RELAZIONE e ARTICOLATO DDL - Partito Democratico trentino

Disegno di legge
Modificazione dell’articolo 48 bis della legge provinciale sulla ricettività turistica
(lp 15 maggio 2002, n. 7 “Disciplina degli esercizi alberghieri ed extra-alberghieri
e promozione della qualità della ricettività turistica”)
Relazione accompagnatoria
Con l’articolo 12 della l.p. 23 ottobre 2014, n. 11 “Modificazioni della legge provinciale
sulla promozione turistica 2002, della legge provinciale sugli impianti a fune 1987, della
legge provinciale 17 marzo 1988, n. 9 (Disciplina delle agenzie di viaggio e turismo), della
legge provinciale 23 agosto 1993, n. 20 relativa alle professioni turistiche della montagna,
della legge provinciale sulla ricettività turistica 2002, della legge provinciale sui campeggi
2012, della legge provinciale sui rifugi e sui sentieri alpini 1993 e abrogazione di
disposizioni regolamentari connesse” è stato introdotto l’articolo 48 bis
(Accompagnamento degli ospiti sul territorio) nella legge provinciale sulla recettività
turistica.
Questo articolo prevede la possibilità per i gestori degli esercizi alberghieri ed extraalberghieri di organizzare percorsi di accompagnamento sul territorio dedicati agli ospiti,
con l’esclusione di escursioni che comportano difficoltà richiedenti l’uso di tecniche e
materiali alpinistici, purché sia garantita una copertura assicurativa per la responsabilità
civile verso terzi per lo svolgimento dell’attività.
L’articolo recita testualmente:
“1. I gestori degli esercizi alberghieri ed extra-alberghieri al fine di promuovere e incoraggiare i propri
clienti a frequentare, ammirare e meglio apprezzare il patrimonio ambientale e naturalistico locale,
possono organizzare percorsi di accompagnamento sul territorio.
2. L'attività di accompagnamento prevista dal comma 1 può essere svolta dai gestori o dai familiari
che operano nella struttura ricettiva, esclusivamente per i propri clienti, purché sia garantita una
copertura assicurativa per la responsabilità civile verso terzi per lo svolgimento dell'attività. Sono
comunque escluse le escursioni che comportano difficoltà richiedenti l'uso di tecniche e materiali
alpinistici.”
La formulazione ed il contenuto dell’articolo presentano dubbi di legittimità
costituzionale, oggettive incertezze interpretative con implicazioni anche di rilevanza
penale e seri dubbi di opportunità in relazione alla qualità dell’offerta turistica del
Trentino.
Legittimità costituzionale
La Corte Costituzionale ha più volte avuto modo di pronunciarsi sulla materia
“professioni” del turismo e sul riparto di competenza tra Stato e regioni.
La Corte ha chiarito che l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili, è
riservata esclusivamente allo Stato.
In particolare:
1. con la sentenza n. 222/2008 la Corte Cost., nel dichiarare infondata una questione di
legittimità costituzionale relativa all’art. 10, co. 4, della L.R. 40/2007, ha ribadito che “il
settore in cui una determinata professione si esplica non rileva in merito alla definizione dei principi
fondamentali della disciplina stessa; la fissazione dei principi fondamentali spetta sempre allo Stato,
nell’esercizio della propria competenza concorrente, ai sensi dell’art. 117, co. 3 della Cost.”. Tale
principio, indipendentemente dalla specifica area caratterizzante la “professione”, si
configura come principio fondamentale invalicabile dalla legge regionale (da ultimo si
veda la sentenza Corte Cost. n. 271/2009). Il fatto che la professione si esplichi quindi
nel campo turistico risulta ininfluente ai fini del riparto di competenze delineato dalla
Costituzione. Ne deriva che, anche con riguardo alle professioni turistiche, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., compete solo allo Stato nell'esercizio della propria
competenza concorrente, l'individuazione dei profili professionali e dei requisiti necessari
per il relativo esercizio.
2. con la sentenza n. 271/2009 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità
costituzionale di una norma regionale che modificava gli ambiti di esercizio di una
professione ordinistica regolata dallo Stato. In sostanza, la norma censurata, riconosceva
alla Regione la competenza a stabilire, con propria deliberazione, requisiti
ulteriori/diversi per l'esercizio delle professioni in questione, rispetto a quelli stabiliti
dallo Stato. E’ stato ritenuto che tale norma violasse il principio fondamentale che
riserva allo Stato, non solo l'individuazione delle figure professionali, ma anche la
definizione e la disciplina dei requisiti e dei titoli necessari per l'esercizio delle professioni
stesse.
