Whitepaper gefinancierde rechtsbijstand Vallenduuk

Bezuinigingsmaatregelen
gefinancierde rechtsbijstand:
Onwettig en onwerkbaar
Samenvatting
Staatssecretaris Teeven liet in november 2013 weten het budget van de gefinancierde
rechtsbijstand structureel met €85 miljoen te willen korten. Gefinancierde rechtsbijstand biedt een
financiële tegemoetkoming aan burgers om een juridische procedure te kunnen voeren. Op basis
van interviews met onder andere advocaten is onderzocht wat de gevolgen van de bezuinigingen
zijn. Bovendien is er een gesprek geweest met een Tweede Kamerlid en Fractiemedewerker
Justitie, Immigratie en Asiel. Deze resultaten zijn geanalyseerd en vervolgens uitgewerkt. Uit de
interviews blijkt dat voor rechtzoekenden de toegang tot de rechter wordt belemmerd, hetgeen in
strijd is met nationale en internationale wetgeving. Verwacht wordt dat rechtzoekenden die
uitsluiting zullen aanvechten, wat kan leiden tot overbelasting van het systeem. Bovendien bestaat
het gevaar dat zij het recht in eigen hand gaan nemen. Voor advocatenkantoren die louter
toevoegingszaken behandelen, wordt de situatie onwerkbaar. In zijn algemeenheid wordt verwacht
dat het aantal advocaten dat toevoegingszaken behandelt, sterk afneemt en dat tevens de kwaliteit
van dienstverlening in het geding komt.
Inleiding
Wie geen advocaat kan betalen heeft recht op een vergoeding van die kosten. Dit wordt
gefinancierde rechtsbijstand of ook wel toevoeging genoemd. Gefinancierde rechtsbijstand biedt
een financiële tegemoetkoming aan burgers om een juridische procedure te kunnen voeren. Bijna
40% van de Nederlanders valt binnen de dekking van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand.1
Staatssecretaris Teeven van Ministerie van Veiligheid en Justitie is voornemens structureel te
korten op het budget van de gefinancierde rechtsbijstand. In eerste instantie zijn er twee
bezuinigingsrondes, ieder van €50 miljoen, die nog niet volledig zijn gerealiseerd. In oktober 2013
is de eerste wijziging van de Wet op de Rechtsbijstand (Wrb) doorgevoerd. De intentie is dat door
de nieuwe wetswijziging €85 miljoen wordt gekort op het budget van de gefinancierde
rechtsbijstand.2 Rechtshulp kan hierdoor voor rechtzoekenden onbetaalbaar en onbereikbaar
worden. Om deze bezuiniging te realiseren worden er een aantal bezuinigingsmaatregelen
getroffen, zoals de verhoging van de eigen bijdrage. De bezuinigingsmaatregelen omtrent de
gefinancierde rechtsbijstand hebben ook gevolgen voor advocatenkantoren. De generieke
uurvergoeding voor de advocatuur gaat hierdoor bijvoorbeeld omlaag.3 De financiële
tegemoetkoming wordt geschrapt van €18,74 voor administratieve kosten in civiele en
bestuursrechtelijke zaken. Daarnaast dient er onder meer, maar niet uitsluitend, een strengere
selectie aan de poort plaats te vinden met daarin een grotere rol voor het Juridisch Loket. Tot slot
worden juridische vraagstukken met betrekking tot huurrecht en verbintenissenrecht van het stelsel
(vooralsnog) uitgesloten.
De vraag rijst of de toegang tot de rechter door deze maatregelen omtrent gefinancierde
rechtsbijstand wordt beperkt. Indien dat het geval is, dan worden rechtzoekenden uitgesloten van
het systeem van gefinancierde rechtsbijstand. De centrale vraag van dit onderzoek luidt daarom:
“Welke praktische gevolgen hebben de bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde
rechtsbijstand voor sociale advocatenkantoren en vormen deze maatregelen een beperking op de
toegang tot de rechter?”
1
www.advocatenorde.nl/9531/consumenten/gefinancierde-rechtsbijstand.html.
Kamerstukken II 2012/13, 31 753, 64, p.2.
