Tar Napoli 1543/2013 - Enti Locali

N. 04454/2012 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4454 del 2012, proposto da:
., rappresentata e difesa dagli Avv.ti,;
contro
COMUNE DI ALIFE, rappresentato e difeso dall’Avv;
per l'annullamento
a) della nota del Comune di Alife prot. n. 8391 del 25 luglio 2012, con la quale è stata rigettata l’istanza della società
ricorrente, da ultimo reiterata in data 12 luglio 2012, volta alla rinegoziazione della concessione in ordine alla gestione
dell’IMU e del TARES;
b) di ogni altro atto e/o provvedimento preordinato, connesso e conseguente, ivi compreso il parere reso dal Ministero
dell’Economia e delle Finanze con nota prot. n. 13262/2012 del 27 giugno 2012, richiamato nella predetta nota
comunale;
e per l’accertamento
del diritto della ricorrente alla rinegoziazione della concessione de qua con l’adeguamento della stessa alle intervenute
modifiche legislative ovvero, in subordine, con adeguamento delle prestazioni contrattuali al residuo oggetto del rapporto
concessorio.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione resistente;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2013 il dott. Carlo Dell'Olio e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La società ricorrente, affidataria in regime di concessione dei servizi di accertamento e riscossione dell’imposta
comunale sugli immobili (ICI), della tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU) e della tassa per le acque
reflue del Comune di Alife, impugna la nota comunale in epigrafe, con cui le è stata denegata la rinegoziazione del
contratto di concessione in ordine alla gestione dell’imposta municipale propria (IMU) e del tributo comunale sui rifiuti e
sui servizi (TARES), tributi, questi ultimi, destinati a sostituire rispettivamente l’ICI e la TARSU con decorrenza, nel primo
caso, dal 1° gennaio 2012 e, nel secondo, dal 1° gennaio 2013.
L’impugnativa è estesa al parere ministeriale in epigrafe, recepito dalla nota comunale, ed è fondata su una serie di
censure attinenti alla violazione dei principi generali in tema di appalti pubblici ed all’eccesso di potere sotto svariati
profili.
Oltre a richiedere l’annullamento di tali atti, la ricorrente insta per l’accertamento del diritto alla rinegoziazione, nei termini
parimenti in epigrafe indicati.
Resiste il Comune di Alife, eccependo l’infondatezza del ricorso.
L’istanza cautelare è stata accolta ai fini del riesame con ordinanza n. 1587 del 21 novembre 2012, alla quale ha fatto
seguito altra nota comunale del 4 gennaio 2013 (prot. n. 148), con cui è stato ribadito il diniego alla rinegoziazione già
formulato con la gravata nota comunale.
Parte ricorrente insiste nelle proprie ragioni con ulteriore memoria difensiva.
La causa è stata trattenuta per la decisione all’udienza pubblica del 6 febbraio 2013.
DIRITTO
1. La società ricorrente contesta la decisione del Comune di Alife, esplicitata nella nota prot. n. 8391 del 25 luglio 2012
conformemente al parere reso dal Ministero dell’Economia e delle Finanze con nota prot. n. 13262/2012 del 27 giugno
2012, di denegare la rinegoziazione del vigente contratto di concessione, stipulato nell’aprile 2009 per la gestione
dell’ICI, della TARSU e della tassa per le acque reflue, mediante l’inclusione nell’oggetto della concessione dei neoistituiti tributi IMU e TARES.
2. Prima di procedere all’esame delle questioni poste nel presente giudizio, occorre verificare se la nota comunale del 4
gennaio 2013, citata in narrativa, è capace di innovare la vicenda contenziosa mediante una rivalutazione dei fatti
controversi ed, in secondo luogo, se tutti gli atti impugnati sono passibili di impugnazione.
Con riguardo al primo profilo, il Collegio deve rilevare che tale nota non apporta alcuna novità, limitandosi a riproporre
motivazioni meramente confermative di quelle già espresse con la gravata nota del 25 luglio 2012, con conseguente
permanenza dell’interesse della ricorrente ad ottenere una pronuncia giudiziale.
Con riferimento al secondo aspetto, non si può non propendere per la carenza di interesse all’impugnativa del parere
ministeriale del 27 giugno 2012, atteso il suo carattere eminentemente endoprocedimentale che lo rende privo di
concreta lesività, in disparte ogni ulteriore considerazione in rito circa la mancata evocazione in giudizio
dell’amministrazione statale.
