell’eventualità dell’insufficienza delle misure correttive ai fini del ripristino delle condizioni di equilibrio, attenua l’efficacia dell’azione di controllo per l’indebolimento della valenza collaborativa della stessa azione che necessita della convinta partecipazione dell’ente controllato. Alle modifiche sul piano procedimentale fa riscontro anche la maggiore flessibilità nella previsione delle misure per risanare il bilancio, soprattutto sul piano dell’indebitamento finalizzato a tale scopo, tra le quali quella che consente di superare i limiti di cui all’art. 204 TUEL anche per destinare le nuove risorse alla copertura di spese di investimento (art. 3, comma 3 lett.b) del già ricordato d.l. n. 16/2014, laddove nell’originaria versione dell’art. 243-bis TUEL l’indebitamento era consentito solo per pagare debiti fuori bilancio riferiti a spese di investimento, limite da rispettare anche nel caso di accesso al fondo di rotazione. Ma anche la destinazione del fondo di rotazione di cui all’art. 243-ter TUEL, annoverato tra i rimedi per il graduale riequilibrio finanziario attraverso il pagamento dei debiti presenti nel piano di riequilibrio, ha allargato le sue possibilità di impiego per effetto della novella introdotta dall’art. 43 del d.l. n. 133 del 12 settembre 2014, che consente di destinare tali risorse anche per il ripiano del disavanzo di amministrazione e per il pagamento indistinto dei debiti fuori bilancio. È evidente che uno strumento destinato originariamente a creare liquidità da impiegare solo per superare le momentanee condizioni di sofferenza della cassa, ma senza determinare nuove coperture di spese, utilizzato per coprire disavanzi e partite fuori bilancio, può generare ulteriori precarietà strutturali se a tale uso non corrispondono misure di rafforzamento altrettanto strutturali degli equilibri finanziari. Ancora sull’impianto generale delle funzioni di controllo va ricordato che nei confronti delle Regioni, le Sezioni regionali sono chiamate a svolgere il loro controllo su specifici profili innovativi che attengono, principalmente, alle relazioni annuali dei Presidenti di regione, alle relazioni dei revisori delle Regioni sui bilanci di previsione e sui rendiconti, al giudizio di parificazione dei rendiconti regionali, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 134 alla verifica della copertura delle leggi regionali di spesa, al controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali nonché alla verifica dell’attuazione delle misure collegate alla spending review. A garanzia della sana gestione finanziaria, i controlli esterni della Corte dei conti si innestano sui controlli interni degli organi di revisione presso le regioni ai sensi dell’art. 14, co. 1, lett. e), del d.l. n. 138/2011 (come modificato dall’art. 30, comma 5, legge n. 183/2011). L’attività dei Collegi dei revisori, ai quali il d.l. n. 174/2012 ha affidato funzioni particolarmente qualificanti, è stata disciplinata dall’art. 72, co. 1, d.lgs. n. 118/2011, emendato dal d.lgs. n. 126/2014; disposizioni che acquistano maggiore significatività per effetto dalla l. n. 161/2014, nella parte in cui dispone che gli organi di revisione contabile delle amministrazioni pubbliche, tra cui le regioni/province autonome, siano gli interlocutori necessari della Corte, quali destinatari delle metodologie e delle linee guida emanate nell’esercizio delle funzioni di controllo (art. 30, co. 2). Muovendo dall’esito di questi controlli, le Sezioni regionali esercitano un’autonoma funzione istruttoria che si risolve, in caso di accertamento di comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria o di mancato rispetto degli obiettivi posti dal Patto di stabilità interno, nell’adozione di una specifica pronuncia di irregolarità. Nel descritto contesto operativo, l’azione della Corte ha dovuto superare le difficoltà connesse alla eterogeneità dei sistemi contabili che governano i bilanci regionali e degli enti locali, da un lato, e quelli societari e degli enti del SSN, dall’altro. Nel difficile compito di evidenziare l’impatto finanziario delle risultanze gestionali delle società partecipate e delle aziende sanitarie sulla costruzione degli equilibri del bilancio degli enti territoriali, la Corte è impegnata da tempo a creare le condizioni per realizzare una opportuna integrazione tra i due sistemi contabili ai fini della costruzione di un bilancio consolidato, così da superare la tradizionale incapacità del vigente sistema contabile di offrire un’adeguata e completa rappresentazione dei fatti economici gestionali. Seguendo gli sviluppi della fase di sperimentazione avviata nel 2012 per definire i contenuti della disciplina contabile in base alla quale pervenire all’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali ai sensi del d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118, la Corte guarda con attenzione all’obiettivo del miglioramento del grado di trasparenza dei conti per favorire il governo unitario della finanza pubblica nazionale. In coerenza con i principi e le regole stabilite per la tenuta dei sistemi di contabilità nazionale a livello europeo (Sistema Europeo dei Conti – SEC 2010), la riforma introdotta dal d.lgs. 10 agosto 2014, n. 126 mira a realizzare una profonda revisione del sistema informativo-contabile degli enti territoriali, attraverso la riclassificazione del bilancio alla luce del principio contabile generale della competenza finanziaria “potenziata”, l'affiancamento della contabilità economicopatrimoniale e l'elaborazione del bilancio consolidato con i rispettivi organismi ed enti strumentali. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 135 La corretta attuazione del nuovo impianto di contabilità economico-finanziaria costituisce un banco di prova anche per le Sezioni regionali di controllo, le quali sono chiamate a svolgere un ruolo decisivo per il positivo avvio della riforma attraverso una costante azione di vigilanza e di monitoraggio dell’azione degli enti controllati nel processo di armonizzazione contabile. Nel quadro che emerge dagli accennati interventi normativi, un ruolo di rilievo è affidato alle funzioni di indirizzo e coordinamento della Sezione delle autonomie, organo centrale della Corte cui è tradizionalmente riservata la prerogativa di riferire al Parlamento anche sui risultati dei controlli effettuati dalle Sezioni regionali sulla gestione finanziaria delle Regioni e degli Enti locali. L’esigenza di garantire l’unitarietà di indirizzo dei controlli attribuiti alla Corte trova nella Sezione delle autonomie non solo il momento di raccordo in cui si esprime in modo unitario l’orientamento delle Sezioni regionali di controllo in ordine a questioni di particolare rilievo, ma anche il luogo ove si compongono i contrasti interpretativi insorti fra le medesime Sezioni regionali (c.d. funzione “nomofilattica” in materia di controllo). Particolarmente pregnante è, altresì, il ruolo di coordinamento svolto con l’adozione di specifiche Linee guida relativamente alle relazioni annuali dirette ad evidenziare la legittimità e la regolarità delle gestioni di regioni, province e comuni, nonché alle relazioni degli Organi di revisione economico-finanziaria per le verifiche ex art. 1, commi 166 e ss., della l. n. 266/2005, previste per i bilanci preventivi ed i rendiconti consuntivi delle Regioni, degli Enti locali e degli enti del SSN. Con i dati raccolti secondo le metodologie indicate nelle predette Linee guida, le Sezioni regionali possono attingere alle informazioni necessarie a realizzare un costante e diffuso monitoraggio del ciclo di bilancio, così da poter effettuare, in modo omogeneo e funzionale, i riscontri di regolarità contabile e finanziaria relativi all’azione degli enti territoriali controllati. Per favorire l’uniformità di comportamento delle Sezioni regionali negli ambiti di competenza riguardanti il giudizio di parificazione, la verifica della copertura delle leggi regionali di spesa, il controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali e sulle spese elettorali nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, la Sezione delle autonomie ha adottato specifiche pronunce di orientamento. Anche per la definizione delle metodologie necessarie per la verifica dell’attuazione della spending review in sede regionale e locale, previste dall’art. 6, comma 3, d.l. n. 174/2012, si pongono specifiche esigenze di coordinamento, giacché per aprire un “focus” sull’intera organizzazione della spesa dell’ente e sulla sua effettiva sostenibilità in bilancio occorre realizzare complesse tipologie di monitoraggio in grado di supportare analisi e valutazioni di contesto sui diversi profili dell’efficacia, dell’ efficienza e dell’economicità della spesa. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 136 2. Le attività di referto della Sezione delle autonomie nell’anno 2014 Nel corso del 2014, la Sezione delle autonomie si è pronunciata sullo stato della finanza regionale e locale con quattro distinti referti, che costituiscono il principale supporto informativo utile al Parlamento per valutare, sulla base dei dati ufficiali di contabilità, il quadro finanziario e le linee di tendenza del settore degli enti territoriali nell’ambito degli equilibri di finanza pubblica. Tenendo conto della programmazione annuale (delibera n.1/SEZAUT/2014/INPR), la Sezione ha ritenuto di dover svolgere analisi complessive sugli andamenti della finanza territoriale, mediante l’elaborazione di due referti generali; il primo basato sui dati di cassa, per regioni ed enti locali, (reso disponibile attraverso i sistemi SIOPE e SICO) e il secondo basato sui dati di competenza desunti dai rendiconti di Regioni ed Enti locali (resi disponibili mediante i sistemi ConTE e SIRTEL). I predetti referti sono stati affiancati, con significativa innovazione rispetto agli anni precedenti, da due relazioni monotematiche riguardanti aspetti di particolare rilievo per la gestione della finanza territoriale (organismi partecipati e Patto di stabilità). 2.1. Il referto sugli organismi partecipati dagli enti territoriali I risultati della gestione delle società partecipate dagli enti territoriali hanno costituito uno dei temi più significativi del controllo svolto dalla Corte dei conti, a livello centrale e territoriale, per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio degli enti proprietari. La specifica indagine svolta dalla Sezione delle Autonomie (deliberazione n. 15/SEZAUT/2014/FRG), avvalendosi anche dei dati e delle informazioni raccolti dalle Sezioni regionali di controllo, ha avuto l’intento di prevenire o di contenere i fenomeni elusivi dei vincoli di finanza pubblica, con particolare attenzione alla neo-costruzione del “bilancio consolidato delle amministrazioni pubbliche”, fermo restando che l’omogeneità conoscitiva sarà pienamente realizzata con la compiuta attuazione dell’armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali e dei loro organismi partecipati (d.lgs. n. 118/2011). I dati di bilancio degli organismi presenti nella banca dati SIQuEL della Corte dei conti, così come comunicati dagli Organi di revisione, sono stati esaminati ponendoli in relazione ai flussi finanziari erogati dai soggetti partecipanti/controllanti. Dall’indagine è emerso che gli organismi operanti nei servizi pubblici locali risultano essere numericamente limitati (il 33,86% del totale) rispetto al totale degli organismi censiti, pur rappresentando, tuttavia, una parte importante del valore della produzione (il 69,15% dell’importo complessivo). La maggior parte degli organismi censiti (66,14%) opera, invece, nelle diversificate attività definite come “strumentali”. Nei 1.521 organismi a totale partecipazione pubblica, con uno o più soci, è emersa la netta prevalenza degli affidamenti in house; fenomeno meritevole di INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 137 attenzione per la rigidità dei presupposti legittimanti, tra cui spicca il “controllo analogo”. Ciò posto, vi è la necessità di verificare l’effettività e la coerenza dei controlli che gli enti proprietari sono tenuti a svolgere sulle società che godono di tale regime privilegiato, poiché, diversamente, si determinerebbe una palese violazione delle regole sulla concorrenza e del conseguenziale obbligo di procedere a forme di affidamento con gara. Tale esigenza si rende ancora più stringente nell’ipotesi in cui gli organismi, a totale proprietà pubblica, siano partecipati da più enti territoriali; in tali ipotesi è necessario che sussista il “controllo analogo congiunto” in capo a ciascun ente affidante, riconoscibile anche nell’ipotesi di conclusione di patti parasociali idonei ad influenzare le decisioni dell’organismo. Dall’indagine è altresì emerso che affinché si possa eseguire una complessiva valutazione sulla convenienza ad attuare una gestione esternalizzata dei servizi è di primaria importanza tener conto del complesso delle risorse impegnate ed effettivamente erogate dal soggetto pubblico, la cui entità denota il grado di “ dipendenza” dell’organismo dall’ente partecipante/controllante. É di tutta evidenza, infatti, la centralità del contratto di servizio, quale strumento privilegiato con il quale gli enti affidanti esercitano il potere di vigilanza e di controllo sugli organismi partecipati/controllati. Sono apparse, inoltre, degne di nota le situazioni in cui le somme impegnate superano quelle pagate, con una più elevata incidenza del complesso delle erogazioni sul valore della produzione negli organismi a totale partecipazione pubblica. In particolare, dall’analisi di dettaglio degli organismi partecipati da unico socio pubblico (850 organismi su 4.264 esaminati) emerge che, nella gran parte dei casi, le risorse complessivamente impegnate e pagate dagli enti proprietari tendono a coincidere con l’importo dei valori della produzione degli organismi destinatari delle erogazioni. Significative sono, infatti, le fattispecie caratterizzate da oneri per contratti di servizio eccedenti il valore della produzione e, in generale, dal riconoscimento di ulteriori contributi che risultano non adeguati alle potenzialità produttive del soggetto affidatario; anche se in taluni casi, l’eccedenza delle erogazioni sul valore della produzione può essere parzialmente giustificata dal risultato di esercizio negativo, dove le maggiori erogazioni sono dovute alla copertura delle perdite o alla ricostituzione del capitale sceso sotto il limite legale. Cospicue erogazioni, in altri casi, sono associate a bilanci in utile e, pertanto, appaiono di difficile interpretazione. Può soltanto osservarsi che tali maggiori importi rappresentano un contributo pubblico ai risultati conseguiti dall’organismo partecipato/controllato. Maggiori perdite d’esercizio si sono riscontrate nelle partecipate pubbliche al 100% rispetto al complesso degli organismi osservati. Simmetricamente, sono stati rilevati valori medi più elevati di incidenza del costo del personale sul costo della produzione negli organismi a totale partecipazione INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 138 pubblica (37,16%), laddove il dato complessivo medio evidenzia una percentuale del 30,33%. Ciò può essere indicativo della scarsa efficacia dei vincoli assunzionali e, in generale, delle politiche di contenimento del costo del lavoro nei confronti di tali società nelle partecipate pubbliche al 100%, che appaiono caratterizzate da una prevalenza del fattore produttivo umano rispetto all’apporto tecnologico. La gestione finanziaria dimostra una netta prevalenza dei debiti sui crediti, in tutti gli organismi che hanno formato oggetto dell’indagine. É di interesse constatare che il rapporto crediti/debiti verso controllanti, nelle partecipazioni pubbliche al 100%, è sbilanciato in favore dei primi. Ciò dimostra la forte dipendenza delle partecipazioni totalitarie dagli enti controllanti, pur in presenza di un rilevante indebitamento verso terzi. 2.2 Il referto sul Patto di stabilità interno degli enti territoriali per l’esercizio 2013 La relazione, approvata dalla Sezione delle autonomie con deliberazione n. 17/SEZAUT/2014/FRG, intende riunire le tradizionali analisi sui dati di monitoraggio del Patto delle Regioni e degli enti locali (comuni e province) per offrire una visione d’insieme delle problematiche e degli effetti finanziari che nel corso del tempo hanno interessato l’intero comparto delle Autonomie territoriali. Le analisi sono precedute da specifici riferimenti alla disciplina del Patto ed alla sua evoluzione negli ultimi anni, con raffronto tra i diversi parametri utilizzati per definire gli obiettivi e le finalità perseguiti. Lo studio congiunto dei fattori che concorrono a determinare le risultanze del Patto ha consentito alla Corte di focalizzare le modalità con cui i diversi enti sono riusciti a raggiungere gli obiettivi, pur in un quadro di reiterate manovre di finanza pubblica, le quali, nel quinquennio 2009-2013, si sono tradotte in un abbattimento complessivo di spesa pari rispettivamente a 17,2 miliardi di euro per il settore regionale (di cui 10,5 miliardi per le Regioni a statuto ordinario e 6,7 miliardi per le Regioni a statuto speciale) ed a 16,3 miliardi per il comparto enti locali (di cui 3,9 miliardi per le Province e 12,4 miliardi per i comuni). Per lo stesso arco temporale (nel corso del quale il Patto è sempre stato rispettato da tutte le Regioni ad eccezione dell’anno 2009), la Sezione ha osservato come la spesa delle Regioni a statuto ordinario vincolata al Patto sia costituita, per i due terzi, da spese in conto capitale, senza che la tendenza ad escludere le spese di investimento dal Patto abbia prodotto l’effetto di agevolare gli investimenti regionali. Questi ultimi, infatti, si sono ridotti molto più rapidamente delle spese correnti (con una contrazione aggiuntiva stimabile nell’ordine di circa 5 miliardi), evidentemente per effetto della loro minore rigidità, che meglio si presta a favorire il raggiungimento degli obiettivi del Patto. La disciplina del Patto di stabilità per le Regioni a statuto speciale ha penalizzato gli investimenti in modo più significativo di quanto non abbia fatto la normativa dettata per le Regioni a statuto ordinario, determinando il rallentamento dei INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 139 pagamenti ed un maggior accumulo di residui passivi. Ciò induce a ritenere che il metodo di programmazione sin qui seguito, per quanto temperato da meccanismi di premialità introdotti per gli enti virtuosi ma mai seriamente attuati, tende a penalizzare le Amministrazioni più efficienti. La stessa introduzione, a decorrere dal 2014, di un unico tetto di spesa espresso in termini di competenza euro-compatibile non solo potrebbe rendere di più difficile attuazione la gestione dei patti di solidarietà territoriale (il cui ruolo andrebbe invece valorizzato), ma potrebbe anche concorrere a determinare la caduta verticale della spesa per investimenti, qualora non venissero diversificati gli obiettivi della spesa corrente da quella in conto capitale. Dall’analisi del rapporto di composizione del peso finanziario imposto dalle manovre di risanamento, emerge che il 25,3% delle misure di risparmio ha inciso su Comuni e Province. Quanto alle componenti del saldo, è significativo notare che i risparmi sulla spesa corrente del sotto-settore “Amministrazione locale” (composto da regioni, province, comuni, enti del comparto sanitario locale, e altri enti compresi nelle Amministrazioni locali) sono imputabili per il 34,7% a province e comuni, per il 32,8%, suddetti enti della sanità locale e per il 30,8% alle regioni. I comuni (nel cui ambito sono da considerare, per la prima volta, anche gli enti compresi nella fascia demografica tra 1.000 e 5.000 abitanti) hanno raggiunto gli obiettivi del Patto con notevole miglioramento (su 5.516 comuni, risultano inadempienti solo 121, pari al 2,2%, per la maggior parte di piccole dimensioni). Per le Province, invece, il differenziale tra il saldo finanziario conseguito ed il saldo obiettivo è risultato di minori proporzioni (su 102 enti, le Province inadempienti sono 11, pari al 10,8%). Il fenomeno trova spiegazione nella diversa strategia seguita dagli enti nella gestione delle risorse. Mentre i comuni hanno ridotto sensibilmente i pagamenti in conto capitale, utilizzando la maggior parte delle anticipazioni di cassa rese disponibili dal d.l. n. 35/2013 (cd. “sblocca debiti”) per ripianare i debiti correnti di funzionamento, le Province hanno inteso assorbire i tagli con risparmi sulla spesa corrente, potenziando lo smobilizzo dei debiti, soprattutto di parte capitale, con i mezzi straordinari di pagamento del medesimo d.l. n. 35 del 2013. Una lettura attenta dello stato di salute finanziaria dei comuni mostra, peraltro, come le disponibilità in esubero, costituite dal maggior differenziale del saldo di competenza rilevante ai fini del Patto, siano sintomatiche, piuttosto che di equilibri di bilancio meno precari, di una endemica debolezza strutturale del ciclo di bilancio, caratterizzato da una forte contrazione dei flussi di cassa quale effetto di una prolungata sovrastima delle riscossioni in entrata e di un conseguente accumulo di debiti correnti di funzionamento, ripianabili solo grazie ad una massiccia iniezione di liquidità. 2.3. Il referto sugli andamenti della finanza territoriale attraverso l’analisi dei flussi di cassa negli anni 2011-2013 I risultati della finanza territoriale negli esercizi 2011, 2012 e 2013, esposti nella relazione al Parlamento approvata con deliberazione n. 20/SEZAUT/2014/FRG, sono stati esaminati utilizzando, prevalentemente, i dati reperibili dal SIOPE, che registra i INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 140 flussi di cassa degli enti territoriali, e dal SICO, il sistema informativo che raccoglie le informazioni relative alla spesa di personale. La Sezione ha riunito in un unico referto le analisi sui dati di cassa sia delle Regioni che degli Enti locali, offrendo così una visione d’insieme delle problematiche e degli effetti finanziari che nel corso del 2013 hanno interessato le riscossioni ed i pagamenti dell’intero comparto delle Autonomie territoriali. Il quadro che emerge dalle analisi effettuate sui dati di cassa risulta fortemente influenzato dall’immissione di liquidità avviata dal d.l. n. 35/2013 e proseguita dal d.l. n. 102/2013 e n. 66/2014, con la quale il Governo ha cercato di imprimere una accelerazione dei pagamenti dei debiti commerciali delle Amministrazioni pubbliche maturati alla data del 31 dicembre 2012, rendendo disponibili agli enti territoriali maggiori risorse per un totale di complessivi 23,7 miliardi di euro nell’anno 2013 e 24,7 miliardi di euro per il 2014. I risultati dell’indagine confermano come le misure di alleggerimento dei vincoli del patto di stabilità interno siano state interamente utilizzate da Regioni e Province ma non dai Comuni, i quali hanno usufruito degli spazi finanziari in misura inferiore del previsto. Nel complesso, sono rimasti inutilizzati circa 3,6 miliardi, pari al 15% delle risorse disponibili, nonostante l’evidente carenza di liquidità del comparto, come sembra dimostrare il diffuso ricorso alle anticipazioni di cassa, in aumento rispetto al precedente esercizio. Sul piano della spesa, il comparto regioni e province autonome fa registrare movimenti di cassa in uscita con ritmo crescente (201,2 miliardi di euro nel 2011, 208,1 miliardi nel 2012 e 256,1 miliardi nel 2013). I maggiori importi sono imputabili a spesa corrente (141,7 miliardi di euro nel 2011, circa 142 miliardi nel 2012, e 144,7 miliardi nel 2013), la metà della quale è assorbita da cinque enti regionali (Lombardia, Lazio, Campania, Sicilia e Piemonte). Per tutte le Regioni a statuto ordinario, è crescente l’incidenza della spesa corrente non sanitaria sul totale del Titolo I, in particolare di quella per acquisto di beni e servizi; aumento che potrebbe essere influenzato dal pagamento dei debiti pregressi, ai sensi dei dd.ll. n. 35/2013 e 102/2013. Con riferimento alla spesa in conto capitale, la positiva inversione di tendenza riscontrabile nel totale del Titolo II, che cresce di 1,8 miliardi nel 2013 rispetto all’anno precedente, si riflette anche sulla spesa al netto della componente sanitaria, soprattutto nelle Regioni a statuto ordinario. Nel triennio 2011-2013, accanto a variazioni percentuali altamente positive di tale categoria di spesa (in particolare in Campania e Puglia), si registrano importanti scostamenti negativi in Veneto, Liguria, Emilia-Romagna e Toscana, che riferiscono di investimenti concentrati nel settore sanitario. Cresce anche la spesa per partecipazioni azionarie, che rappresenta una parte minimale della spesa netta in conto capitale (circa il 2%), in controtendenza rispetto alle misure intese a disincentivare il ricorso allo strumento delle società partecipate. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 141 In ordine all’andamento della gestione sanitaria, si rilevano talune incertezze nella ricostruzione dei dati, dovute alle modalità di registrazione nelle contabilità speciali delle anticipazioni ricevute dallo Stato e dei relativi rimborsi. Allo stato, per quanto riguarda la spesa sanitaria delle Regioni, essenzialmente caratterizzata da trasferimenti, si evidenzia una sostanziale stabilità nel triennio preso in considerazione. Nel 2013, infatti, la spesa resta, sostanzialmente, sui livelli del 2012, dopo l’aumento, seppur contenuto (+1,47%), segnato rispetto al 2011. Le maggiori entrate dovute ai dd.ll. n. 35 e 102/2013 non sembrano aver inciso sul livello di spesa. Sul versante degli enti dei Servizi sanitari regionali, si evidenzia un andamento in crescita dei pagamenti correnti (da 113,8 miliardi del 2011, a 119,2 miliardi del 2013), cifre che potrebbero essere ritoccate in aumento per effetto di operazioni non collegate al SIOPE in quanto gestite da enti attualmente non previsti dal sistema (ad es. centrali di committenza). Per contro il dato dovrebbe essere depurato dei pagamenti che danno luogo a movimentazioni all’interno del sistema sanitario pubblico, ma che non sono esattamente perimetrabili - nel sistema informativo - sul fronte spese. Sul versante riscossioni, invece, nel periodo considerato le entrate dovute a riscossioni tra enti sanitari pubblici ammontano a circa 10 miliardi, somme che dovrebbero trovare riscontro in uguali partite di spesa e che andrebbero sottratte dal totale dei movimenti. Per quanto riguarda gli Enti locali, per le province si registra un miglioramento delle entrate correnti (+3%), nonostante la significativa riduzione, nel corso del 2013, del fondo sperimentale di riequilibrio, che nel 2013 ha generato incassi per soli 88,8 milioni contro i 241,2 milioni del 2012. Tale carenza è stata, in qualche misura, compensata da un incremento delle entrate da trasferimenti (+11,21%), presumibilmente motivato da regolazione di partite pregresse e recupero entrate. Una dinamica virtuosa si rileva per le entrate in conto capitale, ove gli incassi hanno fatto registrare un incremento delle alienazioni di beni immobili; la carenza di liquidità, invece, ha verosimilmente determinato l’incremento delle anticipazioni di tesoreria. Per i comuni nel 2013, si è assistito ad una complessiva tenuta delle entrate correnti (0,64% rispetto al 2012), sia pure contestualmente ad una ricomposizione dei valori all’interno dei titoli, dove il decremento delle entrate proprie (circa il 7,18%), causato dal mancato gettito dell’IMU sull’abitazione principale, risulta sostanzialmente pareggiato, in valore assoluto, da un incremento dei trasferimenti compensativi (circa il 22,67%). Nell’ambito delle entrate proprie spicca l’incremento (23,82%) delle tasse da ascrivere principalmente alla TARES; in valore assoluto i comuni hanno incassato 1,6 miliardi in più rispetto al 2012. Le entrate in conto capitale fanno registrare un decremento degli incassi da alienazione e trasferimenti di beni immobili (-9,02% rispetto al 2012), mentre riprende l’indebitamento (57,65%), peraltro per un importo di modesta rilevanza, in valore assoluto, pari a poco più di 1,6 miliardi per l’intero comparto dei comuni. Molto significativo è l’aumento delle riscossioni da anticipazioni di cassa (31,93%) INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 142 determinato dalla necessità di fare fronte al mancato gettito da tassazione immobiliare per le norme intervenute nel corso del 2013. A differenza delle province per le quali la spesa corrente si riduce del 4,96%, includendo la flessione delle spese per il personale e per la prestazione di servizi, nei comuni la stessa cresce dell’8,2% anche se quale risultante della diminuzione - in linea con il trend dell’ultimo triennio - della spesa per il personale (-2,98%) e dell’incremento della spesa per l’acquisto di beni (0,33%) e per la prestazione di servizi (12,03%). Quest’ultima voce aumenta per tutte le fasce demografiche: più contenuta nei comuni appartenenti alle fasce fino a 5000 abitanti e decisamente più elevata in quelli di medie e grandi dimensioni. Gli investimenti non dimostrano un cambiamento di tendenza significativo nel comparto considerato, anche se le Province, nonostante il forte decremento delle risorse a disposizione, hanno fatto registrare una leggera spinta in avanti delle spese in conto capitale (+28,59%), mentre per i Comuni (-6,33%) si confermano le condizioni finanziarie negative, che determinano il gap infrastrutturale. Un’osservazione specifica è stata condotta anche sugli interventi normativi finalizzati alla revisione della spesa corrente, dalla quale è emersa, da una parte, la ancora evidente, insufficienza di misure organiche idonee a determinare effetti stabili di una revisione selettiva, dall’altra parte l’attuale carenza di valide alternative all’imposizione di specifici obiettivi di risparmio garantiti in ogni casi da misure di recupero sulle risorse disponibili. Un’ulteriore focalizzazione è stata condotta sull’effettivo rafforzamento dei controlli interni degli enti locali, disegnati dal d. l. n. 174/2012, da cui si evince che i controlli tradizionali si sono in buona parte consolidati, mentre per i controlli di nuova istituzione si registrano notevoli difficoltà sotto il profilo organizzativo e funzionale. Il capitolo sullo stato d’applicazione della nuova disciplina sui controlli interni di cui all’art. 148 del TUEL ha dimostrato come siano migliorati i presupposti per un più soddisfacente collegamento tra controlli interni ed esterni. Tra gli effetti positivi della più recente riforma sui controlli interni, va registrata una maggiore “assimilazione” da parte degli enti locali dello strumento degli indicatori, che consentono di misurare più agevolmente i risultati. Rispetto ai controlli tradizionali, è stato dato ampio spazio alle verifiche di regolarità amministrativa e contabile. Il rinnovato controllo di regolarità amministrativa e contabile ha registrato da un lato un ampio adeguamento delle delibere degli organi di indirizzo politico ai pareri del responsabile del servizio finanziario e, dall’altro, riferisce del diffuso ricorso alle neo istituite tecniche di campionamento (tecniche applicate nel 77% dei casi, a fronte di una percentuale di atti assoggettati appositamente ad esame pari a circa il 10% del totale). I riscontri svolti a campione hanno denunciato circoscritte irregolarità, peraltro sanate con il ricorso alle abituali misure di correzione. In più dell’80% dei casi l’organo d’indirizzo politico si è adeguato ai pareri espressi dal responsabile finanziario, sugli squilibri potenziali di cui al novellato art. 49 del TUEL. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 143 Dai riscontri effettuati emerge che sta decollando il controllo sugli equilibri finanziari, considerando che gli esiti del loro rispetto sono stati rilevati nel 66% dei casi. Non si è quasi rinvenuta traccia dell’applicazione dell’art. 153, co.6 del TUEL, sulle segnalazioni degli squilibri da indirizzare a svariati destinatari, tra cui la locale Sezione della Corte dei conti. Relativamente alla spesa di personale del comparto Regioni ed autonomie locali, dalla rilevazione SICO emerge che il comparto, complessivamente, occupa circa 550.000 dipendenti. La spesa totale dell’intero comparto ammonta a circa 15 miliardi di euro. Nel 2012, per l’insieme degli enti esaminati a livello nazionale, la spesa media per un dipendente regionale ammonta a 35.050 euro, a fronte di 27.780 relativi al dipendente comunale e di 28.358 per il dipendente provinciale. La spesa media per il personale dirigente è di 92.735 nelle Regioni, 87.054 nei comuni e 96.554 nelle province. L’impatto della spesa di personale sul complesso della spesa corrente si evidenzia dall’analisi dei pagamenti registrati in SIOPE, da cui si evince, per il 2013, un valore del 16,27% per le regioni e le province autonome (ove il totale del Titolo I è stato depurato della spesa sanitaria), del 28,86% per i comuni e del 27,23% per le Province. La distribuzione non uniforme del personale sul territorio nazionale, con punte di maggiore concentrazione nelle Regioni del Sud e in Sicilia, si riflette anche sul rapporto di incidenza tra dipendenti e dirigenti, mentre nel complesso delle regioni l’incidenza è di un dirigente ogni 17 unità di personale, nei comuni diventa di 1/60 e nelle province di 1/40, con significative variazioni da regione a regione. In taluni casi (riferibili al personale delle regioni e di alcuni comuni), tale rapporto, pur essendo ampiamente favorevole rispetto alla media, non può essere considerato indicativo di un’ottimale organizzazione del lavoro, in relazione alla presenza di un elevato numero di personale dipendente. Sotto un profilo più generale, si assiste ad una riduzione delle unità annue, nel triennio 2010/2012, nelle RSO e nelle RSS, pari a -2,07%, con una flessione della spesa totale di -1,10%. Variazioni di maggior rilievo si registrano nei comuni (con una riduzione dei segretari comunali/direttori generali di -4,18%, dei dirigenti pari a 12,59% e dei non dirigenti pari a -4,68%), a fronte di una diminuzione della spesa totale complessiva del 5,10%, e nelle Province ove alla flessione del personale (segretari provinciali/direttori generali di -3,30%, dirigenti -15,42%, non dirigenti 5,17%) corrisponde un decremento della spesa totale del 5,40%. Ai fini dell’analisi del costo del personale altro indicatore significativo, indipendente dal numero dei soggetti, è costituito dalla spesa media che, in presenza dei noti vincoli/blocchi stipendiali, dovrebbe rimanere stabile. Se ne rileva, invece, la tendenza incrementale in talune realtà regionali e locali caratterizzate dalla sensibile contrazione della consistenza del personale dirigente; il che appare sintomatico della reiterata prassi di ripartire le risorse del trattamento accessorio tra i dirigenti rimasti in servizio, in contrasto con il disposto dell’art. 9, co. 2-bis, d.l. n. 78/2010. Ciò INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 144 potrebbe significare che la riduzione di personale, in alcuni casi, non comporta risparmi, ma, al contrario, aumenti della spesa. 2.4. Il referto sulla gestione finanziaria degli enti territoriali nell’esercizio 2013 Con tale referto, approvato con deliberazione n. 29/SEZAUT/2014/FRG, si chiude il ciclo annuale dell’attività referente della Sezione. Nell’esporre ed analizzare, in un unico contesto, i risultati della gestione della finanza regionale e locale, la Sezione ha inteso portare a compimento le verifiche del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, offrendo un quadro di sintesi in ordine ai seguenti temi di indagine: - gli effetti cumulati complessivi riferibili alle principali manovre succedutesi nel periodo 2008-2013 (capitolo 1); - il processo in atto di armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali finalizzato alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale, attraverso i principi posti dal d.lgs. 23 giugno 2011, n. 118 (e successive m. e i.); - gli effetti delle misure di stimolo alla crescita attraverso l’accelerazione dei pagamenti dei debiti delle amministrazioni territoriali (decreti legge nn. 35 e 102 del 2013, legge di stabilità 2014 e decreto legge n. 66 del 2014), soffermandosi anche sulla tematica delle anticipazioni di liquidità (capitolo 3); - l’evoluzione della giurisprudenza della Corte costituzionale per talune materie di interesse (capitolo 4); - i risultati della gestione patrimoniale delle regioni, province e comuni ai fini della verifica degli equilibri di bilancio (capitolo 5). Con riguardo ai risultati da rendiconto 2013, il referto espone, come di consueto, dettagliatamente i risultati della gestione finanziaria delle province e dei comuni – e, per taluni profili, delle Unioni di comuni - (parte II), soffermandosi su fatti e momenti della gestione meritevoli di specifica considerazione (quali gli strumenti di finanziamento degli enti locali, i primi risultati della TASI, i margini e gli equilibri di bilancio, le gravi patologie del sistema con riguardo alle situazioni di dissesto finanziario degli enti locali). Con riferimento ai risultati delle regioni (parte III), è di particolare rilevanza la materia dell’indebitamento, nelle sue diverse componenti (mutui, obbligazioni ma anche anticipazioni di liquidità per il pagamento dei debiti pregressi) e la sua copertura mediante il ricorso a strumenti di finanza derivata; analisi che si rivela cruciale ai fini dell’esame degli equilibri dei bilanci regionali e dell’andamento delle entrate e delle spese regionali. Per la gestione sanitaria (parte IV) si fornisce una panoramica delle varie prospettive di rilevazione (dati di contabilità nazionale e confronto con i principali Paesi OCSE, risultati di conto economico degli enti sanitari e di rendiconto finanziario delle Regioni). Particolare attenzione è stata dedicata ai temi dei disavanzi dei servizi sanitari regionali e dell’indebitamento. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 145 L’analisi introduttiva muove dalle misure di contenimento della spesa e di stimolo alla crescita economica per accertare in quale misura siano stati raggiunti gli obiettivi di spesa del legislatore e quali riflessi abbiano prodotto sul comparto degli enti regionali e locali le iniziative di accelerazione dei pagamenti dei debiti pregressi delle Amministrazioni territoriali. I risultati dell’indagine, condotta sugli aggregati di contabilità nazionale aggiornati al SEC 2010, confermano il raggiungimento degli obiettivi di risparmio previsti dalle manovre finanziarie, con consistenti tagli ai trasferimenti correnti e l’emersione di un cospicuo avanzo di cassa. Dati che, pur nella loro apparente contraddittorietà, ben esprimono la momentanea situazione finanziaria degli enti territoriali, i quali dispongono di ampia liquidità per il pagamento dei debiti pregressi, ma di ridotte risorse per provvedere ai servizi essenziali, con il conseguente rischio di generare nuovi debiti. Il peso delle manovre restrittive degli ultimi anni è gravato sulle Amministrazioni territoriali in modo non proporzionato all’entità delle risorse gestibili dalle stesse. Ciò ha generato un più ampio divario nella capacità di spesa tra i diversi sottosettori della Pubblica amministrazione, da cui risultano maggiormente penalizzate le Regioni, i cui tagli alla spesa primaria hanno raggiunto il 16% nel triennio 2010 - 2012. A livello territoriale, gli effetti delle manovre hanno penalizzato principalmente le Amministrazioni del Mezzogiorno, alle cui difficoltà si sono aggiunte le consistenti contrazioni di risorse soprattutto in conto capitale. In particolare la situazione della finanza locale deve essere letta tenendo conto del complesso percorso di riequilibrio dei conti pubblici iniziato nel 2009, passato attraverso molteplici manovre finanziarie che, in termini complessivi, a consuntivo 2012, hanno fatto registrare una riduzione di spesa primaria del 28,3% per le Province (corrispondente, in valore assoluto, ad un taglio di 2,9 miliardi) e del 14,5% per i Comuni (commisurata in valore assoluto, a 8,4 miliardi). Una situazione che rappresenta l’assestamento, per certi versi, necessitato delle politiche di bilancio degli enti locali stretti tra tagli delle risorse e vincoli alla spesa, ai quali hanno reagito con un incremento della pressione fiscale sulle proprie basi imponibili ed una contrazione drastica degli investimenti (per Comuni e Province, ha raggiunto, mediamente, il 60% delle economie di spesa). Sul fronte delle entrate correnti l’avvio sperimentale dell’IMU nel 2012 e lo spazio di manovra della leva fiscale ha irrobustito l’autonomia finanziaria, che tuttavia non è bastata ad affrancare gli enti locali dalla strutturale fragilità dei bilanci a seguito dei ripetuti e consistenti tagli delle risorse: ne è prova il forte incremento nel 2013, rispetto al precedente esercizio, del ricorso alle anticipazioni di cassa sia per i comuni, + 35,1%, sia per le Province + 404% dato, quest’ultimo, abnorme: in valore assoluto passa da 58 mln di euro di entrate accertate per anticipazioni di cassa nel 2012 a 292,3 mln di euro nel 2013. Si dedica un’attenzione specifica al processo in atto di armonizzazione dei sistemi contabili, diretto a rendere i bilanci di tutte le amministrazioni pubbliche INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 146 omogenei, confrontabili ed aggregabili, in quanto elaborati con le stesse metodologie e sulla base degli stessi principi contabili, al fine di soddisfare le esigenze informative connesse al coordinamento della finanza pubblica ed alla verifica del rispetto delle regole comunitarie. Il processo di armonizzazione è pervenuto - attraverso una sperimentazione durata tre anni e alla quale hanno preso parte circa 400 Enti locali e 3 Regioni - ad una tappa cruciale, rappresentata dall’entrata in vigore a regime per tutti gli Enti, a partire dal 1° gennaio 2015, del principio della competenza finanziaria potenziata. Esso si basa sull’operazione del riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi, nonché sulla conseguente definizione del fondo pluriennale vincolato e del fondo crediti di dubbia esigibilità. Dalle prime risultanze della sperimentazione effettuata risulta un andamento decrescente dei residui passivi, influenzato, anche, dalle anticipazioni di liquidità ex d.l. n. 35/2013. Sul versante dei conti patrimoniali del comparto regionale si evidenzia un complessivo miglioramento, con le Regioni a statuto ordinario del Nord che mostrano i maggiori segnali di sofferenza, mentre le Regioni a statuto speciale e le Province autonome sembrano consolidare in modo significativo i propri saldi patrimoniali. Il profilo degli equilibri di bilancio delle Regioni è cruciale per la valutazione dei conti pubblici. Le difformità tuttora esistenti negli ordinamenti regionali, peraltro, comportano difficoltà a riportare gli aggregati contabili a rappresentazioni omogenee. Ulteriori motivi di complicazione nella lettura dei risultati sono costituiti dalle modalità di contabilizzazione delle anticipazioni e dei rimborsi delle somme destinate al finanziamento della sanità, e dalle anticipazioni di liquidità ex dd.ll. nn. 35 e 102 del 2013 (10,86 mld), registrate tra le entrate in conto capitale e destinate anche al pagamento di spese correnti. Conseguentemente i risultati esposti possono presentare un certo margine di approssimazione. Quanto agli esiti delle rilevazioni, si nota che, il saldo complessivo della gestione di competenza 2013 è pari a +5,2 miliardi, contro i risultati negativi del biennio precedente e che anche la gestione di cassa risulta in avanzo (+3,7 miliardi). Scomponendo i dati di bilancio nelle macro-aree gestionali, il risultato della gestione corrente di competenza, considerando in entrata l’applicazione del fondo pluriennale vincolato per le Regioni in sperimentazione (Lombardia, Lazio, Basilicata) il 2013 presenta un saldo complessivo di +2,6 miliardi. Anche la gestione di cassa espone un saldo positivo. La gestione in conto capitale di competenza mostra saldo positivo. Il risultato è dovuto all’immissione di liquidità a seguito dei provvedimenti ex dd.ll. n. 35 e n. 102 del 2013. L’andamento della gestione di cassa del comparto è coerente con l’andamento rilevato sotto il profilo della competenza. Criticità si evidenziano nella gestione delle contabilità speciali (partite di giro), in quanto, a fronte della teorica neutralità di questo comparto sulla gestione effettiva, si registrano in varie Regioni disavanzi consistenti. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 147 I risultati della gestione finanziaria delle entrate effettive del comparto regionale segnano, per il 2013, una crescita assai più sostenuta dell’esercizio precedente, con accertamenti complessivi che ammontano a quasi 186 miliardi, cui si associa, sul piano della cassa, il sensibile rafforzamento delle riscossioni tributarie, cresciute in un solo anno di oltre 30 miliardi. Due i fattori a cui devono essere ricondotti, principalmente, tali risultati: da un lato, le anticipazioni di liquidità concesse dallo Stato per far fronte al pagamento dei debiti pregressi, dall’altro, le movimentazioni di cassa dipendenti da regolarizzazioni contabili relative a pregresse anticipazioni del fondo sanitario nazionale. Entrambi i fattori hanno prodotto un sensibile ridimensionamento dei residui attivi regionali, passati da 138 a 106 miliardi, di cui i residui correnti risalenti ad esercizi anteriori al 2009 ammontano a circa 5 miliardi. Con riferimento all’indebitamento regionale, dall’indagine è emerso che il limite quantitativo all’indebitamento, rispettato dalla maggior parte delle Regioni, risulta notevolmente oltrepassato dalla Regione Piemonte. Nell’esercizio 2013, l’indebitamento complessivo regionale (incluso il debito con oneri a carico dello Stato) si è attestato a 58,47 miliardi, in crescita rispetto all’esercizio 2012, im cui ammontava a 52,84 miliardi; mentre l’indebitamento, con oneri a esclusivo carico delle Regioni, passa da 46,03 miliardi del 2012 a 52,77 miliardi del 2013, registrando un incremento dell’11,48% rispetto al biennio 20112012. Il debito, con oneri a carico delle Regioni a statuto ordinario, ammonta a 44,02 miliardi a fine 2013 in crescita rispetto all’esercizio 2012, mentre il debito a carico delle Regioni a statuto speciale ascende a 8,75 miliardi e subisce, invece, una flessione rispetto all’esercizio 2012. All’incremento del debito regionale, ha contribuito il ricorso, da parte delle Regioni, all’istituto delle anticipazioni di liquidità, ottenute ai sensi degli articoli 2 e 3 del d.l. n. 35/2013. Queste ultime hanno, peraltro, inciso in maniera rilevante nella determinazione del risultato di amministrazione 2013 della Regione Piemonte, fattispecie per la quale la competente Sezione regionale di controllo, in sede di giudizio di parificazione, ha sollevato questione di legittimità costituzionale. Risultano, attualmente, in corso le operazioni di ristrutturazione del debito regionale, a cui sono state ammesse, ai sensi dell’art. 45 del d.l. n. 66/2014, nove Regioni; all’esito di tale operazione, finalizzata anche al riacquisto dei titoli obbligazionari (buy back), il debito delle Regioni verso il mercato sarà sostituito da un debito delle stesse verso il Tesoro. L’indebitamento derivante da emissioni obbligazionarie risente, invece, dei vincoli legislativi apposti da ultimo dalla legge di stabilità 2014 e, pertanto, si assiste, nel 2013, ad una contrazione della componente obbligazionaria rispetto all’esercizio precedente; tuttavia, si ravvisano criticità connesse ai contratti di swap di INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 148 ammortamento del debito nonché rischi ad esclusivo carico delle Regioni, per eventuali default dei titoli presenti nel portafoglio dei sinking fund. Sul versante, invece, della spesa sostenuta dalle Regioni l’analisi della gestione del bilancio, mediante comparazione degli stanziamenti iniziali con quelli definitivi, ha confermato la tendenza delle Regioni stesse a sottostimare le proprie esigenze di spesa e, comunque, a presentare al Consiglio regionale, per l’approvazione, bilanci previsionali recanti valori ben lontani da quelli che l’Ente andrà poi effettivamente a gestire. Dall’analisi del ciclo di spesa nell’esercizio 2013 si è evidenziato che i pagamenti in conto competenza hanno raggiunto, a livello nazionale, l’81,51% circa della quota impegnata, per effetto della buona performance delle RSO (che sfiora l’84%) . Va osservato che talune Regioni aderenti alla sperimentazione hanno registrato pagamenti in conto competenza per importi ben al di sotto della media nazionale, mentre l’applicazione del principio della competenza potenziata avrebbe dovuto migliorare il risultato. L’analisi dell’andamento della spesa nel triennio 2011 – 2013 ha sostanzialmente mostrato, per gli impegni relativi ai primi tre titoli di spesa (corrente, in conto capitale e per rimborso di prestiti), una crescita della spesa regionale (+5,49%). L’analisi della gestione dei residui passivi ha evidenziato, invece, una flessione dei residui finali totali, nel triennio pari a -6,49%, in coerenza con la riduzione, nell’esercizio 2013, dei residui finali rispetto agli iniziali (da 76,73 a 66,94 miliardi). Nel dettaglio emergono situazioni tra loro diversificate, ove la tendenza in diminuzione interessa maggiormente i residui provenienti dagli esercizi precedenti e, in misura ridotta e non generalizzata, quelli in conto competenza, che a livello nazionale restano sostanzialmente stabili nel triennio (+0,45% nell’anno base). Il referto dedica particolare attenzione agli andamenti della gestione sanitaria, nelle varie prospettive in cui questa è oggetto di rilevazione. Secondo i dati di contabilità nazionale e le rilevazioni sulla base dei conti economici degli enti dei servizi sanitari regionali, si è passati da una fase di contenimento della spesa ad una di contrazione nell’ultimo triennio. Per quanto riguarda le principali componenti della spesa sanitaria corrente, in termini di incidenza, riducono il loro peso sulla spesa complessiva, le spese di personale (dal 34,97 nel 2002 al 32,19% nel 2013) e la spesa farmaceutica convenzionata (dal 14,98% nel 2002 al 7,86% nel 2013). L’esito del monitoraggio condotto dall’AIFA sulla spesa farmaceutica dello scorso anno ha confermato l’efficacia delle misure di contenimento della farmaceutica territoriale e la difficoltà a contenere quella ospedaliera: il risultato per il 2013, anche se positivo perché la spesa diminuisce complessivamente del 3,6% rispetto all’anno precedente (-0,62 miliardi in valore assoluto), è prodotto da un incremento del 7,6% della spesa ospedaliera e da un calo del 7,2% di quella territoriale. La riduzione della spesa INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 149 farmaceutica, che nel 2013 ha registrato il decremento percentualmente maggiore rispetto alle altre componenti di spesa del conto economico del SSN, è dovuta, quindi, esclusivamente al contenimento della farmaceutica convenzionata netta. Questo andamento si riscontra anche nel periodo gennaio-luglio 2014. Relativamente ai risultati delle gestioni sanitarie, il sistema sanitario nel suo complesso, malgrado persistenti criticità dei servizi sanitari regionali in alcune Regioni sottoposte a piano di rientro, sta riassorbendo i disavanzi pregressi grazie agli efficaci meccanismi di monitoraggio. La spesa corrente sanitaria è stata analizzata anche in base alle risultanze dei rendiconti delle Regioni, che seguono il criterio della competenza finanziaria. Secondo i dati di rendiconto, gli impegni per spesa corrente sanitaria dell’intero comparto Regioni/Province autonome ammontano, nel 2013, a 117,87 miliardi di euro. Il peso della spesa sanitaria su quella corrente complessiva è pari nel 2013 al 75,87%, contro il 76,50% del 2012. In termini di cassa (pagamenti), l’incidenza della spesa sanitaria corrente sulla spesa corrente si ragguaglia al 74,83%, riducendosi rispetto al 2012 (-2,37%). Circa l’indebitamento nel settore sanitario, da un’analisi complessiva si evidenziano i primi risultati nella riduzione della massa debitoria, specie per la parte relativa ai debiti commerciali. Il debito verso fornitori degli enti del SSN, infatti, registra una costante riduzione nel triennio 2011 - 2013, in cui si rileva una diminuzione di oltre 9,5 miliardi (l’andamento è riferito all’aggregato Regioni escluse Toscana e Calabria, di cui non sono disponibili i dati del 2013). La diminuzione maggiore riguarda soprattutto alcune delle Regioni che hanno beneficiato delle anticipazioni di liquidità destinate all’ambito sanitario. 