3
Bakker, Advocatenblad 2014, afl. 8, p. 45.
2
Bezuinigingen omtrent de gefinancierde rechtsbijstand
Met de Wet op de Rechtbijstand (Wrb) in 1994 werd voldaan aan de eis die voortvloeit uit artikel 18
lid 2 van de Grondwet uit 1983. Uit dit grondwettelijke artikel blijkt dat er wettelijke regels dienen te
worden opgesteld aangaande gefinancierde rechtsbijstand.4 Ook blijkt uit verdragsrechtelijke
teksten dat de rechtzoekende recht op een eerlijk proces en dus toegang tot de rechter. Dit blijkt
uit artikel 6 EVRM, 14 IVBPR, 47 EU-handvest. Uit jurisprudentie blijkt dat een lidstaat is gehouden
om recht op de toegang tot de rechter mogelijk te maken in civielrechtelijke5 en strafrechtelijke
zaken. In bepaalde gevallen kan er in civielrechtelijke procedures ook kosteloze rechtshulp
bestaan.6 Het recht op de toegang tot de rechter en de gefinancierde rechtsbijstand zijn niet
absoluut. Het recht mag worden beperkt, zolang de kern van dit recht niet wordt aangetast en
zolang misbruik van bevoegdheid wordt voorkomen.7
De voorgenomen wetswijziging van Teeven heeft tot doel om de uitgaven van gefinancierde
rechtsbijstand te beperken. In de periode na de inwerkingtreding van de Wrb in 1994 is er sprake
geweest van een groeiende welvaart, waardoor maximaal kon worden ingezet op gefinancierde
rechtsbijstand. Echter, de economische recessie is sinds 2008 goed voelbaar, waardoor het aantal
toevoegingen toeneemt.8 Voorts daalde de overheidsinkomsten, waardoor er een minder budget
beschikbaar is. Staatssecretaris Teeven acht het van belang dat door middel van deze
maatregelen het stelsel beheersbaar wordt en niet zodanig overbelast raakt dat het feitelijk niet
meer beschikbaar is voor degenen voor wie het stelsel daadwerkelijk is bedoeld.9
Door binnenkort twee besluiten te nemen, namelijk het besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het
besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 vindt uitvoering van de Wrb plaats. Deze bevatten de
volgende maatregelen:
1. een generieke verhoging van de eigen bijdrage;
2. een verhoging van de eigen bijdrage bij verbreking van een huwelijkse of niet-huwelijkse
relatie en daarmee samenhangende verzoeken;
3. het opnieuw heffen van de eigen bijdrage bij een tweede of volgend deskundigenoordeel;
4. het opnieuw heffen van de eigen bijdrage in bewerkelijke zaken;
5. een lagere vergoeding ingeval van een kennelijke afdoening van een zaak;
6. een wijziging van de anticumulatieregeling;
7. een tweede tranche verlaging van de vergoeding voor rechtsbijstandsverleners.
Staatssecretaris Teeven kwalificeert de gefinancierde rechtsbijstand als een vangnetfunctie en als
stelsel dat werkt op basis van noodzakelijkheid en selectie. Bij brief van 12 juli 2013 zijn er elf
maatregelen uiteengezet. In november 2013 heeft er een algemeen overleg plaatsgevonden met
de vaste commissie voor Veiligheid en Justitie, waardoor staatssecretaris Teeven een aantal
4
Kamerstukken I 2013/14, 33 750, G, p. 4.
EHRM 9 oktober 1979, NJ 1980/376, m.nt. Alkema (Airey/Ierland).
6
EHRM 21 februari 1975, ECHR Series A 1975, 4451/70 (Golder/the United Kingdom).
7
HvJ EU 1 januari 2010, C-317/08 (Alassini).
8
Stb. 2013, 345.
9
Stb. 2013, 345.