E’ evidente che, mentre gli articoli 2 e 16bis della l.p. 20/1993 “Ordinamento della
professione di guida alpina, di accompagnatore di media montagna e di maestro di sci
nella provincia di Trento e modifiche alla legge provinciale 21 aprile 1987, n. 7
(Disciplina delle linee funiviarie in servizio pubblico e delle piste da sci)” costituiscono
una esatta applicazione dei principi generali contenuti negli articoli 2 e 21 della l. 6/89
“Ordinamento della professione di guida alpina”, la norma provinciale approvata nel
2014 (art. 48 bis l.p. 15 maggio 2002, n. 7 “Disciplina degli esercizi alberghieri ed extraalberghieri e promozione della qualità della ricettività turistica”), consentendo a soggetti
diversi rispetto a quelli previsti dalla legge dello Stato l’attività oggetto di riserva di legge,
potrebbe risultare incostituzionale in quanto contraria al principio fondamentale di cui
all’art. 117 Cost. che, appunto, riserva allo Stato non solo l'individuazione delle figure
professionali, ma anche la definizione e la disciplina dei requisiti e dei titoli necessari per
l'esercizio delle professioni stesse.
Incertezze interpretative
La denominazione utilizzata dal legislatore provinciale per individuare i soggetti ai quali
l’attività di accompagnamento sarebbe ora consentita (“I gestori degli esercizi alberghieri ed
extra-alberghieri” […] “dai gestori o dai familiari che operano nella struttura ricettiva”), risulta
essere estremante generica e non ha alcun preciso riscontro nella l.p. 7/2002 che, anzi,
per la sua formulazione, consente di ipotizzare che, all’interno della nozione di gestore di
servizi alberghieri, siano addirittura ricomprese più persone e finanche le persone
giuridiche. Ciò contraddice con il principio codicistico contenuto negli artt. 2229 e segg.
Cod. Civ., ed in particolare nel disposto dell’art. 2232 (Esecuzione dell'opera) secondo il
quale: “il prestatore d'opera deve eseguire personalmente l'incarico assunto. Può tuttavia valersi, sotto la
propria direzione e responsabilità, di sostituti e ausiliari, se la collaborazione di altri è consentita dal
contratto o dagli usi e non è incompatibile con l'oggetto della prestazione”.
Infine, a prescindere dalle oggettive difficoltà di individuare, preventivamente ed in
concreto, i gestori ed i familiari operanti, al pari, dell'effettiva qualità di cliente
dell'accompagnato, nonché, sull'indeterminatezza dei limiti del massimale e dei rischi
assicurativi coperti dalla polizza, la disposizione in questione solleva gravissime questioni
in ambito penale.
In termini generali occorre osservare che il delitto previsto dall'art. 348 c.p. (“Abusivo
esercizio di una professione: Chiunque abusivamente esercita una professione, per la quale è richiesta una
speciale abilitazione dello Stato, è punito con la reclusione fino a sei mesi o con la multa da centotre euro
a cinquecentosedici euro”) tutela l'interesse generale, riferito alla Pubblica Amministrazione,
che determinate attività professionali, richiedenti particolari requisiti di probità e
competenza tecnica, vengano esercitate soltanto da chi, avendo conseguito una speciale
abilitazione amministrativa, risulti in possesso delle qualità morali e culturali richieste
dalla legge per cui la sua lesione riguarda in via diretta ed immediata la P.A., mentre solo
di riflesso, tocca interessi c.d. professionali, cioè, particolari, dei quali sono portatori ex
lege gli ordini ed i collegi professionali.
Come è noto, ai fini della sussistenza del reato in oggetto, è sufficiente l'esercizio in
concreto di un'attività per la quale è richiesta una particolare abilitazione (che non si
possiede; di qui il termine “abusivo”), dal momento che l'abusività consiste, in sostanza,
nell'operare in un determinato ambito d’attività in mancanza dei requisiti richiesti dalla
legge, come ad esempio il mancato conseguimento del titolo di studio o il mancato
superamento dell'esame di Stato per ottenere l'abilitazione all'esercizio della professione.