3. L’attività di indirizzo e di coordinamento dei controlli delle Sezioni regionali Nell’affrontare i nodi problematici posti dalla continua evoluzione normativa e dalla diffusa attività di controllo sul territorio svolta dalle Sezioni regionali, la Sezione delle autonomie ha esercitato la funzione di indirizzo e coordinamento su più direttrici, cercando sempre di valorizzare gli elementi unificanti della composita struttura di controllo che si integra organicamente e si completa nella visione d’insieme tracciata dal d.l. n. 174/2012. Nella sua concreta operatività, l’azione di coordinamento della Sezione si è svolta mediante le Linee guida previste dalla legge e le delibere di orientamento assunte per salvaguardare la tendenziale omogeneità delle pronunce delle Sezioni regionali di controllo. 3.1. Le Linee guida In particolare, con deliberazione n. 5/2014/SEZAUT/INPR del 7 marzo 2014, sono state approvate le Linee guida per le relazioni dei revisori dei conti sui INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 150 rendiconti delle Regioni per l'anno 2013, secondo le procedure di cui all’art. 1, commi 166 e seguenti, l. 23 dicembre 2005, n. 266, richiamato dall’art. 1, comma 3, d.l. n. 174/2012. Predisponendo gli strumenti atti ad esaminare gli specifici profili contabili e di correttezza gestionale, le nuove indicazioni istruttorie si ispirano ad esigenze di razionalizzazione e di semplificazione degli adempimenti richiesti dalla legge, in coerenza con i seguenti ambiti di controllo: regolarità della gestione amministrativa e contabile; sostenibilità dell’indebitamento e rispetto dei vincoli; esternalizzazione dei servizi in società e altri organismi partecipati; rispetto degli obiettivi posti dal Patto di stabilità interno e dal Patto per la salute. Con riguardo alla relazione intestata all’Organo di vertice della Regione sulla regolarità della gestione, sull’efficacia e sull’adeguatezza del sistema dei controlli interni, come prevista dall’art. 1, comma 6, del d.l. n. 174/2012, sono state adottate le relative Linee guida per l’anno 2013 con deliberazione n. 9/2014/SEZAUT/INPR del 18 aprile 2014. Con la delibera n. 10/2014/SEZAUT/INPR, la Sezione ha approvato le linee guida per le relazioni dei revisori dei conti sui bilanci di previsione delle Regioni per l’anno 2014. La Corte ribadisce che l’esame del bilancio di previsione deve essere svolto dalle Sezioni regionali in termini di giudizio di attendibilità, secondo criteri che tengano conto, per i diversi ambiti di controllo individuati dalla legge (equilibri di bilancio e rispetto del patto di stabilità; rispetto dei vincoli e sostenibilità dell’indebitamento; sana gestione economico-finanziaria degli enti; effetti sul bilancio dei risultati delle partecipate e degli enti del sistema sanitario regionale). Con riferimento agli enti locali, le linee guida che ogni anno la Sezione delle autonomie adotta, ai sensi dell’art. 1, commi 166 e seguenti della l. n. 266/2005, sono state approvate, per il rendiconto 2013, con delibera n. 11/2014/SEZAUT/INPR. Le linee guida ed i relativi questionari tendono ad introdurre elementi di semplificazione al fine di evitare inutili ripetizioni e richieste di dati acquisibili attingendo da altre fonti ufficiali a disposizione della Corte dei conti. Tuttavia, alla luce dell’anomalo differimento al 30 novembre del termine per l’approvazione del bilancio di previsione 2013, è stata prevista un’appendice di approfondimento sulla gestione dell’esercizio provvisorio in continuità con le indicazioni della delibera n. 23/2013/SEZAUT/INPR. Infine, in considerazione degli adempimenti prescritti agli enti in sperimentazione ex d.lgs. n. 118/2011 sono stati inseriti, in altra appendice, quesiti riferiti al fondo pluriennale vincolato, ai provvedimenti adottati a seguito dell’eventuale emersione di un disavanzo al 31 dicembre derivante dal riaccertamento straordinario dei residui e alle anticipazioni di tesoreria. Per gli enti del Servizio sanitario nazionale, con la deliberazione n. 13/2014/SEZAUT/INPR dell’8 maggio 2014 sono state emanate, in continuità con l’impostazione già seguita in precedenza, le Linee guida cui devono attenersi i collegi sindacali per l’attuazione dell’art. 1, comma 170, della l. n. 266/2005, relativamente al bilancio di esercizio 2013. A corredo delle predette linee guida sono state elaborate delle “Note metodologiche di lettura dei questionari-relazione dei INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 151 collegi sindacali degli Enti dei Servizi Sanitari regionali”, come strumento di ausilio all’attività di verifica delle Sezioni regionali di controllo. Per il referto annuale del Sindaco per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e del Presidente della Provincia sul funzionamento dei controlli interni, è stata, da ultimo, adottata la deliberazione n. 28/2014/SEZAUT/INPR. Con la suddetta deliberazione sono state approvate le Linee guida per il referto annuale del Sindaco per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e del Presidente della Provincia sul funzionamento dei controlli interni (art.148 TUEL) per l’esercizio 2014. Ciò in attuazione dell’art.33 del d.l. 24 giugno 2014, n. 91, convertito dalla l.11 agosto 2014, n. 116, che incentra le verifiche sul funzionamento dei controlli interni e sulla loro adeguatezza ed efficacia. Nell’ottica della semplificazione la citata novella normativa ha stabilito una diversa periodicità della relazione, che originariamente semestrale è diventata, ora, annuale, analogamente a quanto stabilito per la relazione dei Presidenti delle Regioni dall’art.1, comma 6, del d.l. n. 174/2012. 3.2. Pronunce di indirizzo e di orientamento L’attività di coordinamento è esercitata dalla Sezione delle autonomie anche mediante l’elaborazione di linee di indirizzo e di orientamento. Sono state adottate deliberazioni al fine di garantire il corretto ed omogeneo funzionamento dei controlli affidati alle Sezioni regionali e di superare contrasti interpretativi nell’applicazione delle norme di finanza pubblica. In tale contesto, con deliberazione n. 8/2014/SEZAUT/INPR, la Sezione delle autonomie, come ogni anno, ha fissato i tempi e le modalità degli adempimenti ai quali sono tenuti gli Enti locali, in forza di quanto disposto dall’art. 227, comma 6, del TUEL (nel testo introdotto dall’art. 28, comma 6, l. 27 dicembre 2002, n. 289, come modificato dall’art. 1-quater del d.l. 31 marzo 2003, n. 50, convertito dalla l. 26 febbraio 1982, n. 51), ed in particolare l’invio telematico, attraverso il sistema SIRTEL, dei rendiconti approvati dai Consigli alla Sezione delle autonomie, in vista della predisposizione del referto al Parlamento sui risultati dell’esame compiuto in merito alla gestione finanziaria ed al buon andamento dell’azione amministrativa degli Enti. Sono state poi emanate le linee di orientamento ai fini del giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione, ai sensi dell’art. 1, comma 5, d.l. n. 174/2012 (deliberazione n. 14/2014/SEZAUT/INPR). L’esperienza maturata nelle Sezioni regionali di controllo, infatti, ha reso necessario fare il punto della situazione in ordine a determinati aspetti, procedurali e contenutistici, in vista di possibili miglioramenti dell’attività di verifica intestata alla Corte dei conti. Tale giudizio consiste, sostanzialmente, in un’attività di controllo, peraltro rivestita delle formalità della giurisdizione contenziosa, sul modello collaudato per la parifica del rendiconto generale dello Stato e dei consuntivi delle Regioni a statuto speciale. Esso interviene prima dell’approvazione della legge sul rendiconto (assumendo funzione di INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 152 ausiliarietà rispetto alle assemblee elettive), ed offre la possibilità di accesso alla Corte costituzionale, per sollevare questioni di legittimità costituzionale correlate all’art. 81, co. 4, Cost. A completamento degli adempimenti previsti dalla norma, è intervenuta anche la deliberazione n. 18/SEZAUT/INPR dell’8 maggio 2014, riguardante gli indirizzi per i Comuni e le Province per una gestione dell’esercizio provvisorio, ispirata ai principi di prudenza e salvaguardia della permanenza in corso d’esercizio degli equilibri di bilancio. Con questa deliberazione la Sezione ha deciso, in continuità con la deliberazione 23/SEZAUT/INPR/2013, di soprassedere all’adozione dei questionari che, di norma, sono specificamente annessi alle Linee Guida EE.LL. al Bilancio di previsione, collegandoli ad un successivo momento, ossia alla raccolta dei dati relativi ai Rendiconti dei due esercizi. La finalità perseguita è quella di verificare come l’ente abbia gestito la fase di esercizio provvisorio (protratto, in ipotesi, fino ad undici dodicesimi) in assenza di strumento autorizzatorio approvato. Allo scopo, la Corte ha inteso richiamare i canoni fondamentali ed i principi contabili che devono governare anche l'esercizio provvisorio del bilancio, sottolineando in particolare, l’esigenza che siano garantite trasparenza e correttezza contabile degli atti gestori. Sono state così fornite indicazioni per una gestione dell’esercizio provvisorio improntata a principi di prudenza e atta a salvaguardare la permanenza in corso d’esercizio degli equilibri di bilancio. La delibera ribadisce il ruolo centrale degli strumenti di programmazione, che dovrebbero operare in tempi congrui, allo scopo di orientare la gestione dell’esercizio mentre, di fatto, alla luce dell’endemico rinvio operato negli ultimi anni del termine per la loro adozione, finiscono per vedere svilita la propria funzione. La delibera rammenta le principali situazioni di rischio connesse al protrarsi dell’esercizio provvisorio, fra cui il negativo impatto sugli equilibri di competenza e di cassa, la difficoltà di adozione, ad esercizio inoltrato, di efficaci manovre finanziarie per la riduzione della spesa, nonché di eventuali azioni di riequilibrio, in caso di manifesti disavanzi finanziari. 3.3. Pronunce di orientamento su questioni di massima L’art. 6, comma 4, del d.l. n. 174/2012, come modificato dal comma 2, lett. b), art. 33, del d.l. n. 91/2014, assegna alla Sezione delle Autonomie compiti di coordinamento e di indirizzo interpretativo nei confronti delle Sezioni regionali di controllo competenti a pronunciarsi sulle richieste di parere in materia di contabilità pubblica ai sensi dell’art. 7, comma 8, della l. 5 giugno 2003, n. 131. Le attribuzioni in questione si inquadrano nell’ambito della funzione nomofilattica già assegnata alle Sezioni riunite ai sensi dell’ l’art. 17, comma 31, del d.l. 1° luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, in l. 3 agosto 2009, n. 102, ora circoscritta ai casi di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica ovvero agli ambiti di applicazione di norme che coinvolgono l’attività delle Sezioni centrali di controllo. Nel 2014 sono state deliberate dalla Sezione 15 questioni di massima. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 153 Sul tema della trasformazione di organismi partecipati esercenti servizi pubblici locali la Sezione, con deliberazione n. 2/2014/SEZAUT/QMIG, ha enunciato i seguenti principi di diritto: a) l’operazione di trasformazione eterogenea di una società di capitali che gestisce un servizio pubblico a rilevanza economica (nella specie, il servizio idrico) in azienda speciale consortile, è compatibile sia con le norme civilistiche, trattandosi di organismi entrambi dotati di patrimonio separato, a garanzia dei terzi e dei creditori, e sia con le disposizioni pubblicistiche, intese a ricondurre tali organismi ad un regime uniforme quanto al rispetto dei vincoli di finanza pubblica; b) a seguito dell’intervenuta abrogazione dell’art. 9, co. 6, d.l. n. 95/2012, è consentita la liquidazione di una società di capitali e la costituzione ex novo di un’azienda speciale consortile. Sulla rimborsabilità delle spese legali sostenute da un amministratore, assolto in sede penale con la formula “perché il fatto non sussiste”, la Sezione, con deliberazione n. 3/2014/SEZAUT/QMIG, ha dichiarato l’inammissibilità della questione per estraneità del quesito alla “materia di contabilità pubblica” di cui all’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131; confermando l’orientamento già espresso deliberazione n. 5/2006. La norma non ha conferito una funzione di consulenza di portata generale e, pertanto, una richiesta di parere è ammissibile se trattasi di questione che, tendenzialmente, attenga ad una competenza tipica della Corte dei conti in sede di controllo delle autonomie territoriali. La presenza di pronunce di organi giurisdizionali di diversi ordini può costituire un indicatore sintomatico dell’estraneità della questione alla “materia di contabilità pubblica”. È riduttivo ed insufficiente il mero criterio dell’eventuale riflesso finanziario di un atto (di rimborso, nel caso in esame) sul bilancio. Una materia comunemente afferente alla gestione amministrativa può venire in rilievo sotto il profilo della contabilità pubblica solo ove sia oggetto di specifica e particolare considerazione da parte del legislatore, nell’ambito della funzione di coordinamento della finanza pubblica. Con deliberazione n. 4/2014/SEZAUT/QMIG, è stato affrontato il tema della applicabilità dell’art. 5, comma 7, ultimo periodo, del d.l. 31 maggio 2010, n.78 del 2010, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, in materia di retribuzioni, gettoni, e indennità o altri emolumenti, ai componenti dei Consigli di amministrazione dei Consorzi di Enti locali che siano partecipati anche dalle Regioni. La questione trova soluzione nei seguenti criteri di orientamento: la legittimazione soggettiva alla richiesta di parere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti non viene meno nei casi in cui il criterio orientativo che si chiede di esprimere sia destinato ad avere effetti nella sfera operativo-amministrativa di un soggetto diverso dal richiedente, purché sia giustificata dall’esercizio di attribuzioni intestate all’ente formalmente legittimato. Resta fuori da quest’ambito la mera funzione di “nuncius” che il soggetto legittimato potrebbe assumere, ove si limitasse solo a proporre una questione interpretativa la cui soluzione non potrebbe avere alcun effetto nell’ambito delle proprie attribuzioni. Il divieto di erogazione degli emolumenti ex art. 5, comma 6, d.l. n.78/2010, si applica anche ai componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi di enti locali. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 154 La deliberazione n. 6/SEZAUT/2014/QMIG ha esaminato la questione relativa alle procedure di riproposizione dei piani di riequilibrio ex art. 243-bis, del Tuel, ai sensi dell’art. 1, comma 573, della legge di stabilità 2014. Il principio di diritto enunciato stabilisce la facoltà di riproposizione del piano di riequilibrio pluriennale per quegli enti che alla scadenza del termine di cui all’art. 243-bis, comma 5 del TUEL non abbiano presentato il piano di riequilibrio e facciano valere una decisione di sostanziale revoca del ricorso al piano e per i quali non sia intervenuta ancora la dichiarazione di dissesto - è esercitabile entro il termine di trenta giorni stabilito dalla legge anche se dovesse essere più lungo rispetto a quello eventualmente assegnato dal Prefetto per la dichiarazione di dissesto. Preclude la riproposizione del piano l’avvenuto decorso del termine di venti giorni assegnato dal Prefetto per la dichiarazione di dissesto, anche in assenza della formalizzazione della stessa. La riproposizione del piano interrompe la fase della procedura preordinata alla dichiarazione di dissesto che si estingue se il piano viene presentato e approvato dalla Sezione regionale di controllo e riprende, invece, in caso di inutile decorso del termine nuovo assegnato dalla legge o in caso di diniego di approvazione del piano. Con deliberazione n. 7/SEZAUT/2014/QMIG, sul tema degli incentivi ex comma 6 dell’art. 92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, la Sezione ha ritenuto condivisibili gli argomenti su cui si fonda l’indirizzo interpretativo maggioritario, che riconosce di “palmare evidenza” il riferimento della definizione “atto di pianificazione comunque denominato” alla materia dei lavori pubblici e di conseguenza reputa l’ambito applicativo della stessa, apparentemente ampio ed indefinito, in realtà, limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa direttamente collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici. Le disposizioni di cui ai commi 5 e 6 del citato art. 92 esprimono, in modo evidente, il favor legis per l’affidamento a professionalità interne alle amministrazioni aggiudicatrici di incarichi consistenti in prestazioni d’opera professionale e, pertanto, ove non ricorrano i presupposti previsti dalle norme vigenti per l’affidamento all’esterno degli stessi, le amministrazioni devono fare ricorso a personale dipendente, al quale applicheranno le regole generali previste per il pubblico impiego; il cui sistema retributivo è basato sui due principi cardine di omnicomprensività della retribuzione, sancito dall’art. 24, comma 3, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, nonché di definizione contrattuale delle componenti economiche, fissato dal successivo art. 45, comma 1. Nulla è dovuto oltre il trattamento economico fondamentale ed accessorio, stabilito dai contratti collettivi, al dipendente che abbia svolto una prestazione rientrante nei suoi doveri d’ufficio. Con deliberazione n. 12/2014/SEZAUT/QMIG, è stata affrontata la delicata questione dei profili organizzativi in materia di controllo delle spese elettorali previsti dall’art. 13, comma 7, legge 6 luglio 2012, n. 96, come modificato dall’art. 14-bis del d.l. n. 149/2013. Per la corretta interpretazione della norma la Sezione ha espresso i seguenti principi di diritto: Il termine di 45 giorni “dall’insediamento delle rispettive Camere”, previsto dall’art. 12, comma 1, della l. n. 515/1993, come modificato dall’art. 14-bis, comma 1, della l. n. 13/2014, di conversione, con modificazioni, del d.l. n. 149/2013 deve intendersi riferito, in materia di controllo delle spese elettorali nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti di cui INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 155 all’art. 13 della l. n. 96/2012, al periodo temporale compreso tra la data dell’insediamento del Consiglio comunale e l’ultimo giorno utile affinché i rappresentanti di partiti, movimenti, liste e gruppi di candidati presenti all'elezione comunale possano depositare presso la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti competente per territorio il consuntivo relativo alle spese per la campagna elettorale e alle relative fonti di finanziamento; i principi generali in tema di garanzie del procedimento sanzionatorio amministrativo, richiamati nelle Sezioni I e II del Capo I della l. n. 689/1981, trovano applicazione anche nei casi in cui, ai sensi dell’ dall’art. 14-bis, comma 2, della l. n. 13/2014, il Collegio incardinato presso la Sezione regionale di controllo della Corte dei conti sia competente a comminare la sanzione amministrativa pecuniaria in conseguenza del mancato deposito dei consuntivi delle spese elettorali da parte di partiti, movimenti politici, liste e gruppi di candidati presenti all'elezione comunale; in caso di procedimenti istruttori radicati dalle Sezioni regionali di controllo prima dell’entrata in vigore dell’art. 14-bis, della l. n. 13/2014, i Collegi istituiti presso le medesime Sezioni regionali subentrano nel procedimento in itinere con salvezza delle attività istruttorie ed eventualmente sanzionatorie poste in essere dalle Sezioni regionali nel quadro delle funzioni di controllo referente ad esse attribuito. Con deliberazione n. 16/2014/QMIG la Sezione si è pronunciata in merito alla questione di massima concernente la corretta interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 1, comma 439, della l. n. 296/2006, ove si prevede espressamente che “per la realizzazione di programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei cittadini, il Ministro dell’Interno e per sua delega i Prefetti, possono stipulare convenzioni con le Regioni e gli Enti Locali, che prevedano la contribuzione logistica, strumentale e finanziaria degli stessi enti territoriali”. La Sezione ha, ricordato come la Costituzione, pur attribuendo allo Stato la competenza esclusiva in materia di ordine pubblico e sicurezza (art.117, comma 2, lett. h), riconosca nella nuova formulazione dell’art.118 l’esigenza di stabilire, con legge statale, forme di coordinamento fra le amministrazioni centrali e periferiche, in vista del potenziamento della sicurezza a livello locale. Pertanto, ferma restando l’importanza degli strumenti di concertazione interistituzionale e la rilevanza degli obiettivi di potenziamento della sicurezza pubblica da perseguire nell’ambito degli appositi programmi, di cui all’art. 1, comma 439, della citata legge finanziaria per il 2007, la Sezione ha ritenuto che non possano rientrare nell’ambito degli anzidetti strumenti le forme di contribuzione come quella in esame, volta al pagamento del canone di locazione di un immobile di proprietà privata adibito a caserma della locale stazione dei Carabinieri. Ciò anche in considerazione del carattere non episodico della contribuzione, che deve presumersi possa interessare la gestione del bilancio dell’ente ben oltre l’esercizio in corso e che, pertanto, mal si attaglia alla natura transitoria degli accordi in questione, la cui durata in generale è annuale. La deliberazione n. 19/SEZAUT/2014/QMIG si esprime sulla corretta iscrizione in bilancio delle anticipazioni ex artt. 2 e 3, d.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 156 l. 6 giugno 2013, n. 64. Il principio di diritto enunciato dalla Sezione delle autonomie è il seguente: “le Sezioni regionali di controllo, nell’ambito delle valutazioni di competenza finalizzate alla salvaguardia degli equilibri di bilancio e delle regole sull’indebitamento, verificano la corretta applicazione delle clausole contrattuali e dei principi di corretta contabilizzazione in bilancio delle anticipazioni di liquidità concesse ai sensi degli art. 2 e 3, d.l. n. 35/2013, tenendo conto dell’esigenza di evitare che le relative somme possano concorrere alla determinazione del risultato di amministrazione, generando effetti espansivi della capacità di spesa”. Con deliberazione n. 21/2014/QMIG la Sezione delle autonomie ha espresso il proprio avviso in merito alla questione di massima concernente la possibilità o meno per l’ente locale di escludere dal computo delle spese di personale, ai sensi del comma 557 dell’art. 1 della l. n. 296/2006 (e s.m.i., gli oneri coperti mediante finanziamenti aggiuntivi e specifici pubblici, in ragione della specifica destinazione conferita da norme di legge e nei limiti di quanto regolarmente speso e rendicontato. La soluzione adottata ribadisce quanto già affermato in proposito oltre che dalle Sezioni Riunite nella delibera n. 27/CONTR/2011, anche dalla giurisprudenza maggioritaria delle Sezioni regionali di controllo. Al riguardo, la Sezione ha ritenuto che i vincoli imposti dal legislatore statale all’incremento dell’aggregato “spesa di personale” debbano considerarsi cogenti ed, in assenza di una specifica previsione normativa, in ragione della specifica fonte di finanziamento, possano essere esclusi, dal computo della spesa di personale, ai fini della verifica del rispetto dei limiti fissati dal predetto art. 1, comma 557, della l. n. 296/2006, solo gli importi derivanti da contratti di assunzione, il cui costo sia totalmente finanziato a valere su fondi dell’Unione Europea o privati. Ciò in considerazione della finalità stessa della vigente disciplina in materia di riduzione della spesa di personale, che si innesta nel concorso delle autonomie locali al rispetto degli obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, che connotano, coerentemente con gli obblighi assunti nei confronti dell’U.E., l’intera disciplina vincolistica in materia di spesa di personale, la cui riduzione, non episodica, ma strutturale, impone, anche alla luce delle novità intervenute in materia, una programmazione effettiva dei fabbisogni, in vista, per quanto possibile, dell’ottimizzazione delle risorse che si rendano, eventualmente, disponibili sulla base delle indicazioni, da ultimo, fornite dal legislatore. La deliberazione n. 22/2014/QMIG affronta la questione della qualificazione del termine di cui all’art. 1, comma 15, del d.l. n. 35/2013, previsto in ordine alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale ex art. 243-bis del TUEL. L’interpretazione applicativa è espressa nei seguenti termini: “l’inutile decorso del termine di cui all’art. 1, comma 15, del d.l. n. 35/2013 non equivale all’ipotesi di mancata presentazione del piano contemplata dall’art. 243-quater, comma 7, del TUEL. Il predetto comma 15 nel prescrivere la modifica del piano per gli enti che richiedono l'anticipazione di liquidità di cui al comma 13 dello stesso articolo, introduce una condizione legale di sospensione, per la durata di sessanta giorni decorrenti dalla concessione dell’anticipazione, del decorso del termine assegnato alla commissione ministeriale dal comma 1 dell’art. 243-quater; il procedimento sospeso riprende il suo corso una volta spirato detto termine con il completamento, da parte della commissione di cui all’art. 155 TUEL, della necessaria istruttoria INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 157 condotta sull’originario piano di riequilibrio. La mancata modifica del piano, una volta decorso il predetto termine non integra una condizione di inammissibilità, ma determina la decadenza dalla possibilità di provvedere al riguardo, per cui non è consentita una modifica del piano oltre il termine di legge”. La questione di massima, risolta con la deliberazione n. 23/2014/QMIG, attiene al criterio di computo del limite massimo previsto per l’anticipazione di tesoreria di cui all'art. 222, comma 1 del TUEL. Ad essa è data soluzione nel senso che: “il limite massimo delle anticipazioni di tesoreria concedibili (avente ad oggetto tanto le anticipazioni di tesoreria che le entrate a specifica destinazione di cui all’art. 195 TUEL), fissato dall’art. 222 TUEL nella misura dei tre dodicesimi delle entrate correnti accertate nel penultimo anno precedente è da intendersi rapportato, in modo costante, al saldo tra anticipazioni e restituzioni medio tempore intervenute”. Con deliberazione n. 24/SEZAUT/2014/QMIG è stata data soluzione ad una questione sulla modalità di calcolo dell’indennità di funzione mensile spettante al Sindaco ed ai componenti della Giunta comunale, secondo il seguente criterio di orientamento: “la previsione di cui all’art. 1 comma 54 della legge 26 dicembre 2005, n. 266 non incide sul meccanismo tabellare per scaglioni previsto dal D.M. 119/2000, ancora vigente, talché, nel caso in cui l’Ente transiti in diversa classe demografica, l’indennità su cui operare la riduzione del 10% dovrà essere determinata in conformità”. La deliberazione n. 25/SEZAUT/2014/QMIG, in merito al computo della spesa del personale ai fini del rispetto del limite di cui all’art.1, comma 557, della legge n. 296/2006, ha espresso il il seguente principio di diritto: “a seguito delle novità introdotte dal nuovo art. 1, comma 557 - quater, della legge n. 296/2006, il contenimento della spesa di personale va assicurato rispetto al valore medio del triennio 2011/2013, prendendo in considerazione la spesa effettivamente sostenuta in tale periodo, senza, cioè, alcuna possibilità di ricorso a conteggi virtuali. Nel delineato contesto, le eventuali oscillazioni di spesa tra un’annualità e l’altra, anche se causate da contingenze e da fattori non controllabili dall’ente, trovano fisiologica compensazione nel valore medio pluriennale e nell’ampliamento della base temporale di riferimento”. La deliberazione n. 26/SEZAUT/2014/QMIG risolve la questione relativa all’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale e vincoli di spesa ex comma 2-bis dell’art. 9, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, enunciando il seguente principio di indirizzo: “Le risorse del bilancio che i Comuni di minore dimensione demografica destinano, ai sensi dell’art. 11 del CCNL 31 marzo 1999, al finanziamento del trattamento accessorio degli incaricati di posizioni organizzative in strutture prive di qualifiche dirigenziali, rientrano nell’ambito di applicazione dell’art. 9, comma 2-bis, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in l. 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni”. La deliberazione n. 27/SEZAUT/2014/QMIG, sulla questione riguardante il calcolo della possibilità di assunzione di personale in relazione alla disciplina del INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 158 turnover e al calcolo dei limiti delle risorse da destinare alle assunzioni di personale per l’ente che è passato ad applicare il patto di stabilità dal 2013, in ragione dell’ultimo intervento legislativo (d.l. n. 90/2014, art. 3), dà soluzione nei seguenti termini: “per quanto riguarda la spesa del personale si ribadisce che deve essere considerato principio cardine quello di contenimento della spesa complessiva, con riferimento a quella media sostenuta nel triennio precedente, ai sensi dell’art. 1, comma 557 e seguenti della legge n. 296/2006. Il limite di spesa per procedere alle assunzioni nel 2014 e 2015 deve essere calcolato sulla base del 60% della spesa relativa a quella del personale di ruolo cessato nell’anno precedente, mentre per gli anni successivi i limiti vengono ampliati fino al 100%. Dal 2014 le assunzioni possono essere programmate destinando alle stesse, in sede di programmazione del fabbisogno e finanziaria, risorse che tengano conto delle cessazioni del triennio”. 3.4. Potenziamento dei sistemi informativi Tutte le attività istituzionali sopra descritte sono supportate dai sistemi informativi di cui la Corte dei conti si è dotata per gestire in modo unitario e condiviso i dati contabili e le informazioni che gli enti e gli Organi di revisione contabile inviano alla Corte mediante supporti elettronici on line. In questa logica, si muovono i sistemi gestionali integrati di raccolta, controllo e verifica dei dati (SIRTEL - Sistema Informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali; SIQuEL Sistema Informativo Questionari degli Enti Locali; ConTe - Contabilità territoriale). Essi, uniti al sistema conoscitivo in uso della Corte (ConosCo - data warehouse della Finanza Locale) consentono l’acquisizione telematica, la gestione, l’elaborazione e il confronto non solo dei dati contabili di bilancio e rendiconto degli enti territoriali diretti a soddisfare le esigenze informative connesse al coordinamento della finanza pubblica e alle verifiche del rispetto delle regole comunitarie, ma anche delle informazioni extracontabili necessarie ad indagare aspetti gestionali più complessi e articolati che possono manifestare l’esigenza di specifici approfondimenti istruttori. Con tali supporti è possibile ottenere una drastica riduzione sia dei tempi che dei costi necessari al recepimento dei dati informativi, con conseguente miglioramento del sistema di controllo e referto per l’intero comparto degli enti territoriali con riflessi positivi sulle articolazioni regionali della Corte. Il potenziamento dei sistemi informativi è, infatti, finalizzato a dare maggiore sostegno all’attività delle Sezioni regionali di controllo, anche mediante l’integrazione dei richiamati sistemi con quelli utilizzati dalla Corte per lo svolgimento delle attività istituzionali di referto e di controllo sulla finanza delle Amministrazioni territoriali. Tra questi, il SICO – Sistema conoscitivo del personale dipendente delle pubbliche amministrazioni, il SIOPE – Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici e la banca dati sul Patto di stabilità; supporti da includere nel sistema integrato per la finanza territoriale (Fi.T.Net). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 159 Ciò al fine di pervenire a un supporto conoscitivo omogeneo che possa costituire la base per le istruttorie in sede regionale, affinché le Sezioni di controllo possano adempiere al meglio alle rilevanti funzioni loro assegnate e, allo stesso tempo, sia semplificata la raccolta dei dati ai fini del referto al Parlamento. In sintesi, detti sistemi informativi nascono dall’esigenza di rendere più efficaci e tempestive tutte le attività istituzionali di referto e di controllo sulla finanza delle Amministrazioni territoriali, ed hanno come obiettivo quello di contribuire ad attuare il disegno costituzionale in tema di coordinamento e controllo della finanza pubblica. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 160 CAPITOLO VII L’ATTIVITÀ DELLE SEZIONI REGIONALI DI CONTROLLO 1. Profili generali Nell’anno trascorso le Sezioni regionali di controllo hanno offerto un vasto panorama applicativo delle novità normative introdotte dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni in legge 7 dicembre 2012, n. 213, unitamente a tipologie consolidate, come il controllo preventivo o l’attività consultiva. Come noto, in parallelo ad una concezione di finanza pubblica quale risultante dell’azione di più livelli di governo, si è radicato negli anni un sempre più compiuto sistema dei controlli finalizzato a monitorare gli andamenti complessivi della finanza regionale e locale, affidato alla Corte dei conti, magistratura indipendente, dotata di una struttura ramificata sul territorio. Ed è in questo scenario che si inquadrano le novità introdotte dal citato decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, che hanno riguardato tutta la finanza degli enti territoriali, corroborando gli strumenti di controllo interno e intensificando i controlli esterni affidati alla Corte dei conti. Del resto, il rafforzamento del controllo esterno della Corte dei conti sulle autonomie locali trova fondamento direttamente nell’art. 100, secondo comma, della Costituzione, che, come chiarito dalla Corte costituzionale già con le sentenze n. 179/2007 e n. 198/2012, deve considerarsi esteso ai bilanci di tutti gli enti che costituiscono l’insieme della finanza pubblica. Peraltro, anche nel 2014, sono stati celebrati innanzi alla Corte Costituzionale giudizi aventi ad oggetto i rapporti tra Stato e regioni in materia di autonomia finanziaria, aventi riguardo proprio le riforme che hanno coinvolto il rapporto della Corte dei conti con le autonomie territoriali. A tale riguardo vanno sottolineate le precisazioni sul ruolo della Corte dei conti ravvisabili nelle sentenze n. 39/2014 e n. 40/2014, con le quali la Corte costituzionale, ribadendo quanto già sostenuto nella sentenza 60/2013, ha affermato la compatibilità dei controlli della Corte dei conti con le autonomie territoriali, anche ad autonomia speciale. In particolare, con la sentenza 39/2014, vertente su giudizi di illegittimità costituzionale promossi dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, dalla Provincia autonoma di Trento e dalla Regione autonoma Sardegna con riferimento a diversi articoli del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con legge 7 dicembre 2012, n. 213, la Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di legittimità posta in riferimento all’ampliamento dei controlli della Corte dei conti nei confronti delle Regioni anche a statuto speciale, accogliendo, invece, la tesi dell’illegittimità del comma 7 dello stesso articolo 1 del decreto legge, nella parte in cui prevedeva la possibilità della Corte stessa di incidere sulla la potestà legislativa del Consiglio regionale nell’approvazione di leggi regionali di approvazione del INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 161 bilancio o del rendiconto. La medesima sentenza ha, altresì, dichiarato non fondata la questione di legittimità posta in riferimento ai controlli della Corte dei conti, introdotti dal decreto legge in parola, sui rendiconti dei Gruppi consiliari regionali. Limitando i richiami, nella sentenza in parola (n. 39/2014), ai soli aspetti che riguardano direttamente le attribuzioni della magistratura contabile, la Consulta ha, inoltre, precisato che i controlli attribuiti alla Corte dei conti, non si sovrappongono alle funzioni e ai compiti riservati alle autonomie speciali dalle norme statutarie e di attuazione evocate a parametro, atteso che le prime disciplinano controlli dichiaratamente finalizzati ad assicurare la sana gestione finanziaria degli enti territoriali, a prevenire squilibri di bilancio e a garantire il rispetto del patto di stabilità interno e del vincolo in materia di indebitamento posto dall’ultimo comma dell’art. 119 della Costituzione (tra le tante, sentenze n. 60 del 2013 e n. 179 del 2007), anche in vista della tutela dell’unità economica della Repubblica e del coordinamento della finanza pubblica. E ciò in forza del diverso interesse alla legalità costituzionale-finanziaria e alla tutela dell’unità economica della Repubblica perseguito dai suddetti controlli – non soltanto in riferimento all’art. 100 Cost., ma anche agli artt. 81, 119 e 120 Cost. – rispetto a quelli spettanti alle autonomie speciali. Da questi ultimi infatti si differenziano, quanto a parametro e finalità perseguite, i controlli della Corte dei conti, attribuiti ad un organo di garanzia terzo e indipendente, a fini di tutela degli obiettivi di coordinamento della finanza pubblica (sentenza n. 29 del 1995; nonché sentenze n. 60 del 2013; n. 179 del 2007; n. 267 del 2006). Con sentenza n. 40/2014, la stessa Corte costituzionale ha nuovamente precisato che la competenza delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di istituire forme di sindacato sugli enti locali del proprio territorio non pone in discussione la finalità di uno strumento, quale il controllo affidato alla Corte dei conti, «in veste di organo terzo (sentenza n. 64 del 2005) a servizio dello “Statocomunità” (sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997), [garante del rispetto] dell’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva. Del resto, la necessità di coordinamento della finanza pubblica [...] riguarda pure le Regioni e le Province ad autonomia differenziata, non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della “finanza pubblica allargata”, come già affermato dalla medesima Corte (in particolare sentenza n. 425 del 2004 e sentenza n. 267 del 2006). 2. Controlli sulle Regioni 2.1. La parificazione dei rendiconti regionali Nel sistema dei controlli sulle Regioni delineato dall’art. 1 del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213 la manifestazione più significativa delle nuove attribuzioni conferite alla Corte dei conti è costituita dal giudizio di parificazione del rendiconto regionale, esteso anche alle regioni a statuto ordinario che, unitamente alle altre competenze di controllo previste e disciplinate nello stesso testo normativo, si inserisce, secondo INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 162 l’espressa dichiarazione del Legislatore, nel quadro di un generale rafforzamento della partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria delle Regioni, ai fini del coordinamento della finanza pubblica - che va realizzato, in primis, tra i due più rilevanti livelli di governo (statale e regionale) - e della garanzia del rispetto dei vincoli finanziari derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea. Si realizza, quindi, in questa sede, in una azione conoscitiva ad ampio raggio, di approfondimento e di valutazione, quella attività collaborativa che, nella più moderna accezione del ruolo assegnato alla Corte dei conti dall'ordinamento, è ora una delle caratteristiche essenziali dell'attività di controllo, intesa in senso lato. L’istituto trova la sua genesi nell’ordinamento giuscontabile statale, disciplinato quest’ultimo dal T.U. delle leggi sulla Corte dei conti del 193411. La pronuncia di parificazione interviene nel periodo intercorrente tra la proposta del rendiconto regionale predisposta dalla Giunta regionale e la legge di approvazione del rendiconto (artt. 38 e 43 R.D. n. 1214/1934, art. 38, L. n. 196/2009 e art. 149, R.D. n. 827/ 1924). Come la finalità fondamentale della resa del conto è quella di consentire il controllo politico del potere legislativo sul rispetto dei limiti posti con la programmazione finanziaria alla gestione delle risorse pubbliche da parte dell’Esecutivo, nella stessa linea logica la pronuncia di parificazione, con la quale la Corte esprime le sue valutazioni sulla regolarità del conto stesso, si pone in un rapporto di ausiliarietà nei confronti degli organi legislativi. La funzione del giudizio di parificazione risiede, dunque, nel fornire alle Assemblee legislative gli elementi necessari ed utili per esaminare la gestione finanziaria, addivenire all’approvazione del rendiconto e, sulla base di un giudizio sulle politiche pubbliche realizzate, impostare la manovra di bilancio per l’esercizio successivo, essendo teleologicamente collegata alla legge di approvazione del rendiconto stesso2. 1 Infatti, l’art. 1, comma 5, del D.L. n. 174 del 2012 dispone che “Il rendiconto regionale è parificato dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica è allegata una relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità ed alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l’equilibrio del bilancio e di migliorare l’efficacia e l’efficienza della spesa. La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente della giunta regionale e al consiglio regionale.” 2 Quanto alle procedure, peculiare caratteristica del giudizio di parificazione è che esso si svolge, a norma dell’art. 40 del citato T.U. delle leggi sulla Corte dei conti, “nelle formalità della giurisdizione contenziosa”, con la partecipazione, dunque, del Pubblico Ministero, rappresentato nella specie dal Procuratore Regionale, che svolge in udienza la sua requisitoria orale. Le “formalità della giurisdizione contenziosa” implicano il riconoscimento, da un lato, della natura sostanziale di controllo delle attività di parificazione, dall’altro, del carattere di certezza che le risultanze del rendiconto generale assumono una volta che sia stato emessa la decisione di parificazione. Alla decisione di parifica è allegata la relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni in merito alla legittimità e alla regolarità della gestione e propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 163 A tal fine, nel corso del 2014, molte Sezioni regionali, sulla scia dell’orientamento delle Sezioni di controllo di Regioni a statuto speciale3, hanno adottato, quale attività propedeutica alla parifica, una procedura di stima sull’attendibilità e affidabilità degli aggregati contabili, attraverso un campionamento statistico individuato sulla base di modelli già sperimentati per il rendiconto generale dello Stato, modelli peraltro adottati dalla Corte dei conti europea per effettuare, nel contesto della Dichiarazione di Attendibilità delle Scritture (cosiddetta DAS), i testi di convalida delle stesse. Il conferimento alla Corte dei conti delle attribuzioni di controllo in cui si sostanzia il procedimento di parificazione del rendiconto generale delle Regioni costituisce conferma del riconoscimento, nell’attuale assetto istituzionale, del ruolo dell’Istituto quale controllore “dell’equilibrio economico-finanziario del complesso delle Amministrazioni pubbliche a tutela dell’unità economica della Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 109 e 120 della Costituzione ) ed ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea (artt. 11 e 117, primo comma Cost.): equilibrio e vincoli che trovano generale presidio nel sindacato della Corte dei conti quale magistratura contabile neutrale e indipendente, garante imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico” (Corte Costituzionale sentenza n. 70 del 2013). E ciò si rivela ancor più significativo a seguito dell’introduzione nella Carta costituzionale del principio dell’obbligo di rispettare gli equilibri di bilancio da parte di tutti i livelli di governo. Come noto, le disposizioni sul giudizio di parificazione previste dall’art. 1, comma 5, DL n. 174/2012, sono state ritenute immediatamente cogenti per le Regioni a statuto ordinario e operative sin dall’esercizio finanziario 2012 (v. C. conti, SS.RR. in sede di controllo, 31 dicembre 2012, n. 31/CONTR/12). Tanto le Sezioni Riunite, quanto la Sezione delle Autonomie della Corte dei conti hanno quindi da subito approfondito i numerosi profili organizzativi, procedurali e contenutistici relativi al giudizio di parificazione nelle Regioni a statuto ordinario, precisando che la fondamentale operazione da compiere è la verifica della corrispondenza tra i valori indicati nel conto del bilancio, sia per l’entrata che per la spesa e quelli esposti nella legge di bilancio e successive variazioni4. 3 Sezione di controllo per il Friuli Venezia Giulia, che contempla espressamente la DAS nella normativa di attuazione statutaria; Sezione di controllo per la Regione siciliana; Sezione di controllo per la Sardegna. 4 Cfr., delibera 7/SSRRCO/QMIG/13 delle SSRR in sede di controllo e la deliberazione 9/2013 della Sezione delle autonomie. Con la recente deliberazione 14/2014/INPR della Sezione delle Autonomie sono stati ulteriormente precisati, in coerenza con la rispettiva autonomia di competenza, valutativa e decisionale, i rapporti tra la Sezione di controllo e la Procura regionale, individuando modalità sinergiche di svolgimento del percorso istruttorio che consentano di rendere “funzionale e nel contempo aderente all’oggetto della parifica fissato dall’art. 39 R.D. n. 1214/1934 l’intervento del Procuratore regionale”. Nella stessa deliberazione sono stati individuati il significato del contradittorio sviluppato con l’Amministrazione nel corso dell’istruttoria, chiarendo che il contraddittorio sostanziale con l’Amministrazione regionale trova piena esplicazione durante la fase istruttoria e che, “in aderenza al INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 164 Le Sezioni Regionali di controllo della Corte dei conti nell’esercizio 2014 hanno celebrato tutte il giudizio di parificazione dei rendiconti regionali 2013, ad eccezione delle Sezioni regionali di controllo per l’Abruzzo e per la Campania, per le quali l’Amministrazione regionale non ha fatto pervenire al 31 dicembre 2014 lo schema di legge relativo al rendiconto 2013. Gli esiti dei giudizi di parificazione sono stati differenti. Le Sezioni di controllo della Liguria (delibera 46/2014/PARI) 5, della Calabria (delibera 36/2014/PARI)6 e del Piemonte (delibera 237/2014/PAR) hanno parzialmente parificato il rendiconto generale delle rispettive regioni. In particolare, la Sezione di controllo per il Piemonte, rilevando come la modalità di contabilizzazione dell’anticipazione di liquidità ricevuta dallo Stato ai sensi del D. L. 35/2013 risultasse stata contabilizzata in maniera difforme rispetto al principio di diritto enunciato dalla Sezione delle Autonomie con la deliberazione 116/2014 ha, con ordinanza n. 49/2014, sollevato questione di legittimità costituzionale in relazione agli articoli 81, quarto comma e 119, sesto comma, della Costituzione, delle l.r. n. 16/2013 e n. 19/20137. Le restanti Sezioni hanno parificato i rispettivi rendiconti regionali, formulando osservazioni contenute nelle relazioni allegate alle decisioni di parifica. Appare tuttavia opportuno sottolineare l’importanza della relazione unita alla decisione, in cui la Corte esprime le proprie valutazioni sulle dinamiche delle finanze pubbliche e sui loro riflessi sul bilancio, ponendo sotto osservazione i fenomeni gestori e formulando osservazioni sul comportamento dell’Amministrazione regionale in principio di ausiliarietà che lega l’attività di parificazione alle attribuzioni dell’Assemblea legislativa regionale”, il deposito della decisione di parificazione deve essere contestuale alla conclusione dell’udienza, al fine di consentirne l’immediata trasmissione al Consiglio regionale unitamente alle copie originali del progetto di rendiconto esaminato. 