5
bezuinigingsmaatregelen heeft aangescherpt en twee nieuwe maatregelen heeft toegevoegd. Zijn
voorstel bevat de volgende bezuinigingsmaatregelen:
1. selectie aan de poort op basis van een streng noodzakelijkheidscriterium;
2. uitsluiten van de rechtsgebieden verbintenissenrecht en huurrecht;
3. echtscheiding op gemeenschappelijk verzoek zonder minderjarige kinderen;
4. echtscheiding op basis van gezinsinkomen;
5. herdefiniëring inkomensgrenzen en aanpassing eigen bijdragen;
6. lager uurtarief in bewerkelijke zaken;
7. niet afgeven van een ambtshalve last in strafzaken;
8. tijdelijke uitschakeling jaarlijkse indexeringen;
9. vervallen vergoeding administratieve kosten advocatuur;
10. besparing Raad voor Rechtsbijstand en Juridisch Loket;
11. clawback regeling (nieuwe maatregel);
12. verhoging drempel bij advieszaken, hoger beroep en cassatiezaken (nieuwe maatregel).
Gevolgen van de bezuinigingsmaatregelen
Om de gevolgen van de geplande en reeds doorgevoerde bezuinigingsmaatregelen in kaart te
brengen, zijn interviews gehouden met diverse advocatenkantoren. Hieronder zijn de belangrijkste
gevolgen voor rechtzoekenden, advocaten en de rechtspraktijk weergegeven.
Verhoging van de eigen bijdrage
De advocaten stellen dat het altijd al zo is geweest dat er bepaalde cliënten hun eigen bijdrage niet
betalen. Na de wijziging van afgelopen oktober is dit alleen maar toegenomen. Advocatenkantoren
zijn genoodzaakt om te accepteren dat de eigen bijdrage in termijnen door cliënten wordt betaald
en soms zelfs helemaal niet wordt betaald. De kanttekening die hierbij moet worden geplaatst is
dat de advocaten deze rechtzoekenden allicht willen bijstaan, daar zij de sociale advocatuur van
belang achten. Bovendien is het mogelijk dat minder rechtzoekenden een rechtszaak zullen
starten, waardoor de zaakstoevoer afneemt. Wanneer de boete voor belediging van een agent
bijvoorbeeld €250 bedraagt en de eigen bijdrage €750 is, zien veel rechtzoekenden af van een
procedure. Ook al zijn ze onschuldig. Volgens de advocaten komt in deze gevallen het recht op de
toegang tot de rechter in het geding.
Nieuwe functie Juridisch Loket
De kans bestaat dat het Juridisch Loket gaat bepalen of rechtzoekenden al dan niet aanspraak kan
maken op een toevoeging. Deze poortwachterfunctie wordt door de advocaten als een ingrijpende
maatregel gezien. Met het zicht op de bezuinigingen worden rechtzoekenden dan van het systeem
uitgesloten, waardoor er een grote waarschijnlijkheid bestaat dat daar dan over dient te worden
geprocedeerd. Tevens wordt er gesteld dat hierdoor de zaakstoevoer afneemt, aangezien de
poortwachter zorg dient te dragen voor het feit dat de kosten afnemen. Indien er geen toevoeging
wordt verleend, bestaat de mogelijkheid dat rechtzoekenden zelf gaan procederen. Hierdoor wordt
het rechterlijk apparaat mogelijk belast met kansloze verweren.
Verlaging van de vergoeding van de advocaat
De verlaging van de vergoeding van de advocaten van €107 naar €104 (NB dit is geen tarief per
uur! Per zaak wordt een aantal punten toegekend. Bijvoorbeeld voor een politierechter 6 punten x
104 euro daarvoor moeten alle uren gemaakt worden. Een advocaat werkt dan voor een tarief
tussen de 15 euro en 104 euro per uur) is vreemd met het oog op de inflatiecorrectie die ieder jaar
plaatsvindt en de kosten van de advocatuur die steeds meer stijgen. De gefinancierde
rechtsbijstand is een theoretisch systeem en advocatenkantoren kunnen niet altijd kostendekkend
te werk gaan. Door de verlaging wordt dat gat alleen maar groter. Er wordt verder opgemerkt dat
steeds meer advocaten juridisch ingewikkelde zaken niet meer willen behandelen op basis van
een toevoeging en dus zullen doorverwijzen. Dan rijst de vraag of er nog advocaten zijn die deze
zaken wel willen behandelen en onder kostprijs willen werken.