Integra il reato anche la mancata iscrizione presso il corrispondente albo.
La Corte Costituzionale, con la sentenza del 27 aprile 1993, n. 199, nel riaffermare la
natura di norma penale in bianco dell’art. 348 c.p., ha chiaramente sancito la necessità
che le disposizioni extra penali che stabiliscono i requisiti oggettivi e soggettivi per
l'esercizio di determinate professioni, siano estremamente dettagliate e specifiche.
Ciò premesso, la norma in questione sembra “liberalizzare” pericolosamente,
incautamente e senza alcun meditato approfondimento, lo svolgimento dell'attività di
accompagnamento “turistico” previsto dall'art. 48bis menzionato, senza distinzioni e
limitazioni (ad esempio per quanto riguarda il terreno innevato) che sono invece imposte
all'accompagnatore di territorio ed all’accompagnatore di media montagna (cioè a figure
professionali specifiche). Nella norma de qua ci si limita ed escludere soltanto, ed in
modo vago e generico, “le escursioni che comportano difficoltà richiedenti l'uso di tecniche e materiali
alpinistici” la cui definizione rischia di essere, quindi, lasciata al libero arbitrio
dell'organizzatore di tali escursioni.
In buona sostanza, tale previsione invade illegittimamente (sotto il profilo costituzionale)
l’ambito di attività riservata alle figure professionali di guida alpina, aspirante guida
alpina, accompagnatore di territorio e di accompagnatore di media montagna ed, in ogni
caso, introduce elementi di incertezza sull'effettivo svolgimento di tali attività “protette”
e come tali, tutelate dalla norma di cui all'art. 348 c.p. richiamata.
Da ciò consegue altresì che chiunque (albergatore o altro soggetto), in forza di detta
norma incostituzionale, ritenesse di poter accompagnare persone in escursioni in
montagna senza possedere i titoli sopra menzionati (e la correlata e necessaria iscrizione
all’albo professionale), potrebbe incorrere nel reato previsto e punito dall’art. 348 c.p. e
la presenza di tale norme non varrebbe certo a scriminare il reato in questione.
Qualità dell’offerta turistica trentina
L’offerta turistica del Trentino vede nella montagna (particolarmente le Dolomiti, World
Natural Heritage Unesco dal 2009) un asset portante, cui sono riconducibili enormi
potenzialità di sviluppo e crescita da ricercare e perseguire in una moderna ed equilibrata
dimensione di sostenibilità ed adeguatezza ambientale e sociale. Un asset identificativo e
valoriale, di incidenza determinante; ai turisti, le Dolomiti e, in generale, il patrimonio
ambientale Trentino, sono ormai offerte come brand, ovvero come macro-destinazioni
conosciute, all’interno delle quali non vi è solo una destinazione turistica, ma anche e
soprattutto i servizi che esse offrono in termini di modernità ed efficienza, livelli culturali
ed organizzativi altrettanto internazionalizzati e globalizzati; tutti gli altri segmenti come
storia e cultura, attività outdoor, eventi, rigenerazione, enogastronomia sono parte
efficiente del brand.
E’ quindi evidente come sia l’elemento qualità a dettare la discriminante, a fare la
differenza e creare (o meno) le condizioni del successo: qualità declinata nell’azione
dell’intera filiera dell’organizzazione turistica all’insegna della professionalità, delle
garanzie di adeguatezza (e quindi gradevolezza) dell’esperienza in montagna. Qualità
totale, intesa quale caratterizzazione e connotazione trasversale, ispirata al vecchio motto
“l’uomo giusto al posto giusto”: la filiera dell’accoglienza e dell’ospitalità è complessa
nella sua articolazione, e per questo la separazione dei ruoli, l’estrema
professionalizzazione, la non ingerenza sono da considerare come aspetti e circostanze
irrinunciabili.