5 A seguito dell’analisi compiuta sull’ impatto che i contratti di finanza derivata rimasti in essere e non estinti dalla Regione Liguria possono avere sulla tenuta degli equilibri di bilancio (come espressamente specificato da Corte Cost. 18 febbraio 2010 n. 52), la Sezione di controllo per la Liguria non ha parificato il risultato di amministrazione risultante dal rendiconto 2013, nella misura in cui non esponeva un ulteriore vincolo prudenziale per 17.531.438 euro, discendente dai flussi dei contratti di swap di ammortamento ancora in essere. La sentenza delle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione, con sentenza n. 38 del 2014, nel confermare la giurisdizione della Corte dei conti in materia di parifica dei rendiconti regionali (in tal senso cfr. la precedente sentenza n. 27/2014), ha dichiarato inammissibile il ricorso con cui la Regione Liguria ha impugnato la decisione di parifica del rendiconto ad eccezione delle suddette poste (cd. parifica parziale). 6 Il Rendiconto generale 2013 della Regione Calabria è stato parificato dalla Sezione di Controllo solo parzialmente, con correzione del risultato di amministrazione, per residui attivi dichiarati insussistenti dalla Sezione di importo pari a € 136.195.183,59. Conseguentemente è stata richiesta la correzione del Conto del patrimonio nella parte relativa alle attività patrimoniali per il medesimo importo . 7 La situazione finanziaria della Regione Piemonte rilevata dalla Sezione in esito al giudizio di parifica si presenta estremamente critica: il risultato finanziario dell’esercizio 2013, risultante dal progetto di rendiconto è negativo per euro 364.983.307,71, ma l’esatta determinazione dipenderà dalla soluzione che darà la corte Costituzionale . Se venissero confermati i dubbi di costituzionalità della Sezione, il disavanzo finanziario aumenterebbe di euro 2.554.603.200,01 e potrebbe lievitare ad euro 2.919.586.507,72. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 165 ordine all’osservanza delle discipline amministrative e finanziarie, che ritiene opportune per una migliore gestione del pubblico denaro. Come chiarito dalla sezione delle Autonomie nella deliberazione 14/2014/INPR le misure di autocorrezione, adottate dall’Amministrazione in relazione alle osservazioni critiche contenute nelle relazioni allegate alla decisione di parifica, costituiscono oggetto di verifica da parte della Sezione regionale di controllo (cd. follow up) nell’esercizio successivo. Le principali criticità rilevate possono essere così riassunte: mancanza di idonea evidenziazione nel sistema contabile regionale dei vincoli per le entrate a specifica destinazione, che possono essere quindi utilizzate per pagamento di spese diverse da quelle cui sono destinate per legge; improprio utilizzo di risorse in sede di gestione dei fondi comunitari; impropria applicazione dell’avanzo presunto al risultato di amministrazione 2013; problematiche relative alle modalità di contabilizzazione dei contratti di finanza derivata e delle somme riscosse a titolo di anticipazione di liquidità ex d.l. 35/2013; perdite derivanti da partecipazioni a società ed organismi partecipati; mancanza di adeguata considerazione dell’impatto finanziario che il contenzioso pendente può avere sugli equilibri di bilancio; esistenza di potenziali debiti fuori bilancio privi di corrispondenti accantonamenti a titolo prudenziale, con possibilità di gravi squilibri finanziari futuri; violazione del principio di trasparenza nonché superamento del limite di spesa per studi e consulenze esterne; improprio utilizzo dei fondi per spese obbligatorie, impropria contabilizzazione di somme riscosse in capitoli di partite di giro/spese per conto terzi.8 2.2. Le altre tipologie di controllo sulle Regioni La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 39 del 2014, ha esaminato l’articolo 1, commi da 1 a 12, del D.L. 174 del 2012, riconducendo le nuove ed accresciute tipologie di controllo, e dunque anche nei confronti dell’Ente Regione nell’alveo della “natura collaborativa”, già delineata dalla nota sentenza n. 29 del 1995 della stessa Corte, così dichiarando implicitamente la non illegittimità del corpus normativo esaminato nel suo complesso. Permane pertanto, dopo lo scrutinio della Consulta, il controllo delle sezioni regionali di controllo sui bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi delle regioni, con le modalità e secondo le procedure di cui all'articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell'osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell'indebitamento e dell'assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti (art. 1, comma 3 del D.L. . n 174 del 2012. E’ stato, 8 Per una utile rassegna si rinvia alle schede di sintesi sui giudizi di parificazione dell’esercizio 2013 allegate all’audizione parlamentare su “Armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali e sistema contabile delle Regioni” resa il 27 novembre 2014, di cui già si è fatto cenno al capitolo I. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 166 tuttavia, espunto, per gli aspetti di controllo “sanzionatorio” ivi presenti, limitatamente ai bilanci preventivi ed ai bilanci consuntivi regionali, il comma 7 dell’articolo 1, secondo cui risultava preclusa “l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria”. Anche le Relazioni sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali - controllo sempre introdotto dal D. L. n. 174 del 2012 (articolo 1, comma 2,) sono state rilevanti, facendo emergere ricorrenti tipologie di rilievi, quali: la apodittica e non circostanziata “stima” della spesa, con una previsione di importi spesso priva di alcuna precisazione in ordine al metodo adottato e alle variabili considerate; un utilizzo spesso non appropriato della c.d. clausola di irrilevanza finanziaria o, financo, il ricorso in sede di relazioni di accompagnamento a una mera declaratoria di stile circa l’assenza di oneri; la mancata distribuzione degli oneri aventi incidenza su più di un esercizio nell’arco di tempo oggetto di previsione del bilancio pluriennale; l’assenza della c.d. clausola di salvaguardia; l’impropria predisposizione, dal punto di vista metodologico e quantitativo, di una adeguata copertura finanziaria. E’ inoltre emerso che le previste relazioni di accompagnamento alle leggi regionali, non sempre assolvono adeguatamente alle funzioni alle quali sono deputate: illustrare le finalità dell’intervento normativo; rendere palese la decisione sulla quantificazione finale degli oneri finanziari necessari; agevolare e responsabilizzare il dibattito da svolgersi in sede consiliare ; rendere compiuta e corretta formazione della voluntas legislativa nella sede a ciò deputata. L’invio delle relazioni sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali alle Sezioni regionali , a seguito della modifica introdotta dall'art. 33, comma 2, lettera a), legge n. 116 del 2014, ha cadenza annuale e non più semestrale. Le verifiche sui rendiconti dei gruppi consiliari, relativi all’esercizio 2013, hanno richiesto un massiccio sforzo organizzativo ed istituzionale, a causa della variegata e complessa documentazione da verificare in sede istruttoria. Trattasi di attività svolta nel 2014 da parte di tutte le Sezioni regionali di controllo. Le irregolarità più ricorrenti, riscontrate nell’ambito del controllo sui rendiconti consiliari dell’anno 2013, hanno riguardato, oltre che spese per le quali non è risultata documentata l’inerenza della spesa con il fine istituzionale del Gruppo, né con il fine di rappresentanza di cui all’art. 1, comma 4, lett. g), delle linee guida, spese destinate ai rapporti di collaborazione instaurati dai gruppi consiliari con soggetti terzi. Anche su tale materia si è pronunciata nel corso del 2014 più volte la Corte Costituzionale. In particolare, con la sentenza n. 39 del 2014 la Corte costituzionale ha precisato sia il rapporto di tali rendiconti con il rendiconto regionale (“il rendiconto delle spese dei gruppi consiliari costituisce parte necessaria del rendiconto regionale, nella misura in cui le somme da tali gruppi acquisiti e quelle restituite devono essere conciliate con le risultanze del bilancio regionale”), sia la tipologia del controllo esercitabile (“Il sindacato della Corte dei conti assume, infatti, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 167 come parametro la conformità del rendiconto al modello predisposto in sede di Conferenza e deve, pertanto, ritenersi documentale, non potendo addentrarsi nel merito delle scelte discrezionali rimesse all’autonomia politica dei gruppi, nei limiti del mandato istituzionale”)9. La Corte costituzionale, con sentenza n. 263/2014 depositata in data 26 novembre 2014, decidendo sul conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Basilicata in relazione alle deliberazioni dalla n. 51 alla n. 60 del 18 marzo 2014 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, relative al controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali, ha dichiarato in parte inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione e, per il resto, lo ha respinto dichiarando che “spettava alla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Basilicata, operare la verifica della regolarità dei rendiconti consiliari anche sulla base dei criteri introdotti dalla legge regionale 21 dicembre 2012, n. 28 (Recepimento d.l. 174/2012 convertito nella legge 7 dicembre 2012, n. 13. Modifiche alla legge regionale 2 febbraio 1998, n. 8)” 10. L’art. 33, comma 2, letta) della legge 116/2014 ha introdotto un nuovo periodo al comma 12 dell’art. 1 del D.L. 174/2012, prevedendo testualmente che “avverso le Con la stessa sentenza state dichiarati costituzionalmente illegittimi: l’art.1, comma 10, primo periodo limitatamente alle parole “che lo trasmette al presidente della Regione”; l’art.1, comma 10, secondo periodo limitatamente alle parole “ al presidente della Regione per il successivo inoltro”; l’art.1, comma 11, primo periodo, nella parte in cui prevede “il presidente della Regione” anziché il “presidente del consiglio regionale”; l’art.1, comma 11, terzo periodo; l’art.1, comma 11, quarto periodo, nella parte in cui prevede che l’obbligo di restituire le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non rendicontate consegue alla “decadenza di cui al presente comma”, anziché all’omessa regolarizzazione di cui allo stesso comma 11; l’art.1, comma 12, la dove prevede che “La decadenza e l’obbligo di restituzione di cui al comma 11 conseguono” anziché prevedere che “L’obbligo di restituzione di cui al comma 11 consegue”. 10 Si ricorda anche che le Regioni Emilia Romagna, Veneto e Piemonte hanno sollevato innanzi alla Corte Costituzionale conflitto di attribuzione in relazione alle deliberazioni nn. 12 e 15 della Sezione delle Autonomie ed alle deliberazioni delle rispettive Sezioni regionali di controllo, relative al controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali dell’anno 2012. Con la sentenza n. 130 del 2014 la Corte costituzionale ha accolto il ricorso, dichiarandolo fondato e, per l’effetto, annullando le deliberazioni impugnate. Non spettava allo Stato e, per esso, alla Corte dei conti, Sezione delle autonomie e sezioni regionali di controllo, adottare le deliberazioni con cui si è, rispettivamente, orientato ed esercitato, in relazione all'esercizio finanziario 2012, il potere di controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari a norma dell'art. 1, commi 9, 10, 11 e 12, del d.l. n. 174/2012, convertito in l. n. 213/2012, con conseguente annullamento delle deliberazioni medesime ed assorbimento delle ulteriori censure. Invero, l'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174/2012, convertito in l. n. 213/2012, subordina il controllo in esame alla previa individuazione dei criteri per il suo esercizio e ciò sul presupposto della loro indispensabilità. Il sindacato della Corte dei conti assume, infatti, come parametro la conformità al modello predisposto in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e deve, pertanto, ritenersi documentale, non potendo addentrarsi nel merito delle scelte discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi, nei limiti del mandato istituzionale. 9 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 168 delibera della Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, di cui al presente comma, è ammessa l'impugnazione alle Sezioni riunite della Corte dei conti in speciale composizione, con le forme e i termini di cui all'articolo 243-quater, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.”. A chiusura del sistema dei controlli sull’Ente, l’articolo 1, comma 6, del D.L. n. 174 del 2012 fa carico al Presidente della Regione l’obbligo di trasmettere una relazione annuale sulla regolarità della gestione, sull’efficacia e adeguatezza del sistema dei controlli interni, intendendo così intestare all’Organo di vertice della Regione la responsabilità politica in relazione ai più rilevanti aspetti gestionali, al funzionamento delle strutture amministrative, al grado di raggiungimento dei risultati attesi ed all’effettività dei controlli interni. Varia è stata la modalità di attuazione data dalle Sezione regionali: alcune hanno redatto una autonoma delibera11, altre hanno incluso le risultanze di detto controllo nella Relazione allegata alla decisione di parifica12. 3. Controlli sui Servizi sanitari regionali Anche nel 2014, la sanità ha continuato a rappresentare, per le sezioni regionali di controllo, oggetto di particolare approfondimento, potendo, per il secondo anno consecutivo, fare affidamento, anche in questo specifico settore, sugli ulteriori strumenti messi a disposizione dal d.l. 174/2012: il giudizio di parifica, così come l’esame delle prime relazioni dei revisori sui bilanci di previsione e sui rendiconti delle regioni, sono stati l’occasione per analizzare in maniera più penetrante gli aspetti riguardanti la rappresentazione dei flussi finanziari delle risorse dedicate alla sanità nel bilancio della regione, nonché le relazioni finanziarie fra il bilancio regionale e quello delle aziende sanitarie, ferme restando le puntuali analisi finanziarie sull’evoluzione della spesa nei rispettivi S.S.R. In particolare si è potuta verificare, in tali sedi, la corretta perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento del Servizio sanitario regionale nel rendiconto 2013, così come nei correlati documenti di programmazione finanziaria, secondo le previsioni di cui al d.lgs. 118/2011 in materia di armonizzazione dei conti pubblici. Inoltre, l’esame sui rendiconti regionali del 2013 ha fatto emergere profili di criticità, già rilevati lo scorso anno, nella correlazione fra i rendiconti finanziari della regione e i conti consolidati degli enti del S.S.R., aspetto che assume particolare rilevanza, condizionando la trasparenza e la veridicità dei risultati ivi rappresentati. Oggetto di attenzione è stata anche la non piena attuazione delle disposizioni sulla gestione accentrata13, così come, in alcune realtà, la non piena definizione della 11 Fra queste la Sezione regionale di controllo per la Calabria e la Sezione regionale di controllo per la Campania. 12 Si richiama la Sezione regionale di controllo per l’Umbria. 13 La gestione diretta di una quota del finanziamento del servizio sanitario da parte della regione, piuttosto che attraverso il trasferimento alle aziende sanitarie, per la quale il d.lgs. 118/2011 ha previsto adempimenti contabili alla stregua di quelli previsti per le aziende. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 169 procedura volta a garantire l’integrale raccordo e riconciliazione tra le poste iscritte e contabilizzate in termini di contabilità economica e quelle iscritte in termini di contabilità finanziaria. Criticità queste ultime che contribuiscono alla determinazione di disallineamenti, non solo fra il conto consolidato e i bilanci delle singole aziende sanitarie, ma anche fra i valori del consolidato e quelli riportati nel rendiconto finanziario regionale. Si sono inoltre rilevate alte percentuali di residui attivi vetusti, per lo più correlati a trasferimenti statali, fenomeno particolarmente rilevante specie ove trattasi di residui attivi relativi a risorse corrispondenti a mancati trasferimenti alle aziende sanitarie. Anche nel 2014 sono stati posti in essere gli specifici controlli sugli enti del Servizio sanitario nazionale previsti dall’art. 1, co. 170, della già citata legge 266/200514. Come noto, il d.l. 174/2012 ha introdotto novità anche rispetto a questo tipo di controllo, pur lasciando immutate le disposizioni appena richiamate, con un rilevante impatto, sia sulla procedura che sull’oggetto delle verifiche in parola15, novità che nel 2014 hanno superato anche il vaglio della Corte Costituzionale nelle sentenze sopra richiamate. Peraltro, come accennato, con l’estensione dei controlli anche ai bilanci regionali (preventivo e successivo), operata dal D.L. 174 del 2012, l’esame sugli Enti del Servizio sanitario regionale ha acquistato completezza nelle modalità di indagine, consentendo verifiche sull’intero sistema. Continua a trattarsi di verifiche obbligatorie, che investono tutti gli enti del servizio sanitario pubblico: aziende sanitarie locali, aziende ospedaliere, policlinici universitari, istituiti di ricovero e cura a carattere scientifico. Anche nel 2014, nel rispetto delle indicazioni fornite nelle linee guida dettate dalla Sezione delle autonomie, le verifiche si sono concentrate sui rendiconti dei precedenti esercizi degli enti del S.S.R., mantenendo in ogni caso, in sede di tale 14 Nell’estendere agli enti del SSN le disposizioni contenute nei co. 166 e 167, riguardanti gli enti locali, si è prescritto che i collegi sindacali dei predetti enti trasmettano alle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti una relazione sulla base di criteri e linee guida definiti unitariamente dalla stessa Corte e deliberati annualmente dalla Sezione delle autonomie, precisando che, nel caso di enti che non abbiano rispettato gli obblighi previsti, la Corte trasmetta la propria segnalazione alla regione interessata per i conseguenti provvedimenti. 15 In particolare, l’art. 1, co. 7, del citato decreto legge applica anche ai controlli sugli enti del s.s.n. i passaggi procedurali previsti per le verifiche sui bilanci delle regioni e degli enti locali, e dunque precisa che l’accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria comporta l’obbligo di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio, da trasmettere alle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, che li verificano nel termine di trenta giorni dal ricevimento. Qualora, infine, la regione non provveda alla trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 170 esame, alcuni momenti di verifica di rispondenza della gestione rispetto ai bilanci preventivi. L’attività istruttoria per tale tipologia di controlli ha comportato la necessità di approfondimenti connessi alla tipologia della contabilità utilizzata, del quantitativo ingente di risorse pubbliche impiegate, della varietà e rilevanza delle problematiche da affrontare. Ove siano emerse gravi irregolarità, segnalate dal Collegio sindacale o a seguito di specifica istruttoria, le Sezioni regionali hanno adottato una pronuncia specifica o comunque segnalato le irregolarità rilevate16. Al di là degli squilibri strutturali che interessano buona parte delle aziende sanitarie, si sono rilevati: scostamenti in termini di costi tra il bilancio previsionale e il bilancio d’esercizio; la pressoché generale mancata istituzione delle centrali di approvvigionamento di beni e servizi; i ritardi nella razionalizzazione di talune tipologie di spesa indicate dal legislatore; criticità nella rilevazione dei costi indiretti dell’attività intramoenia; l’assenza di inventario dei beni mobili e immobili; il costante aumento dell’esposizione debitoria verso i fornitori; in generale una forte crisi di liquidità. Anche i ritardi nell’adozione e approvazione dei bilanci delle aziende sanitarie sono stati stigmatizzati, per le importanti conseguenze sulla programmazione del servizio sanitario, sia a livello regionale che aziendale, oltre che sui relativi controlli. 4. Controlli sugli Enti locali Valenza centrale nell'ambito dei controlli sugli enti locali continuano a rivestire le verifiche sulla gestione finanziaria effettuate ai sensi dell’articolo 1, comma 166 e ss., legge 266 del 2005 e 148 bis TUEL che, nel decorso anno, hanno costituito un momento centrale dell’attività delle Sezioni regionali. Si tratta di verifiche articolate attraverso un'interlocuzione con l'Amministrazione tesa a verificare il reale rispetto del patto di stabilità interno (anche per gli effetti del disposto della legge 183/2011), del limite di indebitamento ovvero, in generale, la presenza di gravi irregolarità suscettibili di pregiudicare gli equilibri, anche prospettici, di bilancio. Gli esiti dell’attività istruttoria svolta sono stati poi definiti in deliberazioni trasmesse agli Enti territoriali. L’analisi delle deliberazioni depositate evidenzia varie criticità. A titolo riepilogativo della ampia e variegata tipologia emersa, si elencano di seguito le fattispecie maggiormente ricorrenti: squilibrio di parte corrente del bilancio; equilibrio raggiunto mediante il finanziamento di spese di parte corrente ripetitive con entrate a carattere straordinario ovvero non ripetitive (in molti casi neanche riscosse); non corretta applicazione delle disposizioni legislative sul riaccertamento ovvero sulla eliminazione dei residui, in presenza di residui attivi vetusti del titolo I e III17; mancata costituzione del fondo svalutazione crediti secondo quanto previsto 16 Sezione regionale di controllo per le Marche; Sezione regionale di controllo per il Molise; Sezione regionale di controllo per la Valle D’Aosta; Sezione regionale di controllo per la Basilicata. 17 Anche alla luce della entrata in vigore dal 1 gennaio 2015 del nuovo sistema di contabilità INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 171 dell'art. 6, comma. 17 del d.l. n. 95/2012; utilizzo dell'avanzo di amministrazione in violazione del principio della prudenza; disallineamento tra i residui attivi e passivi di parte capitale, indicativo di un utilizzo per cassa di risorse destinate ad investimenti ovvero di un ritardo nell'utilizzazione di fondi destinati agli stessi; mancato rispetto degli equilibri di parte capitale; totale dei residui passivi superiore al totale dei residui attivi con fondo di cassa pari a zero; frequente ricorso alle anticipazioni di tesoreria; impropria modalità della gestione di cassa, in particolare mancata contabilizzazione delle movimentazioni relative all'anticipazione di liquidità e mancata restituzione dell'anticipazione di tesoreria entro il 31 dicembre 2012; esistenza di numerosi procedimenti di esecuzione forzata; elevato volume complessivo della spesa del personale e violazione dei limiti di legge ; mancata conciliazione delle partite in conto terzi o non corretta imputazione all'interno della voce “altri c/terzi”, con possibile elusione del patto di stabilità; mancata adozione delle misure previste dalla normativa vigente in tema di tempestività dei pagamenti; spese di rappresentanza non rispondenti alle finalità ed all'interesse istituzionale dell'Ente. Con particolare riguardo agli organismi partecipati, pur a fronte dell'imminente avvio del nuovo sistema di contabilità e della operatività, dell'art. 147 quater, comma 4 Tuel, è risultata una diffusa mancanza di idonee misure organizzative volte alla redazione del bilancio consolidato o, comunque, di forme di consolidamento dei conti. Si è dunque rilevata la mancata conciliazione dei reciproci rapporti debitori/creditori con le società partecipate, nonché la presenza di diversi organismi partecipati in perdita. Il dettato dell’art. 148 bis TUEL, così come introdotto dal D. L. n. 174 del 2012, prevede che, in caso di pronuncia, l’Ente adotti entro sessanta giorni misure correttive da comunicare tempestivamente alla Sezione, che, entro i successivi trenta giorni, opera una valutazione sulla idoneità delle stesse a sanare le irregolarità accertate. Se l’Ente non provvede ad inviarle o la verifica affidata alla Sezione dia esito negativo è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria. Tali controlli sono stati svolti da alcune Sezioni in via sperimentale con modalità procedurali innovative18, integrando i dati contabili risultanti dalle Linee guida sui rendiconti 2012 emesse dalla Sezione delle Autonomie con indicatori considerati di particolare significatività, estrapolati dal Si.Que.L. (Sistema informativo Questionari degli Enti Locali), dal SIRTEL (Sistema informativo Rendicontazione Telematica Enti Locali), dal ConosCo (Sistema conoscitiva della Corte dei Conti). Valido ausilio nell'approfondimento e nell'attività di riscontro è stato offerto dagli ulteriori strumenti conoscitivi a disposizione della Sezione, quali la Relazione resa, ai sensi dell'art. 148 TUEL, dal Presidente della Provincia e dal Sindaco sul armonizzata ai sensi del D. Lgs. n. 118 del 2011, come integrato e modificato dal D. Lgs. n. 126 del 2014, ciò anche ai fini di una corretta quantificazione del fondo svalutazione crediti e dell’applicazione dell'avanzo di amministrazione. 18 Sezione di controllo per le Marche. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 172 sistema dei controlli interni e la Relazione di fine mandato di cui all'art. 4 del D.Lgs. n. 149 del 6 settembre 2011 e successive modificazioni, facendo rilevare, in molti casi: organizzazioni dei servizi non adeguatamente strutturate sulla base delle esigenze della popolazione; carente adeguamento alle norme in materia di servizi pubblici locali; mancato confronto della convenienza economica tra esternalizzazione e gestione diretta; assenza di accantonamenti per il contenzioso in essere; non adeguamento del regolamento di contabilità all'art.147-quinquies del Tuel. L’esame di dette linee di attività sono, in alcuni casi, confluite nelle delibere sui rendiconti 2012 degli Enti territoriali19, mentre in altri hanno costituito oggetto di specifiche delibere20. L’art. 3, comma 1, lett. r) del D. L. n. 174/2012, che ha inserito gli artt. 243 bis e ss. Tuel, ha anche previsto la possibilità per gli enti locali che versino in condizioni di squilibrio del bilancio in grado di provocare il dissesto finanziario e qualora le misure ex artt.193-194 del TUEL non siano sufficienti a superare tali condizioni, di ricorrere alla cd. procedura di riequilibrio finanziario pluriennale. Va, al riguardo, rappresentato il notevole sforzo delle Sezioni regionali di controllo impegnate in questa nuova tipologia di verifica, alcune delle quali in modo alquanto significativo, sia per il numero di piani di riequilibrio sottoposti all’esame 21, sia per la complessità delle singole fattispecie esaminate. Tale attività prevede, in caso di approvazione del piano, l’avvio di controlli semestrali ciclici finalizzati alla verifica del raggiungimento degli step intermedi di risanamento, preventivati nel piano medesimo, ovvero il riesame dello stesso se il piano di riequilibrio sia stato ripresentato, ai sensi dell’art. 1, commi 573 bis e 573 ter della legge 147 del 2013 (legge di stabilità 2014), come modificato dall’art. 3 della legge n. 68 del 2014. Per il 2014, la facoltà di riproposizione introdotta al comma 573 bis della legge 27 dicembre 2013 n. 147 (Stabilità 2014) dal D.L. n. 16 del 2014, risultava riferita ai piani di riequilibrio presentati nel 2013, nei casi di intervenuta pronuncia di diniego di approvazione da parte della Sezione regionale di controllo o dalle Sezioni Riunite in sede giurisdizionale in speciale composizione della Corte dei conti22. La riproposizione è stata subordinata all'avvenuto conseguimento, da parte dell'ente, di un miglioramento ( inteso sia come aumento dell'avanzo di amministrazione che come diminuzione del disavanzo) registrato nell'ultimo rendiconto approvato. La predetta possibilità si accompagnava a quella prevista dal comma 573, di ripresentare il piano di riequilibrio anche nel caso di diniego d'approvazione da parte del consiglio comunale23. 19 Sezione di controllo per la Puglia. Sezione di controllo per il Lazio; Sezione di controllo per il Piemonte; Sezione di controllo per l’Abruzzo 21 Sezione di controllo per la Campania; Sezione di controllo per la Puglia; Sezione di controllo per la Calabria; Sezione di controllo per la Sicilia. 20 22 Nel caso di impugnazione ex articolo 243-quater, comma 5, del Tuel della decisione della predetta Sezione. 23 Quest'ultima facoltà - esercitabile, analogamente alla precedente, entro il termine di centoventi giorni dall'entrata in vigore dello stesso D.L. n. 16/2014 - era subordinata alla diversa circostanza che gli enti locali interessati dimostrassero dinanzi alla competente Sezione regionale di controllo un miglioramento della condizione di ente strutturalmente INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 173 La legge 23 dicembre 2014, n. 190 (stabilità 2015), al comma 546 dell'articolo unico, ha disposto l'applicazione anche per l'esercizio 2015 delle sole disposizioni contenute nel comma 573-bis della legge 27 dicembre 2013 n. 147. 5. Controllo successivo sulla gestione Nell’esercizio di detta funzione le Sezioni regionali sono chiamate a verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni, il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione e la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa. Al controllo sulla gestione, nell’accezione, quindi, del controllo sui risultati complessivi o settoriali delle gestioni di cui alla legge n. 20 del 1994, si sono negli anni affiancati gli ulteriori compiti intestati dalla legge a ciascuna Sezione, a cui si è sin qui fatto cenno, che hanno assorbito notevoli risorse umane e strumentali al punto da ridurre la possibilità di programmare ulteriori indagini. Ciò nonostante, anche nel 2014 molte Sezioni di controllo hanno portato a compimento indagini di controllo sulla gestione o comunque hanno programmato indagini che risultano allo stato in corso di svolgimento24. deficitario, ai sensi dell'articolo 242 del Testo unico, secondo i parametri indicati nel decreto del ministro dell'Interno 24 Sezione di controllo per la Valle D’Aosta (relazione sulla gestione regionale delle funzioni statali); Sezione di controllo per il Piemonte (controllo sugli atti di spesa relativi a incarichi di rappresentanza, pubblicità, mostre e convegni, nonché a collaborazioni, consulenze studi e ricerche ai sensi dell'art. 1, comma 1.73 L. n. 266/2005; controllo sui regolamenti inerenti gli incarichi di collaborazione esterna approvati dagli enti locali, ai sensi del comma 57 dell'art. 3 della legge n. 244/2007; utilizzo dei fondi strutturali nell’ambito della relazione sulla parifica); Sezione di controllo per l’Abruzzo (indagine sul concreto impiego delle risorse finanziarie erogate per gli interventi di ricostruzione nonché economicità, efficacia ed efficienza della gestione delle stesse a seguito dell’evento sismico del 6 aprile 2009 in L’Aquila e nelle rimanenti aree colpite dal sisma); Sezione di controllo per la Sardegna (specifici controlli: sulla gestione delle partecipazioni della Regione, della Provincia di Cagliari e degli altri enti territoriali; sulla gestione delle risorse finanziarie e sulle forme di gestione delle aree marine protette; sulla gestione finanziaria dell’Agenzia governativa regionale “Sardegna promozione”; rilevazione di aperture di credito - funzionari delegati della Regione; finanziamenti della Regione al Sistema Universitario Regionale; interventi regionali finanziati con programmi comunitari) Sezione di controllo per la Basilicata (utilizzo delle risorse generate dall’estrazione petrolifera in Basilicata); Sezione di controllo per la Sicilia (relazione sulla finanza locale; verifica delle misure adottate a seguito di precedenti indagini in materia di partecipate regionali e degli enti locali); Sezione di controllo per le Marche (provvedimenti conseguenziali alla deliberazione nei confronti dell’Inrca); Sezione di controllo per il Friuli Venezia Giulia (utilizzo dei fondi strutturali; indagine sulle società partecipate); Sezione di controllo per il Molise (indagini sulle spese relative a consulenze esterne, nonché ad attività di relazioni pubbliche, convegni mostre, pubblicità e rappresentanza; adempimenti conseguenti alle deliberazioni nn.36 del 14 giugno 2010 e 37 del 15 luglio 2010 adottate in merito agli interventi post-sisma); Sezione di controllo per il Trentino Alto Adige – sede di Trento (controllo sulla gestione dell’Università di Trento). Alcune Sezioni hanno ricondotto a questa tipologia di controllo la verifica degli esiti del controllo svolto sulla sana gestione finanziaria e sul funzionamento dei controlli interni (Sezione di controllo per l’Umbria). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 174 6. Controllo preventivo di legittimità su atti e successivo Le Sezioni regionali – accanto al tradizionale controllo di legittimità - ai fini dell’apposizione del visto e della registrazione - sugli atti delle Amministrazioni periferiche dello Stato aventi sede nella circoscrizione territoriale di competenza ed ai controlli sui rendiconti dei funzionari delegati, esercitano un controllo successivo di legittimità su atti, ai sensi dell'art. l'articolo 10, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2011, n. 123. In base a tale norma, gli atti ai quali si dà seguito sotto la responsabilità del dirigente, nonostante le osservazioni del competente ufficio di controllo (ufficio centrale di bilancio – U.C.B.), devono essere trasmessi, corredati dalle osservazioni e dalla relativa documentazione, al competente ufficio di controllo della Corte dei conti. Tale tipologia di controllo, da esercitarsi secondo le indicazioni contenute nella deliberazione delle Sezioni Riunite n. 9/CONTR/2012, richiede di sottoporre “ad un particolare ed immediato esame gli atti che non hanno superato il vaglio dell’ufficio di controllo di ragioneria, ai fini di una valutazione puntuale della correttezza da parte del dirigente dell’esercizio della facoltà di dare corso comunque ai provvedimenti in parola”. 7. Attività consultiva L’attività consultiva svolta ai sensi dell'art. 7, comma 8, della legge n.131/2003 riguarda le richieste di pareri in materia di contabilità pubblica inoltrate dalla Regione e dagli Enti locali alla Sezione di controllo competente per territorio. Rappresenta una attività che riveste un sempre maggiore interesse negli Enti territoriali, i quali si trovano a dover dare applicazione ad un insieme di norme, il cui dettato letterale appare spesso non del tutto chiaro e coerente rispetto al corpus normativo nel quale va ad innestarsi. Le Sezioni regionali nell’anno 2014 sono state chiamate a pronunciarsi su una variegata pluralità di argomenti. Si segnalano, in particolare, numerosi pareri in materia di spese di personale dell’ente locale25 e delle società partecipate26, argomento ricorrente anche nelle Regioni a Statuto speciale27. Ricorrenti sono state inoltre le richieste di pareri in materia di corretta gestione contabile dei debiti fuori bilancio28, destinazione dei proventi derivanti dalle sanzioni per le violazioni al 25 Deliberazioni 43/2014, 146/2014 e 184/2014 Sezione di controllo per il Molise; Deliberazioni 37/2014 e 155/2014 Sezione di controllo per la Campania; Deliberazioni 171/2014, 181/2014 e 188/2014 Sezione di controllo per l’Emilia Romagna; Deliberazioni 5/2014, 15/2014, 18/2014 e 92/2014 Sezione di controllo per la Basilicata; Deliberazioni 61/2014 e 67/2014 Sezione di controllo per le Marche; Deliberazioni 15/2014, 53/2014, 176/2014 Sezione di controllo per l’Umbria. 26 Deliberazione 19/2014 Sezione di controllo per la Liguria; Deliberazione 325/2014 Sezione di controllo per la Lombardia 27 Deliberazioni 113/2014, 114/2014 e 159/2014 Sezione di controllo per il Friuli Venezia Giulia; Deliberazioni 36/2014, 99/2014 e 114/2014 Sezione di controllo per la Regione siciliana; 28 Deliberazione 173/2014 Sezione di controllo per il Molise; Deliberazione 100/2014 Sezione di controllo per il Piemonte; Deliberazione 31/2014 Sezione di controllo per la Liguria; Deliberazioni 10/2014 e 29/2014 Sezione di controllo per la Basilicata. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 175 codice della strada29, utilizzazione di entrate a specifica destinazione30, modalità di gestione degli organismi partecipati31. Sono stati sottoposti all’attenzione dei Collegi delle Sezioni regionali di controllo, altresì le seguenti tematiche: le modalità di composizione del Fondo per la contrattazione integrativa32; la normativa in materia di incarichi di studio, consulenza e ricerca33; questioni riguardanti le indennità, i rimborsi e gli oneri in favore degli amministratori locali34; le modalità di applicazione dell’incentivo previsto dall’art. 92, comma 5, del D. Lgs. n. 163/2006 (come modificato dalla l. 114/2014 e dal D. L. n. 90/2014)35; il rimborso spese legali sostenute da amministratori di Enti territoriali36; la capacità negoziale degli enti locali con riferimento agli atti a titolo gratuito37; problematiche legate all’acquisto, manutenzione e noleggio di autovetture pubbliche38; gli oneri previdenziali a favore di amministratori che svolgono lavoro autonomo39; il divieto di stipula dei contratti di finanza derivata40; infine l’interpretazione della normativa dettata dal codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 12-4-2006 n. 163), oggetto di continue modifiche41. Le Sezioni regionali di controllo nel corso del 2014, a fronte di nuove norme meritevoli di interpretazione unitaria, per le ricadute sulla finanza pubblica ovvero del profilarsi di un nuovo orientamento interpretativo rispetto a quello in precedenza adottato da altre Sezioni, hanno deferito varie questione alla Sezione delle Autonomie, ai sensi dell’articolo 6, comma 4, del d.l. 174/2012, per l’individuazione di un criterio generale di orientamento. Resta comunque vigente il disposto dell’articolo 17, comma 31, del D. L. n. 78 del 2009, convertito con modificazioni dalla Legge n. 102 del 2009, che assegna al Presidente della Corte la facoltà di 29 Deliberazione 96/2014 Sezione di controllo per il Molise; Deliberazione 66/2014 Sezione di controllo per l’Umbria. 30 Deliberazione 61/2014 Sezione di controllo per la Regione siciliana. 31 Deliberazione 55/2014 Sezione di controllo per la Liguria; ; Deliberazione 143/2014 Sezione di controllo per le Marche; Deliberazioni 8/2014 e 13/2014 Sezione di controllo per la Regione Valle D’Aosta; 32 Es. Deliberazione 25/2014 Sezione di controllo per la Basilicata; Deliberazione 176/2014 Sezione di controllo per la Puglia. 33 Deliberazione 131/2014 Sezione di controllo per la Puglia. 34 Deliberazioni 112/2014 e 123/2014 Sezione di controllo per la Puglia; Deliberazione 145/2014 Sezione di controllo per il Molise; Deliberazioni 267/2014 e 273/2014 Sezione di controllo per il Piemonte; Deliberazione 16/2014 Sezione di controllo per l’Umbria. 35 Deliberazione 33/2014 Sezione di controllo per la Puglia; Deliberazioni 8/2014, 39/2014 e 197/2014 Sezione di controllo per il Piemonte; Deliberazione 183/2014 Sezione di controllo per l’Emilia Romagna; Deliberazione 141/2014 Sezione di controllo per le Marche; Deliberazioni 246/2014 e 247/2014 Sezione di controllo per la Lombardia; 36 Deliberazione 185/2014 Sezione di controllo per il Molise; Deliberazione 21/2014 Sezione di controllo per l’Umbria. 37 Deliberazione 205/2014 Sezione di controllo per la Campania; Deliberazione 174/2014 Sezione di controllo per il Molise; Deliberazione 188/2014 Sezione di controllo per l’Umbria. 38 Deliberazione 225/2014 Sezione di controllo per l’Emilia Romagna. 39 Deliberazioni 27/2014 e 47/2014 Sezione di controllo per le Marche. 40 Deliberazione 222/2014 Sezione di controllo per la Lombardia. 41 Deliberazione 189/2014 Sezione di controllo per la Campania; ; Deliberazione 17/2014 Sezione di controllo per la Regione siciliana. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 176 rimettere l’esame della questione alle Sezioni Riunite in sede di controllo, nei casi riconosciuti dal Presidente stesso di eccezionale rilevanza ai fini del coordinamento della finanza pubblica ovvero quando si tratti di applicazione di norme che coinvolgono l’attività delle Sezioni centrali di controllo. 8. Altre tipologie di controllo L'art. 13, comma 6 della legge n. 96/2012, che richiama la disciplina di cui all’’art.12, comma 3, legge n. 515/1993 prevede la verifica dei rendiconti per le spese elettorali sostenute dalle Liste elettorale avuto riguardo alle risorse che le hanno finanziate, con esiti di accertamento dichiarativo e, ove ne ricorrano i presupposti motivati, di condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria. L’attività è stata espletata dai Collegi per le spese elettorali, incardinati presso le rispettive Sezioni regionali di controllo in conformità alle indicazioni della Sezione delle Autonomie circa la genetica natura referente ed ausiliaria della funzione svolta, e si è concretata in deliberazioni collegiali, strutturate in forma di relazioni. L’art. 11 del decreto legge 8 agosto 2013 n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 ottobre 2013 n. 112 ha dettato una articolata normativa per il risanamento delle fondazioni lirico-sinfoniche, gravate da situazioni di particolare difficoltà economico-patrimoniale. In particolare è stato previsto, tra l’altro, l’invio alla Sezione regionale di controllo del contratto aziendale di lavoro, perché quest’ultima certifichi l'attendibilità dei costi quantificati e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione e bilancio, deliberando entro trenta giorni dalla ricezione, decorsi i quali la certificazione si intende effettuata positivamente. Se la certificazione è positiva, la fondazione è autorizzata a sottoscrivere definitivamente l'accordo. In caso di certificazione non positiva della Sezione Regionale di controllo della Corte dei conti competente42, le parti contraenti non possono procedere alla sottoscrizione definitiva dell'ipotesi di accordo e la fondazione riapre le trattative per la sottoscrizione di una nuova ipotesi di accordo, comunque sottoposta alla predetta procedura di certificazione. Avverso le delibere delle Sezioni regionali di controllo le parti interessate possono ricorrere alle Sezioni Riunite della Corte dei conti in speciale composizione ai sensi dell'articolo 1, comma 169 della legge 24 dicembre 2012, n. 228. Infine, in adesione all'indicazione della legge n. 131/2003, per cui la Corte assicura alle amministrazioni territoriali "forme di collaborazione" anche diverse da quelle normativamente tipizzate, la Sezione di controllo per la Toscana ha accolto la proposta dell'Amministrazione regionale di effettuare una due diligence sulla funzionalità dei controlli attualmente praticati dalla Regione Toscana sugli enti del Servizio sanitario regionale. 42 In merito si sono pronunciate la Sezione di controllo per la Campania con la deliberazione n. 194/2014 e la Sezione di controllo per la Toscana con la deliberazione n. 23/2014. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 177 CAPITOLO VIII L’ATTIVITÀ GIURISDIZIONALE 1. Gli ambiti della giurisdizione contabile. E’ incontroverso che la “questione di giurisdizione” debba essere risolta dal giudice adito per il merito in via prioritaria, dal momento che la potestas iudicandi è un presupposto del processo e che il giudice non può decidere sul merito prima di aver riscontrato l’esistenza di tutti i presupposti. La nozione di pregiudizialità, ovviamente, va intesa come necessità che la relativa questione sia risolta prima delle questioni sull’esistenza del diritto sostanziale dedotto in causa, ancorché non necessariamente in una fase processuale strutturalmente distinta e cronologicamente anteriore rispetto a quella destinata all’accertamento sul merito. La giurisdizione rappresenta un requisito indefettibile per l’emanazione di provvedimenti validi da parte del giudice, posto che la stessa deve sussistere affinché il processo possa pervenire alla sentenza che accoglie o respinge la domanda, affermando o negando il diritto (nel caso della responsabilità amministrativocontabile: diritto a risarcimento o ad una restituzione o ad altra misura a contenuto patrimoniale) azionato dall’attore che ha attivato il giudizio. L’indefettibilità del requisito in discorso - presidiata da rimedi quali il regolamento preventivo o quello successivo di giurisdizione definiti dalle Sezioni Unite civili della Corte di Cassazione, che possono rispettivamente condurre a paralizzare il prosieguo del processo contabile oppure a determinarne la caducazione postuma (eccetto i casi della “translatio iudicii” oggi normativamente disciplinata) spiega del resto come i giudizi e le decisioni della Corte dei conti siano sovente resi oggetto di impugnative proposte innanzi al giudice regolatore del riparto di giurisdizione. Nel 2014, come in passato, le Sezioni Unite sono state più volte chiamate a pronunciare su questioni riguardanti la potestà cognitiva contabile ed hanno provveduto a chiarirne, attraverso la delimitazione del concetto di motivi inerenti alla giurisdizione, l’ambito soggettivo e oggettivo. Fra i temi in rilievo vi è quello dell’osservanza del divieto (in generale) del “ne bis in idem”, veicolata attraverso motivi di impugnazione concernenti il rapporto tra il giudizio contabile ed altri giudizi attivati, talvolta in parallelo, innanzi al giudice ordinario penale, civile od al giudice amministrativo. Una prima decisione ha chiarito che l'azione di responsabilità amministrativa esperibile da parte del Procuratore della Corte dei conti, anche dopo l'entrata in vigore dell'art. 1 della legge n. 20/1994, nei confronti dei dipendenti di un ente pubblico economico (nella specie, l'Ente Poste privatizzato, con riguardo a fatti anteriori alla trasformazione in società per azioni), non esclude la possibilità del INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 179 datore di lavoro di promuovere l'ordinaria azione civilistica risarcitoria, per violazione della disciplina contrattuale del rapporto di lavoro privatistico, poiché la giurisdizione civile e quella contabile sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono un medesimo fatto materiale, sicché il rapporto tra le due azioni si pone in termini di alternatività anziché di esclusività, dando luogo a questioni non di giurisdizione, ma di proponibilità della domanda. 43 Una seconda decisione, riguardante il rapporto intercorrente tra l'Amministrazione ed i soggetti beneficiari di risorse pubbliche, ha ribadito l'autonomia del giudizio amministrativo - contabile dal giudizio ordinario, civile o penale o amministrativo che può esser instaurato nei confronti degli stessi soggetti passivi dell'azione contabile. L’autonomia (locuzione espressiva forse meglio calzante della cd. “separatezza” dei processi) scaturisce dalla diversità tra l'azione del Procuratore contabile e quella che l'amministrazione può autonomamente promuovere nei confronti del soggetto autore del danno per farne valere la responsabilità, agendo il Procuratore Generale della Corte dei conti nell'esercizio di una funzione obiettiva e neutrale, rivolta alla repressione dei danni erariali conseguenti ad illeciti amministrativi, rappresentando l'interesse generale al corretto esercizio delle attività dei soggetti attratti nell'orbita dell'organizzazione amministrativa per realizzarne le finalità, interesse direttamente riconducibile al rispetto dell'ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati. Una terza decisone ha ribadito che una dedotta incoerenza tra proscioglimento intervenuto in sede penale e sussistenza della responsabilità erariale per la medesima condotta non integra una questione che possa essere considerata esorbitante dai limiti interni della giurisdizione contabile. 44 In sintesi, la giurisdizione contabile sussiste indipendentemente dall'esercizio di azioni civili o penali o amministrative di responsabilità dei soggetti, anche privati, per i medesimi fatti materiali. 45 La notevole rilevanza ordinamentale del tema è confermata dalla circostanza che, nel corso del 2014, anche la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo di Strasburgo ha avuto occasione di occuparsi del “ne bis in idem”, pronunciandosi per due volte sulla coerenza del sistema legislativo italiano con due fondamentali principi sanciti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo. I diritti portati in controversia sono il diritto ad un equo processo (art. 6 § 1 della CEDU) ed il diritto a non essere giudicati o puniti due volte per lo stesso fatto (art. 4 del Protocollo n.72). Le ragioni sulle quali si fondano le eventuali violazioni dei diritti all’equo processo e a non essere giudicati o puniti due volte per lo stesso fatto sono radicate in 43 44 45 SS.UU. sent. n. 63/14. SS.UU. sent. n. 11229/14. SS.UU. ord. n. 22114/14. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 180 orientamenti europei ormai ampiamente sedimentati, sia della Corte di Strasburgo (CEDU), sia della Corte di Lussemburgo (CGUE). Entrambe offrono un’interpretazione sostanzialistica della natura penale delle norme di diritto interno, piuttosto che una qualificazione collegata al “nomen” di volta in volta utilizzato dai sistemi ordinamentali di riferimento. La simmetria ermeneutica è chiara, anche se talvolta nelle decisioni emerge una distonia solo apparente, in quanto, da un lato, la Corte di Strasburgo afferma che la Convenzione EDU osta a misure di doppia sanzione, amministrativa e penale e non sembra estendere la sfera applicativa del ne bis in idem in via generale, ma solo per le ipotesi in cui la procedura amministrativa trasmodi in una procedura penale in ragione della particolare afflittività della sanzione; dall’altro lato, la Corte di Lussemburgo, pur ammettendo in via generale la combinazione di sanzioni fiscali (amministrative) e penali, sembra imporre al giudice l’obbligo di verificare che, in concreto, esse non rivelino invece una doppia sanzione penale, alla luce di criteri analoghi ed in parte ulteriori rispetto a quelli fissati dalla Corte EDU. Ad ogni modo, la CEDU ha rammentato la sua costante giurisprudenza in base alla quale, al fine di poter ricondurre una determinata figura normativa – sanzionatoria nella materia penale (cioè al fine di stabilire che si trovi al cospetto di una «accusa in materia penale») occorre tener presente tre criteri (noti come criteri di Engel): 1) la qualificazione giuridica della misura; 2) la natura della misura; 3) la natura e il grado di severità della «sanzione». Gli anzidetti criteri sono definiti come alternativi e non cumulativi e, pertanto, affinché si possa parlare di «accusa in materia penale» è sufficiente che l’illecito in causa sia di natura «penale» rispetto alla Convenzione o abbia esposto l'interessato a una sanzione che, “per natura e livello di gravità”, rientri in linea generale nell’ambito della «materia penale». In ogni caso, l’alternatività dei criteri ermeneutici enucleati non impedisce di adottare un approccio unitario quando l'analisi separata di ciascuno di essi non permette di arrivare ad una conclusione chiara in merito alla sussistenza di una «accusa in materia penale» Orbene, con la sentenza pronunciata nella causa “Grande Stevens e altri contro Italia” la CEDU ha ravvisato l’avvenuta violazione dei principi, in considerazione del fatto che, in un procedimento avente natura formalmente amministrativa (e da ritenersi invece sostanzialmente di natura penale) erano state irrogate sanzioni riferita ad un illecito formalmente di tipo amministrativo, ma sostanziatosi in un'accusa di natura penale. Di contro, con la sentenza pronunciata nella causa “Rigolio contro Italia”, è stata decisamente esclusa la violazione del divieto del ne bis in idem. La pronuncia ha chiarito, infatti, che la condanna della Corte dei conti in materia di responsabilità amministrativa è volta al risarcimento di un pregiudizio avente “natura finanziaria” e non alla comminatoria di una pena. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 181 In sintesi, la natura essenzialmente risarcitoria (quindi non “sanzionatoria”) della responsabilità amministrativa su cui giudica la Corte dei conti esclude - in radice e fintanto che rimanga tale nel sistema ordinamentale italiano - che possa configurarsi il “bis in idem” quando l’agente responsabile abbia risposto presso un diverso plesso giurisdizionale per gli stessi fatti materiali, ma ad altro titolo. Una distinta problematica - stavolta di profilo squisitamente processuale - è stata risolta dalla Cassazione con riferimento alle questioni di giurisdizione ed al loro emergere nei giudizi di responsabilità. Confermando indirizzi maturati da tempo, è stato ribadito che in applicazione del terzo comma dell'art. 360 c.p.c., come modificato dall'art. 2 del d.lgs. n. 40/2006 non è direttamente ed immediatamente impugnabile per cassazione la sentenza che abbia deciso soltanto sulla questione di giurisdizione, senza definire il giudizio. Il principio è applicabile anche con riferimento alle sentenze emesse in grado di appello o in unico grado da un giudice speciale, che possono essere impugnate con ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione solo nell'ipotesi in cui il giudice speciale abbia affermato la propria giurisdizione ed abbia definito, sia pure parzialmente, il giudizio. 46 In relazione all’ambito “oggettivo” della potestà cognitiva e decisionale esercitabile dal giudice contabile, invece, vanno segnalati gli arresti giurisprudenziali 47 che hanno escluso la riconducibilità alla perimetrazione dei limiti esterni della giurisdizione di questioni attinenti, rispettivamente: - al presupposto dell’esistenza di una “specifica e concreta notizia di danno” che costituisce condizione di proponibilità dell’azione di responsabilità erariale, affermando che le questioni concernenti la sussistenza di tale requisito non riguardano i limiti esterni della giurisdizione contabile, né l’essenza stessa della funzione giurisdizionale, ma solo la sua modalità operativa, integrando soltanto eventuali errores in procedendo o in iudicando, come tali afferenti i limiti interni della giurisdizione. - alla sindacabilità del cd. eccesso di potere giurisdizionale quanto ad una decisione della Corte dei conti che, lungi dall'escludere l'astratta proponibilità dell'impugnazione incidentale ove un possibile diverso esito della controversia possa dipendere dall'accoglimento del gravame principale, abbia dichiarato tardivo l'appello incidentale, qualificandolo come autonomo, sull'assunto che l'interesse ad impugnare la decisione non possa essere fatto discendere dall'impugnazione principale essendo state le parti condannate, in primo grado, a pagare solo una quota parte del danno da risarcire, trattandosi di soluzione che può integrare un "error in procedendo", non inerente all'essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dei suoi limiti esterni, ma solo al modo in cui è stata esercitata. 46 47 SS.UU. sent. n. 25139/14. SS.UU. n. 5490, n. 7847, n. 22114 e n. 22951. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 182 - alla sindacabilità di un’asserita scelta discrezionale riservata alla competenza di una Regione, non essendo invece ravvisabile nessun eccesso di potere giurisdizionale da parte della Corte dei conti costituendo l'interesse che persegue il Procuratore e la finalità che il giudizio contabile è diretto a realizzare - la reintegra del patrimonio pubblico - il fondamento del suo potere di agire d'ufficio al di fuori ed anche contro le determinazioni dell'amministrazione e pur dopo l'acquisizione dei visti e pareri degli organi amministrativi di controllo e senza perciò vulnerare l'autonomia legislativa o organizzativa della Regione essendo l'esercizio dell'azione contabile consequenziale al programma di interesse pubblico dalla stessa stabilito. - alla sussistenza di un’ipotesi di eccesso di potere giurisdizionale perpetrato ai danni del legislatore con riferimento ad un'attività interpretativa di norma di legge - non dell'esito dell'interpretazione - nessun eccesso essendo configurabile le volte in cui emerga, con evidenza, che una interpretazione sia stata svolta (e ciò vale anche per l'ipotesi opposta di eccesso di natura "creatrice") 48 . Peraltro, com'è noto, non è consentita alcuna verifica degli errores in iudicando o in procedendo eventualmente commessi dal giudice speciale. Pure la tematica della sussistenza o meno della giurisdizione contabile su società di diritto privato partecipate da socio pubblico ha registrato, nell’anno 2014, numerose pronunce della Cassazione. Sono state trattate vicende contenziose riferite a società caratterizzate da peculiari situazioni normative o statutarie, con l’affermazione della giurisdizione speciale: - nel caso di ANAS s.p.a. avendo la società caratteristiche specifiche tali da far ritenere che il suo patrimonio abbia conservato i connotati pubblicistici, che sono l'indispensabile presupposto della giurisdizione contabile e che, correlativamente, coloro i quali per essa agiscono incidendo su quel patrimonio rientrino nel novero dei soggetti ai quali detta giurisdizione si estende. Depone in questo senso, anzitutto, la genesi stessa della Società, direttamente derivante da un atto normativo e non, come è naturale in società di diritto privato, da un atto negoziale, ancorché posto in essere dalla pubblica amministrazione in forza della capacità di agire iure privatorum che ad essa compete. Sotto questo profilo appare quindi lecito adoperare, a tal proposito, la definizione di "società legale": società che, perciò stesso, si pone su un piano diverso dal fenomeno negoziale previsto e disciplinato dal codice civile, ancorché possa mutuarne, per espressa previsione di legge, una o più caratteristiche. Non meno indicativa è la circostanza che il suo statuto e le eventuali successive modificazioni di esso debbano essere approvati con decreto ministeriale, e che sempre con decreto ministeriale sia determinato il capitale sociale, al quale i residui passivi spettanti all'Anas sono conferiti mediante un atto amministrativo del competente ministero. Infine, il permanere 48 SS.UU. decisioni dalla n. 22951 alla n. 22979 del 2014. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 183 dei connotati pubblicistici dell'Anas è testimoniato anche da ulteriori significative disposizioni. 49 - nel caso di Società di servizi dal cui Statuto emergono speciali caratteristiche quali: a) oggetto sociale coincidente con il fine istituzionale demandato alla Provincia affidante del servizio e che diviene la destinatala dell'attività principale della società, le cui iniziative sono limitate ad attività complementari e connesse; b) potere dell'ente affidante di ingerenza, coordinamento e supervisione dell'amministrazione - "controllo dinamico" - e sulla regolarità amministrativa e contabile - controllo strategico - per valutare l'adeguatezza delle scelte gestionali compiute in termini di congruenza tra risultati conseguiti ed obiettivi predefiniti; c) potestà di indirizzo ed influenza vincolanti sulle strategie e politiche aziendali; d) scelta preponderante o esclusiva dell'organo amministrativo; e) limitata autonomia finanziaria, statutaria e di apertura al mercato esterno; f) autonomia gestionale e decisionale dell'amministratore unico, dalla stessa nominato, rigidamente vincolata; g) capacità negoziale soggetta a rigoroso controllo preventivo e successivo dell'ente affidante; h) obbligo stringente di report dell'attività; i) osservanza delle procedure di evidenza pubblica nella stipula dei contratti; l) copertura dei costi con i ricavi delle tariffe imposte per il servizio, con conseguente configurazione della società quale strumento di cui l'amministrazione pubblica si avvale per l'autoproduzione - in house providing - del servizio pubblico essenziale della gestione dei rifiuti. 50 - nel caso di Società che abbia intessuto con la PA un rapporto basato su concessione del tipo cosiddetto "chiavi in mano", che comporta l'attribuzione al concessionario di attività sicuramente pertinenti alla pubblica amministrazione, quali la progettazione, la redazione dei progetti esecutivi e la direzione lavori, essendo peraltro devoluto alla giurisdizione della Corte dei conti il giudizio di cognizione introdotto con azione di responsabilità amministrativo-contabile proposta nei confronti del concessionario per la costruzione di un'opera pubblica, dovendosi ritenere che quel particolare tipo di concessione, in quanto idonea ad investire il concessionario di poteri spettanti di regola all'amministrazione concedente, non si risolve in un mero contratto d'appalto avente ad oggetto la materiale realizzazione dell'opera, ma implica l'instaurazione di un rapporto di servizio tale da collocare il soggetto preposto in condizione di compartecipe dell'attività amministrativa dell'ente pubblico preponente. 51 Viceversa, la giurisdizione contabile è stata negata (in favore di quella ordinaria del giudice civile attivabile tramite le azioni sociali civilistiche) : - in numerosi casi di azioni di responsabilità attivate dal PM contabile nei confronti di società di diritto privato partecipate da socio pubblico nel presupposto dell’avvenuta verificazione di un danno erariale, ma senza considerare quanto più volte affermato dalle Sezioni Unite in ordine al fatto che dell’azione di 49 50 51 SS.UU. sent. n. 15594 e ord. n. 16240 SS.UU. ord. n. 16622. SS.UU. ord. n. 26942. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 184 risarcimento del danno subito da una società a partecipazione pubblica per effetto di condotte illecite dei dipendenti può conoscere il solo giudice ordinario "in quanto l'autonomia patrimoniale di essa esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico danneggiato e impedisce di configurare come erariali le perdite che restano esclusivamente della società, che è regolata nel caso come ogni altro soggetto sovrapersonale di diritto privato". La giurisdizione della Corte dei conti è stata, invece, affermata, sia quando l'azione di responsabilità miri al risarcimento di un danno che - come nel caso del danno all'immagine - sia stato arrecato al socio pubblico direttamente, e non quindi quale mero riflesso della perdita di valore della partecipazione sociale conseguente al danno arrecato alla società, sia quando essa trovi fondamento nel comportamento di chi, quale rappresentante dell'ente partecipante o comunque titolare del potere di decidere per esso, abbia colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio o li abbia comunque esercitati in modo tale da pregiudicare il valore della partecipazione. 52 - nel caso di Ferrovie dello Stato s.p.a., trattandosi di società che svolge un'attività economica e commerciale in regime di mercato libero e la cui veste giuridica non rappresenta un mero schermo di copertura di una struttura amministrativa pubblica e la cui autonomia patrimoniale esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico danneggiato e impedisce di configurare come erariali le perdite che restano esclusivamente della società, regolata come ogni altro soggetto sovrapersonale di diritto privato. 53 Naturalmente il tema dei flussi finanziari indirizzati verso società di diritto privato partecipate da socio pubblico non va erroneamente confuso con il tema, distinto e diverso, di flussi finanziari pubblici “vincolati e finalizzati” ed oggetto di un programma pubblicistico di cui possono diventare destinatari soggetti privati (società ma anche singole persone fisiche) che assumono, per questo e ad ogni effetto, la veste sostanziale di agenti pubblici in rapporto di servizio in senso lato con la PA. Questa seconda e diversa ipotesi, infatti, giustifica, motiva ampiamente e radica la sussistenza della giurisdizione contabile. La Cassazione ha ritenuto validamente esercitabile od esercitata l’azione di responsabilità amministrativa-patrimoniale nei confronti di persone fisiche, società semplici o società di capitale (nonché di amministratori e dipendenti anche in rapporto di servizio in senso lato o funzionalizzato con le medesime) che abbiano ottenuto l’erogazione (semmai indebita) di contributo pubblico oppure lo abbiano gestito per fini diversi da quelli per i quali era stato corrisposto. Resta quindi integrata la chiara esistenza di un “danno erariale” ingiusto subito dall’Amministrazione pubblica che ha erogato le provvidenze, con perdita di fondi pubblici, e si configura così un nocumento sul quale solo la Corte contabile può esercitare dapprima il controllo di cui all'art. 100 Cost. e poi la giurisdizione di cui 52 53 SS.UU. decisioni nn. 3201, 5491, 7177, 15942, 15943, 22608, 22609, 22615 del 2014. SS.UU. decisioni n. 71 del 2014 e n. 1159 del gennaio 2015. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 185 all'art. 103 della stessa carta fondamentale. Solo un corretto controllo contabile del finanziamento può “impedire l'uso indebito del danaro pubblico oggetto di esso con conseguente necessaria cognizione della causa avente ad oggetto tale abuso di fondi pubblici da parte dell'indicato giudice contabile, dovendo ritenersi analogo al rapporto di servizio quello tra il percettore del finanziamento che abusa di quest'ultimo e l'amministrazione pubblica che lo eroga con i fondi del suo bilancio”. 54 Merita infine specifica segnalazione - sempre a proposito della corretta individuazione degli ambiti della giurisdizione contabile - la pronuncia resa dalle SS.UU. con riferimento alla responsabilità amministrativa ascrivibile nei casi di illecita gestione (per colpa grave, consistente in difetto di vigilanza e di rispetto di regole minime di trasparenza contabile e buona amministrazione) dei contributi mensili erogati ai Gruppi consiliari regionali. 55 La Cassazione ha rilevato l'assoluta non plausibilità di una tesi che escluda il sindacato contabile sull'attività dei gruppi consiliari in seno ai Consigli regionali e dei relativi componenti, sul presupposto della natura puramente privatistica dei gruppi medesimi e della relativa attività. Inoltre, nemmeno l'eventuale carattere puramente privatistico dei gruppi e dei relativi componenti (che pure appare smentibile) assumerebbe comunque carattere dirimente ai fini dell'esclusione del sindacato della giurisdizione contabile della Corte dei conti sulla gestione dei contributi pubblici erogati ai gruppi consiliari per il loro funzionamento. Secondo consolidata giurisprudenza, la giurisdizione contabile viene, infatti, a radicarsi in funzione non della qualità dell'agente (che ben può essere un privato), ma della natura delle risorse utilizzate e dalla predeterminazione dello scopo attraverso di esse perseguito. L'affermazione della giurisdizione contabile di responsabilità, in definitiva, trova adeguata giustificazione nella prospettazione di un pregiudizio connesso a condotta idonea a frustrare la coerenza dell'utilizzazione dei contributi pubblici erogati con gli specifici vincoli ad essi impressi dalla legge, vincoli dettagliatamente predefiniti per legge e con esplicito esclusivo asservimento a finalità istituzionali del Consiglio regionale e non a quella delle associazioni partitiche o, tanto meno, alle esigenze personali di ciascun componente. Diversa problematica, invece, è quella riguardante l’eventuale coesistenza tra le nuove forme di rendicontazione annuale introdotte dal D.L. n. 174/2012 a carico dei Gruppi consiliari regionali e l’obbligo di resa di un conto giudiziale. In proposito, adita in sede di regolamento preventivo, la Cassazione ha ritenuto opportuno rinviare la decisione a nuovo ruolo, in attesa di pronuncia della Corte costituzionale ed in ragione della sostanziale identità di oggetto del giudizio per regolamento di 54 55 SS.UU. decisioni n. 77, n. 3310, n. 25138 del 2014. SS.UU. sent. n. 23257/14. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 186 giurisdizione e di quelli per conflitto di attribuzione proposti da alcune Regioni e tuttora pendenti. 56 Numerose “questioni di giurisdizione” sono state affrontate e risolte anche dalle Sezioni giurisdizionali di appello della Corte dei conti. La Prima Sezione centrale ha avuto modo: - di confermare il diniego di giurisdizione sancito in primo grado relativamente ad un istituto bancario chiamato a responsabilità per avere gestito un’operazione finanziaria - esitata con cattiva performance dell’investimento - senza tener conto che il soggetto investitore era una Pubblica Amministrazione e che, quindi, il profilo di investimento da prescegliere doveva garantire una prudente gestione della liquidità. Il difetto di giurisdizione è stato ritenuto derivare dalla non riscontrabilità dei presupposti necessari per considerare sussistente una qualificazione di “tesoriere di fatto” in capo alla Banca, stante la mancanza del requisito della gestione delle entrate e delle uscite dell’Ente ed essendosi la Banca limitata ad effettuare operazioni specifiche senza ingerenza nel maneggio del denaro e, quindi, senza instaurare alcun rapporto di tesoreria di fatto. 57 - di confermare la giurisdizione su Casinò municipale in un caso di già avvenuta e specifica regolazione in positivo della stessa da parte della Corte di cassazione adita in sede di regolamento preventivo (senza puntuale individuazione del soggetto passivo (amministrazione effettivamente danneggiata), dovendosi reputare che l’individuazione del soggetto danneggiato attiene al merito del giudizio e rientra nel potere decisionale del Giudice contabile secondo quanto affermato da altre Sezioni d’appello di questa Corte su fattispecie analoghe (Sez. III, sent. n. 258/2012 e Sez. II , sent. n. 130/2013), nonché considerato il principio secondo cui il PM contabile non è un sostituto processuale né opera in rappresentanza dell’amministrazione danneggiata, trattandosi invece di soggetto pubblico che agisce per la tutela di un interesse proprio all'integrità dell'ordinamento giuridico. 58 - di confermare la giurisdizione - in fattispecie di concorso in danno derivato dalla redazione, da parte di medico in regime di convenzione, di ricette ideologicamente false per la prescrizione di farmaci a carico del SSN per patologie diverse da quelle degli assistiti o in misura notevolmente eccedente le necessità terapeutiche dei medesimi, ovvero intestando ricette ad assistiti risultati deceduti anteriormente alla data della prescrizione - nei confronti di farmacisti a rapporto convenzionale con il SSN i quali, così come i medici convenzionati, partecipano all’erogazione di un pubblico servizio e sono tenuti all'osservanza di procedure amministrative di carattere pubblicistico, finalizzate all'espletamento del predetto servizio pubblico, disponendo ed impegnando con la loro attività risorse pubbliche del SSN ed inserendosi così, in modo 56 57 58 SS.UU. varie ord. interlocutorie del 22.12.2014. Sez. Prima, sent. n. 644. Sez. Prima, sent. n. 677. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 187 continuativo nell'organizzazione strutturale, operativa e procedimentale del medesimo SSN. 59 - di confermare la giurisdizione nei confronti di soggetto privato amministratore di società che ha indebitamente percepito e gestito fondi pubblici di provenienza UE svolgendo una rilevante serie di attività delittuose finalizzate ad incamerare e gestire finanziamenti della Commissione europea destinati ad incentivare la ricerca tecnologica in ambito transazionale. 60 La Seconda Sezione centrale ha avuto modo: - di confermare la giurisdizione nei confronti di una dipendente di Poste italiane s.p.a., stante l’avvenuta formazione del cd. “giudicato interno” sulla questione di giurisdizione, non avendo la soccombente in prime cure proposto appello sul punto 61 - di escludere la giurisdizione nel caso di ricorso proposto ex art. 615 c.p.c. per l’annullamento di cartella esattoriale con la quale è stato intimato in riscossione il pagamento di somma relativa a condanna pecuniaria per danno erariale emessa dalla Corte dei conti in favore del Ministero dell’Interno. La Sezione di appello – dopo avere ritenuto che al ricorso sarebbe applicabile il rito previsto per i giudizi ad istanza di parte, ai sensi dell’art. 58 del RD n 1038 del 13.08.1933 (che disciplina, in via residuale, la procedura relativa agli “altri giudizi ad iniziativa di parte, di competenza della Corte dei conti, nei quali siano interessati anche persone od enti diversi dallo Stato”, ha affermato che in fattispecie la giurisdizione spetta al giudice ordinario, non sussistendo una norma derogatoria delle disposizioni processualcivilistiche che preveda, con riferimento al giudizio di esecuzione per la soddisfazione del diritto riconosciuto in una sentenza di condanna della Corte dei conti, la giurisdizione del giudice contabile 62 - di affermare la giurisdizione nei confronti di società di diritto privato svolgente attività di assistenza tecnica e finanziaria alle imprese in temporanea difficoltà per favorirne il rilancio e la ricollocazione sul mercato, nonché di promozione e sostegno tecnico e finanziario alle imprese anche per la salvaguardia dei livelli occupativi in aree di regione autonoma investite da fenomeni di deindustrializzazione, ritenendola qualificabile come società “in house providing” al cospetto dei tre requisiti del: 1) capitale sociale integralmente detenuto da uno o più enti pubblici per l’esercizio di pubblici servizi e lo statuto vieti la cessione delle partecipazioni a privati; 2) esplicazione della attività prevalente in favore degli enti partecipanti, in modo che l’eventuale attività accessoria non implichi una significativa presenza sul mercato e rivesta una valenza meramente strumentale; 3) gestione assoggettata, per statuto, a forme di controllo analoghe a quelle esercitate dall’ente pubblico sui propri uffici, con 59 60 61 62 Sez. Prima, sent. n. 947. Sez. Prima, sent. n. 979. Sez. Seconda, sent. n. 325. Sez. Seconda, sent. n. 485. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 188 modalità e intensità di comando non riconducibili alle facoltà spettanti al socio ai sensi del codice civile 63 - di affermare la giurisdizione nei confronti di Istituto di credito concessionario di attività relative all’erogazione di provvidenze ai sensi della legge n. 488/1992 cui è stato imputato, nonostante la conoscenza di gravi irregolarità perpetrate da società destinataria delle provvidenze, di avere omesso di avvisare prontamente il dicastero erogante affinché, stante la palese inaffidabilità finanziaria della società percipiente, provvedesse alla revoca delle provvidenze e di non avere provveduto tempestivamente alla escussione di polizza fideiussoria nei termini previsti, il che ha comportato sicura impossibilità di recuperare il contributo erogato 64 La Terza Sezione centrale ha avuto modo : - di affermare la giurisdizione nei confronti di danni cagionati all'amministrazione appaltante dal direttore dei lavori che abbia svolto anche l'incarico di progettista, considerando – in conformità a principio affermato dalla Cassazione, che il direttore dei lavori è, sia pure temporaneamente, inserito nell'apparato organizzativo della P.A., quale organo tecnico e straordinario della stessa, con conseguente giurisdizione del giudice contabile. Quindi, pur se, per il progettista, la giurisdizione spetterebbe al giudice ordinario, in difetto del rapporto di servizio e considerata la necessaria approvazione del progetto da parte dell'amministrazione, ove il danno erariale sia prospettato come derivante dal complesso di tali attività sussiste la giurisdizione contabile. Da tale cumulo di incarichi deriva, infatti, una complessiva attività professionale nella quale la progettazione è prodromica alla successiva attività di direzione. 65 - di affermare la giurisdizione - in virtù di nuovo indirizzo giurisprudenziale inaugurato dalle Sezioni Unite Civili della Cassazione con la sentenza n. 26283/2013 - nei confronti di organi sociali per danni al patrimonio di una società “in house”, integrando peraltro scelta palesemente illogica, diseconomica e incongrua, con conseguente spreco di denaro pubblico in danno del Comune, quella con la quale una Giunta comunale decide di procedere alla ricapitalizzazione della società partecipata laddove sia altamente prevedibile che tale investimento, operato in un momento in cui il bilancio societario non può garantire la continuità aziendale, serva solo a coprire gravi perdite di quest’ultima senza tuttavia salvarla dallo scioglimento e liquidazione. 66 - di negare – in fattispecie di malagestio societaria causatrice di danno diretto al patrimonio societario e non di un danno diretto alla P.A. - la sussistenza della giurisdizione nei confronti di società partecipata (per il 51% a capitale pubblico e per il restante 49% a capitale privato) incaricata della gestione del servizio di 63 64 65 66 Sez. Seconda, sent. n. 495. Sez. Seconda, sent. n. 643. Sez. Terza, sent. n. 3. Sez. Terza, sent. n. 137. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 189 igiene ambientale, raccolta e smaltimento rifiuti di alcuni Comuni, non qualificabile come società in house. 67 - di affermare la giurisdizione con riferimento al rapporto di servizio intercorrente tra un Consorzio (società di diritto privato) ed un Comune che, ad avviso della Sezione, sussiste a prescindere dalla sussistenza o meno della qualità di soggetto in house, in conseguenza dell’affidamento della gestione di un servizio pubblico. In tale ipotesi e per i danni causati dall’affidatario all’affidante, si prescinde del tutto dalla natura – che, quindi, ben può essere privatistica - del soggetto affidatario e del rapporto, in house o meno, con l’Amministrazione titolare del servizio, così come si prescinde dal titolo e dallo strumento contrattuale in base al quale viene costituito e attuato il rapporto ed avviene l’affidamento del servizio pubblico, che può essere una concessione, un contratto di diritto privato o, in ipotesi, può anche essere assente. Quel che rileva è l’affidamento, da parte di un’Amministrazione, della gestione di un servizio pubblico, attraverso il quale competenze istituzionali intestate al soggetto pubblico vengono trasferite, così comportando l’inserimento dell’affidatario nell’organizzazione funzionale dell’ente pubblico per l’esercizio di un’attività di natura pubblicistica quale è lo svolgimento del pubblico servizio. 68 La Sezione giurisdizionale di appello per la Regione Siciliana ha avuto modo: - di affermare la sussistenza della giurisdizione contabile in fattispecie concernente applicazione delle regole ordinarie del rapporto di lavoro in relazione ad assenze imputabili ad un dipendente per mancanza di adeguata giustificazione, attraverso il surrettizio utilizzo dei permessi sindacali e, quindi, in violazione degli obblighi di servizio, precisando altresì che anche laddove si trattasse di questione attinente al corretto esercizio delle libertà sindacali le conclusioni, in punto di giurisdizione, non cambierebbero, costituendo giurisprudenza del tutto pacifica l’affermazione del principio secondo cui il giudice munito della giurisdizione sulla domanda abbia il potere-dovere di definire le questioni che integrino antecedente logico della decisione a lui richiesta, fino a quando le stesse rimangano su un piano delibativo e incidentale e non aprano, per previsione dì legge o per libera iniziativa delle parti, una causa autonoma, di carattere pregiudiziale, sulla quale si debba statuire con pronuncia atta ad assumere autorità di giudicato, ben potendo la Corte dei conti delibare, in via incidentale, l’effettiva spettanza (diritto) del permesso sindacale all’interessato, senza autorità di giudicato ed ai soli fini dell’affermazione o meno della responsabilità amministrativa. 69 - di affermare la giurisdizione nei confronti di una società cooperativa privata che ha assunto un appalto ritenuto (illecito) rientrante nella tipologia dei cd. appalti “endoaziendali” (appalti anche di servizi fondati sull’affidamento ad una impresa esterna appaltatrice di attività inerenti al complessivo ciclo produttivo 67 68 69 Sez. Terza, sent. n. 284. Sez. Terza, sent. n. 433. Sez. App. Reg. Siciliana, sent. n. 431. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 190 del committente e che siano a bassa intensità organizzativa), avendo la cooperativa soltanto posto una parte della propria struttura (risorse umane) a disposizione della P.A. per l’esercizio di una funzione che, anche se di livello esecutivo assolutamente non complesso, concerneva la pulizia di sito avente caratterizzazione archeologica, quindi una attività avente profili di estrema delicatezza che non consentiva un affidamento del servizio a privati senza una stringente forma di direzione e controllo. 70 2. I giudizi innanzi le Sezioni riunite L'attività delle Sezioni riunite in Sede giurisdizionale è stata, nel 2014, particolarmente intensa come può evincersi dal relativo prospetto illustrativo. Nel corso dell'anno, infatti, all'ordinaria attività riguardante la risoluzione di questioni di massima e di regolamenti di competenza ex art. 42 cpc novellato a seguito di ricorsi avverso sospensioni del processo all'esito di altri giudizi (penali, civili o pendenti presso la Consulta), si è aggiunta la cospicua attività che le stesse Sezioni riunite sono chiamate a svolgere in speciale composizione per effetto di recenti normative di settore. Si tratta di disposizioni di legge di varia natura (art. 243 quater, comma 5, del D.lgs n. 267/2000, introdotto dall'art. 3, comma 1, lettera r) del D.L. n. 174/2012, convertito in legge n. 213/2012 in materia di piani di riequilibrio e accessi al Fondo di rotazione degli enti locali; dell'art. 1, comma 169, della legge n. 228/2012 in materia di ricorsi avverso l'inserzione di enti nell'elenco annuale ISTAT delle Pubbliche amministrazioni; dell'art. 11, comma 19, del D.L. n. 91/2013 convertito in legge n. 112/2013, in punto di Beni Culturali; dell'art. 33, comma 2, lett. a) n. 3 del D.L. 24.6.2014 n. 91 convertito con modificazioni nella legge 11.8.2014, n. 116 relativo alla rendicontazione dei Gruppi consiliari regionali. Si tratta di norme scarne che attribuiscono il relativo potere giurisdizionale ad una speciale composizione delle Sezioni riunite, ne sanciscono il giudizio in unico grado con il rito dei giudizi ad istanza di parte ex R.D. n. 1038/1933 e prevedono, almeno quanto al richiamato art. 243 quater, termini processuali estremamente brevi. Si comprende, quindi, quanto intensa sia stata l'attività giurisdizionale delle Sezioni riunite in speciale composizione, non solo dal punto di vista quantitativo (n. 35 udienze, n. 63 sentenze e n. 15 ordinanze), ma anche qualitativamente, soprattutto dal punto di vista ermeneutico per la novità e complessità delle questioni che si sono poste, anche per colmare lacune normative che rendevano non tutelabili lesioni di posizioni giuridiche insorte a seguito di delibere delle Sezioni regionali di controllo. In questo quadro possono ricordarsi sinteticamente alcuni dei principi che sono stati affermati. 70 Sez. App. Reg. Siciliana, sent. n. 471. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 191 In punto di giurisdizione, è stata dichiarata la "cognitio" contabile anche per i dissesti (sent. n. 37/2014/EL), per la violazione ed elusione del patto di stabilità interna (sent. n. 28/2014/EL), stante una "eadem ratio" con le controversie relative ai piani di riequilibrio e anche la Corte Regolatrice ha espresso analoghe considerazioni, sia pure in diverso giudizio; nonché in punto di impugnazione delle delibere di diniego di parifica dei bilanci regionali anche se, nel caso della Campania (sent. n. 27/2014/EL), del tutto particolare, la funzione intestata alla Sezione regionale non era stata di fatto esercitata e, in altro caso — quello della Liguria — (sent. n. 38/2014/EL) si è pervenuti ad una pronuncia di inammissibilità; in entrambi i casi però le pronunce delle Sezioni riunite non si sono mai sostituite nel proprio responso a quello proprio del giudizio di parifica di esclusiva competenza delle Sezioni regionali di controllo. Infine, prima ancora che il legislatore sancisse normativamente la competenza giurisdizionale delle Sezioni riunite in speciale composizione sulla rendicontazione dei Gruppi consiliari regionali, tale giurisdizione era stata già affermata in via interpretativa (sent. n. 34/2014/EL). In punto di giurisdizione va dunque sottolineato che il denominatore comune della ritenuta cognizione delle Sezioni riunite in speciale composizione è rappresentato dalle "materie di contabilità pubblica" ex art. 103, II comma, Cost. nel quadro della giurisprudenza del giudice delle leggi e del rinnovato impianto costituzionale derivato dalla Novella n. 1/2012 (riassumentesi nella tutela degli equilibri di bilancio ad ogni livello), ispirata al "Fiscal Compact" e ad "Six Pack" circa gli obblighi derivanti all'Italia dall'appartenenza all'Unione Europea. Le Sezioni riunite hanno poi posto la loro attenzione su alcuni aspetti, sia di natura sostanziale che processuale. Quanto ai primi, si è chiarito il tipo di cognizione, ad esempio nell'esame dei piani di riequilibrio: esame da compiersi in prospettiva "dinamica", pieno ed esclusivo, ma senza alcuna sostituzione nel merito che resta di competenza delle Sezioni di controllo, bensì solo comportante una diversa, complessiva valutazione di elementi già insiti nel piano di riequilibrio, ma mai nuovi e, pertanto, solo eventualmente chiariti in corso di giudizio. Tra i comuni più rilevanti, il cui piano è stato esaminato, quelli di Napoli (sent. n. 18/2014/EL), Reggio Calabria (sent. n. 11/2014/EL) e Lamezia (sent. n. 6/2014/EL). Così pure, nella "cognitio" della rendicontazione dei Gruppi consiliari regionali, è stata posta in luce la natura del controllo esercitato dalle Sezioni regionali, di veridicità, conformità e regolarità (sent. n. 42/2014/EL e n. 46/2014/EL). Sotto l'aspetto processuale, poi, le Sezioni riunite in speciale composizione hanno ribadito che quello che si celebra innanzi ad esse nelle forme del giudizio ad istanza di parte non è un appello, trattandosi di pronuncia proveniente da organo non giurisdizionale (Sezioni di controllo); che nei giudizi aventi ad oggetto la rendicontazione dei Gruppi consiliari, l'ente regione è parte ("melius", controparte) (sent. n. 44/2014/EL) necessaria, essendo destinatario di eventuale restituzione di somme non rendicontabili; che la Procura generale interviene a tutela oggettiva INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 192 dell'ordinamento; che nei giudizi sui piani di riequilibrio (o similari) la Sezione regionale non è assimilabile ad una parte in giudizio; che il regime dei termini processuali di impugnazione è varia a secondo dei tipi di ricorsi previsti dalla legge. Questi aspetti sono solo alcuni dei più rilevanti; ma, preme mettere in luce due novità emerse nella prassi giuridiziaria del 2014: la lettura del dispositivo in udienza ex art. 23 del RD n. 1038/1933 e la possibilità che le Sezioni riunite in speciale composizione svolgano anche un'attività cautelare di sospensione della deliberazione impugnata (sent. n. 6/2014/ORD). Nel primo caso, si è trattato di attualizzare una norma desueta sì, ma tuttora vigente (l'art. 23 citato) che ha consentito il rispetto dei rigorosi e stretti termini per l'adozione di una pronuncia (sentenza o ordinanza) e la possibilità di stendere una meditata e accurata motivazione nei consueti tempi. Nel secondo caso, è stato ritenuto coessenziale all'attività giurisdizionale espletata e alla domanda di giustizia fatta valere con il ricorso, la possibilità di sospendere — se del caso — l'efficacia della deliberazione impugnata; ciò, in omaggio ad un principio di effettività della tutela in conformità anche alla giurisprudenza comunitaria. Questi, in estrema sintesi le principali connotazioni della giurisprudenza delle Sezioni riunite in speciale composizione nella quale è stato sottolineato più volte, la novità di una proficua sinergia ed interazione tra le funzioni fondamentali intestate alla Corte, (quella del controllo e quella della giurisdizione che si rispecchiano anche nella composizione mista dei collegi), ognuna autonoma, ma complementare e interagente con l'altra, nella cognizione delle posizioni pubbliche in gioco, finalizzata però alla oggettiva tutela della finanza pubblica. Le Sezioni riunite in ordinaria composizione hanno poi continuato a svolgere la loro attività nomofilattica nell'enunciazione di principi di diritto a seguito di proposizione di questioni di massima. Oltre alle enunciazioni in punto di "indebito pensionistico", può ricordarsi il principio di diritto per cui "non è attivabile il giudizio di conto nei confronti dei Presidenti dei Gruppi consiliari regionali relativamente alla gestione dei fondi pubblici erogati secondo le norme regionali attuative della legge 6 dicembre 1973 n. 853" (sent. n. 30/2014/QM). Infine, poiché, come è noto, l'art. 42 c.p.c. novellato consente di azionare il regolamento di competenza anche in punto di sospensione dei processi, le Sezioni riunite, che già avevano ritenuto la propria giurisdizione in materia di impugnativa avverso ordinanze di sospensione, emanate da Sezioni giurisdizionali regionali, in attesa degli esiti processuali di altri giudizi (penali, civili, Corte Costituzionale), hanno confermato la loro tradizionale giurisprudenza in punto di autonomia dei giudizi e di una eventuale sussistenza di assoluta pregiudizialità in punto di fatto per il giudizio contabile. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 193 3. I giudizi di responsabilità. Serve premettere che la varietà tipologica dell’illecito contabile, notoriamente “atipico” eccetto i requisiti fondamentali ed essenziali che concorrono ad integrare lo stesso, fa da ostacolo ad una rassegna che possa analizzare per esteso il ventaglio delle numerose decisioni emesse nel 2014 dalle articolazione territoriali della Corte, anche tramite una mera elencazione didascalica delle stesse. Appare essere più utile, pertanto, un esame ragionato di alcune linee di indirizzo maturate per ambiti tematici. Le stesse, in quanto affermate in sede di appello e tracciando una sorta di minimo denominatore comune a fattispecie tra di loro molto variegate, esprimono posizioni ermeneutiche che sono state sottoposte a vaglio giudiziale in doppio grado e, quindi, restano connotate da un tasso significativo di stabilità tendenziale e di continuità degli orientamenti giurisprudenziali. 3.1 Profili processuali Per la prima volta e su prospettazione della PG è stata affrontata la questione esegetica relativa all'applicabilità al processo contabile, in virtù del rinvio dinamico di cui all’art. 26 del Regolamento di procedura n. 1038/1933, della novella introdotta dalla legge n. 134/2012 (di conversione del D.L. n. 83/2012) concernente l’istituto processuale del cd. “filtro” di ammissibilità. 71 La Prima Sezione ha rilevato che l'art. 54 di detta legge ha innovato la disciplina dell'impugnazione, disponendo tra l’altro: - novità quanto a forma e contenuto dell'atto, che deve contenere a pena di inammissibilità : 1) l'indicazione delle parti del provvedimento che si intende appellare e delle modifiche che vengono richieste alla ricostruzione del fatto compiuta dal giudice di primo grado; 2) l'indicazione delle circostanze da cui deriva la violazione della legge e della loro rilevanza ai fini della decisione impugnata; - novità concernente l'introduzione, tramite l'art. 348-bis c.p.c., della c.d. udienzafiltro ("Fuori dei casi in cui deve essere dichiarata con sentenza l'inammissibilità o l'improcedibilità dell'appello, l'impugnazione è dichiarata inammissibile dal giudice competente quando non ha una ragionevole probabilità di essere accolta"). In sintesi, oltre alle ipotesi ordinarie nelle quali deve essere dichiarata l'inammissibilità o l'improcedibilità dell'appello, lo stesso deve essere dichiarato inammissibile quando non abbia una ragionevole probabilità di essere accolto; tale enunciazione non vale per le cause in cui è obbligatoria la presenza del pubblico ministero e nel grado di appello avverso ordinanza decisoria conclusiva di rito sommario di cognizione ex art. 702-quater c.p.c. 71 Sez. Prima, sent. n. 31. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 194 La novella, in sostanza e per quanto qui interessa, si risolve nel riservare la cognizione piena in appello alle sole impugnazioni che risultano manifestamente fondate. Ad avviso della Sezione centrale la scelta normativa presenta evidenti profili di asistematicità in quanto, in via ordinaria, i filtri di ammissibilità sono strutturati in modo da evitare che l'attività di cognizione piena debba occuparsi (non già di ciò che è ragionevolmente infondato, ma) di ciò che è manifestamente infondato (o, al limite, fondato). La ragione di tali meccanismi è quella di evitare una complessa verifica processuale laddove questa debba ritenersi in tutta evidenza inutile, mentre è bene si abbia il pieno esplicarsi dell'attività di cognizione in tutti i casi in cui le questioni di diritto e di fatto proposte presentino obiettivi margini di incertezza, in un senso o nell’altro. La Sezione ha decisamente negato che nei giudizi in materia contabile possa trovare applicazione l’istituto introdotto nel codice di rito civile con l’art. 348-bis. Innanzi tutto, l’udienza-filtro non è strumento applicabile nelle cause in cui sia obbligatoria la presenza del Pubblico ministero, quelle cioè che si caratterizzano per una connotazione pubblicistica; tale evenienza senza dubbio ricorre in tutti giudizi in materia di contabilità pubblica (giudizi di responsabilità amministrativa e contabile, giudizi di conto e anche quelli ad istanza di parte, di cui agli artt. 54 e ss.del t.u. n. 1214/1934), stante la presenza necessaria del PM. Inoltre, il rinvio “dinamico” di cui all’art. 26 del Reg. incontra due limiti, quello della sua compatibilità con le caratteristiche proprie del processo contabile e quello della prevalenza della disciplina del regolamento stesso, laddove essa sia diversa ed incompatibile con le disposizioni della fonte recepita. In altri termini, gli istituti della procedura civile trovano integrale applicazione solo laddove essi non siano diversamente disciplinati dal regolamento. Se tutto ciò può non causare problemi di costituzionalità in un processo, come quello civile, caratterizzato dalla presenza di un terzo grado di giudizio, lo stesso non può dirsi per il processo contabile, che tale terzo grado di giudizio non prevede, al di là della limitata (e differente) ipotesi di ricorribilità in Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, ex art. 111, comma 3, Cost.. Appare dunque arduo sostenere l’applicabilità dello strumento dell’udienza-filtro in un ambito giurisdizionale nel quale esso, in ultima analisi, finirebbe per far perdere un grado di giudizio alle parti coinvolte e nel quale, pertanto, i profili di possibile incostituzionalità della norma - per violazione, quanto meno, degli artt. 24, 111 e 3 Cost. – emergerebbero ineludibili Sotto un diverso (e più pratico) profilo, la Sezione ha poi osservato che la semplificazione processuale può avere, tutto sommato, un senso per il processo civile, configurato da una struttura ben più articolata e ponderosa di quella dei giudizi contabili (udienza di prima comparizione, di trattazione, di precisazione delle INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 195 conclusioni), laddove, invece, nel processo contabile l’udienza dibattimentale è, di regola, anche l’unica. In definitiva, l’udienza-filtro rappresenta una modalità definitoria del giudizio d’appello incompatibile con la struttura e le caratteristiche del processo contabile. Non si vede quale risparmio di tempi o risorse possa recare l’istituto dell’udienzafiltro in un iter processuale che già di per sé è strutturato come snello e veloce: i tempi medi di definizione dei giudizi d’appello presso la Corte dei conti ammontano a circa due anni, a fronte di valori all’incirca doppi per la giustizia civile. Da ultimo, è stato evidenziato come lo stesso legislatore abbia comunque già previsto, per il processo contabile, autonomi meccanismi e strumenti di semplificazione: possibilità di definizione agevolata di cui agli artt. 1, commi 231 e segg. della legge n. 266/2005 e 14 del D.L. n. 101/2013; diversi istituti delineati dalla legge n. 205/2000 per i giudizi in materia pensionistica (sentenze in forma semplificata, perenzione dei ricorsi ultradecennali, definizione con decreto, etc.); generale possibilità di appello, nella medesima materia pensionistica, per soli motivi di diritto (art. 1, comma 5 della L. n. 19/1994). La stessa Sezione si è occupata, inoltre, del tema dell’effetto devolutivo dell’appello proposto avverso sentenza che si sia limitata a dichiarare l’intervenuta prescrizione dell’azione. 72 Dopo aver ricordato che la questione ha dato luogo a notevoli oscillazioni di giurisprudenza, divergenti fra l’ipotesi che sia necessario il rinvio al primo giudice e l’opposta affermazione della necessità di trattenere il giudizio per la decisione, la Sezione ha ritenuto che l’intervenuta l’abrogazione del 2° comma dell’art. 105 del R.D. n. 1038/1933 comporti la necessità di rimessione della causa al giudice di prime cure, ai sensi dell’art. 105, 1° comma, nelle sole ipotesi in cui il giudice di primo grado si sia pronunciato esclusivamente su questioni di carattere pregiudiziale. Pertanto, ha condiviso l’orientamento secondo cui, nei casi di riforma di una pronuncia di prime cure dichiarativa della prescrizione – integrante una questione preliminare di merito – si esplica in pieno l’effetto devolutivo proprio dell’appello ed il giudice di secondo grado debba conoscere dell’intero merito della causa. Tale orientamento risponde, fra l’altro, all’esigenza di accelerare i processi, impedendo che il giudice di appello si limiti al solo giudizio rescindente e salvando, tuttavia, il principio della doppia valutazione della controversia, essendo il principio del doppio grado di giurisdizione sfornito di inderogabile garanzia costituzionale. La questione della “specificità” dei motivi di gravame è stata più volte affrontata e risolta dalla Terza Sezione centrale con l’affermazione secondo cui l’appello deve recare, ai sensi dell’art. 342 c.p.c., l’esposizione di motivi specifici d’impugnazione e che tali motivi, con l’esposizione delle ragioni giuridiche e fattuali a sostegno delle tesi dell’appellante, pur potendo concretarsi nella riproposizione delle medesime prospettazioni enunciate in primo grado, debbono nondimeno tradursi in una specifica critica mossa alla decisione oggetto di gravame e alle 72 Sez. Prima, sent. n. 314. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 196 argomentazioni che la sorreggono, sicché il giudice del riesame possa cogliere, esattamente ed in modo puntuale, le statuizioni oggetto di censura e le relative, specifiche critiche formulate. 73 La giurisprudenza civile ha ritenuto applicabile l'art. 342 c.p.c., per difetto di specificità dei motivi soltanto quando il gravame si limiti ad un generico rinvio alle domande, deduzioni ed argomentazioni svolte dinanzi al primo giudice, ovvero quando non è stato assolto l'onere di indicare specificamente, per ciascuna delle voci censurate, gli errori di fatto e di diritto attribuibili alla sentenza che ben possono sostanziarsi anche nella prospettazione delle stesse ragioni addotte nel giudizio di primo grado, purché ciò determini una critica adeguata e specifica della decisione impugnata e consenta al giudice del gravame di percepire con certezza il contenuto delle censure, in riferimento alle statuizioni adottate dal primo giudice. Detto altrimenti, la specificità dei motivi di appello (al fine di evitare il generalizzato e poco meditato ricorso al giudice di seconda istanza) esige che agli argomenti svolti nella sentenza impugnata siano contrapposti quelli dell'appellante, volti ad incrinare il fondamento logico giuridico dei primi; ragion per cui, alla parte volitiva del gravame , deve sempre accompagnarsi una parte argomentativa che confuti e contrasti le ragioni addotte dal primo giudice. Tale esigenza, tuttavia, non può impedire che il dissenso della parte soccombente investa la decisione impugnata nella sua interezza e che esso si sostanzi proprio in quegli argomenti che suffragavano la domanda disattesa dal primo giudice, essendo innegabile che, in tal caso, sottoponendo al giudice d'appello detti argomenti - perché ritenuti giusti e idonei al conseguimento della pretesa fatta valere - si adempia pienamente all'onere di specificità. Ne consegue che laddove si operi attraverso il generico richiamo a deduzioni, allegazioni, eccezioni, difese o conclusioni degli atti depositati in primo grado il giudice deve procedere a dichiarare l’inammissibilità di tale modus procedendi e non è tenuto, alla luce di tale mero richiamo, a considerare quanto contenuto negli atti e memorie depositati in primo grado né, tanto meno, a ricercare in essi quanto possa valere come motivo specifico d’impugnazione. Nell’ambito della tematica è stata affrontata e risolta anche l’ipotesi inammissibilità “parziale” del gravame, per il caso di conferimento di procura medesimo collegio difensivo in atti di appello nei quali si rinvengano motivi impugnativa recanti censure nei confronti degli altri patrocinati (cd. conflitto interessi). di al di di La Sezione ha affermato che il conferimento dell’attività difensiva al medesimo procuratore reca un limite intrinseco – rilevabile d’ufficio dal Giudice in quanto concernente il diritto di difesa e il principio del contraddittorio - consistente nell’inammissibilità di allegazioni e/o censure che si risolvano in un peggioramento della posizione di un patrocinato rispetto all’altro. I relativi motivi di gravame sono pertanto inammissibili, pur non viziando, in applicazione del principio di 73 Sez. Terza, sentt. n. 87, n. 165, n. 433. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 197 conservazione dei mezzi giuridici, l’intero atto di gravame, che quindi resta valido nelle rimanenti parti. 74 Quanto invece alla problematica della inammissibilità derivata dell’appello incidentale a seguito di declaratoria di inammissibilità dell’appello principale, la Prima Sezione, aderendo alla giurisprudenza cassatoria, ha osservato che nel vigente sistema processuale l'impugnazione proposta per prima determina la costituzione del processo, nel quale debbono confluire le eventuali impugnazioni di altri soccombenti, in modo che sia mantenuta l'unità del procedimento e sia resa possibile la decisione simultanea: ne consegue che, nel caso di appello, le impugnazioni successive alla prima assumono necessariamente carattere incidentale, siano esse impugnazioni incidentali tipiche (ovvero proposte contro l'appellante principale) oppure impugnazioni incidentali autonome, dirette a tutelare un interesse del proponente non nascente dall'impugnazione principale, e da far valere nei confronti di questi, ma per un capo diverso ed autonomo della pronuncia impugnata. 75 Detto principio di diritto, elaborato con riferimento all'art. 334 c.p.c. e perciò alle impugnazioni civili ordinarie, ha carattere generale e non può che estendersi anche al giudizio di responsabilità amministrativa per il rinvio dinamico contenuto all’art. 26 del regolamento. L’ammissibilità o meno dell’appello incidentale, a cagione dell’inammissibilità dell’appello principale, ha formato oggetto di un contrasto risolto con la sentenza SS.UU. n. 3111/1982, per la quale l'impugnazione incidentale, se tempestivamente proposta ai sensi degli articoli 333 e 343 c.p.c, non è legata alle sorti di quella principale di cui non costituisce il necessario contrapposto. Infatti, la rilevata autonomia dell’appello incidentale lo rende indipendente dalle sorti della prima impugnazione. Solo l'impugnazione incidentale tardiva - cioè quella proposta, ancorché sia decorso il termine per impugnare, dalle parti che trovano nella impugnativa da altri promossa l’interesse ad un proprio gravame - perde ogni efficacia autonoma qualora, per qualsiasi motivo, sia stata dichiarata inammissibile l'impugnazione principale. E tanto viene stabilito perché così si ripristina la situazione che aveva indotto l’appellante in via incidentale a non gravarsi contro la decisione di primo grado. Pertanto, salvo che l’appello non debba essere qualificato in termini di appello condizionato all’accoglimento del motivo di gravame principale, il principio di diritto è che seppure l'impugnazione per prima proposta viene dichiarata inammissibile, l'impugnazione incidentale, che sia stata tempestivamente proposta non ne è travolta e deve essere esaminata nel merito dal giudice del gravame. Il tema processuale della “integrazione del contraddittorio” ha registrato varie pronunce. La Prima Sezione ha rammentato la possibilità di una chiamata in giudizio di soggetti ai quali il giudice ritenga essere la causa comune, espressamente prevista 74 75 Sez. Terza, sent. n. 433 cit. Sez. Prima, sent. n. 641. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 198 dall’art. 47 del r.d. n. 1038/1933 ed in linea con l’omologo istituto disciplinato dall’art. 107 cod. proc. civ., rispondenti entrambi all’interesse di ottenere l’economia dei giudizi ed evitare i rischi di giudicati contraddittori in relazione a cause caratterizzate da elementi comuni, decise separatamente; la comunanza di causa, che costituisce il presupposto della vocatio jussu iudicis, giustifica l’insindacabile valutazione del giudice dell’opportunità che il terzo partecipi al processo, affinché anche nei suoi confronti la pronuncia possa fare stato. 76 La Sezione ha ricordato che l’art. 47 del Regolamento n. 1038/1933 prevede che “chiunque abbia interesse nella controversia può intervenire in causa con atto notificato alle parti e depositato nella segreteria della Sezione. L’intervento può essere anche ordinato dalla Sezione, d’ufficio, o anche su richiesta del procuratore generale o di una delle parti”. La norma è pienamente vigente e mai è stata abrogata o dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale. Comunque, va pure evidenziata la circostanza che numerose pronunzie della Corte costituzionale sugli effetti della modifica dell’art. 111 della Costituzione, relativamente al giusto processo, inducono ad escludere che si profili un contrasto con le garanzie costituzionali, tenuto conto della “… ampia discrezionalità spettante al legislatore in tema di disciplina del processo e di conformazione degli istituti processuali, con il solo limite della manifesta irragionevolezza delle scelte compiute”. Irragionevolezza che nel caso dell’art. 47 reg. proc. non solo non è ravvisabile (così come non appare irragionevole l’analoga norma contenuta nel citato art. 107 c.p.c.), ma è anzi perfettamente in linea con i principi del giusto processo, specie se valutata nel quadro dell’attuale disciplina del processo contabile: la quale prevede per il PM l’obbligo di iniziare l’azione, se ne sussistano i presupposti e di provvedere, in caso contrario, a disporre l’archiviazione dell’inchiesta autonomamente e senza alcun vaglio dell’organo giudicante (pur essendo il PM incardinato presso la Sezione giurisdizionale regionale). Orbene, in tale contesto la disposizione esplica la funzione di opportuno correttivo, la cui mancanza porterebbe a risultati di assoluta irrazionalità, ampliando a dismisura competenze incontrollate ed incontrollabili del PM che, oltre al potere di archiviazione, avrebbe anche il potere, altrettanto incontrollato, nel caso di corresponsabili dello stesso danno erariale, di individuare chi debba risponderne e chi no, essendo inibito al giudice di ordinare l’integrazione del contraddittorio, pur in presenza di una specifica disposizione che autorizza tale potere. Né si potrebbe dubitare della terzietà del giudice che ordina l’integrazione del contraddittorio: con la chiamata in causa di un terzo demandata al PM: il giudicante non anticipa in alcun modo il proprio giudizio né pone limiti al diritto di difesa del convenuto, che potrà pienamente difendersi con la produzione di atti e documenti e con l’intervento del patrocinante in udienza. Gli stessi principi di parziarietà e personalità della responsabilità contabile neppure, infine, verrebbero meno a causa della (o sarebbero di ostacolo alla) 76 Sez. Prima, sent. n. 249. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 199 possibilità di chiamata in giudizio per ordine del giudice, quasi che in tale evenienza i soggetti già presenti in giudizio fossero gravati da più onerosa responsabilità. Anzi, occorre ribadire, il giudicante dispone in tal caso di una cognizione più completa e adeguata alla specifica fattispecie da delibare, senza vedersi costretto a ricorrere a funambolismi di vario genere per determinare la quota di danno attribuibile alle parti chiamate in causa, in relazione a quella astrattamente riferibile a soggetti indebitamente non citati in giudizio. La Seconda Sezione ha ritenuto essere non fondata l’eccezione di violazione del principio di terzietà del giudice in ragione della chiamata in giudizio iussu iudicis. 77 Una consolidata giurisprudenza esclude, nel caso di compartecipazione di più soggetti a un'unica vicenda pregiudizievole per l'ente, una responsabilità cumulativa unitaria e per conseguenza un litisconsorzio necessario in applicazione dell'art. 102 c.p.c. E’ stato più volte chiarito che il nuovo testo dell'art. 111 della Costituzione, per il quale “ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizione di parità, davanti a giudice terzo e imparziale”, non esclude il potere del giudice contabile di disporre la chiamata in causa di soggetti non convenuti dal pubblico ministero. Si tratta di un potere già previsto dall'art. 47 del r.d. n. 1038/1933, per il quale l'intervento in giudizio di un altro soggetto che abbia “interesse nella controversia” può anche “essere ordinato dalla sezione d'ufficio”, e sostanzialmente coincide con quello delineato dagli artt. 107 e 270 c.p.c. secondo cui “il giudice, quando ritiene opportuno che il processo si svolga in confronto di un terzo al quale la causa è comune, ne ordina l'intervento”. La Terza Sezione, all’uopo richiamando propri precedenti, ha osservato come la Procura regionale abbia il dovere di valutare le singole responsabilità dei soggetti coinvolti nella vicenda dannosa e possa ritenere di dover escludere taluni, qualora consideri non sussistente una loro responsabilità amministrativa (per difetto di colpa grave, del nesso causale, ecc.). Ciò non determina l’inammissibilità dell’azione ma, al contrario, induce a effettuare una valutazione delle singole responsabilità derivanti da differenti condotte, in applicazione del principio della personalità e parziarietà. 78 Ben può accadere che l’evento dannoso sia conseguenza di una comunanza di cause ma che non tutti i soggetti - i quali hanno posto in essere condotte causative del pregiudizio - siano da ritenere responsabili: ad esempio, allorquando talune di esse non assurgano al livello di gravità della colpa richiesto perché possa configurarsi la responsabilità amministrativa. 77 78 Sez. Seconda, sent. n. 407. Sez. Terza, sent. n. 137. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 200 In altri termini, le diverse posizioni sono e restano autonome, sicché non si radica un litisconsorzio necessario in assenza di un fatto illecito che sia a concorso plurisoggettivo necessario. Né si ravvisa alternatività tra le diverse condotte, posto che l’una non escluderebbe comunque l’altra. Il che consente, in disparte ogni valutazione in termini di opportunità - che esulerebbe dall’area di sindacato del Giudice - di non ritenere imprescindibile il simultaneus processus e di escludere la ricorrenza di un’ipotesi di litisconsorzio necessario. Invero, non ricorre la condizione posta dall’art. 102 c.p.c. dell’impossibilità di pronunciare una decisione se non in confronto di più parti: ben può essere accertata la responsabilità degli appellanti indipendentemente da quella dei soggetti non chiamati in causa, nonostante la loro eventuale corresponsabilità - e può, quindi, essere emessa una decisione nei confronti dei soggetti condannati in primo grado. In linea col principio di parziarietà dell’obbligazione, deve tenersi conto dell’apporto causale dei soggetti non convenuti in giudizio ai fini della determinazione del quantum della condanna. Tra le questioni prospettabili in punto di “rito”, che impattano sull’esordio dei giudizi di responsabilità, la c.d. actio nullitatis proponibile ai sensi dell’art. 17, comma 30 ter del D.L. n. 78/2009, convertito dalla legge n. 102 del 2009 e poi modificato dall’art. 1 del D.L. n. 103/2009, convertito dalla legge n. 141/2009, continua a fruire degli effetti positivi di stabilizzazione indotti dalla risoluzione di questioni di massima e dall’affermazione di principi di diritto rispettivamente recate dalle sentenze delle Sezioni Riunite n. 12/2011/QM e n. 13/2011/QM. Anche nell’anno 2014 varie sono state le pronunce intervenute al riguardo. Considerata la varietà delle fattispecie e l’esame in punto di “fatto” svolto in proposito, si possono esemplificativamente menzionare alcune decisioni della Terza Sezione centrale. 79 La Sezione ha rammentato come il legislatore abbia formulato tre distinte disposizioni: una prima, che pone il divieto di atti di indagine non preceduti da una notizia di danno specifica e concreta; una seconda, la quale limita l’esercizio dell’azione per il risarcimento del danno all’immagine a determinati casi e modi, condizionandolo all’esistenza di una sentenza penale irrevocabile di condanna; ed una terza che commina in modo espresso la nullità degli atti compiuti in violazione delle precedenti disposizioni e introduce un nuovo procedimento d’urgenza per farla dichiarare, onde evitare l’emissione dell’atto di citazione o, almeno, paralizzare lo svolgimento del giudizio, se già avviato. L’actio nullitatis, alternativa all’eccezione di nullità che può essere sollevata in corso di giudizio, è stata quindi introdotta nell’ordinamento come rimedio invalidante, connesso alla tutela dell’interesse pubblico al corretto esercizio dei poteri del pubblico ministero contabile, suscettibile di essere compromesso 79 Sez. Terza, sentt. n. 75, n. 87, n. 280, n. 433, n. 494. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 201 all’esercizio improprio di un’attività di controllo generalizzato, da parte delle Procure regionali della Corte dei conti, sugli atti della pubblica amministrazione. Si tratta di azione autonoma, svincolata (seppure ad esso connessa) dal giudizio di merito innescato dalla successiva emissione dell’atto di citazione e ciò comporta che l’oggetto del giudizio resti circoscritto alla sola questione di nullità proposta, con esclusione, quindi, di ogni altra questione, ivi inclusa quella pregiudiziale di giurisdizione, proponibile in via di eccezione nell’eventuale giudizio di merito successivamente introdotto, con l’emissione dell’atto di citazione, in ipotesi di mancato accoglimento delle giustificazioni addotte in risposta all’invito a dedurre. Per dare legittimamente avvio all’attività istruttoria, sono necessarie notizie di danni erariali attinenti a fatti - anche indiziari - che siano oggettivamente individuati e siano quindi tali da indirizzare le indagini in una precisa direzione e in un determinato ambito operativo. L’organo requirente può attivarsi non in base a mere ipotesi o supposizioni di danno, ma sulla base di una notitia damni tale da ingenerare il fondato sospetto dell’esistenza dei presupposti per l’esercizio dell’azione di responsabilità, sufficientemente determinata e realistica. Così come non può dimenticarsi - e il dato è tutt’altro che marginale e secondario - che l’azione di responsabilità amministrativo contabile mantiene pur sempre, sulla base di norme tuttora vigenti, i caratteri propri della doverosità del suo esercizio e della indisponibilità del correlato avvio, ove ne ricorrano i presupposti. Le Sezioni Riunite, con la sentenza n. 12/2011, hanno affermato, tra l’altro, che il significato da attribuire all’espressione “specifica e concreta notizia di danno” è così precisato: il termine notizia, comunque non equiparabile a quello di denunzia, è da intendersi, secondo la comune accezione, come dato cognitivo derivante da apposita comunicazione, oppure percepibile da strumenti di informazione di pubblico dominio; l’aggettivo specifica è da intendersi come informazione che abbia una sua peculiarità e individualità e che non sia riferibile ad una pluralità indifferenziata di fatti, tale da non apparire generica, bensì ragionevolmente circostanziata; l’aggettivo concreta è da intendersi come obiettivamente attinente alla realtà e non a mere ipotesi o supposizioni. L’espressione, nel suo complesso, deve pertanto intendersi riferita non già ad una pluralità indifferenziata di fatti, ma ad uno o più fatti, ragionevolmente individuati nei loro tratti essenziali e non meramente ipotetici, con verosimile pregiudizio per gli interessi finanziari pubblici, onde evitare che l’indagine del PM contabile sia assolutamente libera nel suo oggetto, assurgendo ad un non consentito controllo generalizzato. Va dunque riconosciuta piena idoneità, allo scopo: - ad una segnalazione della Guardia di finanza, in quanto munita dei requisiti richiesti e proveniente, per di più, da fonte qualificata a legittimare l’esercizio di autonomi poteri istruttori da parte della Procura regionale; INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 202 - ad una segnalazione effettuata, in applicazione dell’art. 4, comma IX della legge n. 109 del 1994, dall’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici circa la sussistenza di fattispecie ritenuta produttiva di danno, integrando tale comunicazione una notizia specifica (informazione dotata di peculiarità e individualità non riferibile a una pluralità indifferenziata di fatti) e concreta (obiettivamente attinente alla realtà e non a mere ipotesi o supposizioni”) di danno, naturalmente da verificare mediante attività istruttoria di competenza dell’organo inquirente, non eludibile ed eliminabile in ragione di presunti obblighi dell’autorità di Vigilanza di accertare essa stessa la sussistenza di un danno erariale - ad una circostanziata segnalazione effettuata dai revisori dei conti comunali. Pure le tematiche correlate al c.d. “invito a dedurre”, spesso fatte oggetto di motivi di impugnazione, impattano e sono esaminate nella fase “preliminare” del giudizio di appello. La Terza Sezione ha confermato che, in ipotesi di pluralità di presunti corresponsabili del danno pubblico, l'invito a dedurre deve essere emesso contestualmente nei confronti di tutti i presunti corresponsabili e formulato in modo tale da far emergere le corresponsabilità, sì da consentire ai convenibili di esercitare compiutamente le proprie difese e al procuratore regionale di promuovere un unico processo nei confronti di tutti i soggetti ritenuti corresponsabili. 80 Già con la sentenza n. 1/2005/QM le SS.RR. hanno chiarito l’esistenza di un ambito di contestualità dei più inviti a dedurre, nel quale una pluralità di date di decorrenza del termine dei centoventi giorni è mera conseguenza dell'attività di notifica, a detto scopo potendo soccorrere la disposizione di cui al terzo comma dell'art. 7 del regolamento di procedura n. 1038/1933. Si tratta invero di una norma processuale pienamente compatibile con la natura dell'invito a dedurre sotto ambedue i profili strutturale e funzionale. Negli esposti limiti può pertanto affermarsi che il dies a quo del termine di centoventi giorni stabilito dal primo comma dell'art. 5 della legge n. 19/94 decorre dalla data dell'ultima notifica del (contestuale) invito a dedurre. Relativamente all’invito a dedurre si prospetta spesso, sotto forma di eccezione, una questione di corrispondenza contenutistica dello stesso rispetto all’atto introduttivo del giudizio (citazione). I giudici di appello hanno ribadito e chiarito secondo i qual: - 80 81 82 81 consolidati principi di diritto 82 il rapporto tra i contenuti dell'invito a dedurre e della citazione non può configurarsi in termini di immutabilità della domanda o di divieto di mutatio libelli, poiché l'invito costituisce atto pre-processuale che non determina l'instaurazione di un contraddittorio tra le parti, mentre l'oggetto del processo si determina solo con l'atto introduttivo costituito dalla citazione; pertanto, la Sez. Terza, sentt. n. 137 e n. 167. Sez. Prima, sent. n. 390; Sez. Seconda, sent. n. 181. SS.RR. sent. n. 7/98/QM. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 203 circostanza che alcuni elementi contestati nell'invito a dedurre siano di tenore diverso da quelli oggetto dell'atto di citazione, non potrebbe valere a determinare la nullità di quest'ultimo - l'invito a dedurre non attiene all'esistenza o alla validità intrinseca della citazione - le cui cause di nullità sono tassative – ponendosi invece come presupposto processuale, i cui vizi possono inficiare la procedibilità del giudizio solo in ipotesi di omissioni tali da privare il convenuto dei necessari elementi per predisporre la propria difesa, nel quale sono del tutto chiari petitum e causa petendi, tanto da avere consentito alle difese controdeduzioni complete, puntuali e articolate - non è necessaria la piena e totale corrispondenza tra l’invito a dedurre e l’atto di citazione in giudizio. La conseguenza è che la difformità tra la citazione e l’invito può condurre a una declaratoria d’inammissibilità della citazione solo quando assuma connotazioni tali da dover essere equiparata a vera e propria mancanza dell’invito. Solo in questo caso, infatti, viene meno lo scopo dell’invito a dedurre che mira a consentire al presunto responsabile di evitare il giudizio di responsabilità, sottoponendo al vaglio della Procura regionale le proprie anticipate difese (deduzioni, documenti, audizione personale) - il limite di variabilità dell’atto di citazione rispetto all’invito a dedurre è costituito unicamente dal quadro generale della fattispecie di danno ipotizzata nell’invito; quadro generale «che deve essere rispettato nella sua essenza tipica di modo che la citazione … sia pur sempre ricollegabile alla fattispecie contestata». «Solo allorquando il contenuto della citazione decampi totalmente anche dal nucleo essenziale della causa petendi e petitum tipicizzanti la fattispecie dannosa ipotizzata nell’invito, di modo che non possa più ad essa ricondursi ed in essa riconoscersi, può affermarsi la violazione dell’obbligo dell’invito», con conseguente inammissibilità della citazione. - ovviamente, come enunciato dalle stesse Sezioni Riunite, si tratta «di un giudizio di merito che va svolto caso per caso dal giudice al fine di accertare se il contenuto della citazione non sia totalmente diverso da quello dell’invito sì da configurare una vera e propria differente ipotesi di danno in relazione alla quale il convenuto non è stato messo in grado di controdedurre nella fase preprocessuale, di modo che sono venute a mancare le funzioni cui tende l’invito». Merita, infine, di essere segnalata - in quanto sul piano dell’interpretazione la norma processuale di riferimento è stata letta in connessione proprio con il tema dell’invito a dedurre - una decisione assunta in sede giurisdizionale regionale a proposito di audizione personale dell’invitato a dedurre, come prevista dal 1° comma dell’art. 5 del D.L. n. 453/1993. 83 L’esegesi regionale ha preso le mosse dalla distinzione tra audizione del presunto responsabile ed “audizioni personali” istruttorie contemplate dal successivo comma 6, lett. c). della stessa norma. La prima, a differenza delle seconde, riguarda 83 Sez. regionale Piemonte, sent. n. 113. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 204 esclusivamente chi è stato già individuato dal requirente quale possibile responsabile e destinatario della notificazione dell’invito a dedurre e non è impedita dall’eventualità che l’interessato sia stato previamente sentito in sede istruttoria. Orbene la Sezione regionale - partendo dalla premessa di non poter fare ricorso alle norme del c.p.c. mediante il rinvio ex art. 26 R.D. n. 1038/1933, mancando nel processo civile un istituto assimilabile a quello di specie e dalla applicazione del c.p.p. (circa l’avviso all’indagato della conclusione delle indagini preliminari di cui all’art. 415 bis, introdotto dalla L. n. 479/1999), stante la reciproca peculiarità dei due processi penale e contabile - dal dato di fondo secondo cui l’invito a dedurre è “atto proprio” del Pubblico Ministero procedente, riservato alla sua competenza esclusiva e non suscettibile di delega in quanto rientrante nell'ambito delle attività riservate al diretto esclusivo espletamento del PM, unico legittimato a sottoscriverlo, desume la conseguenza (invero non logicamente, né giuridicamente necessitata, stante l’evidente differenza tra i due atti quanto ad effetti giuridici pre-processuali) che anche l’audizione dell’invitato, da questi specificamente richiesta nel termine assegnato per le deduzioni, debba essere considerato essere “atto proprio” del Pubblico Ministero requirente riservato alla sua competenza esclusiva e pertanto non delegabile. Le eccezioni concernenti la “prescrizione” dell’azione di responsabilità, stante l’alto tasso di prospettazione nei giudizi sia di primo che di secondo grado nonché la loro frequente interrelazione con il “merito” dei fatti dannosi, non consentono in questa sede l’esposizione di una rassegna giurisprudenziale completa. La Prima Sezione ha confermato l’estensione della interruzione del termine prescrizionale ai sensi dell’art. 1310 del c.c. e più in generale in virtù del principio di solidarietà, anche in base al disposto dell'art. 1, comma 1-quinquies della legge n. 20/1994,nel caso di addebiti fatti valere dal PM a titolo doloso. La giurisprudenza contabile ha da tempo chiarito che nei casi di comportamento doloso o di illecito arricchimento, l'accertata solidarietà nel debito comporta che l'interruzione della prescrizione nei confronti di uno dei corresponsabili in solido determina, per l'applicabilità dell'art. 1310 c.c., con interruzione della prescrizione anche per coloro che non ne siano stati diretti destinatari. 84 La Seconda Sezione ha avuto occasione di precisare : - 84 85 che la natura oggettiva dei presupposti d’operatività della disciplina del termine d’esordio della prescrizione del danno erariale in caso di occultamento doloso del danno di cui all’art.1 comma 2 L.20/1994 (ossia la scoperta del danno) ne impone l’applicazione a tutti i concorrenti nel fatto dannoso, indipendentemente dal titolo soggettivo che illumina la condotta che realizza il concorso o la cooperazione e, quindi, anche in caso di concorrenti a titolo disomogeneo (dolo/colpa grave); 85 Sez. Prima, sent. n. 249 cit. Sez. Seconda, sent. n. 60. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 205 - che l’art. 7 della legge n. 97/2001, per il quale “la sentenza irrevocabile di condanna pronunciata” per uno dei “delitti contro la pubblica amministrazione previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è comunicata al competente procuratore regionale della Corte dei conti affinché promuova entro trenta giorni l'eventuale procedimento di responsabilità per danno erariale nei confronti del condannato”, va interpretato nel senso che il termine di trenta giorni è fissato per l’avvio del “procedimento di responsabilità”, e quindi per l’apertura dell’istruttoria preprocessuale del Pubblico Ministero (il cui espletamento già comporta, di per sé, un tempo superiore a 30 giorni), e non per l’instaurazione, con l’emissione dell’atto di citazione, del giudizio di responsabilità in senso stretto; 86 - infine, che l’Amministrazione danneggiata è certamente “titolare del diritto” e quindi soggetto legittimato ad interrompere la prescrizione; onde la citazione in giudizio ed il relativo processo da essa promossi dinanzi al giudice civile per i medesimi fatti materiali – a prescindere dal fatto che l’Amministrazione medesima abbia o meno legittimazione processuale e che il giudice civile abbia o meno giurisdizione sull’azione proposta – sono atti che interrompono la prescrizione dell’azione di responsabilità ai sensi degli artt. 2943 e 2945 c.c. 87 Altre eccezioni con impatto in termini di rito attengono al regime temporale ed al sistema della notificazioni. In proposito la Seconda sezione centrale ha avuto modo di affermare quanto segue: - 86 87 nei giudizi di responsabilità la litispendenza (instaurazione del giudizio) precede la instaurazione del contraddittorio, in quanto le norme del regolamento di procedura prevedono in un primo momento il deposito dell'atto di citazione nella segreteria della Sezione territoriale, e solo successivamente la emissione del decreto presidenziale di fissazione d’udienza con fissazione dei termini a difesa, da redigere in calce alla citazione, onde consentire la notifica di ambo gli atti al convenuto (artt.43, 45-46 R.D.1038/1933); né si può affermare che la citazione del P.M. sia giuridicamente inesistente prima della sua notificazione, dando luogo a precisi effetti giuridici (iscrizione a ruolo, fissazione di udienza) già con il suo deposito. In ogni caso, ai fini dell’interpretazione dell’art. 5, non rileva la circostanza che il rapporto processuale venga ad instaurarsi con l’emissione della citazione o con la sua notifica, né la maggiore o minore autonomia del decreto presidenziale rispetto alla citazione, né quando la citazione venga a “giuridica esistenza”; bensì rileva – trattandosi di norma che sancisce una decadenza – a quale (omessa) attività debba essere connessa la sanzione processuale. In quest’ottica, va ricordato che – secondo la Corte Costituzionale – la decadenza per violazione di termini processuali può farsi discendere solo da ritardi nel compimento di attività nella disponibilità della parte, con esclusione delle attività che sfuggono a detta disponibilità. Pertanto, non potendo il P.M. Sez. Seconda, sent. n. 353. Sez. Seconda, sent. n. 675. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 206 procedere alla notifica della citazione prima dell’emissione del decreto presidenziale di fissazione di udienza (da notificare unitamente alla citazione), non si può imporre ad una parte in causa (il P.M.) una decadenza per un’attività (notifica della citazione) che presuppone un adempimento del giudice (fissazione di udienza). In conclusione, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata, deve ritenersi che la “emissione della citazione” – che costituisce il momento conclusivo della fase pre-processuale ex art.5 D.L.453/1993 – coincida con il deposito della citazione in segreteria e che eventuali ritardi di notificazione dovuti a ritardi nell’emissione del decreto presidenziale di fissazione dell’udienza non rilevano a fini di declaratoria di inammissibilità. 88 - nei giudizi innanzi alla Corte dei conti l’appello incidentale deve essere - a pena di inammissibilità - notificato al Pubblico Ministero (procuratore regionale o generale) entro il termine di sessanta giorni dalla notifica dell’appello principale, così come prescrivono - con un sistema compiuto che non necessita della integrazione delle norme del codice di procedura civile – gli artt. 65 e 66 del regolamento di procedura n. 1038 del 1933, parzialmente modificati dall’art. 1, comma 1, del D.L. 543/1996; 89 - è da disattendere l’eccezione concernente la comunicazione al difensore - a mezzo PEC - di decreto concernente istanza di definizione agevolata del giudizio di appello; 90 è da disattendere l’eccezione concernente la comunicazione al difensore - a mezzo PEC – di decreto di fissazione udienza. 91 - Due decisioni emesse dalla Prima Sezione centrale si sono occupate di tematiche connesse alla comparizione del convenuto all’udienza di trattazione ed hanno affermato quanto segue: - 88 89 90 91 92 l'eccezione di nullità della sentenza per asserita violazione del diritto del convenuto a partecipare all'udienza di discussione ed ivi rendere spontanee dichiarazioni, prospettabile in seguito a diniego di rinvio dell’udienza richiesto per consentire al convenuto di partecipare ai lavori della Camera dei deputati (cd. legittimo impedimento) – è priva di pregio. A prescindere dall'assenza di una qualsivoglia norma processuale civilistica e/o contabile vigente che, anche ai sensi del rinvio dinamico di cui all’articolo 26 del Regolamento n. 1038/1933 preveda la sussistenza di un diritto del convenuto a partecipare all'udienza dibattimentale di discussione, va ulteriormente precisato che, nell'ambito della procedura dei giudizi innanzi alla Corte dei conti, non è previsto che il convenuto possa intervenire direttamente nel corso del dibattimento. La presenza in aula, infatti, è assicurata dalla partecipazione del/dei difensori costituiti, ragione per cui in ogni caso il convenuto mai potrebbe rendere "spontanee dichiarazioni" . 92 Sez. Seconda, sent. n. 536. Sez. Seconda, sent. n. 28. Sez. Seconda, sent. n. 407. Sez. Seconda, sent. n. 638. Sez. Prima, sent. n. 106. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 207 - il Regolamento n. 1038/1933 si discosta dal sistema del codice di rito civile, tanto che il termine per comparire (“libero”) tra data di notificazione dell'avviso di fissazione di udienza e data dell'udienza non è espressamente regolato. Lo stesso deve rispondere unicamente a criteri di congruità e deve essere, comunque, coerente con il termine che il presidente, nello stesso decreto di fissazione di udienza, deve fissare per il deposito degli atti e dei documenti. Ne consegue che ben può essere fissata una data per l'udienza di discussione della causa tale che il termine per comparire sia inferiore a quello stabilito dall’articolo 163-bis c.c. Detta interpretazione appare coerente con il profilo dell'indisponibilità del termine medesimo da parte del pubblico ministero procedente essendo, di pari, suffragata dall'articolo 17 del medesimo regolamento che attribuisce al presidente la facoltà, nell'adottare il decreto di fissazione di udienza, di abbreviare anche d'ufficio i termini. 93 La Seconda Sezione 94 ha trattato (e respinto) l’eccezione dedotta dalla Procura generale circa l’inammissibilità, per violazione dell’art. 345 c.p.c., con riferimento a documenti prodotti da parte privata appellante, in base a molteplici considerazioni: - in primo luogo, l’art. 345 c.p.c. è stato oggetto di diverse modifiche; in particolare – e per quanto interessa – l’art. 46, comma 18, della legge 18 giugno 2009 n. 69 ha inciso sul 3° comma di tale articolo, aggiungendo alla inammissibilità di «nuovi mezzi di prova» la previsione secondo cui in appello «non possono essere prodotti nuovi documenti». In virtù delle disposizioni transitorie recate dall’art. 58, comma 2, della stessa legge n. 69 del 2009, l’art. 345 nella parte modificata si applica unicamente «ai giudizi pendenti in primo grado alla data di entrata in vigore della legge». - inoltre, la modifica recata dalla ripetuta legge n. 69 del 2009 si inserisce in un contesto normativo che faceva salva l’ammissibilità di nuove prove e la produzione di nuovi documenti ove il collegio li avesse ritenuti «indispensabili ai fini della decisione della causa». Tale ipotesi di salvaguardia è stata soppressa dall’art. 54, comma 1, del decreto legge n. 83 del 2012 convertito in legge n. 143 del 2012; non è stata incisa da modifiche o abrogazioni l’ipotesi in cui «la parte dimostri di non aver potuto proporli o produrli nel giudizio di primo grado per causa ad essa non imputabile». comunque, la parziale abrogazione intervenuta nel 2012 si applica – per quanto disposto dallo stesso art. 54, comma 2 – «ai giudizi di appello introdotti con ricorso depositato o con citazione di cui sia stata richiesta la notificazione dal trentesimo giorno successivo a quello di entrata in vigore della legge di conversione». Quindi, non potrebbe avere effetto in un giudizio concernente un appello introitato nel 2008, con conseguente possibilità di consentire la produzione di nuovi documenti (e di ammettere nuovi mezzi di prova) ove siano ritenuti indispensabili per la decisione della causa. - 93 94 Sez. Prima, sent. n. 322. Sez. Seconda, sent. n. 710. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 208 Infine, ed in misura dirimente, è stato rammentato che ai sensi dell’art. 67, comma 1, del Regolamento n. 1038/1933 «… ad istanza della parte più diligente, il presidente della sezione, con suo decreto …, fissa il giorno dell’udienza ed il termine entro cui le parti possono presentare nuovi documenti e memorie difensive». Deve, quindi, affermarsi che il regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti consente la presentazione di nuovi documenti in appello e, ai sensi dell’art. 26 dello stesso regolamento, tale espressa previsione prevale su quella (eventualmente difforme ratione temporis) recata dal codice di procedura civile. In definitiva, nei giudizi d’appello celebrati dinanzi alla Corte dei conti non trova applicazione l’art. 345 c.p.c. nella parte in cui preclude la produzione di nuovi documenti. Il tema della “sospensione” del giudizio contabile per pendenza in parallelo di un giudizio pendente ed in corso presso altra autorità giurisdizionale, sovente oggetto di richieste ed eccezioni formulate dalle parti private, dopo la svolta nomofilattica maturata dalle Sezioni Riunite attraverso le ordinanze n. 1/2012 e n. 3/2012 - che hanno affermato l’esperibilità del regolamento di competenza ex art. 42 c.p.c. - sta registrando soluzioni applicative ormai tendenti alla stabilità, con conseguente ed apprezzabile prevedibilità delle decisioni dei giudici, nonché certezza del diritto per tutti. In proposito, nel 2014: - - 95 la Seconda Sezione centrale ha avuto occasione di affermare che l’accertamento penale non è pregiudiziale in senso giuridico, ma solo in senso logico rispetto al processo penale, non essendo richiesto dalla legge un accertamento penale come presupposto della responsabilità amministrativa. La Sezione peraltro ha avuto modo anche di scrutinare, con riferimento alla fattispecie oggetto di giudizio, le varie ipotesi di sospensione necessaria o facoltativa su concorde richiesta della parti, nonché l’ipotesi di cui all’art.7 L. 96/2001, precisando che detta disposizione non prevede un necessario collegamento tra l’azione di responsabilità amministrativa e la condanna penale irrevocabile; infatti, l’autonomia del giudizio di responsabilità amministrativa a prescindere è palesata sia dallo stesso art.7 (che prevede l’”eventuale” esercizio dell’azione di responsabilità dopo la sentenza penale irrevocabile di condanna e fa salva la comunicazione di esercizio dell’azione penale ex art.129 disp. att. c.p.p. prima di tale sentenza), sia dall’art.6 della stessa legge (che prevede la comunicazione delle sentenze penali di condanna anche non irrevocabili alla Procura della Corte dei conti). In ogni caso, la Sezione non ha dato corso a sospensione del processo contabile. 95 la Terza sezione centrale ha avuto occasione di affermare che nel nuovo ordinamento processuale penale, ispirato al principio accusatorio, il precedente principio della pregiudizialità è venuto meno e vige invece il principio della parità ed originarietà dei diversi ordini giurisdizionali e della sostanziale autonomia e separazione dei giudizi. Ciò si desume anche dal fatto che nel nuovo codice di procedura non è stata riprodotta la disposizione di cui all'art. 3, Sez. Seconda, sentt. n. 579 e n. 737. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 209 comma 2, del codice abrogato (sulla sospensione necessaria della controversia civile in pendenza del processo penale) né diverse altre disposizioni alla stessa collegate (parte dell’art. 24 c.p.p. e ss.), e, conseguentemente, con la sua riformulazione ad opera della legge n. 353 del 1990, è stato eliminato ogni riferimento alla cd. pregiudiziale penale dal testo dell’art. 295 c.p.c. Il legislatore, dunque, con il codice di procedura del 1988 ha introdotto il diverso principio della (pressoché) completa autonomia e separazione fra giudizio civile e giudizio penale , nel senso che, tranne alcune particolari e limitate ipotesi di sospensione del processo civile previste dall’art. 75 c.p.p., comma 3, - peraltro non applicabile al giudizio di responsabilità amministrativa davanti alla Corte dei conti (v. Corte cost. n. 207/2007) - da un lato, il processo civile deve proseguire il suo corso senza essere influenzato dal processo penale e, dall'altro, il Giudice civile deve procedere ad un autonomo accertamento dei fatti e della responsabilità civile dedotti in giudizio. 96 Da ultimo, sono da menzionare alcune decisioni riguardanti problematiche che emergono non nella fase preliminare del giudizio di appello, ma in quella di trattazione del merito ovvero in quella dell’assunzione delle statuizioni decisionali conclusive. In tema di vizio di extrapetizione la Seconda Sezione ha affermato che nel caso in cui non si verte in tema di mera qualificazione giuridica del fatto contestato e la condanna si fonda sull’individuazione di condotte antigiuridiche sostanzialmente diverse da quelle contestate nella citazione, si configura una violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunziato (art. 112 c.p.c.), che tuttavia non determina il mero annullamento della sentenza, bensì – per la conversione dei vizi di nullità in motivi di gravame (art. 161 c.p.c.) – la necessità di valutare se la condanna sia da confermare ovvero da riformare, ovviamente alla luce e nei limiti della domanda originaria formulata dal PM. 97 In tema, invece, di condanna alle spese: - 96 97 la Terza Sezione ha affermato che le spese del giudizio seguono la sostanziale soccombenza (cd. soccombenza virtuale) delle parti appellanti. In conformità alla giurisprudenza della Corte di Cassazione, non può essere esonerato dalla condanna alle spese del grado l’appellante allorquando l’accoglimento del gravame attenga “ad aspetti marginali”, come ad esempio quelli relativi alla mera quantificazione del danno in relazione ai quali sostanzialmente “non muta l’esito della lite”. Infatti, “l'individuazione del soccombente si compie in base al principio di causalità, con la conseguenza che parte obbligata a rimborsare le spese anticipate nel processo è quella che, col (suo) comportamento, abbia dato causa al processo o al suo protrarsi”. In principio della soccombenza virtuale è stato richiamato anche nel caso di avvenuta declaratoria di cessazione della Sez. Terza, sent. n. 137 cit. Sez. Seconda, sent. n. 594 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 210 materia del contendere a seguito di integrale restituzione, in via stragiudiziale, delle somme costituenti il danno erariale. 98 - 3.2 la Sezione di appello della Regione Siciliana, nel respingere il motivo (unico) proposto dal PG avverso sentenza di primo grado che aveva prosciolto nel merito (per insussistenza di rapporto di servizio) il convenuto percettore di contributi – motivo basato sull’errato presupposto che le stesse dovessero essere dal giudice poste comunque a carico dell’Amministrazione erogante la provvidenza – ha assolto l’obbligo di liquidare i compensi in sede giudiziale in favore del soggetto dal PM ritenuto (erroneamente) convenibile con azione di responsabilità amministrativa per il ristoro di asserito danno erariale. 99 Tipologie di danno. La varietà tipologica dell’illecito contabile, notoriamente “atipico” eccetto i requisiti fondamentali che concorrono ad integrare lo stesso, fa da ostacolo ad una rassegna giurisprudenziale che possa analizzare il ventaglio di tutte le decisioni emesse nel 2014 dalle articolazione territoriali della Corte, anche tramite una mera elencazione didascalica delle stesse. Appare essere più utile, peraltro, un esame ragionato di alcune linee di indirizzo maturate per ambiti tematici che, in quanto affermate in sede di appello e segnando le stesse una sorta di minimo denominatore comune a fattispecie molto variegate, esprimono posizioni ermeneutiche sottoposte a vaglio giudiziale in doppio grado e, quindi, restano connotate da un maggior tasso di stabilità tendenziale e di continuità degli orientamenti giurisprudenziali. Sia la Prima che la Terza Sezione si sono soffermate sui requisiti della certezza ed attualità del danno erariale, in detto ambito rammentando che è frutto della giurisprudenza (e della dottrina) l’avere individuato gli anzidetti caratteri ai fini del regolare promovimento dell’azione ovvero della condanna dei convenuti. 100 In proposito, mancando specifiche definizioni di dette aggettivazioni, occorre rifarsi al semplice significato letterale, dovendosi intendere per “certo” un nocumento effettivo, sicuro, non dubbio, rispondente a verità, con il corollario che un danno esclusivamente potenziale non può divenire oggetto di un giudizio di responsabilità amministrativa, per carenza di requisito indefettibile. La lesione è “attuale” quando sussista nel momento dell’introduzione del giudizio (di responsabilità) e in quello della sentenza di condanna, nel mentre è “concreta” quando è obiettivamente attinente alla realtà e non a mere ipotesi o supposizioni, non essendo necessario che il pregiudizio risulti anche irreversibile ossia non sanabile mediante il ricorso ad altri meccanismi satisfattori della pretesa creditoria. 98 Sez. Terza, sentt. n. 137 cit. e n. 368. Sez. Appello Regione Siciliana, sent. n. 23. 100 Sez. Prima, sent. n. 43 - Sez. Terza, sent. n. 165. 99 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 211 Il danno deve presentare i caratteri summenzionati con riferimento al momento della domanda introduttiva di giudizio, come peraltro concordemente riconosciuto dalla giurisprudenza, rimanendo a tal fine irrilevante l’astratta possibilità che lo stesso possa in futuro essere risarcito o venir meno per cause esterne. Del resto, le SS.RR. (sent. n. 14/2011) avevano già puntualizzato che “ un soggetto deve essere sottoposto a processo, per quanto riguarda la giurisdizione di responsabilità amministrativa, solo quando si siano realizzate tutte le condizioni di certezza, concretezza ed attualità del danno, che sono gli elementi alla cui tutela è posto il presidio della giustizia contabile […]”. La Prima Sezione, in particolare, ha precisato che non può essere avallato il principio secondo cui, nell’ipotesi di danno indiretto originato da pagamento effettuato in base ad una sentenza di condanna provvisoriamente esecutiva, la lesione del diritto di credito intestato all’ente pubblico difetta dei requisiti di certezza ed attualità in quanto l’accertamento contenuto nella sentenza civile di primo grado potrebbe essere travolto nei successivi gradi di giudizio. Siffatta tesi contrasta con il precetto di portata generale consacrato nell’art. 22 DPR n. 3/1957 il quale, dopo aver statuito (comma 1) che “l’impiegato che, nell’esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad altri un danno ingiusto…è personalmente obbligato a risarcirlo” , aggiunge (comma 2) che “l’Amministrazione che abbia risarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente si rivale agendo contro quest’ultimo a norma degli articoli 18 e 19…”, prescindendo del tutto dal carattere di irrevocabilità o meno della sentenza fondante il predetto pagamento. In tema di “danno all’immagine” si possono menzionare gli approdi di cui: - alla decisione che, dopo avere premesso che il riconoscimento dell’autonomia giuridica del tentativo nell’ambito del sistema penale quale titolo autonomo di reato è legato essenzialmente alla necessità di rispettare il principio costituzionale di legalità da cui discendono i corollari della riserva di legge, della tassatività e del divieto di analogia in materia penale, in base ai quali, a fronte dell’esigenza di prevenire l’esposizione a rischio dei beni giuridicamente protetti, viene garantito il favor rei, ha ritenuto come siffatti principi, che vincolano il sistema penale, non operano nell’ordinamento civilistico ed ha osservato che le fattispecie criminose “tentate” (nella specie : tentativo di concussione) non costituiscono un minus rispetto alle fattispecie consumate, bensì sono reati perfetti in cui la proibizione dei fatti descritti nelle norme incriminatrici di parte speciale viene estesa, in funzione anticipatoria rispetto alla consumazione, dalla norma di parte generale recata dall’art. 56 c.p.. Di conseguenza, stante la stretta correlazione esistente tra il delitto tentato e il delitto consumato anche alla luce dell’identità del bene giuridico tutelato dalla norma, si può concludere che l’identità di trattamento tra le due figure di reato – operante anche in campo penale in riferimento ad alcuni istituti sostanziali e processuali – non può che valere anche nell’ambito della responsabilità INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 212 amministrativa per danno all’immagine di cui all’art. 17, comma 30 ter, del d.l. n. 78/2009. 