Verlaging van de vergoeding bij snelrechtprocedures
De verlaging van de vergoeding bij supersnelrechtprocedures achten de advocaten vreemd. De
snelrechtprocedure is immers gelijk aan een politierechterzitting, daar hetzelfde dossier dient te
worden bestudeerd en ook een zitting plaatsvindt. Bovendien is het systeem gebaseerd op balans.
Voor de ene zaak ligt de vergoeding hoog en in de andere zaak ligt de vergoeding lager, wat
elkaar compenseert. Indien de vergoeding voor de supersnelrechtprocedures naar beneden
worden gebracht, zal dit systeem niet meer in balans zijn.
Nevenvordering die onder dezelfde toevoeging vallen
Als er bij een echtscheidingsprocedure een voorlopige voorziening dient te worden aangevraagd is
dit een aparte procedure. Ingeval er steeds meer onder één toevoeging valt, betekent dat er veel
tijd in een zaak wordt gewerkt tegen een laag tarief. De advocaten zeggen tegen de
rechtzoekende dat ze geen voorlopige voorziening gaan aanvragen, aangezien het teveel tijd in
beslag neemt. Een aantal advocatenkantoren zullen deze echtscheidingszaken en voorlopige
voorzieningen dan doorverwijzen naar andere kantoren. Bovendien wordt gesteld dat als de
rechtzoekenden hun eigen bijdrage niet kunnen financieren, zij het recht in eigen handen zullen
nemen.
Uitsluiting/beperking van de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht
Juridische vraagstukken die voortvloeien uit de rechtsgebieden huurrecht en verbintenissenrecht
worden mogelijk voor een deel uitgesloten, waardoor rechtzoekenden geen toegang meer hebben
tot het stelsel van de gefinancierde rechtsbijstand. Sommige advocaten stellen dat er een
objectieve toets dient plaats te vinden en dat dit niet mogelijk is indien het systeem zo wordt
ingericht dat het Juridisch Loket dit gaat beoordelen.
Het argument dat mensen maar een rechtsbijstandsverzekering moeten afsluiten, is volgens de
advocaten ook niet steekhoudend. Bij de verzekeraars werken zelden advocaten en is de kwaliteit
vaak minimaal omdat de rechtsbijstandverzekeringen gigantische hoeveelheden aan zaken
moeten verwerken (bulk). Bovendien zijn veel mensen niet in staat de kosten van een dergelijke
verzekering te betalen. Ook hier vrezen de advocaten dat rechtzoekenden die niet in aanmerking
komen voor een toevoeging, uiteindelijk het recht in eigen hand nemen. Vergeet ook niet dat bij
uitstek in het huurrecht vaak (voormalige) overheidsinstanties zijn die beslissingen nemen. Verruit
de meeste zaken in heel Nederland zijn zaken tegen de overheid of overheidsorgaan. Ambtenaren
nemen (negatieve) beslissingen en burgers moeten dan naar de rechter om hun gelijk te halen.
Diezelfde overheid maakt het de burgers dan onmogelijk om dat te doen.
Praktische gevolgen
Door de wijziging van Wrb en de bezuinigingsmaatregelen die worden verwacht zijn er mogelijk
praktische gevolgen. Hieronder is een statistisch beeld weergegeven per gevolg hoe groot de
mate van intreding van de bezuinigingsmaatregelen is. De percentages in de tabellen geven per
gevolg weer hoe groot de mate van intreding van de bezuinigingsmaatregelen is. De percentages
zijn een indicatie, gemaakt aan de hand van eigen onderzoek.