3. Circoscritto l’oggetto dell’odierna impugnazione solo alla nota comunale prot. n. 8391 del 25 luglio 2012, è opportuno
precisare, in punto di fatto, che il diniego alla rinegoziazione poggia essenzialmente sulla considerazione della non
assimilabilità dell’IMU all’ICI e del TARES alla TARSU, che determinerebbe la necessità di ricorrere, ai fini
dell’affidamento della gestione di tali nuovi tributi, all’espletamento di apposite procedure di evidenza pubblica come
prescritto dall’art. 52 del d.lgs. n. 446/1997.
4. Ciò premesso, si può dare corso allo scrutinio delle censure articolate avverso la nota comunale in contestazione.
Con una prima doglianza, parte ricorrente sostiene che il contratto di concessione dovrebbe essere sottoposto a
necessaria rinegoziazione delle condizioni economiche originarie, poiché rientrerebbe in via automatica nel suo oggetto
l’attività di gestione sia dell’IMU sia del TARES, essendo tali tributi perfettamente sovrapponibili all’ICI ed alla TARSU per
avere lo stesso presupposto impositivo, gli stessi soggetti attivi e passivi, la stessa base imponibile, le stesse modalità di
accertamento e riscossione coattiva, etc.
La censura, così come formulata, non si presta ad essere condivisa.
Osserva il Collegio che è difficilmente individuabile una sostanziale assimilabilità fra IMU ed ICI, essendo la prima
destinata ad assorbire, oltre a quelle dell’ICI, le funzioni dell’imposta sul reddito delle persone fisiche e delle relative
addizionali dovute in relazione ai redditi fondiari inerenti ai beni non locati (cfr. art. 8, comma 1, del d.lgs. n. 23/2011).
Sotto altro angolo visuale, la non assimilabilità è confermata dalla non coincidenza della base imponibile, quanto ai
coefficienti moltiplicatori, e dell’aliquota di computo, mediamente più elevata per l’IMU (cfr. art. 13, commi 3 e ss., del
decreto legge n. 201/2011, convertito nella legge n. 214/2011).
Anche il TARES non è speculare alla TARSU, perché, a differenza della seconda, è destinato a coprire non solo i costi
afferenti ai servizi indivisibili dei comuni, ma anche tutti i costi di investimento e di esercizio relativi al servizio di gestione
dei rifiuti urbani (cfr. art. 14 del citato decreto legge n. 201/2011, letto in relazione all’art. 61, comma 1, del d.lgs. n.
507/1993).
Ne discende che la non riconducibilità dell’IMU alla sostituita ICI e del TARES alla sostituita TARSU si pone come
insormontabile ostacolo ad una possibile automatica estensione dell’originario contenuto contrattuale ai nuovi tributi
istituiti dalla legge.
4.1 La ricorrente deduce, altresì, l’incostituzionalità della normativa istitutiva dell’IMU e del TARES per contrasto con gli
articoli 41 e 97 della Costituzione, atteso che “la mancata previsione di qualsivoglia norma di dettaglio, volta a
disciplinare le sorti dei contratti in essere, relativi alla riscossione dei tributi sostituiti, finirebbe con ledere
ingiustificatamente la posizione dei concessionari affidatari degli stessi, ripercuotendosi negativamente su posizioni
costituzionalmente tutelate”.
La questione, sebbene rilevante, si presenta manifestamente infondata.
Il Collegio si limita a notare che non è ravvisabile nella normativa in parola alcuna lacuna capace di ledere gli invocati
valori costituzionali, dal momento che un’adeguata tutela degli interessi degli affidatari della gestione dei tributi sostituiti
può essere facilmente rinvenuta negli ordinari rimedi previsti dal codice civile al fine di correggere gli squilibri del
sinallagma funzionale (risoluzione per eccessiva onerosità o, nei casi estremi, risoluzione per impossibilità
sopravvenuta).
4.2 Con altra censura, la società ricorrente lamenta in sostanza che l’amministrazione comunale non avrebbe nemmeno
inaugurato una fase di trattative diretta a sondare la possibilità di una rinegoziazione anche in presenza di tributi nuovi
non assimilabili ai precedenti, in violazione dell’art. 19 del disciplinare tecnico-amministrativo allegato al contratto di
concessione.
La censura, questa volta, è meritevole di accoglimento.