101 - alle decisioni che hanno ritenuto il mero rinvio ai contenuti motivazionali della sentenza della Corte costituzionale n. 335/2010 (che ammette “la risarcibilità del danno per lesione dell’immagine dell’amministrazione soltanto in presenza di un fatto che integri gli estremi di una particolare categoria di delitti”) non essere idoneo a superare de plano i numerosi problemi interpretativi applicativi che pone il secondo periodo del comma 30 ter, dell’art. 17 d.l. n. 78/2009, come convertito e successivamente modificato. La sentenza della Corte costituzionale è in parte una decisione processuale – laddove dichiara l’inammissibilità di alcune questioni - ed in parte una pronuncia di merito – laddove dichiara infondate le altre. In entrambi i casi, comunque, essa ha efficacia esclusivamente inter partes. In conseguenza di ciò, resta possibile per il Giudice contabile scegliere un’interpretazione dell’art. 17, comma 30 ter, diversa da quella fatta propria dalla Corte costituzionale nella citata sentenza n. 355/2010. Pertanto tramite una interpretazione costituzionalmente orientata della norma in questione - non può escludersi la perseguibilità per danno all’immagine di chi, essendo in rapporto di servizio con l’Amministrazione, abbia commesso un reato latu sensu contro la pubblica amministrazione. Tale imputabilità residuale rispetto a quella di chi abbia violato uno degli articoli compresi nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale è perseguibile per effetto del rimando effettuato dalla norma dell’art. 129 disp. att. c.p.c. 102 Sempre in tema di danno all’immagine va, infine, segnalato l’atto di deferimento di questione di massima proposta dalla PG (in attesa di risoluzione da parte delle SS.RR.) che ha formulato quesiti in punto di diritto attinenti alla perseguibilità in sede contabile di ipotesi di danno all’immagine discendenti da “reati comuni” (cioè da fattispecie non annoverabili tra i delitti di cui al capo primo del titolo secondo del libro secondo del codice penale), nonché al difetto di legittimazione del PM (come desumibile dalla sentenza n. 13/QM/2011) nel perseguire gli effetti di danno non patrimoniale a carico della PA correlati a siffatte tipologie di condotte criminose tenute da agenti pubblici. Anche la tematica del “danno da disservizio” è stata oggetto di pronunce intervenute in gravame nel corso del 2014. E’ stato ricordato che si tratta di un istituto elaborato già da alcuni anni dalla giurisprudenza della Corte dei conti, il quale presuppone un pubblico servizio al quale correlarsi, e consiste nell’effetto dannoso causato all’organizzazione e allo svolgimento dell’attività amministrativa dal comportamento illecito di un dipendente (o amministratore), che abbia impedito il conseguimento della attesa legalità dell’azione pubblica e abbia causato inefficacia o inefficienza di tale azione. In altri termini, può sussistere il danno allorché l’azione non raggiunge, sotto il profilo qualitativo, quelle utilità ordinariamente ritraibili dall’impiego di determinate 101 102 Sez. Prima, sent. n. 614. Sez. Prima, sentt. n. 379 e 522. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 213 risorse, così da determinare uno spreco delle stesse: si tratta, quindi, di un pregiudizio effettivo, concreto ed attuale, che coincide con il maggiore costo del servizio, nella misura in cui questo si riveli inutile per l’utenza. Il riferimento alla maggior spesa per il costo del servizio, connessa con tale figura, potrebbe evocare una diversa tipologia di danno, il c.d. danno da tangente, che ugualmente si collega ad un maggior dispendio di risorse pubbliche, ma che si caratterizza diversamente, in quanto riguarda le sole ipotesi dei contratti pubblici e costituisce una indebita maggiorazione del giusto prezzo a danno dell’amministrazione e corrispondente, in genere, all’importo della tangente ricevuta dal dipendente infedele; allo stesso modo, il danno in esame è anche diverso dal danno all’immagine della p.a., che costituisce – come appena visto - un danno non patrimoniale consistente nella lesione del bene immateriale della fiducia, del rispetto dell’autorevolezza, della legittimità e dell’imparzialità, di cui deve godere l’ente pubblico. Il danno da disservizio, invece, attiene alla qualità del servizio e non alla sua materiale esecuzione. La giurisprudenza contabile lo collega, nel settore dei pubblici servizi, al mancato raggiungimento dell’utilità che si prevede di ricavare dall’investimento di una certa quantità di risorse, umane e strumentali, ovvero ai costi generali sopportati dalla pubblica amministrazione in conseguenza del mancato conseguimento della legalità, dell’efficienza, dell’efficacia, dell’economicità e della produttività dell’azione amministrativa; nel caso di danno collegato alla commissione di reati, di solito corruzione o concussione, si è ritenuto costituisca danno da disservizio la spesa investita per l’organizzazione e lo svolgimento dell’attività amministrativa, in quanto non produttiva di risultati a favore della collettività. Per quel che riguarda la quantificazione concreta del danno da disservizio, la stessa è affidata, ai sensi dell’art. 1226 c.c., al prudente apprezzamento del Giudice, il quale può riferirsi a parametri e criteri di determinazione sufficientemente sicuri quali gli strumenti e le risorse, anche umane, impiegate dall’ufficio nell’attività poi vanificata dal doloso comportamento dell’agente, ovvero agli oneri connessi alla riorganizzazione, alle consulenze legali esterne ed al servizio di auditing impegnato nelle attività di indagine interna e di ispezione collegate ai fatti dannosi in questione. 103 Relativamente ai danni che di frequente si configurano nel settore della Sanità e sono oggetto di giudizi di responsabilità va segnalato il tema delle illiceità o regolarità attinenti a convenzionamenti ed alla tariffazione delle prestazioni sanitarie. 104 La Sezione siciliana di appello ha potuto rammentare - con riferimento al caso di una ASL - che la fissazione dei limiti dei tetti di spesa ai quali si correla, poi, l’individuazione e la remunerazione delle prestazioni erogabili costituisce oggetto di 103 104 Sez. Prima, sent. n. 76. Sez. Appello Regione Siciliana, sent. n. 117. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 214 atto autoritativo di esclusiva competenza delle Regioni e rappresenta un preciso ed ineludibile obbligo dettato da insopprimibili esigenze di equilibrio finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica. In tale ottica, la Pubblica Amministrazione è chiamata ad operare scelte redistributive di risorse limitate, in base ai compiti istituzionali attribuitile dalla Costituzione e dalla legislazione ordinaria. A fronte della garanzia costituzionale del diritto alla salute, ed alla conseguente necessità che l’amministrazione appronti un apparato organizzativo per l’erogazione – diretta o indiretta – delle relative prestazioni, si pone l’esigenza di disciplinare e selezionare le attività di assistenza in ragione della limitatezza delle risorse finanziarie, sia per la complessità delle relazioni giuridiche facenti capo allo Stato sociale (in ordine alla presenza di plurimi interessi pubblici tutelati, concorrenti e talora antagonisti), sia per la necessità di orientare le politiche di spesa tenendo conto del vincolo costituito dal parametro comunitario e, in particolare, dal c.d. patto di stabilità economica e finanziaria. Nello stesso senso è stato ritenuto che non sussiste alcun obbligo del servizio sanitario pubblico di rimunerare a piè di lista ed a carico dei fondi pubblici (ricadenti, in ultima istanza, sulla fiscalità generale) - tutte le prestazioni erogate dai centri riabilitazione motoria e psicomotoria in regime di accreditamento, purché riconducibili alla branca di appartenenza. Nel caso di specie, non solo si era proceduto all’autorizzazione indiscriminata dei trattamenti senza operare la costante verifica della “Capacità Operativa Massima” (COM) della struttura accreditata, ma si è consentita l’erogazione delle prestazioni e il conseguente pagamento (a carico del servizio sanitario) anche per trattamenti a favore di pazienti di altre AA.SS.LL. in assenza di nulla osta e quindi senza il consenso delle stesse a farsi carico dell’onere conseguente alla prestazione. 105 Quanto, invece, alla tipologia di danno definito “iatrogeno”, derivato da difettose prestazioni medico-sanitarie – spesso in trattazione quale ipotesi di danno indiretto sofferto dagli apparati operanti nell’ambito del SSN a seguito di avvenuti risarcimenti in sede civile o penale in favore di terzi danneggiati - ha registrato nel 2014 decisioni che, nella sostanza, hanno ripercorso e confermato le valutazioni concernenti il nesso di causalità tra condotta medica ed evento, nonché l’accertamento dell’elemento soggettivo dalla gravità di colpa sulla base di quanto già affermato dal giudice ordinario e dimostrato in base a materiale probatorio proveniente dalla diversa sede giurisdizionale. 106 Un ambito tematico specifico nel quale si sono registrate numerose sentenze del quale si è fatto già cenno quanto alle pronunce delle Sezioni Unite della Cassazione confermative della sussistenza della giurisdizione contabile - è quello relativo alla percezione ed all’utilizzo di contributi pubblici, nonché alla gestione dei fondi europei. 105 106 Sez. Seconda, sent. n. 51. Sez. reg. Emilia-Romagna, sentt. n. 104 e n. 124. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 215 In questo settore peraltro, come è noto, è da tempo attivo un canale di intensa collaborazione interistituzionale tra la Corte dei conti e l’Ufficio europeo di lotta alla frode (OLAF). Le fattispecie oggetto di pronunce di condanna riguardano l’irregolare percezione o l’indebito utilizzo dei finanziamenti, attraverso dichiarazioni mendaci, assenza delle condizioni soggettive per l’accesso al finanziamento, omessa realizzazione delle attività finanziate, produzione di documentazione non veritiera sulle attività, acquisto di macchinari usati anziché nuovi, fittizia rappresentazione di acquisti mai effettuati, inosservanza delle prescrizioni relative alla destinazione dei beni realizzati con il finanziamento, gravi irregolarità nella realizzazione di percorsi di formazione professionale. Spesso i casi concreti fanno emergere, accanto alle responsabilità dei privati percettori (persone fisiche o società), corresponsabilità di amministratori funzionari pubblici per collusioni nell’erogazione, ovvero gravi omissioni od inerzie nell’attività di controllo, mancate escussioni di garanzie fideiussorie, collusioni di nonché di professionisti privati svolgenti funzioni di intermediazione, in tal modo profilandosi un’area a buon titolo ascrivibile al più lato panorama dei fenomeni corruttivi che affliggono lo sviluppo dell’economia del Paese. Le Sezioni di appello hanno confermato numerose pronunce di condanna risarcitoria emesse in primo grado. 107 Conformandosi a lucide indicazioni della Suprema Corte è stato ribadito, in particolare nella materia delle erogazioni ai settori produttivi, che ove il soggetto privato (persona fisica o società), per sue scelte, incida negativamente sul modo di essere del programma imposto dalla Pubblica Amministrazione alla cui realizzazione egli è chiamato a partecipare con l’atto di concessione del contributo, e l’incidenza sia tale da poter determinare uno sviamento dalle finalità perseguite, egli realizza un danno per l’ente pubblico, anche sotto il mero profilo di sottrarre ad altre imprese il finanziamento che avrebbe potuto portare alla realizzazione del piano così come concretizzato ed approvato dall’ente pubblico con il concorso dello stesso imprenditore, di cui deve rispondere dinanzi al giudice contabile. Passando al tema della legittimità degli atti di conferimento di incarichi (consulenze), la Prima Sezione centrale ha rammentato princìpi e criteri che la ricchissima giurisprudenza della Corte dei conti ha da tempo, e in assoluta coerenza, fissato in materia. 108 Detti principi, fatti propri dallo stesso legislatore (v. art. 7, comma 6 del D.Lgs. n. 165/2001 e succ. mod.), sono in grado di orientare utilmente l'interprete e l'operatore, pur nella varietà e complessità delle situazioni concrete Essi attengono: 1) al conferimento dell'incarico, che deve essere legato a problemi che richiedono conoscenze ed esperienze eccedenti le normali competenze; 107 Esemplificativamente : Sez. Prima, sentt. n. 676 e n. 1115; Sez. Terza, sentt. n. 166, n. 534, n. 34 e n. 684, Sez, appello Sicilia : sentt. nn. 3, 53, 207, 388, 400, 409, 417, 461. 108 Sez. Prima, sent. n. 389. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 216 2) al doversi l'incarico caratterizzare in quanto implicante non lo svolgimento di attività continuativa, ma la soluzione di specifiche problematiche già individuate al momento del conferimento, che debbono costituire l'oggetto; 3) alle caratteristiche della specificità e della temporaneità; 4) alla circostanza che l'incarico non deve rappresentare uno strumento per ampliare fittiziamente compiti istituzionali e ruoli organici dell'ente; 5) al fatto che il compenso predeterminato e connesso deve essere proporzionale all'attività svolta e non liquidato in maniera forfetaria; 6) alla necessità che la delibera di conferimento sia adeguatamente motivata; 7) alla necessità che l'incarico non sia generico od indeterminato; 8) alla necessità che i criteri di conferimento non siano generici. Ne consegue l'illegittimità e la sussistenza di un danno erariale a fronte di un incarico assolutamente generico e non motivato. 109 Infine, e più in generale, sul versante delle qualificazioni dell’elemento soggettivo della responsabilità amministrativa, la Prima Sezione ha premesso che non di rado la giurisprudenza contabile, per valutare l’azione dei dipendenti pubblici come dolosa, ha ritenuto applicabili i criteri elaborati dalla dottrina e dalla giurisprudenza civilistica in materia di dolo c.d. contrattuale o in adimplendo, affermandosi essere sufficiente, perché ricorra il dolo nell’inadempimento di preesistenti doveri di comportamento nascenti dal rapporto con l’ente pubblico, che i dipendenti tengano scientemente un comportamento violativo di un obbligo di servizio e, quindi, non necessaria la diretta e cosciente intenzione di agire ingiustamente a danno di altri. In altri arresti interpretativi è stato, invece, affermato che il dolo deve consistere nella volontà dell’evento dannoso, che si accompagni alla volontarietà della condotta antidoverosa. Tra le due tesi contrapposte la Sezione ha ritenuto preferibile quest’ultimo indirizzo. L’adozione del concetto di dolo contrattuale si porrebbe in contrasto con la più accreditata tesi sulla natura extracontrattuale della responsabilità amministrativa, oltre a collidere con la regola secondo cui la responsabilità amministrativa richiede un comportamento (almeno) gravemente colposo, poiché esso sarebbe difficilmente configurabile con riferimento alla violazione di preesistenti, specifici obblighi. Pertanto, il dolo si può concretare ove si cumulino, con la conoscenza della causa del danno, dati della realtà che comprovino il ricorrere di ulteriori consapevolezze circa l’effettività e lo specifico contenuto del danno medesimo. In questo senso il dolo “erariale” va inteso come stato soggettivo caratterizzato dalla consapevolezza e volontà dell’azione o omissione contra legem, con specifico riguardo alla violazione delle norme giuridiche che regolano e disciplinano 109 La sentenza n. 389 cita - ex multis - i seguenti precedenti conformi: Sez. I , 2 settembre 2008, n. 393, 17 settembre 2007, n. 248 e 31 maggio 2005, n. 187; Sez. II 11 giugno 2001, n. 208; Sez. III, 6 febbraio 2006, n. 74 e 13 aprile 2005 n. 183; Sez. siciliana d’appello, 2 aprile 2002, n. 46 e 1 agosto 2000, n. 100; Sez. riun. 12 giugno 1998, n. 27. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 217 l’esercizio delle funzioni amministrative ed alle sue conseguenze dannose per le finanze pubbliche. 3.3 Rito alternativo per definizione abbreviata del giudizio di appello. Nel 2014 sono state ritenute ammissibili, in difformità delle richieste della Procura Generale, istanze di definizione abbreviata del giudizio di appello relative a danni verificatisi dopo il 31 dicembre 2005 ma per fatti commessi in data antecedente. Le Sezioni centrali hanno confermato un indirizzo ermeneutico secondo cui il tenore letterale del comma 231 dell’art.1 della legge n. 266/2005 - che al fine di delimitare l’ambito di applicabilità dei benefici ivi previsti fa riferimento ai “fatti commessi” (antecedenti alla data del 31 dicembre 2005) ed usa una locuzione diversa dal “fatto dannoso” contenuta nell’art. 1 della l. n. 20/1994) - va interpretato in termini di mera commissione della condotta contra ius entro il termine indicato nella legge, mentre l’evento dannoso causalmente derivatone può essersi verificato anche successivamente a tale data. L’orientamento è rimasto fermo anche a seguito della disposizione introdotta dall’art. 14 del decreto-legge n. 102/2013, convertito, con modificazioni, nella n.124/2013 (poi modificata dall’art.2, comma 8, del decreto-legge n.120/2013, convertito in legge n.137/2013), atteso che detta disposizione, nell’estendere l’ambito applicativo della legge n.266/2005 ai “fatti avvenuti anche solo in parte anteriormente alla data di entrata in vigore della predetta legge, indipendentemente dalla data dell’evento dannoso”, non ha sostanzialmente introdotto elementi nuovi tali da indurre a non confermare il suddetto indirizzo ermeneutico. 110 La Prima Sezione, inoltre, ha dichiarato l’inammissibilità dell’istanza restando la proposizione della stessa preclusa quando la causa sia stata già introitata per la discussione e per la conseguente decisione nel merito con rito ordinario ed il Collegio giudicante abbia ritenuto utile disporre ordinanza istruttoria, anziché definire subito il giudizio con sentenza. 111 4. Giudizi di conto 4.1 Profili generali Al fine di concordare una uniformità operativa al forte impulso dato all’attività di verifica dei conti giudiziali è stata convocata a più riprese, su iniziativa del Presidente della Corte, la Conferenza dei Presidenti delle sezioni giurisdizionali interessate ed è stata condivisa una conformità di comportamenti che, ferma restando l’autonomia decisionale della singola sezione, possa offrire alle Amministrazioni la certezza degli adempimenti da adottare in una materia tanto complessa. 110 111 Sez. Seconda, decreto n. 19. Sez. Prima, sent. n. 279. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 218 In coerenza con i processi evolutivi che la P.A. sta portando avanti per la comunicazione informatica tra Amministrazioni ed in linea con la tendenza normativa volta alla digitalizzazione delle relazioni istituzionali e dei flussi documentali tra le Amministrazioni e le Istituzioni di controllo, la Corte dei conti ha recentemente dato avvio, in modalità sperimentale, alla messa in esercizio del “Sistema informativo per la resa elettronica dei conti giudiziali” (SIRECO). La modalità elettronica si affiancherà a quelle tradizionali e, pertanto, sarà ancora possibile l’invio del conto giudiziale nel formato cartaceo, per tenere conto dell’eterogeneo universo degli enti interessati e del loro grado di informatizzazione. Nell’anno 2014 è continuata l’attività di formazione del personale di revisione da assegnare al settore conti giudiziali mediante l’organizzazione di altri due corsi destinati, grazie alle risorse stanziate dal Segretario generale, anche a funzionari di altre Sezioni giurisdizionali che non si erano mai accostati alle problematiche sottese alle rendicontazioni giudiziali. Ciò ha comportato un rilevante allargamento della platea dei discenti e per i docenti un maggiore impegno per rendere più semplice l’approccio ai documenti contabili e chiarire la metodologia del controllo; contemporaneamente il modello teorico pratico del corso è stato esteso anche al personale di magistratura rientrando, quindi, a pieno titolo tra le attività formative del Seminario permanente, con pubblicazione di apposite dispense corredate da esercitazioni pratiche e simulazioni di attività di revisione. 4.2 Pareri delle Sezioni riunite Con parere n.2/2014 del 12 settembre- 24 ottobre 2014 le Sezioni Riunite della Corte si sono espresse con riferimento ad una richiesta della Ragioneria Generale dello Stato - Ispettorato Generale di Finanza in materia di resa del conto giudiziale da parte di Equitalia s.p.a. quale agente della riscossione, con riferimento a due distinti profili: la modalità di presentazione e la parifica del predetto conto. Circa il primo profilo, è stato ritenuto sussistente l’obbligo della società Equitalia di presentare alle Sezioni giurisdizionali della Corte, quale agente contabile principale, un unico conto riguardante l’intera gestione, nella quale devono confluire le operazioni contabili poste in essere per suo conto da soggetti che per detta Società agiscono, quali sub-agenti contabili. Per quanto riguarda l’accertamento di concordanza tra i dati esposti nei conti resi da Equitalia e quelli dell’Amministrazione è stato ritenuta adeguata la soluzione derivante dall’applicazione del Protocollo di Intesa tra Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, Agenzia delle entrate ed Equitalia nel quale sono previsti nuovi flussi telematici delle riscossioni coattive delle entrate erariali, diretti ad alimentare direttamente i sistemi informativi del predetto Dipartimento con le informazioni contenute nelle contabilità degli agenti contabili delle riscossioni. Fino all’operatività di tale nuovo sistema, è stato ritenuto sussistente l’obbligo dell’Agenzia delle entrate di parificare i conti della gestione della società Equitalia, acquisendo dalle Ragionerie territoriali i dati necessari per la “parifica”, prima della INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 219 trasmissione alle stesse Ragionerie territoriali per i controlli di rispettiva competenza. Con parere n.3/2014 del 12 settembre- 24 ottobre 2014 le Sezioni Riunite della Corte hanno ritenuto, in coerenza con alcune decisioni di “orientamento” (Sezione Veneto nn. 62/2012; 134/2013; 139/2013; 186/2013; 202/2013; 271/2013; 291/2013; 37/2014) che, in attesa di una compiuta disciplina in materia di resa del conto giudiziale da parte delle Camere di commercio, i soggetti che maneggiano denaro pubblico o siano incaricati della gestione dei beni delle stesse Camere sono sottoposti all’obbligo di resa del conto giudiziale, in applicazione delle disposizioni di cui al combinato disposto dell’art. 37 del d.P.R. n. 254/2005 e degli articoli 93 e 233 del decreto legislativo n. 267/2000 (tuel), con conseguente obbligo di trasmissione alle Sezioni giurisdizionali dei conti resi dal tesoriere, dal responsabile della cassa interna, dal responsabile della gestione dei beni mobili ed immobili, nonché dall’incaricato della gestione dei titoli azionari, con applicazione dei modelli approvati con D.P.R. 31 gennaio 1996 n. 194, con riferimento alle amministrazioni locali. 4.3 Le pronunce di maggiore rilevanza Il rinnovato impulso dato all’esame dei conti giudiziali ha visto investite le varie sezioni giurisdizionali di problematiche involgenti principi fondamentali del giudizio di conto, in particolare quello dell’obbligo di resa del conto da parte di agenti di alcuni enti pubblici, della necessità del c.d. visto di parifica da parte dell’amministrazione di appartenenza dell’agente contabile prima della trasmissione del conto alla Corte dei conti, dei requisiti formali minimi in presenza dei quali poter considerare la documentazione depositata come un vero e proprio conto per procedere al suo esame. Rientra nella prima problematica (obbligo di resa del conto) la fattispecie affrontata dalla Sezione Lazio con la sent. n. 109 con la quale è stata riaffermata la sottoposizione al giudizio di conto di quegli agenti contabili interni (come gli economi) o esterni (come i concessionari della riscossione) di amministrazioni pubbliche che pure vantano autonomia amministrativa, finanziaria e contabile. La sentenza ha ritenuto che <<Omissis…A tale obbligo non si sottraggono – in virtù dei principi soprarichiamati – nemmeno quei soggetti pubblici che pure vantano (e rivendicano) una speciale autonomia amministrativa, contabile e finanziaria e un sistema di controllo interno, come recentemente riaffermato dalla Corte dei conti nei confronti delle Autorità indipendenti (Sez. II Centr. Appello n. 463/2013). Conseguentemente, si ritiene tuttora sussistente l’obbligo della resa del conto giudiziale all’amministrazione di riferimento ed alla Corte dei conti degli agenti contabili operanti nell’ambito delle Soprintendenze Speciali per i Beni Archeologici di Roma e delle altre gestioni indicate dalla Ragioneria Territoriale nella nota prot. n. 102204 del 3 luglio 2013. Né tale obbligo può essere eluso facendo riferimento all’autonomia amministrativo-contabile di cui gode la Soprintendenza Speciale, atteso che la INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 220 predetta autonomia incide sulla gestione ma non sull’obbligo di rendicontazione che, oltre che dalla richiamata normativa, è riaffermato e specificamente disciplinato dalla circolare ministeriale n. 103/2000 ove è precisato che i concessionari, avendo maneggio di denaro pubblico, assumono la veste giuridica di agenti contabili dello Stato e come tali sono soggetti agli obblighi di rendicontazione e sottoposti alla vigilanza ed al controllo dei Ministeri per i beni culturali e dell’economia e finanze. La stessa circolare determina le modalità per la compilazione del conto giudiziale da inviare, per il tramite degli Uffici di bilancio, alla Corte dei conti.>> Nella stessa sentenza è stato pure affrontato, e risolto affermativamente, la sopravvivenza dell’approvazione del conto anche da parte della Ragioneria Territoriale dello Stato, nei seguenti termini: <<Analogamente, si ritiene ancora sussistente (come anche indicato dalla citata circolare n. 103/2000) l’obbligo di sottoposizione del conto da parte dell’agente contabile per la successiva approvazione, sia alla Soprintendenza Speciale per i Beni archeologici di Roma che alla Ragioneria Territoriale dello Stato, in virtù, oltre che della generale previsione dell’art. 613 del regolamento generale di contabilità dello Stato (r.d. n. 827/1924), della recente riforma dei controlli di regolarità amministrativa e contabile introdotta dal d.lgs. n. 123/2011 che, all’art. 17, comma 1, prevede proprio il controllo delle Ragionerie territoriali dello Stato sull’attività di riscossione secondo modalità che non escludono (né potrebbero farlo secondo la consolidata giurisprudenza) il controllo di regolarità contabile (c.d. parifica) del conto della gestione dei concessionari.>> La stessa Sezione si è pronunciata, con sent. n. 46, sulla necessità della resa del conto giudiziale dell’Ufficio dei Monopoli di Stato che cura il versamento all’erario della quota di pertinenza delle somme riscosse dai concessionari delle società del gioco in materia di concorsi pronostici su base sportiva, scommesse sportive a totalizzatore su eventi diversi dalle corse dei cavalli e di scommesse ippiche, per cui sarà cura dell’Amministrazione e della struttura di controllo interna predisporre un nuovo modello di conto giudiziale che, corredato dai sub conti degli agenti contabili secondari, formerà il nuovo modello di conto giudiziale da sottoporre all’esame delle Sezioni Riunite e successivamente, una volta approvato, dovrà essere predisposto dall’agente contabile ed inviato a questa Sezione giurisdizionale per la verifica giudiziale di competenza. L’obbligo di resa del conto è stato riconosciuto dalla ord. n. 60 della Sezione Sardegna in carico al direttore del servizio farmacia in ambito ospedaliero, quale contabile principale, e degli altri soggetti, tenuti alla custodia e distribuzione dei medesimi beni nei singoli reparti, quali contabili secondari, in applicazione dell’art. 192 e ss. del r.d. n. 827/1924 (regolamento di contabilità generale dello Stato). E’ stato, invece, escluso (Sezione Friuli-Venezia Giulia sent. n. 64) l’obbligo della resa del conto da parte del consegnatario di beni immobili – appartenenti alle amministrazioni dello Stato o agli enti locali – sul presupposto che la specifica normativa chiarisce come il giudizio di conto può ritenersi ammesso per i soli agenti contabili che abbiano maneggio o consegna di valori e beni mobiliari. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 221 Quanto all’inosservanza del termine fissato dal giudice per la presentazione del conto, la sent. n. 160 della Sezione Calabria ha escluso l’automatismo dell’applicazione della sanzione pecuniaria ex art. 46, r.d. n. 1214/1923, subordinandola alla valutazione delle circostanze obiettive e soggettive del ritardo. La sent. n. 104 della Sezione Calabria si è pronunciata in ordine alla illegittimità della delega di gestione economale conferita dal responsabile del servizio finanziario - che ricopriva anche le funzioni di economo – ad altro funzionario dello stesso ente locale e della successiva auto-parifica operata dallo stesso responsabile per assenza della posizione di terzietà rispetto al soggetto titolare della gestione. Circa i requisiti minimi che devono rivestire le documentazioni contabili e le modalità di presentazione del conto, la Sezione Lazio (sent. n. 160) ha avuto modo di precisare nuovamente i principi contabili ai quali devono essere uniformate le attività di questi agenti contabili nonchè di ribadire i criteri di compilazione del conto giudiziale. L’ord. n. 107 della stessa Sezione ha affrontato il tema dei requisiti minimi che il conto depositato deve avere per poter essere considerato tale ed essere esaminato nel merito. L’ordinanza ha ribadito la necessità del preventivo visto di parifica dell’amministrazione, della compilazione del conto utilizzando i modelli indicati dal d.p.r. n. 194/1996, della presentazione della documentazione (minima) idonea a suffragare la completezza formale delle operazioni svolte prima di valutarne la legittimità. Correlata all’esigenza che la documentazione allegata al conto risponda a requisiti minimi per poter valutare la regolarità della gestione è quella della difficoltà di reperimento dell’intera documentazione giustificativa per poter procedere al discarico dell’agente contabile. In tale evenienza, la sent. n. 151 della Sezione Sardegna ha ritenuto che il giudice non possa che dichiarare l’improcedibilità del giudizio: nella fattispecie, l’impossibilità di reperimento della documentazione derivava dal fallimento della società concessionaria della riscossione di tributi locali. In ordine alla regolarità della compilazione del conto, la sent. n. 113 della Sezione Sardegna ha affermato che il conto della gestione dei concessionari della riscossione non può essere limitato alla mera esposizione delle riscossioni (conto di cassa), ma deve ricomprendere il carico iniziale (conto di diritto) dell’agente contabile (contribuenti e somme eventualmente rimaste da riscuotere alla fine dell’esercizio precedente), l’indicazione delle maggiori somme riscosse nel corso dell’esercizio cui il conto si riferisce, e di quelle che rimangono da riscuotere al termine dell’esercizio medesimo e, infine, del discarico per le somme non più esigibili. Oggetto prevalente dei giudizi è stata la regolarità contabile delle gestioni delle figure tipiche, e più ricorrenti, di agente contabile quali l’economo, il tesoriere e il concessionario della riscossione. Quanto all’economo è stata riscontrata la violazione dell’obbligo di limitare le spese a quelle di modico valore e assolutamente necessitate. In sostanza, le INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 222 amministrazioni, specialmente quelle locali, affidano troppo spesso all’economo il compito di sostenere spese di tipologia estranea a quelle ammesse dalla legge o dai regolamenti economali eludendo il ricorso alle ordinarie procedure contabili. Così, è stata riconosciuta la irregolarità di spese di rappresentanza (sent. n. 87 Sezione Piemonte), o di spese sostenute per il pagamento di sanzioni ammnistrative (sent. n. 24 Sezione Trento). Quanto al tesoriere, è stata affermata la illegittimità della erogazione a favore del Comune di una anticipazione di cassa superiore a quella consentita di 3/12 delle entrate accertate nel penultimo esercizio precedente a quello di richiesta (art. 222 tuel), con conseguente condanna del tesoriere alla restituzione dei maggiori interessi percepiti (sent. n. 139 Sezione Calabria, n. 36 Sezione Veneto); la illegittimità del pagamento in conto residui senza il loro preventivo riaccertamento ai sensi dell’art. 228 tuel (sent. n. 36 Sezione Veneto); l’illegittimità nel ritardo dei pagamenti e l’obbligo della rifusione degli interessi creditori (sen. n. 157 Sezione Toscana). Quanto all’agente della riscossione, è stato riscontrato in più occasioni il ritardo nel riversamento nelle casse comunali delle somme riscosse con conseguente condanna del medesimo al pagamento degli interessi di mora (sen.t n. 126 Sezione Emilia-Romagna, sent. n. 27 Sezione Trento). Fra le istruttorie in corso di particolare rilevanza si segnalano quelle affrontate dalla Sezione Lazio con l’ord. n. 278 che, nell’esaminare la contabilità giudiziale di alcuni agenti contabili erariali operanti presso la struttura SAISA dell’Amministrazione delle dogane, ha appurato che i movimenti di denaro provenienti dalle riscossioni delle varie dogane site sull’intero territorio nazionale si concentrano presso questa struttura centralizzata che ha competenze diversificate, per cui il magistrato istruttore ha ritenuto necessario acquisire elementi informativi sull’intera procedura di riscossione delle entrate; e l’istruttoria, già completata, sulla contabilità giudiziale del Servizio Bancoposta di Poste Italiane s.p.a. concernente marche e valori bollati dichiarati fuori corso relativi all’esercizio 2010: si tratta di una considerevole somma pari ad oltre 8.000.000 di euro di valori bollati che, dopo le attività di distruzione, risultano ancora in carico all’agente contabile che però non ha trovato corrispondenza con la giacenza fisica dei valori in custodia presso lo stesso, per cui il Magistrato relatore ne ha chiesto la condanna alla refusione dell’intero importo a favore dell’Agenzia delle Entrate. 5. I giudizi pensionistici In tema di giudizi pensionistici vanno, anzitutto, menzionate: - la sentenza della Corte Costituzionale n. 227 del 2014, depositata in data 26 settembre 2014, in relazione alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, commi 774 e 776, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale – legge finanziaria 2007), sollevata dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale d’appello per la Regione siciliana, nella parte in cui incidono sui giudizi pendenti alla data della loro entrata in vigore, con riferimento all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del protocollo INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 223 - 1 della Convenzione medesima, per violazione dell’art. 117 Cost.. Nella circostanza il giudice delle leggi ha affermato la legittimità delle disposizioni normative denunciate ribadendo i seguenti principi di diritto “ a) l’abrogazione – ad opera del comma 776 dell’art. 1 della legge n. 296 del 2006 – dell’art. 15, comma 5, della legge n. 724 del 1994, non poteva considerarsi irragionevole per contraddittorietà, «giacché essa risulta rispondente ad una esigenza di ordine sistematico imposta proprio dalle vicende che hanno segnato la sua applicazione»; b) inoltre, «potendo il legislatore, in sede di interpretazione autentica, modificare in modo sfavorevole, in vista del raggiungimento di finalità perequative, la disciplina di determinati trattamenti economici con esiti privilegiati senza per questo violare l’affidamento nella sicurezza giuridica (sent. n. 6 del 1994 e sent. n. 282 del 2005), là dove, ovviamente l’intervento possa dirsi non irragionevole, nella specie è da escludersi una siffatta irragionevolezza anche perché l’assetto recato dalla norma denunciata riguarda anche il complessivo riequilibrio delle risorse e non può, pertanto, non essere attenta alle esigenze di bilancio».; la sentenza della Corte Costituzionale n. 208 del 2014, depositata in data 16 luglio 2014, in relazione alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 204 del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), sollevata dalla Corte dei conti, terza Sezione centrale d'appello, in riferimento agli artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, e 97 della Costituzione, nella parte in cui non consente la revoca o la modifica del provvedimento definitivo di liquidazione del trattamento pensionistico anche nel caso di errore di diritto. Nella circostanza il giudice delle leggi ha affermato la legittimità della norma denunciata rilevando che essa rappresenta espressione del potere di scelta esercitato dal legislatore ed evidenziando che “non sottrae il calcolo pensionistico al criterio normativamente previsto, sia esso contributivo o retributivo, ma prevede - entro il perimetro delle soluzioni costituzionalmente consentite - un correttivo in nome dell'esigenza di salvaguardare maggiormente, una volta conclusa la fase di liquidazione interinale, la certezza del diritto e il legittimo affidamento che su di essa si fonda”. Con riguardo al riparto di giurisdizione, va menzionata l’ordinanza n. 4325 del 24 febbraio 2014 della Corte di cassazione, Sezioni unite civili, con la quale è stato statuito che è devoluta alla Corte dei conti la domanda di mero accertamento della causa di servizio proposta ai fini del riconoscimento del trattamento pensionistico privilegiato. Di conseguenza, è rimessa al giudice speciale la valutazione sull’ammissibilità della domanda proposta dal dipendente pubblico ancora in servizio attivo. In materia di ripetizione dell’indebito pensionistico e con riguardo ai limiti della sua recuperabilità le Sezioni Riunite con sentenza n. 22 del 2014, con obiter dictum, hanno rilevato che “la res litigiosa vede contrapposti non il contribuente e l’amministrazione finanziaria, ma il pensionato e l’Istituto previdenziale che ha in carico la partita pensionistica”. In particolare, riguardo alla questione della INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 224 ripetibilità dell’indebito al lordo o al netto dell’imposta le Sezioni riunite hanno osservato che “non può parlarsi di un vero e proprio conflitto giurisprudenziale, essendo prevalente l’orientamento che afferma la ripetibilità al lordo”. Con riguardo a una tematica di grande rilievo in ambito pensionistico e rappresentata dai limiti normativamente posti alla rivalutazione dei trattamenti, corre dar conto delle ordinanze n. 57 del 2014 della Sezione giurisdizionale per la Liguria e n. 38 del 2014 della Sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna, di rimessione alla Corte costituzione, con le quali è stata sollevata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 24, comma 25, del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011 n. 214, nella parte in cui limita la rivalutazione automatica secondo il meccanismo stabilito dall'art. 34, comma l, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo complessivo fino a tre volte il trattamento minimo INPS, per contrasto con gli artt. 3, 36, comma l, 38, comma 2, 23, 53 Cost.. Nel caso, è stata sostenuta l’irragionevolezza dell'intervento settoriale in considerazione che il trattamento pensionistico ordinario ha natura di retribuzione differita (Corte costituzionale, sentenza n. 30 del 2004 e ordinanza n. 166 del 2006), con conseguente profilo discriminatorio per il maggior prelievo tributario rispetto ad altre categorie. Una tematica di grande rilievo in ambito pensionistico, nel corso del 2014, è stata rappresentata con riferimento al personale comparto scuola, dal diritto rivendicato in numerosi ricorsi proposti- al collocamento in quiescenza a far data dal 1° settembre 2012 sulla base della normativa previgente al nuovo regime pensionistico introdotto dall’art. 24 del d.l. n. 201/2011 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito con modificazioni dalla L. 22 dicembre 2011, n. 214. Sulla questione è intervenuto il decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101 recante “Disposizioni urgenti per il perseguimento di obiettivi di razionalizzazione nelle pubbliche amministrazioni”, convertito con modificazioni dalla L. 30 ottobre 2013, n. 125, che ha fornito interpretazione autentica di tali disposizioni contenute nel decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, (c.d. riforma Monti - Fornero), convergente alle aspettative dei pensionati del comparto scuola. In particolare, infatti, con l’art. 2, commi 4 e 5, del d.l. 101/2013 è stato precisato che: “4. L'art. 24, comma 3, primo periodo, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, si interpreta nel senso che il conseguimento da parte di un lavoratore dipendente delle pubbliche amministrazioni di un qualsiasi diritto a pensione entro il 31 dicembre 2011 comporta obbligatoriamente l'applicazione del regime di accesso e delle decorrenze previgente rispetto all'entrata in vigore del predetto articolo 24. 5. L'articolo 24, comma 4, secondo periodo, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214, si interpreta nel senso che per i lavoratori dipendenti delle pubbliche amministrazioni il limite INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 225 ordinamentale, previsto dai singoli settori di appartenenza per il collocamento a riposo d'ufficio e vigente alla data di entrata in vigore del decreto-legge stesso, non e' modificato dall'elevazione dei requisiti anagrafici previsti per la pensione di vecchiaia e costituisce il limite non superabile, se non per il trattenimento in servizio o per consentire all'interessato di conseguire la prima decorrenza utile della pensione ove essa non sia immediata, al raggiungimento del quale l'amministrazione deve far cessare il rapporto di lavoro o di impiego se il lavoratore ha conseguito, a qualsiasi titolo, i requisiti per il diritto a pensione”. La giurisprudenza di merito ha statuito che: il predetto art. 24 del d.l. 201 del 2011, nel modificare la disciplina del diritto all’accesso e alla decorrenza del trattamento pensionistico, ha fatto salvo i precedenti requisiti utili a pensione purchè maturati entro la data del 31.12.2011. La salvaguardia delle norme pensionistiche previgenti è circoscritta per tutte le categorie del pubblico impiego alla maturazione dei requisiti entro l’anno solare in corso alla data di entrata in vigore del decreto stesso, mentre per i lavoratori della scuola deve intendersi circoscritta all’anno scolastico in corso alla suddetta data, trattandosi di deroga non prevista dalla normativa ( Sezione Lazio sentenza 904 del 2014); Tra le tematiche di maggior rilievo in ambito pensionistico è da annoverare la delicata materia dei trattamenti previdenziali conseguenti a malattie indotte dall’assoggettamento ad inquinamento da amianto, ove le maggiorazioni figurative conseguono all’accertata esposizione qualificata e ultradecennale alle polveri inquinanti. Al riguardo va ricordato che il recente decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 “Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia” convertito con modificazioni dalla L. 9 agosto 2013, n. 98, con l’art. 42-quater ha inserito dopo il comma 14-bis dell'articolo 7-ter del decreto-legge 10 febbraio 2009, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 aprile 2009, n. 33, il comma 14 ter la cui ratio è quella di assicurare maggiore tutela ai lavoratori nel procedimento di riconoscimento della spettanza del particolare beneficio. In tale materia la giurisprudenza contabile ha completato il quadro della tutela dei lavoratori sul versante interpretativo e applicativo delle norme di settore, precisando che: - con riferimento all’applicazione dell’ art. 7-ter, comma 14, del DL n. 5 del 10.02.2009, convertito in legge n. 33 del 09.04.2009, che tale disposizione intende salvaguardare le prestazioni pensionistiche liquidate con applicazione dei benefici pensionistici per esposizione all’amianto ai sensi dell’articolo 13, comma 8 legge n. 257/1992, con provvedimento emesso in data anteriore al 12.04.2009 (entrata in vigore della legge di conversione), in caso di revoca della certificazione di esposizione. La disposizione, al fine di arginare le conseguenze delle revoche da parte dell'INAIL di un numero consistente di certificazioni, a seguito di indagini penali, “esplica i suoi effetti nei casi in cui sia annullata la certificazione dell'esposizione all'amianto che ha dato luogo alla concessione dei benefici pensionistici. Tale annullamento potrebbe determinare la revoca della INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 226 - - pensione già concessa (qualora la maggiore anzianità riconosciuta abbia consentito la maturazione dei requisiti per il pensionamento) ovvero la ricostituzione della pensione stessa, con conseguente decurtazione. La norma in esame si propone di evitare tali esiti per le pensioni già concesse in virtù di certificazioni pregresse e in assenza di dolo dell'interessato” accertato in via giudiziale con sentenza definitiva (II Sez. centrale d’appello, sent. n. 419 del 2014); non è ammissibile il beneficio della rivalutazione contributiva di cui all’art. 13, comma 8 della legge27 marzo 1992, n. 257,per gli anni di servizio trascorsi in ambiente lavorativo nel quale era presente amianto oltre i limiti posti dalla legge 15 agosto 1991, n. 277, nel caso in cui l’interessato abbia goduto del prepensionamento in quanto dichiarato “eccedentario” dall’Azienda, percependo, in aggiunta alla pensione liquidatagli sulla base dell’anzianità effettivamente posseduta, una somma ulteriore, corrispondente alla capitalizzazione del maggior importo pensionistico spettante sulla base dell’ulteriore periodo occorrente per conseguire la massima pensione (III Sez. centrale d’appello, sent. n. 253 del 2014); in ordine ai mezzi di prova ammessi in tema di esposizione all'amianto che l’accertamento tecnico dell’INAIL offre “… presunzioni gravi, precise e concordanti che il giudice ben può porre a base della decisione, ove non siano state mosse specifiche contestazioni dall’interessato in ordine all’erroneità dell’accertamento, al quale interessato … incombeva l’onere di fornire la prova dei fatti costitutivi del diritto azionato” (I Sez. centrale d’appello, sent. n 387 del 2014). In materia di trattamento pensionistico privilegiato spettante ai dipendenti degli Enti locali è stato ribadito un orientamento giurisprudenziale contabile espresso nel senso che la pensione privilegiata a favore di iscritto alla CPDEL è determinata aumentando di un decimo l’aliquota della pensione diretta normale e, comunque, in misura non inferiore a due terzi dell’aliquota massima (pari a 1,00). Pertanto in tali fattispecie non trova applicazione l’art. 64 del T.U. n.1092/1973 che regola il diritto a pensione privilegiata dei dipendenti dello Stato (III Sez. centrale d’appello, sent. n 135 del 2014). Numerosi sono stati nel corso dell’anno anche gli arresti giurisprudenziali in ordine ai limiti alla ripetibilità delle somme indebitamente percepite a titolo di pensione provvisoria e al consolidamento di situazioni derivanti dal principio di affidamento e buona fede del percipiente. Al riguardo è stato evidenziato che: - preminente è comunque l’apprezzamento in concreto della buona fede del percettore, tanto sotto il profilo soggettivo (corrispondente allo stato psicologico dell’essere “in buona fede”) quanto sotto quello oggettivo del comportamento “secondo buona fede” (rispettoso, cioè, dei canoni comportamentali di lealtà e correttezza nei rapporti del pensionato con l’Istituto previdenziale - oltre che, INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 227 - ovviamente, dell’Istituto con lo stesso pensionato): condizione che può, in generale, ritenersi sussistente quando, usando l’ordinaria diligenza (comportamento “secondo buona fede”) “la somma indebita – confusa generalmente con quella effettivamente dovuta – non è riconoscibile dall’interessato” il quale può plausibilmente (cioè “in buona fede”) ritenere che l’importo corrisposto sia quello effettivamente spettante (Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello, sentenza n. 248/2014); ribadendo un consolidato orientamento giurisprudenziale contabile, che non spettano gli interessi legali sulle somme da restituire al pensionato a seguito di recupero di indebito effettuato dall’Istituto previdenziale e in seguito dichiarato irripetibile dal giudice (Sezione Terza Giurisdizionale Centrale d’Appello, sentenza n. 76/2014); Occorre rilevare come il riconoscimento della irripetibilità delle somme indebitamente percepite a titolo di pensione provvisoria abbia determinato un incremento delle azioni di rivalsa da parte dell’INPS nei confronti degli Enti di appartenenza dei pensionati ai sensi dell’art. 8, comma 2, del d.P.R. 8 agosto 1986 n. 538. Tale disposizione, infatti, prevede che “Qualora, per errore contenuto nella comunicazione dell'ente di appartenenza del dipendente, venga indebitamente liquidato un trattamento pensionistico definitivo o provvisorio, diretto, indiretto o di riversibilità, ovvero un trattamento in misura superiore a quella dovuta e l'errore non sia da attribuire a fatto doloso dell'interessato, l'ente responsabile della comunicazione è tenuto a rifondere le somme indebitamente corrisposte, salvo rivalsa verso l'interessato medesimo”. Con riguardo a tale istituto si è consolidato l’orientamento affermativo della giurisdizione della Corte dei conti ed è stato precisato che: - - non sussiste una ipotesi di litisconsorzio necessario rispetto alla domanda di irripetibilità del pensionato - trattandosi di una diversa controversia, sia per petitum che per causa petendi - con la conseguenza di escludere la necessità di integrazione del contraddittorio nei casi in cui l’ordinatore primario di spesa non sia stato citato in giudizio dal titolare del trattamento pensionistico. (II Sezione Giurisdizionale Centrale d’Appello, sentenza n. 769/2014); la norma in esame, la quale stabilisce l'obbligo dell'ente che ha liquidato il trattamento pensionistico errato (e poi materialmente corrisposto dall’Ente previdenziale), di rifondere le spese in eccesso sostenute dall'ordinatore secondario di spesa, deve ritenersi espressione di un principio di carattere generale; tale generale obbligo di rifusione deve ritenersi operante anche nei confronti delle amministrazioni statali, non essendo certo ipotizzabile che per tale categoria non sussista alcuna possibilità di reintegro, da parte dell’Ente previdenziale, nel caso di errori nella liquidazione del trattamento pensionistico da parte dell’Amministrazione o ente ex datore di lavoro, anche perché l’art. 162 del T.U. n. 1092/1973 comunque prevede il recupero da parte dell’ente erogatore sul pensionato, ed è evidente che nel caso di mancato recupero (per qualsiasi motivo) a carico dell’indebito percettore non può, in astratto, ritenersi impedita l’azione di rivalsa nei confronti dell’ente responsabile di tale errata liquidazione; INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 228 azione la cui giurisdizione va attribuita al Giudice contabile (Sezione Prima Giurisdizionale Centrale, sentenza n. 459/2014). Un importante arresto giurisprudenziale ha riguardato la cessazione dal servizio per perdita del grado ai sensi dell’art. 37 della legge n. 599/54. La norma –riproposta con una nuova formulazione dal d.lgs. 15 marzo 2010, n. 66, con l’art. 867, e l’art. 923, comma 5,- prevede che qualora il procedimento penale o disciplinare si concluda con una sentenza o con un giudizio di Commissione di disciplina che importi la perdita del grado, la cessazione del sottufficiale dal servizio permanente si considera avvenuta, ad ogni effetto, per tale causa e con la medesima decorrenza con la quale era stata disposta. La giurisprudenza in merito si è consolidata nel ritenere che: - - - nella fattispecie di cessazione dal servizio per perdita del grado vengono meno le ragioni che hanno indotto il Legislatore, nei casi di cessazione dal servizio per invalidità, a derogare espressamente, con il citato art. 1, comma 32, l. n. 335/95, alla nuova disciplina in materia di requisiti di accesso e decorrenza dei trattamenti pensionistici. Opera quindi, in presenza di perdita del grado, una sostituzione ope legis, coerente con la valenza latamente sanzionatoria dell’art. 37, di tale causa con qualsiasi altro motivo di cessazione, anche temporalmente antecedente; la novazione del titolo di cessazione (da ”riforma per inabilità assoluta a “perdita del grado per rimozione”) ha come conseguenza l’applicazione delle comuni regole generali sul trattamento di quiescenza che richiedono una maggiore anzianità di servizio e anagrafica; è legittima la revoca di precedente provvedimento amministrativo concessivo della pensione annua ordinaria diretta per fisica inabilità in favore del ricorrente, in relazione all’efficacia retroattiva del provvedimento di destituzione dal servizio. Nel caso del sopravvenire di provvedimento di rimozione con efficacia ex tunc, il diritto al mantenimento di un eventuale trattamento pensionistico in godimento può tuttavia essere riconosciuto solo in presenza di espressa disposizione di legge, o dei requisiti anagrafici e cronologici di servizio a quella data già maturati. In particolare ha rilevato che: - - in caso di applicazione della sanzione disciplinare della perdita del grado, l’interessato non può invocare il principio del legittimo affidamento al fine di ottenere la pronuncia di irripetibilità dell’indebito pensionistico conseguente al recupero dei ratei da parte dell’Amministrazione a seguito della revoca del provvedimento di liquidazione del trattamento (I Sez. d’appello n491 del 2014) il militare, all’atto del congedo, doveva sapere che, essendo sottoposto a procedimento penale, rischiava di incorrere nella perdita del grado, con tutte le conseguenze che ne potevano derivare sul piano giuridico, laddove, su tale piano assume rilievo il titolo del congedo. Tra queste non può che rientrare anche il INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 229 computo dell’anzianità utile al conseguimento della pensione. (Sezione Piemonte sentenza n. 21 del 2014). Una tematica, infine, di interesse è rappresentata dal riconoscimento degli incrementi dell’indennità integrativa speciale dopo il raggiungimento dell’età prevista per la pensione di vecchiaia. Al riguardo, la giurisprudenza ha ribadito che le variazioni percentuali in aumento dell’IIS, sia pur riconosciute nell’aliquota massima, si calcolano non sull’intero importo dell’indennità spettante, senza le decurtazioni di proporzionalità al servizio, bensì unicamente sulla quota di indennità effettivamente spettante in base all'anzianità maturata all’atto della cessazione dal servizio (III Sez appello n. 539 del 2014). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 230 CAPITOLO IX L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI 1. La Policy La nuova governance dell’Istituto, insediatasi sul finire del 2013, ha avviato un profondo rinnovamento e rafforzamento della policy, che ha inciso notevolmente sull’azione amministrativa nel corso dell’anno di riferimento. Con i primi atti di indirizzo del Presidente (Direttiva generale per l’azione amministrativa del 7 aprile 2014) e del Segretario generale (Direttiva di II livello per l’azione amministrativa e di supporto alla attività istituzionale per l’anno 2014, del 27 giugno 2014) sono state dettate le priorità politiche per l’anno 2014, da conseguire per il tramite di una rinnovata azione amministrativa, caratterizzata da una rafforzata visione manageriale, in linea con le più recenti riforme che mirano a realizzare un’amministrazione maggiormente orientata al risultato e meno autoreferenziale; un’amministrazione efficiente, efficace, economica e, al tempo stesso, responsabile e trasparente nei confronti della collettività. Un’attività, dunque, volta al superamento dei tradizionali modelli organizzativi che vedevano nella conformità alle norme il principale criterio di valutazione dell’operato pubblico, da conseguire attraverso la valorizzazione del principio costituzionale di buon andamento, troppo a lungo interpretato senza esaltarne le tante potenzialità espressive. Queste spinte innovative, in prima battuta, si sono dovute confrontare con un contesto ambientale, risultato, per varie circostanze, poco permeabile ai suddetti cambiamenti. La perdurante situazione di blocco contrattuale del pubblico impiego, in uno con il succedersi delle normative sulla spending review, e, conseguentemente, il raffreddamento delle posizioni delle organizzazioni sindacali in materia di contrattazione decentrata, hanno provocato una situazione di stallo che, sino a tutto il 2013, ha generato un diffuso malessere fra il personale, incidendo sulle motivazioni lavorative. In detto contesto è stato, pertanto, necessario recuperare, con una azione intensa da parte del Segretariato generale – non senza criticità nei rapporti con le parti sociali, il notevole ritardo accumulato, attraverso la definizione di ben otto accordi contrattuali che hanno riguardato le annualità del 2012, 2013 e 2014, relativamente tanto al personale delle aree funzionali che a quello dirigenziale. Sono state così rese disponibili le somme relative ai pertinenti fondi ed è stato annullato, in tal modo, il grave deficit temporale che vedeva congelata l’erogazione dei salari premiali, che hanno un ruolo essenziale nell’orientamento all’efficienza degli uffici. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 231 Detta accelerazione è stata compiuta con l’obiettivo, come detto, di colmare un divario temporale che rischiava di avere ricadute insostenibili sul personale. Nelle negoziazioni in questione si è provveduto a rivedere i criteri di attribuzione dei premi di produttività, in modo che gli stessi risultassero effettivamente incentivanti e premiali, nel senso di una selettività tarata proporzionalmente sull’impegno e sugli obiettivi conseguiti dal dipendente. Questa prima azione di recupero della normale quotidiana “vita lavorativa” è stata accompagnata da una rafforzata azione di sostegno al benessere del personale, attraverso la destinazione di significative risorse alla categoria dei sussidi. In questa voce l’Istituto ha inteso, tra l’altro, conseguire il duplice risultato di contribuire al raggiungimento di un migliore standard di mobilità sostenibile, incentivando l’utilizzo del trasporto pubblico tra i dipendenti, attraverso il rimborso delle tessere di abbonamento ai mezzi pubblici, a fronte della rinuncia all’utilizzo della propria autovettura per il percorso casa – ufficio e viceversa. Operazione questa ritenuta strategica all’indomani della inaugurazione dei nuovi Uffici, nella sede restaurata della ex caserma Montezemolo, dovuta al rilascio di quelli di via Talli, con il relativo accentramento di tutto il personale. Riportati ai normali livelli di confronto aperto, leale e costruttivo i tavoli di contrattazione con le parti sindacali, è stato, dunque, possibile portare al centro dell’attenzione la tematica della rivisitazione dei criteri di erogazione dei salari premiali, in modo da pervenire ad una remunerazione, in certi limiti, differenziata, proporzionale all’impegno ed ai risultati realizzati da ciascun operatore, così da superare le vetuste logiche di distribuzione “a pioggia”. Al tempo stesso si ha avuto piena consapevolezza che l’evoluzione normativa degli ultimi anni, unita alle raccomandazioni degli organi internazionali ed alle deliberazioni degli organi di controllo, rende palese l’esigenza di affinare il sistema di valutazione delle aree funzionali e dei dirigenti, con l’obiettivo di raggiungere elevati standard qualitativi ed economici dei servizi resi, di riconoscere il merito, di valorizzare le capacità ed i risultati e di incrementare l’efficienza del lavoro nell’amministrazione. I sistemi di valutazione, seppure richiedano di essere orientati secondo le caratteristiche della neutralità, obiettività, professionalità, riducendo al minimo gli aspetti discrezionali, devono essere in grado, contemporaneamente, di svolgere una funzione di stimolo e di guida al cambiamento. In questa ottica sono stati ricondotti nell’ambito dei sottosistemi di change management di utilizzo del Segretario generale. Con l’adozione della circolare n. 34/2014, concernente la valutazione del personale amministrativo delle aree funzionali per l’anno 2013, e il richiamo alla stessa effettuato dal Segretario generale nel comunicato concernente “anomalie evidenziatesi nell'ambito delle procedure di valutazione del personale delle aree funzionali per l'anno 2013”, del 17 settembre 2014, sono stati, dunque, fissati alcuni punti fermi nel sistema della valutazione, sensibilizzando i dirigenti a valutare INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 232 correttamente - e nel rispetto degli ineludibili criteri della gradualità e della differenziazione dei punteggi e delle percentuali stabilite - la performance dei funzionari preposti e del personale degli uffici di livello non dirigenziale di supporto all’attività istituzionale. E’ stato, inoltre, sancito che l’attività valutativa, sempre di esclusiva responsabilità del dirigente, richieda la preventiva acquisizione dei necessari elementi oggettivi di valutazione dalla componente magistratuale, rappresentata dai pertinenti Vertici, integrando gli stessi quelli di diretta conoscenza del valutatore e le risultanze del controllo di gestione. La nuova policy risulta così caratterizzata, da un lato, da una particolare cura della meritocrazia, intesa come valore premiante del corretto agire dei più meritevoli, dall’altro, da una continua attenzione all’etica pubblica, che contribuisce a definire il suddetto agire dei pubblici funzionari al servizio della collettività, in tutta la sua pienezza, dal rispetto della legge, sino alla soddisfazione ultima degli interessi protetti, dalla tutela delle giuste aspirazioni dei cittadini utenti, sino al rispetto della loro dignità. Ciò, a maggior ragione, in seguito all’entrata in vigore della l. n. 190/2012, recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” e del d.lgs. n. 33/2013, sul “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”, la cui applicazione ha avuto un significativo impatto – tanto sul piano culturale che su quello organizzativo sull’intero Istituto, come d’altronde su tutta la pubblica amministrazione. Si è già dato conto, nella relazione dello scorso anno, di aver proceduto alle nomine dei Responsabili della prevenzione della corruzione e della trasparenza; alla predisposizione dei relativi piani triennali; alla riorganizzazione del sito della Corte dei conti nella sezione dedicata all’”Amministrazione trasparente”; all’emanazione del Codice di comportamento dei dipendenti pubblici a norma del d.p.r. n. 62/2013; alla predisposizione del Regolamento degli incarichi extraistituzionali; all’assolvimento degli obblighi di pubblicazione concernenti gli organi di indirizzo politico, gli incarichi di vertice, i dati relativi al personale dirigenziale e ai consulenti, con l’osservanza di tutte le prescrizioni richieste dalla normativa, i tassi di assenza, le informazioni sull'organizzazione, sui procedimenti dell’Istituto, sulle posizioni organizzative del personale, sui bilanci, sui bandi per le procedure concorsuali per il reclutamento di personale e per l’affidamento degli appalti. Per completezza va anche annoverata, sempre nel corso dell’anno, l’operata definizione della struttura “anticorruzione”, con l’indicazione dei Referenti, l’effettuazione dei monitoraggi semestrale (consultabili sul sito internet dell’Istituto) ad opera del Responsabile della prevenzione, l’implementazione del piano dell’Istituto, la definizione delle aree a rischio e, soprattutto, la progettazione dell’applicativo tramite il quale il personale amministrativo ha la possibilità di segnalare eventuali condotte illecite (whistleblower). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 233 In linea con i requisiti previsti dalla normativa, l’applicativo in questione garantisce l’anonimato del segnalante e consente ad un ristretto gruppo di persone dedicate – c.d. “Struttura ricevente”, costituita dal Responsabile della prevenzione della corruzione e dal Dirigente coordinatore del Servizio per i procedimenti disciplinari - di analizzare le segnalazioni pervenute, assumendo adeguate iniziative. Anche sul versante della trasparenza l’azione dell’Istituto ha condotto alla creazione di un’apposita struttura amministrativa, all’interno della Direzione generale risorse umane, senza costi aggiuntivi per l’amministrazione, con il compito di supportare il Responsabile della trasparenza nella verifica e nel costante monitoraggio degli adempimenti afferenti le pubblicazioni obbligatorie sul sito istituzionale e negli ulteriori diversificati adempimenti, fra i quali l’aggiornamento del piano, che la legge attribuisce alla figura in questione. Grande rilievo è stato dato alla formazione, intesa come primo baluardo contro il fenomeno corruttivo. In attuazione delle disposizioni contenute negli artt. 25 e 26 del citato piano di Prevenzione della corruzione adottato dall’Istituto con d.p. n. 4/2014, sono stati organizzati corsi sulla trasparenza, sull’etica e sui codici di comportamento, anche attraverso la formazione erogata dalla SNA, indirizzati a tutto il personale dirigenziale ed amministrativo. Tale formazione è stata effettuata attraverso processi formativi definiti "misti" o "blended learning", in cui la componente on-line è stata affiancata alla formazione tradizionale in aula, in un’ottica di contenimento della spesa per i costi di missione. Per maggiore puntualità, la formazione del personale dirigenziale e del personale appartenente alla III Area è stata interamente completata nel corso dell’anno, interessando la totalità delle unità in discorso, mentre, relativamente al personale della II area, sono risultate coinvolte numero 133 unità. Inoltre, per le attività formative specifiche inerenti alle aree a maggiore rischio di corruzione definite dal piano, sono stati avviati a formazione un numero considerevole di funzionari, in specie in materia di “Affidamento di lavori, servizi e forniture”, attraverso i corsi organizzati presso la SNA e ancora sono stati avviati pertinenti moduli sulle procedure contrattuali in materia, rientranti nell’area prevista dal predetto piano, all’art. 7, comma 1, lettera b). E’ in fieri l’organizzazione di uno specifico corso su ”Concorsi e prove selettive per l’assunzione del personale e progressioni di carriera”, nell’ambito dell’area a rischio prevista dall’art. 7, comma 1, lettera d) del piano di Prevenzione della corruzione 2013-2016, per coinvolgere tutto il personale che opera nelle pertinenti articolazioni organizzative. Anticorruzione, trasparenza e performance sono state al centro delle scelte strategiche dell’Istituto nell’anno di riferimento, risultando coordinate e finalizzate ad un unico obiettivo che corrisponde ad una amministrazione eticamente orientata. In particolare, la complementarietà della performance rispetto alla trasparenza e alla prevenzione della corruzione si esplica nel collegamento delle misure contenute INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 234 nei programmi triennali per la trasparenza e l’anticorruzione con gli obiettivi definiti negli strumenti di programmazione della azione amministrativa, che hanno individuato appositi obiettivi trasversali, in stretta coordinazione con il ciclo del bilancio. 2. Il Personale Al 31 dicembre 2014 l’organico magistratuale, che prevede una dotazione pari a 611 posti, si presenta con una copertura effettiva di 417 unità, cui si devono aggiungere alcune unità in posizione di fuori ruolo e aspettativa, evidenziando una vacanza in organico di 188 magistrati (pari a circa il 31%), che non trova riscontro in alcuna altra magistratura. Per quanto riguarda la distribuzione sul territorio del medesimo personale, risulta che gli stessi esercitano la propria attività, in assegnazione principale, per il 75,7% presso le sedi regionali (numeri assoluti, 316) e per il 24,2% presso gli uffici di Roma (numeri assoluti, 101). I magistrati addetti ai diversi settori del controllo sono, a fine 2014, 178 (pari al 42,6%), quelli con funzioni giudicanti 129 (pari al 30,9%), mentre i magistrati con funzioni requirenti si attestano su 107 unità (pari al 25,6%), con conseguente scopertura sulla relativa pianta organica di 75 posti per quanto attiene all’attività deputata al controllo, di 71 per quella giurisdizionale e di 42 per quella di Procura. La già critica situazione dell’organico del corpo magistratuale subirà, sul finire del corrente anno, al pari delle consorelle magistrature, un consistente aggravamento per effetto dell’applicazione dell’art. 1 del d.l. n. 90/2014, recante “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari”. L’impossibilità ivi prevista di accordare nuovi trattenimenti in servizio e, ancor prima, l’obbligato collocamento a riposo, alla data del 31 dicembre 2015, delle molteplici unità con età compresa tra i 70 e 75 anni, comporterà un’ulteriore non prevista e rilevantissima defezione, sia immediata, in relazione alle circa 40 unità che verranno meno a fine 2015, azzerando gravemente il Vertice dell’Istituto, sia nel successivo quinquennio, in relazione al pensionamento di circa altrettante unità che compiranno i 70 anni nell’arco temporale in esame. La predetta difficile situazione, che, è bene precisare, riguarda anche le altre magistrature, diverrà certamente non fronteggiabile, per il fatto che la vigente disciplina in materia di turn over, come noto, consente una limitata sostituzione del personale cessato. Al riguardo, non può sottacersi che l’istantaneo e contestuale azzeramento della quasi totalità dei vertici istituzionali e dei preposti agli uffici giurisdizionali e di controllo centrali e regionali, prevista per la fine del 2015, comporterà conseguenze sul buon andamento delle funzioni di pertinenza difficilmente fronteggiabili, che non saranno certamente risolte dalla recente indizione di una nuova procedura INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 235 concorsuale a 18 posti di referendario nel ruolo della carriera di magistratura della Corte dei conti (d.p.50/2014, pubblicato su G.U. del 30 dicembre 2014). Preme ancora evidenziare, per completezza, che, per via delle decurtazioni dei trattamenti economici superiori al tetto di cui all’art. 13 del d.l. n. 66/2014, il personale di magistratura in posizione di apicalità – cui, nel maggior numero dei casi, appartiene quello in regime di trattenimento in servizio oltre il limite di età, del quale si parla – e quello rientrante nella percentuale riservata alle nomine “governative”, riceve, ormai, una remunerazione di attività sicuramente inferiore al trattamento di quiescenza che percepirebbe in caso di pensionamento; il che fa paventare dubbi sull’effettiva convenienza di continuare l’attività lavorativa, con conseguente rischio di ulteriori ingenti defezioni. Anche sul fronte del personale amministrativo emerge l’esigenza di disporre di più adeguate risorse umane, attraverso un congruo incremento del relativo organico, che tenga conto degli ampliati compiti dell’Istituto. A fine 2014, a fronte delle 2.594 unità di personale amministrativo risultante dall’attuale insoddisfacente dotazione organica, risultano in servizio n. 2.433 unità di personale, tenuto conto anche di quello in posizione di comando. In merito alla loro distribuzione per funzioni svolte, circa 856 unità (di cui 371 in sede centrale e 485 in sede regionale) sono adibite a compiti di supporto alla funzione di controllo, 474 alla funzione giurisdizionale (di cui 88 in sede centrale e 386 in sede regionale) e 356 all’attività delle procure (di cui 371 in sede centrale e 485 in sede regionale), mentre il restante personale, per complessive 747 unità, è in forza ai servizi amministrativi (gestione del personale, affari generali, bilancio, sistemi informativi automatizzati e SAUR), nonché ai compiti di supporto alla funzione di indirizzo politico-amministrativo, agli uffici di diretta collaborazione e a quelli di ausilio all’Organo di autogoverno. Le maggiori competenze attribuite alla Corte dei conti nel settore dei controlli, le sue funzioni di garante degli equilibri generali di bilancio, le sempre crescenti attività ad essa richieste quale organo ausiliario del Parlamento, richiedono, tuttavia, oltreché una ben più ampia dotazione organica complessiva, di poter disporre, in misura più consistente, di professionalità specifiche nei settori economico-finanziari e statistici. A tale ultimo obiettivo ha inteso, in parte, corrispondere la recente assunzione, nel mese di ottobre, dei vincitori del concorso a 18 posti di funzionario di area terza, che sono stati assegnati – dopo un accurato studio delle effettive esigenze di organico dei vari uffici – in parte presso la sede centrale di Roma e in parte prevalente presso le sedi regionali dell’Istituto. Le assegnazioni sono state effettuate tenendo conto del titolo di studio posseduto da ciascun vincitore, in modo da privilegiare le professionalità economiche presso gli uffici di controllo sulla gestione e quelle giuridiche presso le sezioni giurisdizionali, le procure e gli uffici di controllo di legittimità, nonché della residenza dei medesimi, per rendere il più possibile stabili le loro assegnazioni presso gli uffici di destinazione. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 236 Per far fronte alla esigenza di personale, la Corte è dovuta spesso ricorrere all’Istituto del comando e della mobilità. Per un ottimale utilizzo di siffatti istituti, il Segretariato ha provveduto a diramare un apposito provvedimento sulla “individuazione puntuale dei criteri, resi conoscibili e vincolanti, per l’attivazione di assegnazioni temporanee di personale proveniente da altre amministrazioni”, che formalizza vere e proprie linee guida finalizzate ad ottimizzare tali strumenti di approvvigionamento di forza lavoro. Si è dato al riguardo importanza, in primis, ai titoli di studio posseduti dalle unità interessate ed alle potenzialità lavorative in ambiti e materie attigue a quelle istituzionali, attraverso la preventiva accurata analisi delle posizioni giuridiche ed economiche di provenienza e lo studio dei relativi curricula. Alla stessa logica di ottimizzazione delle procedure di reclutamento, in funzione della creazione di un nucleo scelto di professionalità, risponde il “progetto di definizione del nuovo ordinamento professionale del personale amministrativo”, che, nell’auspicata ottica di sinergica collaborazione con le organizzazioni sindacali, verrà presentato entro l’anno in sede contrattuale. La progettazione dell’attività concorsuale è oggi possibile grazie anche all’ultimazione, nell’anno di riferimento, della “banca dati dei titoli di studio dei dipendenti delle aree professionali”, che rende possibile disporre di elementi conoscitivi sulla professionalità posseduta dal personale di ruolo. Un rilevante contributo al processo di professionalizzazione del personale consegue all’attività di formazione continua, assicurata attraverso le pertinenti articolazioni organizzative. In tema di controlli, in attuazione delle recenti normative e di conti giudiziali, è stata avviata a formazione specifica la gran parte del personale che svolge compiti di collaborazione e istruttori presso i Servizi di supporto della Sezione autonomie, delle Sezioni riunite in sede di controllo e delle Sezioni regionali di controllo, nonché presso le Sezioni giurisdizionali centrali e regionali. Relativamente all’area controllo sono state formate in totale n. 288 unità di personale. Particolarmente proficui sono risultati i corsi inerenti al “Ruolo della Corte dei conti in materia di controllo sugli enti territoriali dopo l’emanazione del d.l. n. 174/202 convertito dalla l. n. 213/2012, anche nella prospettiva delle nuove norme in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici”. Per quanto concerne la giurisdizione il corso su “I conti giudiziali”, ha formato complessivamente n. 119 unità di personale. Per il 2015 uno specifico progetto verrà varato, sotto l’egida della Sezione delle Autonomie, sulla armonizzazione dei bilanci degli enti locali, finalizzato a costituire un apposito gruppo di expertise che dovrà relazionarsi con i colleghi delle amministrazioni comunali, provinciali e regionali. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 237 3. Le politiche di spending review Nel solco di quanto già attuato lo scorso anno l’Istituto ha continuato a porsi quale driver di un progetto più ampio di cooperazione interistituzionale, in un’ottica di riduzione dei sistemi IT e di concentrazione di professionalità tendenti a produrre economie di scala, attraverso l’impiego di un minor quantitativo di risorse, ma senza incidere sulla qualità del servizio offerto. L'esperienza, più che positiva, maturata nel corso del processo di integrazione tra le infrastrutture IT della Corte e quelle del CNEL ha consentito la programmazione di ulteriori fasi evolutive del progetto, che vede impegnato questo Istituto quale leader nell'ambito della integrazione dei datacenter della PA. In particolare, accanto al processo di consolidamento delle proprie infrastrutture informatiche, si è proceduto alla stipula di una seconda convenzione, il 7 novembre 2014, per dar luogo all'integrazione dei servizi IT dell'Avvocatura generale dello Stato. Le dimensioni complessive di questa iniziativa risultano ben più ampie di quella realizzata con il CNEL, e i risultati che potranno essere raggiunti per entrambe le amministrazioni sono di grande interesse reciproco. Il modello di riferimento utilizzato è il medesimo realizzato in precedenza, ma in questo secondo caso le potenzialità complessive di integrazione risultano di gran lunga superiori. Le economie di scala per le due amministrazioni ed il miglioramento complessivo dei servizi, in specie, per l’Avvocatura, sono di portata tale da consentire alla Corte dei conti di continuare a porsi quale eccellenza nel settore informatico e non solo in ambito pubblico. In una tale ottica di spending review l’Istituto ha sicuramente dimostrato di essere impegnata in prima linea nel perseguimento degli obiettivi di riduzione del numero dei data center complessivi della pubblica amministrazione, di riduzione progressiva delle spese di gestione degli stessi, di promozione di condivisi servizi applicativi trasversali, dell'interscambio di dati e della cooperazione applicativa. Vanno ancora citate, nel campo delle attività tendenti a limitare il volume della spesa, le tante iniziative di gestione documentale e di dematerializzazione che hanno coinvolto gli uffici della Corte in modo ampio e attraverso una diffusione capillare. Sul fronte dell’applicazione delle normative di riduzione della spesa, emanate nel periodo di riferimento, va citata, poi, la puntuale verifica operata dal Segretariato, sul personale magistratuale, del rispetto delle previsioni dell’art. 13, comma 1, del d.l. n. 66/2014 che, come è noto, ha fissato, a decorrere dal 1° maggio 2014, il nuovo limite massimo retributivo, nella somma di € 240.000, al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente. L’attività in questione è risultata tempestiva, con l’apprezzabile risultato di non dover procedere successivamente a sproporzionati recuperi sui soggetti interessati. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 238 Anche in questo campo l’Istituto ha rivestito un ruolo guida, anticipando soluzioni interpretative fatte poi proprie dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Ministero dell’Economia. Di rilievo risultano anche le attività di efficiente gestione finanziaria delle risorse volte al contenimento della spesa corrente, fra le quali si citano la prosecuzione della sperimentazione del sistema VoiP presso le sedi centrali dell'Istituto, finalizzata all’abbattimento delle spese per telefonia; la continuazione del processo di riduzione delle utenze fisse abilitate verso i telefoni mobili, dei fax e delle stampanti; la razionalizzazione delle spese postali; l’attuazione del piano di riduzione del parco auto, in applicazione della vigente normativa, con l’attivazione delle previste procedure di recesso anticipato per giusta causa dai contratti di noleggio in corso; l’attuazione delle disposizioni in materia di limitazione delle spese per acquisti di mobili e arredi. In ultimo, un accenno va fatto alla tematica della security dell’Istituto, alla quale il Segretariato ha prestato particolare attenzione. Alla luce dei recenti accadimenti mondiali e nazionali e alle segnalazioni del Nucleo dei Carabinieri operante in sede, si è, infatti, appalesata la necessità di rafforzare il controllo dei varchi di accesso, in particolare per ciò che attiene all’entrata di viale Mazzini, che oggi risulta essere in sicurezza. 4. La gestione amministrativa Le recenti innovazioni normative che, per la Corte, ridisegnano, ampliandolo, il ruolo di controllore della finanza pubblica e confermano quello di giudice sanzionatore degli sprechi e dei danni arrecati al pubblico erario, impongono sempre più di prestare una particolare attenzione al compito di operare una corretta previsione della spesa, indispensabile per un'efficace ed efficiente programmazione dell’utilizzo delle risorse dell’Istituto. E’ utile, al riguardo, sottolineare come la Corte dei conti, nell'ambito dell'autonomia finanziaria ad essa attribuita dall'art. 4 della l. n. 20/1994, vieppiù rafforzata dall'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 286/1999, ha ritenuto comunque di recepire gli innovativi principi, in materia di contabilità pubblica, introdotti nell'ordinamento dalla l. n. 196/2009 e successive integrazioni. Pertanto, in attuazione dell'art. 4, comma 6, del vigente Regolamento di autonomia finanziaria, si è ritenuto opportuno, come già operato nel 2013, articolare la nota illustrativa al bilancio di previsione per completare ed arricchire le informazioni sul documento contabile ed illustrare i singoli programmi di spesa, i criteri di formulazione delle previsioni, nonché gli obiettivi da raggiungere. Il bilancio dell’Istituto, analogamente al bilancio dello Stato, è articolato per missioni e programmi. Pertanto, per il conseguimento della pertinente finalità istituzionale, individuata dal Regolamento di autonomia finanziaria (art. 4 - comma 5) nella "tutela delle finanze pubbliche", la struttura del bilancio è articolata nei quattro programmi "determinati per aree omogenee di attività e affidati a distinti INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 239 centri di responsabilità", comprendenti il complesso delle attività che risultano essere fondamenti trasversali per garantire le risorse indispensabili al raggiungimento della missione istituzionale, la cui realizzazione si esplica nell'attività del controllo e della giurisdizione. Le risorse finanziarie, disponibili allo scopo, provengono nella assoluta prevalenza dalla dotazione iscritta nel bilancio di previsione del Ministero dell'Economia. Nell'ottica del contenimento della spesa pubblica permane l'orientamento già assunto negli esercizi precedenti di adottare, come esplicitato nel precedente paragrafo, provvedimenti atti a realizzare una riduzione della spesa, così come prescritto dalle normative vigenti. Al riguardo si fa riferimento, da ultimo, al citato d.l. n. 66/2014, il c.d. decreto di Spending Review 3, concernente “Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale”, convertito con modificazioni nella l. n. 89/2014. Va, tuttavia, rilevato che risultano incomprimibili le spese non rimodulabili, che, nella specie, incidono per circa il 74% sul totale del bilancio di previsione per il 2015, a fronte dell’8% rappresentato dagli investimenti e dal 13,5% inerente all’acquisizione di beni e servizi Quanto alle altre voci di spesa che assumono rilievo nel bilancio della Corte (il riferimento è alle previsioni 2015), le risorse messe a disposizione dall’Istituto per l’esercizio delle sue funzioni istituzionali sono state ulteriormente ridotte, rispetto a quanto preventivato con il bilancio 2014, di oltre il 6%. La ripartizione della spesa tra le diverse funzioni che realizzano la missione istituzionale dell’Istituto vede le risorse destinate al controllo pari a circa il 38%, a fronte del 41,3% riservate alla funzione giurisdizionale, nel duplice versante delle attività giudicante e di quella requirente, mentre la residua spesa è riferibile alle funzioni obiettivo afferenti alle attività di indirizzo politico-amministrativo (6,34%) e a quelle inerenti ai Servizi generali (14,36%). La parte preponderante della medesima spesa, in entrambe le funzioni, afferisce alla dimensione regionale, in linea con le più recenti normative che hanno ulteriormente ampliato il raggio di intervento delle Sezioni regionali dell’Istituto. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 240 TABELLE INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 241 Quadro sinottico delle delibere delle Sezioni riunite e delle Sezioni centrali di controllo ANNO 2014 Sezioni riunite in sede di controllo di cui: Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato 2013 1 Rapporto 2014 sul coordinamento di finanza pubblica 1 Audizioni del Presidente al Parlamento 7* Relazioni quadrimestrali 3 Costo del lavoro 4 Questioni di massima 1 Altro 1 Sezione delle Autonomie di cui: 15 33 Delibere di referto 4 Audizioni 4 Delibere di coordinamento 10 Questioni di massima 15 Sezione di controllo per gli affari comunitari e internazionali 6 Sezione centrale di controllo sulla gestione 24 Sezione centrale di controllo di legittimità 37 Sezione di controllo sugli enti 121 Sezioni riunite in sede deliberante - Sezioni riunite in sede consultiva 2 SS.RR. regioni Sardegna e Sicilia in sede di controllo 4 * di cui 4 adottate con deliberazione. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 243 Sezioni riunite in sede di controllo Deliberazione Oggetto SSRRCO/7/2014/PARI Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato 2013. SSRRCO/5/2014/RCFP Rapporto 2014 sul coordinamento della finanza pubblica. Audizioni del Presidente al Parlamento Data audizione 6 marzo 2014 Oggetto Audizione “Attuazione e prospettive del federalismo fiscale”. 12 marzo 2014 Audizione presso la Commissione parlamentare per la semplificazione. 15 aprile 2014 Audizione sul Documento di Economia e Finanza 2014. Deliberazione SSRRCO/2/2014/AUD 9 ottobre 2014 13 ottobre 2014 3 novembre 2014 21 novembre 2014 Audizione nell’ambito dell’indagine conoscitiva sul Disegno di legge in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche. Deliberazione SSRRCO/10/2014/AUD Audizione su nota di aggiornamento del documento di economia e finanza 2014. Deliberazione SSRRCO/11/2014/AUD Audizione sul disegno di legge di stabilità per l’anno 2015. Deliberazione SSRRCO/13/2014/AUD Audizione sul disegno di legge recante “Delega al Governo per la riforma del Terzo settore, dell’impresa sociale e per la disciplina del Servizio civile universale”. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 245 Relazioni Quadrimestrali Deliberazione Oggetto SSRRCO/1/2014/RQ Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri. Leggi pubblicate nel quadrimestre settembre– dicembre 2013. SSRRCO/6/2014/RQ Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri. Leggi pubblicate nel quadrimestre gennaio-aprile 2014. SSRRCO/12/2014/RQ Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri. Leggi pubblicate nel quadrimestre maggio-agosto 2014. Costo del Lavoro Delibera Contratto/Esito SSRRCO/3/2014/CCN Ipotesi di Contratto Collettivo Nazionale Quadro per la ripartizione dei distacchi e permessi alle organizzazioni sindacali rappresentative nelle aree della dirigenza per il triennio 2013 2015. SSRRCO/8/2014/CCN Ipotesi di CCNL relativo al personale del comparto Scuola per il reperimento delle risorse da destinare per le finalità di cui all’art. 8, comma 14, del decreto legge n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010 e all’art. 4, comma 83, della legge n. 183 del 2011 - annualità 2012. SSRRCO/9/2014/CCN Ipotesi di CCNL relativo al personale del comparto Scuola per il riconoscimento al personale ATA dell’emolumento una tantum avente carattere stipendiale di cui all’ art. 1bis del decreto legge n. 3 del 2014 convertito dalla legge n. 41 del 2014. SSRRCO/15/2014/ CCN Ipotesi di CCNL per il riconoscimento ai direttori dei servizi generali ed amministrativi dell’indennità di cui all’art. 19, comma 5-bis, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, come integrato dall’art. 4, comma 70, della legge 12 novembre 2011, n. 183 Questioni di massima Deliberazione SSRRCO/4/2014/QMIG Oggetto Ambito e modalità del controllo effettuato dalle Sezioni regionali della Corte sui rendiconti dei commissari delegati e per le gestioni delle contabilità speciali. AltroDeliberazione SSRRCO/14/2014/INPR Oggetto Programmazione dei controlli e delle analisi della Corte dei conti per il 2015. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 246 Sezione delle autonomie Referti al parlamento Deliberazione Oggetto 8/2014/SEZAUT/INPR Istruzioni circa la trasmissione telematica dei rendiconti 2013, da effettuare mediante i modelli in formato XML, reperibili sul sito web www.corteconti.it. nel periodo dal 2 maggio al 27 giugno 2014, ai sensi dell’art. 227 del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267). 15/2014/SEZAUT/FRG Relazione sugli Organismi partecipati dagli Enti territoriali - Osservatorio sugli Organismi partecipati/controllati da Comuni, Province e Regioni e relative analisi. 17/2014/SEZAUT/FRG Il Patto di stabilità degli Enti Territoriali. Esercizio 2013. 20/2014/SEZAUT/FRG Relazione al Parlamento sugli andamenti della finanza territoriale per gli anni 20112012-2013 – Volumi I; II e III. Audizioni Data 16 gennaio 2014 Oggetto Audizione presso la Commissione Affari Costituzionali Senato della Repubblica, nell’ambito dell’esame del disegno di legge recante disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni di Comuni - A.S. 1212. 21 marzo 2014 Audizione presso le Commissioni Riunite Bilancio e Finanze Camera dei Deputati, nell’ambito dell’esame delle disposizioni urgenti in materia di finanza locale, nonché misure volte a garantire la funzionalità dei servizi svolti nelle istituzioni scolastiche (Salva Roma). A.C. 2162. 29 maggio 2014 Audizione presso la Commissione Parlamentare per l’attuazione del Federalismo Fiscale, sullo schema di decreto legislativo recante “disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi. Atto n. 92. 27 novembre 2014 Audizione presso la Commissione Parlamentare per l’attuazione del Federalismo Fiscale, su "Armonizzazione dei bilanci degli enti territoriali e sistema contabile delle regioni, degli enti locali e dei loro organismi. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 247 Coordinamento delle Sezioni regionali di controllo Deliberazione Oggetto 1/2014/SEZAUT/INPR Programmazione dei controlli della Sezione delle autonomie per l'anno 2014 relativamente alle attività di coordinamento delle Sezioni regionali, per quanto concerne la predisposizione delle Linee guida e delle pronunce di orientamento negli ambiti di competenza previsti dal d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, in legge 7 dicembre 2012, n. 213, nonché ai referti al Parlamento in ordine all'andamento complessivo della finanza regionale e locale negli esercizi 2012 e 2013, da rendere in funzione della salvaguardia degli equilibri di bilancio, del rispetto del Patto di stabilità interno e dei vincoli derivanti dall’appartenenza dell'Italia all'Unione Europea. 5/2014/SEZAUT/INPR Linee guida per le relazioni dei revisori dei conti sui rendiconti delle regioni per l'anno 2013, secondo le procedure di cui all’ art. 1, commi 166 e seguenti, l. 23 dicembre 2005, n. 266, richiamato dall’ art. 1, comma 3, d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla l. 7 dicembre 2012, n. 213. 8/SEZAUT/2014/INPR Istruzioni circa la trasmissione telematica dei rendiconti 2013, da effettuare mediante i modelli in formato XML, reperibili sul sito web www.corteconti.it., nel periodo dal 2 maggio al 27 giugno 2014, ai sensi dell’art. 227 del T.U. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, (decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267), nel testo introdotto dall’art. 28, comma 6, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (legge finanziaria 2003), come modificato dall’art. 1 - quater, co. 6, del decreto legge 31 marzo 2003, n. 50, convertito dalla legge 20 maggio 2003, n. 116. 9/2014/SEZAUT/INPR Linee guida per la relazione del Presidente della Regione, per l’anno 2013, sulla regolarità della gestione, sull’efficacia e sull’adeguatezza del sistema dei controlli interni, ai sensi dell’art. 1, comma 6, del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012. 10/2014/SEZAUT/INPR Linee guida per le relazioni dei revisori dei conti sui bilanci di previsione delle Regioni, per l’anno 2014, ai sensi dell’art. 1, comma 3, del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012. 11/2014/SEZAUT/INPR Linee guida e relativi questionari per gli organi di revisione economico finanziaria degli Enti locali per l’attuazione dell’articolo 1, commi 166 e seguenti della legge 23 dicembre 2005, n. 266. Rendiconto della gestione 2013. 13/2014/SEZAUT/INPR Schema di relazione-questionario sul bilancio di esercizio 2013 e le relative linee guida cui devono attenersi i collegi sindacali degli enti del Servizio sanitario nazionale ai sensi dell’art. 1, comma 170, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006), e dell’art. 1, comma 3, del d.l. 11 ottobre 2012 n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213. 14/2014/SEZAUT/INPR Linee di orientamento sul giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione, ai sensi dell’ art. 1, comma 5, d.l. 10 ottobre 2012, n. 174. 18/2014/SEZAUT /INPR Indirizzi ex art. 1 co. 166 e ss. della legge 23 dicembre 2005, n. 266, relativi al bilancio di previsione 2014, per una prudente gestione dell’esercizio provvisorio. 28/2014/SEZAUT /INPR Linee guida per il referto annuale del sindaco per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti e del presidente della provincia sul funzionamento dei controlli interni (art. 148 TUEL) per l’esercizio 2014. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 248 Questioni di massima Data 2/2014/SEZAUT/QMIG Oggetto Questione di massima concernente la realizzabilità, da parte del Comune di Torino, della trasformazione eterogenea di una società di capitali, che gestisce un servizio pubblico di rilevanza economica, in azienda speciale consortile, ovvero la praticabilità della procedura in due fasi - costituzione ex novo dell’azienda speciale consortile previa estinzione/messa in liquidazione della società per azioni, alla luce della normativa vigente. 3/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima concernente la rimborsabilità delle spese legali sostenute da un amministratore, assolto in sede penale con la formula "perché il fatto non sussiste". Inamissibile. 4/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima concernente l'applicazione dell'art. 5, comma 7, d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010 n. 122, ai componenti dei Consigli di amministrazione dei Consorzi di Enti locali che siano partecipati anche dalle Regioni. 6/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima posta dalla Sezione di controllo per la Regione Siciliana concernente l’art. 1, comma 573, della legge n. 147 del 2013 (legge di stabilità 2014). Piani di riequilibrio. 7/2014/SEZAUT/QMIG Pronuncia di orientamento generale della Sezione delle autonomie della Corte dei conti sulla questione di massima rimessa dalla Sezione regionale di controllo per la Liguria in merito alla corretta interpretazione delle disposizioni contenute nel comma 6 dell’art.92 del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 ed, in particolare, della definizione ivi riportata “atto di pianificazione comunque denominato”. SEZAUT/12/2014/QMIG Questione di massima, posta dal Presidente della Corte dei conti con l’ordinanza n. 10 del 20 marzo 2014, concerne la valutazione degli effetti delle modifiche introdotte dall’art. 14-bis della legge n. 13/2014 di conversione, con modificazioni, del d.l. n. 149/2013 in materia di controllo dei consuntivi delle spese elettorali. Sul tema la Sezione delle autonomie, già nel 2013, con deliberazione n. 24/SEZAUT/2013/INPR, ha fornito “Primi indirizzi interpretativi inerenti l’applicazione dell’art. 13 della legge 6 luglio 2012, n. 96, sul controllo delle spese elettorali nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti”. SEZAUT/16/2014/QMIG Questione di massima concernente la possibilità che il Comune di Russi (RA), imputi legittimamente a carico del bilancio comunale la contribuzione al pagamento del canone di locazione per un immobile di proprietà privata destinato ad essere adibito a caserma dell’Arma dei Carabinieri. In particolare, la Sezione è chiamata ad esprimere il proprio avviso in merito alla questione di massima concernente la corretta interpretazione delle disposizioni recate dall’art. 1, comma 439, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007) ove si prevede espressamente che “per la realizzazione di programmi straordinari di incremento dei servizi di polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei cittadini, il Ministro dell’Interno e per sua delega i Prefetti, possono stipulare convenzioni con le Regioni e gli Enti locali, che prevedano la contribuzione logistica, strumentale e finanziaria delle stesse Regioni e degli Enti locali.” 19/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte, con deliberazione n. 116/2014/SRCPIE/QMIG, in ordine alla corretta iscrizione a bilancio delle anticipazioni, previste dagli artt. 2 e 3, d.l. 8 aprile 2013, n. 35, convertito dalla l. 6 giugno 2013, n. 64. Delibera rettificata con decreto n.1/2014 del 28 luglio 2014. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 249 21/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima sollevata dalla Sezione regionale di controllo per la Campania con deliberazione n. 148/2014/PAR, concernente espressamente la possibilità o meno per l’ente locale di “escludere dal computo delle spese di personale, ai sensi del comma 557 dell’art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007) e s.m.i., gli oneri coperti mediante finanziamenti aggiuntivi e specifici pubblici, in ragione della specifica destinazione conferita da norme di legge e nei limiti di quanto regolarmente speso e rendicontato. 