Nel solco della ricerca e dell’affinamento professionale la Provincia pone rigidi vincoli,
prerogative e criteri allo svolgimento della professione della Guida Alpina (possibile solo
dopo un complesso e selettivo percorso formativo, obblighi assicurativi RCA,
aggiornamenti ecc.). Al contempo, l’articolo 48 bis della legge provinciale sulla ricettività
turistica rinuncia alle competenze ed alla preparazione professionale affidando il compito
di organizzare escursioni ed accompagnare gli ospiti degli esercizi alberghieri ed extraalberghieri a persone (gestori o i loro familiari che lavorano negli alberghi) che non sono
in alcun modo qualificate. In questo modo il sistema turistico Trentino, non solo o non
tanto le guide alpine, è nei fatti banalizzato nella sua funzione da un provvedimento che
rischia di apparire come una eccessiva ed inopportuna attenzione verso piccoli e parziali
interessi anziché verso il brand che il sistema Trentino rappresenta. Ridurre la qualità
dell’offerta turistica, legata chiaramente anche alla professionalità degli operatori,
compresa quella delle guide alpine, quella degli accompagnatori di media montagna e
quella dei maestri di sci, è un atto deleterio, che non può che avere pessime ripercussioni
anche economiche.
Tenendo conto delle considerazioni sopra esposte, si ritiene indispensabile modificare
l’articolo 48 bis della legge provinciale sulla ricettività turistica in modo tale da delimitare
in maniera chiara le attività di organizzazione di percorsi di accompagnamento sul
territorio che possono essere svolte a favore degli ospiti al fine di evitare dubbi
interpretativi e garantire la massima professionalità nell’offerta turistica trentina.
Al contempo si vuole riconoscere una possibilità in più per tutti i casi in cui gli alberghi
ritengano di promuovere visite per i loro clienti al di fuori degli ambiti riservati ai
professionisti della montagna e dai sentieri escursionistici. Si elimina infatti l’originale
limite previsto dalla legge in vigore, che riserva l’accompagnamento ai “gestori e ai loro
familiari”, di difficile comprensione e applicazione per tutti quegli alberghi non a
gestione familiare, e si permettono quindi visite in zone urbane o strade forestali,
lasciando quindi elasticità nell’offerta turistica.
Una direzione che la politica dovrebbe piuttosto intraprendere, è quella di incentivare
l’incontro tra offerta alberghiera e professioni della montagna. Una miglior qualità
dell’offerta turistica passa anche attraverso una maggiore capacità di collegare in maniera
stabile i professionisti della montagna ai luoghi, come gli alberghi, in cui i turisti vengono
accolti. Anche questo sarebbe “fare sistema”.
L’articolato
Il disegno di legge si compone di un unico articolo modificativo dell’articolo 48 bis della
legge provinciale sulla ricettività turistica (lp 15 maggio 2002, n. 7 “Disciplina degli
esercizi alberghieri ed extra-alberghieri e promozione della qualità della ricettività
turistica”).
cons. Luca Zeni
cons. Alessio Manica
cons.ra Violetta Plotegher
cons. Mattia Civico
Trento, 11 marzo 2015
Disegno di legge
Modificazioni dell’articolo 48 bis della legge provinciale sulla ricettività turistica
2002
Art. 1
Modificazioni dell’articolo 48 bis della legge provinciale 15 maggio 2002, n. 7 (legge provinciale sulla
ricettività turistica 2002)
1. Il comma 2 dell’articolo 48 bis della legge provinciale sulla ricettività turistica
2002 è sostituito dal seguente:
"2. L'attività di accompagnamento può essere svolta esclusivamente per i clienti
degli esercizi alberghieri o extra-alberghieri, purché sia garantita una copertura
assicurativa per la responsabilità civile verso terzi derivante dallo svolgimento
dell'attività. Restano esclusi i tracciati alpini disciplinati dall'articolo 8 della legge
provinciale 15 marzo 1993, n. 8 (legge provinciale sui rifugi e sui sentieri alpini 1993), e
la possibilità di organizzare attività riservate alle figure professionali previste dalla legge
provinciale 23 agosto 1993, n. 20, concernente "Ordinamento della professione di guida
alpina, di accompagnatore di media montagna e di maestro di sci nella provincia di
Trento e modifiche alla legge provinciale 21 aprile 1989, n. 7 (Disciplina delle linee
funiviarie in servizio pubblico e delle piste da sci)"."
2. Dopo il comma 2 dell’articolo 48 bis della legge provinciale sulla ricettività
turistica 2002 è inserito il seguente:
"2 bis. La Provincia promuove l'offerta di accompagnamento escursionistico ai
clienti delle strutture alberghiere da parte delle figure professionali disciplinate dalla legge
provinciale n. 20 del 1993, anche con campagne promozionali specifiche."

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