Tabel 1: Maatregelen gericht op de rechtzoekenden
Verhoging Afschaffing
van de
korting
eigen
Juridisch
Poortwach
bijdrage
Loket
ter
Financiële gevolgen
30%
10%
30%
voor advocatenkantoren
Clawback
regeling
Verhoging
grens bij
hoger
beroep
20%
10%
Juridische gevolgen
35%
5%
40%
0%
20%
Eigenrichting
30%
0%
30%
20%
20%
Rechtzoekenden voeren
waar mogelijk eigen
verweer
*niet van toepassing
50%
0%*
30%
20%
Tabel 2: Maatregelen gericht op de advocatenkantoren
Verlaging van de
Verlaging van de
vergoeding van
vergoeding bij
de advocaat
snelrechtprocedures
0%*
Poortwachter
Financiële gevolgen voor
advocatenkantoren
40%
20%
40%
Toegang tot de rechter
40%
20%
40%
33,33%
33,33%
33,33%
0%**
0%**
100%
60%
40%
0%**
33,33%
33,33%
33,33%
Forfaitaire systeem uit
balans
Averechts effect
Minder advocaten
behandelen
toevoegingszaken
Kwalitatieve gevolgen
voor advocatenkantoren
**niet van toepassing
Tabel 3: Maatregelen gericht op de rechtspraktijk
Nevenvorderingen die
onder dezelfde toevoeging
vallen
Uitsluiting/beperking van de
rechtsgebieden huurrecht en
verbintenissenrecht
Financiële gevolgen
voor advocatenkantoren
50%
50%
Minder advocaten
behandelen
toevoegingszaken
100%
0%
Eigenrichting
30%
70%
0%***
100%
Rechtzoekenden voeren
waar mogelijk eigen
verweer
***eigen verweer voeren is niet mogelijk bij een echtscheidingsprocedure
Conclusie
In dit onderzoek wordt antwoord gegeven op de vraag: “Welke praktische gevolgen hebben de
bezuinigingsmaatregelen aangaande de gefinancierde rechtsbijstand voor sociale
advocatenkantoren en vormen deze maatregelen een beperking op de toegang tot de rechter?”
Uit het onderzoek blijkt dat zowel rechtzoekenden als advocaten negatieve gevolgen ondervinden
als gevolg van de geplande en reeds doorgevoerde maatregelen.
De praktische gevolgen door de bezuinigingsmaatregelen zijn onder andere dat de zaakstoevoer
terugloopt en de omzet zal dalen. Rechtzoekenden worden door bepaalde
bezuinigingsmaatregelen uitgesloten van het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand,
waardoor er eigenrichting kan ontstaan. Daarnaast zullen rechtzoekenden waar mogelijk zelf
verweer voeren in procedures, daar ze de kosten van een advocaat niet kunnen betalen. Zoals
hierboven uiteengezet is het forfaitaire systeem gebaseerd op een puntensysteem, dat door de
bezuinigingsmaatregelen uit balans raakt. De bezuinigingsmaatregelen kunnen een averechts
effect hebben en mogelijk het systeem van de gefinancierde rechtsbijstand kostbaarder maken.
De poortwachter dient op een onpartijdige en onafhankelijke wijze vast te kunnen stellen of een
rechtzoekende in aanmerking komt voor een toevoeging. Mocht dit niet het geval zijn, zoals het
eerste voorstel van staatssecretaris Teeven om de poortwachter te laten verlopen via het Juridisch
Loket, dan tast dit het recht op de toegang tot de rechter aan op grond van artikel 6 EVRM met
name in zaken gericht tegen de overheid. Met het zicht op de toekomstige maatregelen achten de
ondervraagde advocaten het waarschijnlijk dat de toegang tot de rechter daadwerkelijk in het
geding wordt gebracht.
Ook de verhoging van de eigen bijdrage en de nieuwe poortwachterfunctie leiden ertoe dat
rechtzoekenden van het systeem worden uitgesloten, waardoor de toegang tot de rechter niet
wordt gewaarborgd. Met het zicht op het uitsluiten van huurrecht en verbintenisrechtelijke zaken,
worden zelfs hele rechtsgebieden uitgesloten. De recentelijk ingevoerde en geplande maatregelen
zijn dan ook in strijd met het recht op de toegang tot de rechter en dus met nationale en
internationale wetgeving.