22/2014/SEZAUT/QMIG Questione sollevata dalla Sezione di controllo per la Regione Campania, nella deliberazione n. 152/2014, concerne l’interpretazione della natura del termine di cui all'art. 1, comma 15, del D.L. 35/2013. 23/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima sollevata dalla Sezione regionale di controllo per la Campania, con delibera n. 176/2014, in ordine all’applicazione del limite massimo delle anticipazioni di tesoreria ex art. 222 TUEL. 24/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima, rimessa dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte con la deliberazione n. 130/2014/QMIG, in ordine alle modalità di calcolo dell’indennità mensile spettante al Sindaco ed ai componenti della Giunta comunale. 25/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima posta dalla Sezione regionale di controllo per il Piemonte, con deliberazione n. 149/2014/QMIG, sul computo della spesa di personale dell’esercizio di riferimento, ai fini del rispetto del limite di cui all’art. 1, comma 557 quater, della legge n. 296/2006. 26/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima, posta dalla Sezione regionale di controllo per la Basilicata, in merito alla applicabilità dell’art.9,comma 2-bis, del d.l. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, in l. 30 luglio 2010, n. 122, e s.m., all’utilizzo delle risorse del bilancio, dei Comuni di minore dimensione demografica, per il finanziamento del trattamento accessorio degli incaricati di posizioni organizzative in strutture prive di qualifiche dirigenziali. 27/2014/SEZAUT/QMIG Questione di massima, posta dalla Sezione regionale di controllo per la Basilicata, concernente il calcolo della possibilità di assunzione di personale in relazione alla disciplina del turn over e al calcolo dei limiti delle risorse da destinare alle assunzioni di personale per l’ente che è passato ad applicare il patto di stabilità dal 2013, in ragione dell’ultimo intervento legislativo (d.l. n. 90/2014, art. 3). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 250 Sezione centrale di controllo per gli affari comunitari e internazionali Deliberazione SACEI/1/2014/INPR SACEI/2/2014/OICERT Oggetto deliberazione programma di controllo per l'anno 2014. Certificazione progetti ITU - UNDP. SACEI/3/2014/OICERT Audit of the world event ITU TELECOM world 2013. SACEI/4/2014/RSUE Semplificazione delle regole sui Fondi Strutturali. SACEI/5/2014/OICERT Certificazione Bilancio ITU 2013. Audizioni Data 14 gennaio 2015 Oggetto Audizione nell'ambito dell’indagine conoscitiva sulla “Attuazione ed efficacia delle politiche della UE in Italia” presso la XIV Commissione permanente – Politiche dell’Unione Europea Camera dei Deputati. Deliberazione SACEI/6/2014 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 251 Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato Deliberazione Argomento SCCGAS/1/2014/GEST Esiti dell'esame dei rendiconti e analisi della gestione amministrativa della commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) - esercizi 2010-20112012. SCCGAS/2/2014/GEST Adempimenti volti a dare attuazione agli obiettivi di contenimento della spesa inerente al fabbisogno allocativo delle amministrazioni statali (art.2,comma 222 della legge n.191 del 2009). SCCGAS/3/2014/GEST Indagine sulla attuazione delle disposizioni per il contenimento della spesa, di cui all'art.2,commi 618,619,620,621 della legge n.244 del 24 dicembre 2007 (legge finanziaria per il 2008): spese ordinarie e straordinarie per la manutenzione degli immobili utilizzati a fini istituzionali dai Ministeri - Gestione relativa al periodo 2008-2012. SCCGAS/4/2014/GEST L'evoluzione del sistema degli ammortizzatori sociali e relativo impatto economico. SCCGAS/5/2014/GEST Ricerca nella sanità pubblica con riferimento alle disposizioni di cui al d.lgs. n. 502 del 30/12/1992, art.12 bis e successive modificazioni. SCCGAS/6/2014/GEST Lo stato di attuazione ed i problemi di operatività del " Fondo Unico Giustizia "FUG" istituito dal d.l. n.143/08, convertito dalla legge n.181/08. SCCGAS/7/2014/GEST Esame dei rendiconti della gestione amministrativa dell'autorità per le garanzie nelle comunicazioni (esercizi 2009-2012). SCCGAS/8/2014/GEST La gestione delle risorse destinate dall'art. 33,commma 10, della legge n.183/2011, alla realizzazione di misure di sostegno al settore dell'autotrasporto merci (cap.7420 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti). SCCGAS/9/2014/GEST Interventi per lo sviluppo e l'acquisizione delle unità navali della classe FREMM e delle relative dotazioni operative. SCCGAS/10/2014/ GEST La gestione degli interventi di ristrutturazione e di adeguamento delle strutture pubbliche per l’eliminazione delle barriere architettoniche (cap. 7344 del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; legge n. 104/92; DDPR nn. 503/96 e 380/01). SCCGAS/11/2014/ GEST Indagine di controllo sugli “Effetti del Protocollo di intesa 4 agosto 2010 tra il Ministero del Lavoro, INPS, INAIL ed Agenzia delle entrate in materia di attività ispettiva”. SCCGAS/12/2014/ GEST Valutazioni finali sulla gestione degli interventi di recupero delle somme pagate dallo Stato in luogo degli allevatori per eccesso di produzione in tema di quote latte. SCCGAS/13/2014/ GEST Referto sulla gestione dei contratti pubblici segretati o caratterizzati da particolari misure di sicurezza (art. 17, comma 5, d.lgs. 163/2006) - Anno 2013. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 253 SCCGAS/14/2014/ GEST Destinazione e gestione del cinque per mille: le misure consequenziali finalizzate alla rimozione delle disfunzioni rilevate. SCCGAS/15/2014/ GEST Relazione concernente “Interoperabilità: tecnologie e comunicazioni nell’ambito della Difesa”. SCCGAS/16/2014/ GEST Destinazione e gestione dell’otto per mille. SCCGAS/17/2014/ GEST Indagine sugli effetti dell’azione di controllo fiscale in termini di stabilizzazione della maggiore tax compliance SCCGAS/18/2014/ GEST Programma dei controlli sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato per il triennio 2015 – 2017. SCCGAS/19/2014/ GEST Programma dei controlli sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato per l’anno 2015. SCCGAS/20/2014/ GEST Monitoraggio sulle modalità di adeguamento da parte delle Amministrazioni dello Stato alle osservazioni formulate dalla Sezione centrale di controllo sulla gestione nell’anno 2013. SCCGAS/21/2014/ GEST Monitoraggio e vigilanza dell'amministrazione statale sugli interventi per la sicurezza stradale (capitoli 7336 e 7509 del Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti). SCCGAS/22/2014/ GEST Relazione sui “Processi di razionalizzazione e valorizzazione degli arsenali militari gestiti dal Ministero della difesa”. SCCGAS/23/2014/ GEST Relazione sugli “ Interventi di riduzione degli assetti organizzativi e delle dotazioni organiche delle amministrazioni dello stato”. SCCGAS/24/2014/ GEST Relazione concernente “La gestione dei contratti di sviluppo”. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 254 Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato Deliberazione Argomento SCCLEG/1/2014/SUCC In tema di provvedimento di collocamento a riposo adottato nei confronti di un Dirigente generale pedissequamente attuativo di quello presupposto di conferimento di funzioni dirigenziali, limitativo della durata di trattenimento in servizio. SCCLEG/2/2014/PREV In tema di istituzione, presso il Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo, della Direzione generale per le politiche del turismo. SCCLEG/3/2014/PREV In tema di conferimento di incarico di collaborazione, ai sensi dell’ art. 7, comma 6, del d.lgs n. 165/2001. SCCLEG/4/2014/PREV SCCLEG/5/2014/PREV SCCLEG/6/2014/PREV In tema di approvazione della delibera n. 60/2013 del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE) dell’ 8 agosto 2013 (Prot. Cdc. n. 37714 del 31/12/2013). In tema di conferimento di incarico di collaborazione, ai sensi dell’ art. 7, comma 6-bis, del D.lgs n. 165/2001. In tema di fissazione del prezzo del biglietto di ingresso in occasione di alcune specifiche mostre allestite all’ interno della Galleria di Arte moderna e contemporanea di Roma e di Villa Adriana a Tivoli. SCCLEG/7/2014/PREV In tema di conferimento di incarico di collaborazione, ai sensi dell’ art. 7, comma 6, del D.Lgs n. 165/2001. SCCLEG/8/2014/PREV In tema di conferimento di incarico di collaborazione, ai sensi dell’ art. 7, comma 6, del D.Lgs n. 165/2001. SCCLEG/9/2014/PREV In tema di collocamento fuori ruolo di un dirigente di prima fascia presso il Collegio dei revisori dei conti dell’Agenzia spaziale italiana - A.S.I. - e conforme a legge il decreto con il quale, un dirigente apicale del MIUR, chiamato a far parte del collegio dei revisori del conti dell’ASI, viene collocato in posizione di fuori ruolo, fermo restando l’obbligo di adeguata motivazione del provvedimento. SCCLEG/10/2014/PRE SCCLEG/11/2014/PREV In tema di approvazione di un atto aggiuntivo, con il quale l’Amministrazione previa rimodulazione delle prestazioni, al medesimo costo del contratto principale, provvede alla proroga di quest’ ultimo. In tema di approvazione di un contratto di locazione di un immobile adibito a sede dell’Archivio notarile distrettuale di Latina. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 255 SCCLEG/12/2014/PREV In tema di approvazione del Regolamento di organizzazione del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca. SCCLEG/13/2014/PREV In tema di conferimento al Comandante in Seconda della Guardia di Finanza, del trattamento di ausiliaria, comprensivo della speciale indennità pensionabile (S.I.P.) spettante al Comandante Generale del Corpo in servizio (art. 10, D.Lgs. n. 123 del 2011). SCCLEG/14/2014/PREV In tema di conferimento di incarico di collaborazione, ai sensi dell’art. 7, comma 6, del D.Lgs n. 165/2001. SCCLEG/15/2014/PREV In tema di conferimento di reggenze di funzioni dirigenziali. SCCLEG/16/2014/PREV In tema di approvazione della delibera del Comitato interministeriale per la Programmazione Economica-Cipe n.4-73 dell'8 novembre 2013, relativa al "Programma delle infrastrutture strategiche (legge 443/2009). SCCLEG/17/2014/PREV Relativa al DPCM concernente il Regolamento di organizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. SCCLEG/18/2014/PREV In tema di assoggettabilità al Controllo preventivo di legittimità di decreti di accertamento residui su capitali di opera nei quali sono risultate eccedenze d impegno. SCCLEG/19/2014/PREV In tema di contratto di collaborazione coordinata e continuativa stipulato dall'Università degli Studi di Siena SCCLEG/20/2014/PREV In tema di conferimento di incarichi di collaborazione ai sensi dell’art.7, comma 6, del d.lgs.n.165/2001, interamente a carico di terzi. SCCLEG/21/2014/PREV In tema di adozione del provvedimento di conferma di dirigenti di prima fascia apicali nei casi di spoils system. SCCLEG/22/2014/PREV In tema di approvazione della delibera n. 19/2014 del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economia (CIPE), concernente l’approvazione del progetto definitivo del 1° lotto funzionale Bicocca Augusta, dell’opera Velocizzazione della linea ferroviaria Catania Siracusa: tratta Bicocca - Targia, compresa nel Programma delle infrastrutture strategiche di cui alla legge n.443/2001. SCCLEG/23/2014/PREV In tema di incarichi esterni conferiti da Università a soggetti in quiescenza. SCCLEG/24/2014/PREV In tema di Pubblico impiego - Decreto di conferma di dirigenti di seconda fascia ai sensi dell’art. 19 comma 2 del d.lgs n.165/2001 - Necessità di procedure concorsuali per l’assunzione del provvedimento di - non sussiste. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 256 SCCLEG/25/2014/PREV In tema di Pubblico impiego - Decreto di conferma di dirigenti di seconda fascia ai sensi dell’art. 19 comma 2 del d.lgs n.165/2001 - Necessità di procedure concorsuali per l’assunzione del provvedimento di - non sussiste. SCCLEG/26/2014/PREV In tema di incarico esterno conferito da Università a soggetto in quiescenza. SCCLEG/27/2014/PREV In tema di incarico esterno conferito da Università a soggetto in quiescenza. SCCLEG/28/2014/PREV In tema di incarichi esterni conferiti a soggetti in quiescenza. SCCLEG/29/2014/PREV In tema di incarico esterno conferito da Università a soggetto in quiescenza. SCCLEG/30/2014/PREV In tema di incarico esterno conferito da Università a soggetto in quiescenza. SCCLEG/31/2014/PREV In tema di attribuzione di attività di consulenza da parte del Ministero dell’ambiente della tutela del territorio e del mare. SCCLEG/32/2014/PREV In tema di attribuzione di conferimento di un incarico di collaborazione da parte del Ministero dell’ambiente della tutela del territorio e del mare. SCCLEG/33/2014/PREV In tema di deliberazione n. 20/2014 del Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica del 18 aprile 2013 adottata ai sensi della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. “legge obiettivo”) avente ad oggetto “Via del Mare, collegamento A4-Jesolo e Litorali (CUP H41B0900116005). Parere su schema di convenzione e piano economico finanziario di cui alla proposta del promotore”. SCCLEG/34/2014/PREV In tema di pagamenti fatture - Consorzio COMAP - “Servizio rimozione, trasporto, demolizione ed avvio/recupero smaltimento imbarcazioni e relitti situati a Lampedusa, Licata, Mazara del Vallo e Pantelleria”. SCCLEG/35/2014/PREV In tema di Prestazione autonoma professionale occasionale a soggetto collocato in quiescenza - Università degli studi di Venezia. SCCLEG/36/2014/PREV In tema di conferimento di incarico dirigenziale, ex art. 19, c. 4 e 6 del D.Lgvo n. 165/2001 - Direzione dell’Ufficio scolastico regionale per la Toscana. SCCLEG/37/2014/PREV In tema di approvazione della delibera CIPE n. 27 del 1° agosto 2014 Programma infrastrutture strategiche - Legge 443/2001 - Schema idrico Basento Bradano, tronco di Acerenza, distribuzione III lotto - Modifica soggetto aggiudicatore. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 257 Attività degli uffici centrali di controllo Atti sottoposti al controllo preventivo Giacenza Ufficio al 1/1 Pervenuti Esaminati Rimanenza al 31/12 Rilievi emessi P.C.M - Ministeri GiustiziaAffari esteri 193 3.492 3.522 163 154 Ministeri Interno e Difesa 135 2.990 2.794 331 173 Ministero Economia e Finanze 252 4.362 4.449 165 466 Ministeri Sviluppo economicoPolitiche agricole, alimentari e forestali 401 4.942 5.006 337 223 Ministeri Infrastrutture e trasporti- Ambiente, tutela del territorio e del mare 601 4.937 5.175 363 123 Ministeri MIUR- Beni e attività culturali- Salute- Lavoro e politiche sociali 224 5.954 5.918 260 791 1.806 26.677 26.864 1.619 1.930 TOTALE Atti sottoposti al controllo successivo (ex art. 10 del D.Lgs. 30.6.2011, n. 123) Giacenza Pervenuti Esaminati Rimanenza al 31/12 Rilievi emessi P.C.M - Ministeri GiustiziaAffari esteri 1 3 4 0 0 Ministeri Interno e Difesa 5 10 9 6 6 Ministero Economia e Finanze 2 2 4 0 0 Ministeri Sviluppo economicoPolitiche agricole, alimentari e forestali 4 1 3 2 1 Ministeri Infrastrutture e trasporti- Ambiente, tutela del territorio e del mare 39 1 39 1 0 Ministeri MIUR- Beni e attività culturali- Salute- Lavoro e politiche sociali 0 5 3 2 3 51 22 62 11 12 Ufficio TOTALE al 1/1 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 258 Atti di governo n° 64 Uffici di controllo n. atti Ministeri Interni e Difesa 7 Ministeri Affari esteri, Giustizia e P.C.M. 26 Ministero economia e finanza 11 Ministeri Sviluppo economico, Politiche agricole alimentari e forestali 2 Ministeri Infrastrutture, Trasporti e Ambiente 8 Ministeri Istruzione, Beni culturali, Salute e Lavoro 10 Atti di governo Atto D.M. 23/12/2014 Ministero Economia e finanze Oggetto Disciplina dell’uso di strumenti informatici e telematici nell’ambito del processo tributario. D.P.C.M. 17/1/2014 Affari esteri Termini non superiori a 90 giorni L. 241/1990. D.P.C.M. 11/2/2014 Salute Regolamento di organizzazione del Ministero della salute. D.P.C.M. 11/2/2014 MIUR Regolamento di organizzazione del dell’istruzione, dell’università e della ricerca. Ministero D.P.R. 19/2/2014 Presidenza Consiglio Ministri Individuazione delle procedure per l’attivazione dei poteri speciali nei settori della difesa e della sicurezza nazionale. D.I. 14/2/2014 Economia e finanze Commissioni applicate alle transazioni effettuate mediante carte di pagamento. D.M.21/2/2014 MIUR Modalità per l’ammissione dei medici alle scuole di specializzazione in medicina. Economia e finanze Modalità in base alle quali si tiene conto del rating di legalità attribuito alle imprese ai fini della concessione di finanziamenti da parte delle pubbliche amministrazioni e di accesso al credito bancario. Interno Disciplina del fondo di rotazione per la solidarietà alle vittime dei reati di tipo mafioso, delle richieste estorsive e dell’usura. D.I. 20/2/2014 D.P.R. 19/2/2014 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 259 Giustizia Determinazione dei parametri per la liquidazione dei compensi per la professione forense. Presidenza Consiglio Ministri Disciplina dei procedimenti relativi alla concessione ai comuni di contributi per le spese di gestione degli uffici giudiziari. D.P.C.M. 28/2/2014 Beni culturali Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo e dell’organismo indipendente di valutazione della performance. D.P.C.M. 20/2/2014 Ambiente Regolamento di organizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare. D.P.C.M. 11/2/2014 Infrastrutture D.M. 10/3/2014 D.P.R. 21/2/2014 Regolamento di organizzazione infrastrutture e dei trasporti. del Ministero delle Affari esteri Norme per la misurazione della performance individuale degli esperti di cooperazione. D.P.R. 25/3/2014 Presidenza Consiglio Ministri Individuazione degli attivi di rilevanza strategica nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni. D.P.R. 25/3/2014 Presidenza Consiglio Ministri Individuazione delle procedure per l’attivazione dei poteri speciali nei settori dell’energia, dei trasporti e delle comunicazioni. Lavoro Regolamento di organizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. D.M. 14/4/2014 Economia e finanze Modalità di transito degli ufficiali del ruolo normale del Corpo della Guardia di finanza nel ruolo aeronavale del medesimo Corpo. D.M. 15/5/2014 Infrastrutture Differimento dei termini per l’adozione obbligatoria delle norme in materia di approvazione nazionale di sistemi ruote. D.M. 19/5/2014 Economia e finanze Norme di attuazione del sistema pubblico di prevenzione, sul piano amministrativo, delle frodi nel settore del credito di consumo, con specifico riferimento al furto di identità-. D.M. 26/3/2014 D.P.C.M. 14/2/2014 D.M. 3/6/2014 D.P.R. 30/5/2014 D.M. 27/6/2014 D.P.C.M. 6/6/2014 Ambiente Affari esteri Organizzazione dell’Albo nazionale dei gestori ambientali. Disciplina dell’elenco cittadinanza italiana. dei funzionari internazionali di Norme per l’istituzione del biglietto di ingresso ai Beni e attività culturali monumenti, musei, gallerie, scavi di antichità, parchi e giardini monumentali. Presidenza Consiglio Ministri INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 Individuazione delle attività di rilevanza strategica per il sistema di difesa e sicurezza nazionale. PAG. 260 Infrastrutture Rimodulazione delle tabelle riferite alle circoscrizioni territoriali delle direzioni marittime di Genova, Bari, Catania, e Trieste. D.M. 11/6/2014 Giustizia Modalità di svolgimento dei corsi di formazione per la nomina alle qualifiche iniziali dei ruoli degli operanti tecnici, dei revisori tecnici, dei periti tecnici e dei direttori tecnici del corpo di polizia penitenziaria. D.M. 30/6/2014 MIUR Modalità per l’ammissione dei medici alle scuole di specializzazione in medicina. D.M. 10/4/2014 Giustizia Tipizzazione del modello standard per la trasmissione del contratto di rete al registro delle imprese. D.M. 24/7/2014 Giustizia Disciplina del trattamento dei dati sensibili e giudiziari da parte del Ministro della giustizia. D.M. 10/6/2014 Giustizia Disposizioni in materia di recupero delle spese del processo penale. D.M. 3/6/2014 Ambiente Organizzazione dell’Albo nazionale dei gestori ambientali. D.P.R. 11/6/2014 D.M. 24/7/2014 D.M. 24/7/2014 D.M. 24/7/2014 D.M. 24/7/2014 D.M. 24/7/2014 D.M. 24/7/2014 Interno Modalità di svolgimento del concorso pubblico per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo dei collaboratori e dei sostituti direttori tecnico-informatici del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Interno Modalità di svolgimento del concorso interno per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo dei collaboratori e dei sostituti direttori tecnico-informatici del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Interno Modalità di svolgimento del concorso interno per la promozione alla qualifica di funzionario amministrativocontabile direttore vicedirigente del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Interno Modalità di svolgimento del concorso pubblico per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo dei funzionari amministrativo-contabili direttori del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Interno Modalità di svolgimento del concorso pubblico per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo dei collaboratori e dei sostituti direttori amministrativo-contabili del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Interno Modalità di svolgimento del concorso interno per l’accesso alla qualifica iniziale del ruolo dei collaboratori e dei sostituti direttori amministrativo-contabili del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 261 D.M. 8/7/2014 D.M. 25/7/2014 Salute Sviluppo economico Disciplina dei rapporti tra il Ministero della salute, i medici, ambulatoriali, specialisti e generici operanti per l’assistenza sanitaria e medico legale al personale navigante, marittimo e aviazione civile. Fondo di garanzia per le vittime della caccia. D.P.C.M. 10/7/2014 Ambiente Regolamento di organizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e dell’Organismo indipendente di valutazione della performance e degli Uffici di diretta collaborazione. D.M. 13/8/2014 Giustizia Determinazione dei criteri e delle modalità formazione degli amministratori di condominio. Giustizia Determinazione dei criteri e delle modalità di iscrizione e tenuta del registro degli organismi di mediazione e dell’elenco dei formatori per la mediazione. Presidenza Consiglio Ministri Criteri e modalità per la concessione dei contributi a favore dei periodici pubblicati all’estero e delle pubblicazioni edite in Italia e diffuse prevalentemente all’estero. D.M. 4/8/2014 D.P.R. 11/8/2014 D.P.C.M. 31/7/2014 MIUR per la Termini non superiori a 90 giorni L. 241/1990. Giustizia Sgravi fiscali e sgravi contributivi a favore delle imprese che assumono lavoratori detenuti. Economia e finanze Norme e criteri di investimento delle risorse dei fondi pensione e sulle regole in materia di conflitti di interesse. Affari esteri Concessione di premi e contributi per la divulgazione del libro italiano. D.P.C.M.29/8/2014 Sviluppo economico Regolamento di organizzazione del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, degli uffici della diretta collaborazione del Ministro e dell’organismo indipendente di valutazione della performance. D.M. 17/10/2014 Economia e finanze Disciplina del microcredito. D.M. 3/10/2014 Economia e finanze Regolamento in materia di presentazione al pagamento in forma elettronica degli assegni bancari e circolari. Affari esteri Distacchi di personale della pubblica amministrazione presso l’Unione Europea, le organizzazioni internazionali o Stati esteri. Economia e finanze Modifica in materia di documenti sottratti al diritto di accesso. D.M. 24/7/2014 D.M. 2/9/2014 D.M. 29/8/2014 D.P.C.M. 30/10/2014 D.M. 24/10/2014 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 262 D.M. 24/10/2014 Economia e finanze Capitolato generale d’oneri per le forniture di beni e le prestazioni dei servizi occorrenti per il funzionamento del Corpo della Guardia di finanza. D.M. 10/11/2014 Giustizia Modalità di elezione dei componenti dei consigli degli ordini circondariali forensi. D.P.C.M. 30/10/2014 Presidenza Consiglio Ministri Modalità di funzionamento, accesso, consultazione e collegamento con il CED della banca dati nazionale unica della documentazione antimafia. D.P.C.M. 10/11/2014 Presidenza Consiglio Ministri Attuazione e funzionamento dell’Anagrafe nazionale della popolazione residente (ANPR) e definizione del piano per il graduale subentro dell’ANPR alle anagrafi della popolazione residente. D.P.R. 17/11/2014 Presidenza Consiglio Ministri Modifiche ed integrazioni in materia di criteri e procedure per l’utilizzazione della quota dell’otto per mille dell’Irpef devoluta alla diretta gestione statale. Giustizia Misure compensative per l’esercizio della professione di ingegnere. Sviluppo economico Disciplina dei titoli e dei marchi di identificazione dei metalli preziosi. Giustizia Applicazione nell’ambito dell’amministrazione della giustizia delle disposizioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori nei luoghi di lavoro. Economia e finanze Aggiornamento dell’elenco delle imperfezioni e infermità che sono causa di non idoneità al servizio nella Guardia di Finanza. Giustizia Requisiti di iscrizione nel registro degli organismi di composizione della crisi da sovraindebitamento, nonchè in materia di modalità di formazione e revisione del registro, di sospensione e cancellazione degli iscritti e di determinazione dei compensi e dei rimborsi spese spettanti agli organismi a carico dei soggetti che ricorrono alla procedura. D.M. 3/12/2014 D.P.R. 26/11/2014 D.I. 18/11/2014 D.M. 16/12/2014 D.I. 24/9/2014 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 263 Sezione di controllo sugli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria Attività di referto 2014 Enti controllati al 31/12/2014: 303 Enti sui quali si è riferito 241 Referti al Parlamento 117 * Altre deliberazioni (istruttorie, di programma, ecc.) 4 *Hanno esaminato 534 bilanci relativi e più esercizi finanziari. Deliberazione Oggetto SCE/1/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Associazione Croce Rossa italiana (C.R.I.) per l’esercizio 2012. SCE/2/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto di servizi per il mercato agricolo alimentare (ISMEA) per l’esercizio 2012. SCE/3/2014/RGES Determinazione e relazione del controllo eseguito sulla gestione finanziaria Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei ragionieri e periti commerciali (C.N.P.R.) per l’esercizio 2012. SCE/4/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Aero Club d’Italia (Ae.C.I.) per l’esercizio 2012. SCE/5/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Agenzia spaziale italiana (ASI) per l’esercizio 2012. SCE/6/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Autorita’ portuale di La Spezia per gli esercizi 2011 – 2012. SCE/7/2014/RGES Determinazione e relazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della RAI-Radiotelevisione italiana S.p.A. per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/8/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del “Museo della fisica e Centro studi e ricerche Enrico Fermi” per l’esercizio 2012. SCE/9/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria degli Enti Parco Nazionali: Monti Sibillini, Dolomiti Bellunesi, Foreste Casentinesi, Monte Falterona e Campigna, Pollino, Val Grande per l’esercizio 2012. SCE/10/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del Consiglio nazionale delle ricerche (C.N.R.) per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/11/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto per gli studi di politica internazionale (ISPI) per gli esercizi dal 2007 al 2011. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 265 SCE/12/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale di fisica nucleare (I.N.F.N.) per l’esercizio 2012. SCE/13/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di Poste italiane S.p.A. per l’esercizio 2012. SCE/14/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Autorita’ portuale di La Spezia per gli esercizi 2011 – 2012. SCE/15/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di Fintecna S.p.A. per l’esercizio 2012. SCE/16/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente "Parco nazionale dell’Alta Murgia" per gli esercizi 2011-2012. SCE/17/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente “Parco nazionale del Vesuvio” per l’esercizio 2012. SCE/18/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Fondazione festival dei due mondi di Spoleto per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/19/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Società Italiana per le Imprese all’Estero S.P.A. (SIMEST) per l’esercizio 2012. SCE/20/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’ “Associazione per lo sviluppo dell’industria nel mezzogiorno (SVI.MEZ.)" per l’esercizio 2012. SCE/21/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di ANAS S.p.A. per l’esercizio finanziario 2012. SCE/22/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Autorità portuale di Taranto per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/23/2014/REG Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della INARCASSA - Cassa nazionale di previdenza e assistenza per gli ingegneri e gli architetti liberi professionisti per l’esercizio 2012. SCE/24/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Autorita’ Portuale di Olbia, Golfo Aranci e Porto Torres per l’esercizio 2012. SCE/25/2014/INPR Programma dell’attività della Sezione del controllo sugli enti per l’anno 2014. SCE/26/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Società per lo sviluppo del mercato dei fondi pensione (MEFOP S.p.a.) per l’esercizio 2012. SCE/27/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGE.NA.S.) per l’esercizio 2012. SCE/28/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente nazionale di previdenza e assistenza per gli psicologi (ENPAP) per gli esercizi 2009-2010-2011. SCE/29/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori (ISFOL) per l’esercizio 2012. SCE/30/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Fondazione Centro internazionale di Studi di architettura “A. PALLADIO” (CISA) per l’esercizio 2012. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 266 SCE/31/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Fondazione Casa Buonarroti per gli esercizi finanziari 2011-2012. SCE/32/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Fondazione Istituto nazionale di Studi Verdiani (INSV) per l’esercizio 2012. SCE/33/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto Nazionale di studi sul Rinascimento (INSR) per gli esercizi finanziari 2011-2012. SCE/34/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale di alta matematica "FRANCESCO SEVERI" (I.N.d.A.M.) per l’esercizio 2012. SCE/35/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della concessionaria servizi assicurativi pubblici S.p.A. CONSAP per l’esercizio 2012. SCE/36/2014/RGES Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della “Rete autostrade mediterranee S.p.a.” per gli esercizi 2011-2012. SCE/37/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato S.p.A. per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/38/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Fondazione Museo nazionale della scienza e della tecnologia “LEONARDO DA VINCI” per l’esercizio 2012. SCE/39/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Cassa depositi e prestiti S.p.A. per gli esercizi 2011-2012. SCE/40/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale di studi romani (I.N.S.R.) per l’esercizio 2012. SCE/41/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Autorità Portuale di Catania per gli esercizi dal 2007 al 2012. SCE/42/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale di ricerca per gli alimenti e la nutrizione (INRAN) per gli esercizi 2010, 2011 e sino al 7 luglio 2012. SCE/43/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della SOGESID S.p.a. per l’esercizio 2012. SCE/44/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Unione Nazionale Incremento Razze Equine (U.N.I.R.E.) per gli esercizi 2008, 2009, 2010, 2011 e fino al 14 agosto 2012. SCE/45/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente Parco nazionale dell’appennino lucano Val D’angri-Lagonegrese per gli esercizi 2011-2012. SCE/46/2014/RGES SCE/47/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della cassa di previdenza e assistenza tra i dipendenti dell’ex ministero dei trasporti e della navigazione per l’esercizio 2011 e 2012. Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto della enciclopedia italiana G. Treccani S.p.A. per l’esercizio 2012. SCE/48/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del Centro italiano ricerche aerospaziali (CIRA S.C.p.A.) per l’esercizio 2012. SCE/49/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto italiano di studi germanici (IISG) per l’esercizio 2012. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 267 SCE/50/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (INAIL), per l’esercizio 2012. SCE/51/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’ENEL S.p.a., per l’esercizio 2012. SCE/52/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente nazionale di previdenza e assistenza consulenti del lavoro (ENPACL), per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/53/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente "Parco nazionale del Gargano" per l’esercizio 2012. SCE/54/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente Nazionale Risi per l’esercizio 2013. SCE/55/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’ENIT – Agenzia nazionale del turismo - per l’esercizio 2012. SCE/56/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Società Generale d’Informatica (SOGEI) S.p.A. per l’esercizio 2012. SCE/57/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del Consorzio del Parco Nazionale dello Stelvio per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/58/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente Parco nazionale del Gran Sasso e dei Monti della Laga per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/59/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente Parco Nazionale dell’Aspromonte per gli esercizi 2011-2012. SCE/60/2014/RGES Determinazione e relazione del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A. per l’esercizio 2012. SCE/61/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Cassa nazionale del Notariato per l’esercizio 2012. SCE/62/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Autorità Portuale di Savona per gli esercizi 2010, 2011 e 2012. SCE/63/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Autorità portuale di Livorno per l’esercizio 2012. SCE/64/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della società SO.G.I.N. S.p.A. per l’esercizio 2012. SCE/65/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale di ricerca metrologica (I.N.RI.M.), per l’esercizio 2012. SCE/66/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura (CRA) per l’esercizio 2012. SCE/67/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente nazionale di previdenza e di assistenza farmacisti (ENPAF) per l’esercizio 2013. SCE/68/2014/RGES Determinazione e Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto Nazionale di Previdenza dei Giornalisti Italiani “Giovanni Amendola” (INPGI) per l’esercizio 2013. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 268 SCE/69/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria degli Istituti fisioterapici ospitalieri (IFO) per l’esercizio 2012. SCE/70/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del Fondo di Assistenza per il Personale della Polizia di Stato per gli esercizi dal 2008 al 2012. SCE/71/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria delle Ferrovie dello Stato Italiane S.p.A. per l’esercizio 2013. SCE/72/2014/RGES Determinazione e relazione risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del Consorzio per l’Area di Ricerca Scientifica e Tecnologica di Trieste per l’esercizio 2012. SCE/73/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della SICOT (Sistemi di consulenza per il tesoro s.r.l.) per l’esercizio 2012. SCE/74/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Ente di Previdenza dei Periti Industriali e dei Periti Industriali Laureati (E.P.P.I.) per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/75/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Associazione nazionale fra lavoratori mutilati ed invalidi del lavoro (ANMIL) per gli esercizi dal 2010 al 2012. SCE/76/2014/DASS Adempimenti conseguenti alla sottoposizione al controllo della Società Istituto LuceCinecittà s.r.l. ai sensi del DPCM 7 gennaio 2014. SCE/77/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria delle Fondazioni lirico-sinfoniche per gli esercizi 2011-2012. SCE/78/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale di economia agraria (INEA) per l’esercizio 2012. SCE/79/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del Club alpino italiano (CAI) per l’esercizio 2013. SCE/80/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Associazione Croce Rossa Italiana (C.R.I.) per l’esercizio 2013. SCE/81/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Cassa italiana di previdenza e assistenza dei geometri liberi professionisti (CIPAG) per l’esercizio 2013. SCE/82/2014/RGES Determinazione e Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Fondazione Opera Nazionale Assistenza Orfani Sanitari Italiani (ONAOSI) per l’esercizio 2013. SCE/83/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Lega italiana per la lotta contro i tumori per gli esercizi finanziari dal 2009 al 2012. SCE/84/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del Fondo agenti spedizionieri e corrieri (FASC) per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/85/2014/DASS Adempimenti conseguenti alla sottoposizione al controllo della società “Investimenti immobiliari Italiani Società di Gestione del Risparmio Società per Azioni – InvImIt SGR S.p.A. ai sensi del DPCM 7 gennaio 2014. SCE/86/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Unione ITAliana dei ciechi e degli ipovedenti - ONLUS per gli esercizi 2010-2011-2012. SCE/87/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria del Fondo di previdenza per il personale del Ministero dell’economia e delle finanze per l’esercizio 2013. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 269 SCE/88/2014/RGES Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’ENI S.p.A. per l’esercizio 2013. SCE/89/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’ENEA – Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile per gli esercizi 2011 – 2012. SCE/90/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’”Ente Parco dell’Asinara” per gli esercizi 2011-2012. SCE/91/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Accademia della Crusca per l’esercizio 2012. SCE/92/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell'Automobile Club d'Italia (ACI) per gli esercizi 2011 e 2012 e dei 106 Automobile Club provinciali e locali (AA.CC.) per gli esercizi dal 2010 al 2012. SCE/93/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Autorita’ portuale di La Spezia per l’esercizio 2013. SCE/94/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’Autorità portuale di Gioia Tauro per l’esercizio 2013. SCE/95/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (INGV), per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/96/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria della Fondazione ENPAIA - Ente nazionale di previdenza per gli addetti a e gli impiegati in agricoltura per gli esercizi 2012 e 2013. SCE/97/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria della “Società per lo sviluppo dell’arte, e della cultura e dello spettacolo Arcus S.p.A.”, per l'esercizio 2012. SCE/98/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Agenzia del Demanio, per l'esercizio 2013. SCE/99/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’EUR Spa, per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/100/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Ente Parco del Vesuvio, per l'esercizio 2013. SCE/101/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria della "Fondazione La Biennale di Venezia", per l'esercizio 2013. SCE/102/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria della Società italiana per le imprese all’estero SpA (SIMEST) per l'esercizio 2013. SCE/103/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Istituto per gli studi di politica internazionale (ISPI) per l'esercizio 2012. SCE/104/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Ente nazionale per il microcredito (ENM) per l'esercizio 2012. SCE/105/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria sull’ICEAgenzia per la promozione e l’internazionalizzazione delle imprese italiane (ICE-Agenzia) per l'esercizio 2013. SCE/106/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria Ente "Parco nazionale dell’Arcipelago di la Maddalena", per gli esercizi 2012 e 2013. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 270 SCE/107/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di EXPO 2015 S.p.A. per l’esercizio 2013. SCE/108/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria della Fondazione ENPAM- Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei medici e degli odontoiatri (ENPAM) per gli esercizi dal 2010 al 2012. SCE/109/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria della Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei dottori commercialisti per gli esercizi 2011 e 2012. SCE/110/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale per la storia del movimento di liberazione in Italia (INSMLI) per l'esercizio 2013. SCE/111/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Ente “Parco nazionale del Cilento, Vallo di Diano e Alburni” per l'esercizio 2013. SCE/112/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria Opera nazionale di assistenza per il personale del corpo nazionale dei vigili del fuoco per l’esercizio 2013. SCE/113/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC), per gli esercizi dal 2011 al 2013. SCE/117/2014/RGES SCE/115/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Istituto nazionale di oceanografia e geofisica sperimentale - OGS - per gli esercizi dal 2011 al 2013. Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Associazione per lo sviluppo dell’industria nel Mezzogiorno (SVI.MEZ.), per l'esercizio 2013. SCE/116/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Agenzia nazionale per la sicurezza del volo (ANSV), per l'esercizio 2012. SCE/117/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria di Cinecittà Luce spa . Es. 2013. SCE/118/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria della Fondazione Centro sperimentale di cinematografia per gli esercizi 2012-2013. SCE/119/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria dell’Ente di previdenza e assistenza pluricategoriale (EPAP) - per gli esercizi 2012-2013. SCE/120/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria della Cassa di previdenza delle forze armate per gli esercizi dal 2010 (2° semestre) al 2012. SCE/121/2014/RGES Determinazione e relazione sul risultato del controllo sulla gestione finanziaria Rete ferroviaria italiana (RFI) S.p.A. per l’esercizio 2013. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 271 Sezioni regionali di controllo TIPOLOGIA E OGGETTO DELLA DECISIONE QUANTITÀ Decisione di parifica (art. 1, comma 5, del DL n. 174/2012) 22 Deliberazioni sui bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi della regione (art. 1, comma 3, 4 e 7, del DL n. 174/2012) 23 Deliberazioni sulla tipologia delle coperture finanziarie adottate nelle leggi regionali (art. 1, comma 2, del DL n. 174/2012) 19 Deliberazioni sul sistema dei controlli interni della regione (art. 1, comma 6, del DL n. 174/2012) 16 Deliberazioni sui rendiconti dei gruppi consiliari (art. 1, commi 10 e ss, del DL n. 174/2012 217 Pronunce sugli enti del SSR (art. 1, c. 170, della l. n. 266/2005 e art. 1, comma 3 del d.l. n. 176/2011) 54 Pronunce sugli enti locali ( art. 1, c. 166, della l. n. 266/2005 e art. 148-bis Tuel) 2.420 Deliberazioni ex art. 148 del Tuel (controllo sulla gestione degli enti locali) 121 Deliberazioni ex art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 149/2011 27 Deliberazioni ex artt. 243-bis e ss. del Tuel 174 Pareri (art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003) 935 Deliberazioni di controllo preventivo e successivo di legittimità 41 Deliberazioni di controllo sulla gestione 117 Altre deliberazioni 742 4.928 TOTALE ATTIVITA' DI CONTROLLO DI LEGITTIMITA’ Pendenti iniziali Introdotti Esaminati Rimanenza 898 16.017 16.208 707 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 273 I dati delle singole Sezioni verranno pubblicati, a cura delle medesime, in occasione dell’ inaugurazione dell’anno giudiziario 2015, presso la rispettiva sede regionale. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 274 Sezioni riunite in sede giurisdizionale SENTENZE Quantità Tipologia 2 Questioni di massima 1 Regolamenti di competenza (ordinanza) Speciale composizione 18 Piani di riequilibrio di enti locali 29 Rendiconti di Gruppi consiliari regionali e di province autonome 14 Ricorsi avverso l’inclusione nell’elenco ISTAT INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 275 Sezioni riunite in sede deliberante e consultiva N° Argomento 1/2014/CONS Parere su “Prime regole tecniche ed operative per l’utilizzo della posta elettronica certificata nei giudizi dinanzi alla Corte dei conti” 2/2014/CONS Parere sulla procedura di presentazione, parifica e controllo di regolarità, in applicazione dell’art. 16 del d.lgs. 30 giugno 2011, n. 123, del conto giudiziale da parte di Equitalia s.p.a. in qualità di agente contabile della riscossione delle entrate erariali. 3/2014/CONS Parere su “Disciplina dei conti giudiziali degli agenti contabili delle Camere di Commercio”. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 277 Sezioni centrali d’appello e sezione d’appello per la Regione Siciliana Giudizi di responsabilità e di conto Tipologia Pendenti Pervenuti Definiti Rimanenza 445 155 136 464 Istanza di parte 2.465 734 799 2.400 Totale 2.910 889 935 2.864 Istanza del Procuratore generale Istanze di definizione ex ar844t. 1, co. 231, 232, 233, legge 266/2005 Pendenti Istanze presentate Istanze accolte Istanze rigettate o inammissibili 79 137 100 83 Giudizi in materia pensionistica Pendenti Pervenuti Definiti Rimanenza 6.937 1.167 2.955 5.149 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 279 Esito delle sentenze riferito ai convenuti nei giudizi di responsabilità Assoluzione 4 Condanna 276 Totale 280 Esito delle sentenze di contabilità di 2° grado 99% Assoluzione Condanna 1% Esito delle sentenze riferito ai ricorrenti nei giudizi in materia pensionistica Accoglimento 1.328 Rigetto 1.740 Totale 3.068 Esito delle sentenze pensionistiche di 2° grado 57% Accoglimento Rigetto 43% Dati del Sistema Conoscitivo della Corte dei conti (Conosco) - Rilevazione al 14 gennaio 2015 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 280 Sezioni giurisdizionali regionali Attività svolta in materia di responsabilità e conto Giudizi Pendenti (1/1) Pervenuti Definiti Rimanenza (31/12) 2.313 1.796 1.938 * 2.171 * i giudizi definiti hanno riguardato 2.627 convenuti. Attività svolta in materia pensionistica Giudizi Pendenti al 1/1/2013 Rimanenza al 31/12/2013 Militari Guerra Civili Militari Guerra Civili Militari Guerra Civili Militari Guerra Definiti Civili Sopravvenuti 8682 2981 4100 2086 896 127 5537 1573 802 5230 2304 3425 15.763 3.109 7.919 * 10.960 * i giudizi definiti hanno riguardato 12.802 ricorrenti. Attività svolta in materia di conti giudiziali Pendenti (1/1) Pervenuti Definiti Rimanenza (31/12) 303.493 74.728 51.445 326.776 I dati delle singole Sezioni verranno pubblicati, a cura delle medesime, in occasione delle rispettive inaugurazioni dell’anno giudiziario 2014. INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 281 Esito delle sentenze riferito ai convenuti nei giudizi di responsabilità Assoluzione 929 Condanna 1.698 Totale 2.627 Esito delle sentenze di contabilità di 1° grado 65% Assoluzione Condanna 35% Esito delle sentenze riferito ai ricorrenti nei giudizi in materia pensionistica Accoglimento 3.082 Rigetto 9.720 Totale 12.802 Esito delle sentenze pensionistiche di 1° grado Accoglimento 76% Rigetto 24% Dati del Sistema Conoscitivo della Corte dei conti (Conosco) - Rilevazione al 14 gennaio 2015 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 282 Personale di magistratura Al 1° gennaio 2015 Situazione del personale di magistratura Controllo Giurisdizione Procura Totale Organico Presenti Vacanti Sezioni regionali 135 116 19 Centro 121 65 56 Sezioni regionali 171 107 64 29 22 7 129 93 36 20 14 6 Sezioni regionali 435 316 119 Centro 170 101 69 Generale 605 417 188 Centro Sezioni regionali Centro La dotazione organica esposta nella sopraindicata tabella, pari a 605 unità, non comprende il posto di Presidente della Corte dei conti e i 3 posti di fuori ruolo istituzionale (Giudice Costituzionale, Magistrato delegato al controllo INPS, Magistrato delegato al controllo INAIL). INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 283 INAUGURAZIONE DELL’ANNO GIUDIZIARIO 2015 PAG. 284
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