Il citato art. 19 così recita: “Qualora nel corso dell’attività venisse richiesto al concessionario di accertare e/o riscuotere
annualità non comprese nel presente appalto o la gestione di altre entrate comunali, tali attività saranno considerate
integrative e complementari della presente concessione per cui il concessionario rimane obbligato alla loro effettuazione.
Nel caso di gestione di nuove entrate comunali il relativo corrispettivo verrà assoggettato a rinegoziazione.”.
Ebbene, lo stesso regolamento contrattuale consente l’estensione dell’originario oggetto della concessione anche “alla
gestione di altre entrate comunali”, con la precisazione che tale estensione rimarrebbe ancorata all’iniziativa unilaterale
dell’amministrazione, idonea di per sé a far sorgere il corrispondente obbligo contrattuale in capo al concessionario.
Tuttavia è da ritenere che un’interpretazione della clausola conforme ai principi di correttezza e buona fede imponga di
dedicare adeguata considerazione alle iniziative dello stesso segno provenienti dal concessionario, le quali, se non sono
in grado di determinare l’immediato allargamento dell’oggetto originario della concessione, quanto meno sono idonee ad
aprire trattative tra le parti finalizzate ad un’eventuale rinegoziazione.
Ne deriva che laddove, come nel caso di specie, sia il concessionario a farsi promotore dell’intento di estendere la
gestione ad altre entrate comunali, l’amministrazione, proprio in ossequio ai principi di correttezza e buona fede, è tenuta
a vagliare la bontà della proposta di rinegoziazione aderendo alla stessa o, al contrario, rigettandola per scarsa
convenienza; in tale ultimo caso rimarrebbe sempre salva la facoltà dell’amministrazione di indire una procedura
selettiva per procedere all’affidamento di una nuova concessione o di ricorrere ad una modalità internalizzata di
gestione.
4.3 Né è condivisibile l’eccezione delle difesa comunale tesa ad evidenziare che l’eventuale rinegoziazione inclusiva dei
nuovi tributi configurerebbe un’ipotesi di illegittimo affidamento diretto, dal momento che l’illegittimità dell’affidamento è
esclusa proprio dalla previsione contrattuale di copertura, che a sua volta trova legittimazione negli atti di indizione della
precedente gara a procedura aperta, all’esito della quale fu individuata l’attuale ditta concessionaria.
4.4 Né, tantomeno, può aderirsi all’ulteriore obiezione della suddetta difesa volta ad accreditare la tesi che nella
fattispecie sarebbe possibile ampliare l’oggetto della concessione solo con riguardo alle annualità da riscuotere e non
con riferimento a nuovi o diversi tributi, poiché è la stessa lettera dell’art. 19 del disciplinare tecnico-amministrativo ad
autorizzare l’ampliamento anche per la gestione di nuove entrate comunali.
5. Pertanto, ribadite le suesposte considerazioni, la nota comunale prot. n. 8391 del 25 luglio 2012 deve qualificarsi
illegittima per omessa valutazione della proposta di rinegoziazione avanzata dalla società ricorrente, non essendo
sufficiente ad escludere la rimodulazione dell’attuale contratto di concessione la non assimilabilità dei nuovi tributi
comunali a quelli precedenti, ma piuttosto dovendo essere compiuta una puntuale valutazione di convenienza delle
modifiche offerte. Ne consegue l’annullamento della nota in questione con assorbimento delle rimanenti censure quivi
non esaminate, fermo restando che l’amministrazione, laddove non reputi conveniente la proposta di rinegoziazione
della società ricorrente, potrà discrezionalmente optare per la più opportuna forma organizzativa di gestione delle nuove
entrate tributarie.
5.1 In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei limiti sopra precisati, mentre sussistono giusti e particolari motivi,
attesa la novità della vicenda contenziosa, per disporre la compensazione tra le parti delle spese processuali ad
eccezione dell’importo del contributo unificato, che dovrà essere rifuso in favore della ricorrente a cura della
soccombente amministrazione comunale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti precisati in motivazione e, per
l’effetto, annulla la nota del Comune di Alife prot. n. 8391 del 25 luglio 2012.
Spese compensate, ad eccezione dell’importo del contributo unificato, che dovrà essere rifuso in favore della ricorrente a
cura del Comune di Alife.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2013 con l'intervento dei magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Fabio Donadono, Consigliere
Carlo Dell'Olio, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/03/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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