De poortwachter kan bovendien zorgen voor overbelasting van het systeem. Zodra het
rechtzoekenden gaat uitsluiten van het systeem, kan tegen deze uitsluiting immers weer een
procedure worden gestart. Bovendien kunnen advocaten zaken weigeren zaken te behandelen op
basis van een toevoeging, indien zij denken dat zij in die zaken niet meer kostendekkend kunnen
werken. Hieruit vloeit voort dat steeds minder advocaten toevoegingen zullen behandelen. Tot slot
is er nog het kwalitatieve gevolg voor de advocatenkantoren. Staatssecretaris Teeven stelt dat een
goede borging van de kwaliteit van de rechtsbijstand primair een verantwoordelijkheid is van de
beroepsgroep. Dit hangt samen met de gedachte dat een onafhankelijke advocatuur een
voorwaarde is voor een goed functionerende democratische rechtsstaat.10 De verbetering van de
kwaliteit van de dienstverlening staat haaks op de besparing van de kosten van de advocaten.
Kortom de kwaliteit van de dienstverlening zal achteruit gaan, daar er waarschijnlijk minder tijd
wordt besteedt aan zaken om de praktijk kostendekkend te houden. De advocaat als
vertrouwenspersoon die een ‘extra schouder’ biedt, zal steeds minder voorkomen.
10
Kamerstukken II 2014/15, 31 753, 70, p. 5.
Aanbevelingen
Het Juridisch Loket verstrekt adviezen die juridisch inhoudelijk niet altijd kloppen, zo stellen de
ondervraagde advocaten. Bovendien kost het €24,1 miljoen op jaarbasis. Alle advocaten zijn het er
dan ook over eens dat het Juridisch Loket kan worden afgeschaft. In plaats daarvan zouden
advocatenkantoren, zo stelt een van de ondervraagden voor, studenten kunnen aannemen om
toch rechtzoekenden te voorzien van rechtshulp. De rechtzoekende blijft op deze manier toegang
houden tot redelijk eenvoudig juridisch advies. Verder zou High Trust bij elk advocatenkantoor die
toevoegingen behandelt doorgevoerd kunnen worden, zo is een extra poortwachter niet
noodzakelijk. De Raad voor Rechtsbijstand controleert de advocatuur dan een aantal keer per jaar.
Van advocatenkantoren met een hoog percentage toevoegingszaken komt het bestaansrecht in
het geding. Enkele veranderingen lijken dan ook noodzakelijk. Zo zouden zij meer commerciële
zaken in behandeling kunnen nemen en meer juridische medewerkers kunnen in zetten. Kantoren
die toevoegingszaken willen blijven behandelen, dienen een strak regime te hanteren en met vaste
modellen te werken. De advocaten die werken op de gebieden verbintenissenrecht en huurrecht
dienen er rekening mee te houden dat de zaakstoevoer afneemt. Deze advocaten kunnen hun
praktijk verschuiven naar een ander rechtsgebied of dienen deze zaken in die desbetreffende
rechtsgebieden enkel op betalende wijze te gaan doen en zaken op basis van toevoeging te
weigeren (hetgeen nimmer de bedoeling kan zijn van de wetgever).
Tevens kan op basis van het gesprek dat is gevoerd op 5 mei 2014 met Michiel van Nispen,
tweede Kamerlid van de SP en collega Cristel Wiskerke, Fractiemedewerker Justitie, Immigratie en
Asiel, worden geconcludeerd dat staatssecretaris Teeven de bezuinigingsmaatregelen schriftelijk
toetst, maar daarbij niet specifiek wordt gekeken naar hoe het in de praktijk in zijn werking gaat.
Het is noodzakelijk dat er wordt gekeken hoe de bezuinigingsmaatregelen in werking treden in de
praktijk. De bezuinigingsmaatregelen dienen een andere vorm aan te nemen, aangezien een
aantal van deze maatregelen, zoals hierboven uiteengezet, strijdig zijn met het recht op de
toegang tot de rechter.
Voor dit onderzoek zijn interviews gehouden met Vallenduuk Advocaten, Blaauw
Advocaten, Haaster & Hes Advocaten, Parmentier&Oass Advocaten, Ripperda Advocaten,
Tanger Advocaten, Michiel van Nispen (Tweede Kamerlid van de SP) en Cristel Wiskerke
(Fractiemedewerker SP voor Justitie, Immigratie en Asiel).

Download Report