Businesscase Participatiewet regio
Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
Opgesteld in opdracht van de besturen van de RSD AV en De
Avelingengroep
Martin Heekelaar
Paul Schenderling
Floris Bannink
Koen Klootwijk
Mei 2014
versie 14 mei 2014
Businesscase Participatiewet regio
Alblasserwaard-Vijfheerenlanden
Opgesteld in opdracht van de besturen van de RSD AV en De
Avelingengroep
Inhoud
Pagina
1. Managementsamenvatting
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
Participatiewet
Uitvoeringsorganisatie
Vormgeving van de samenwerking
Financiën
Gefaseerde aanpak
2. Inleiding
2.1
2.2
2.3
2.4
Te beantwoorden vragen
Projectorganisatie
Bestuursopdrachten
Leeswijzer
3. Participatiewet
3.1
3.2
3.3
3.4
3.6
3.7
3.10
Inleiding
Achtergrond
Beschutte werkplekken
Loonkostensubsidie
Doelgroepen
Financiering
Beleidsuitgangspunten van de regio
4. Wat zijn onze taken en hoe kunnen wij die uitvoeren?
4.1
4.2
4.3
4.4
Algemeen
Dienstverleningsproces
Uitvoering van de huidige taken
Varianten voor de toekomstige uitvoeringsstructuur
versie 14 mei 2014
1
1
2
2
3
3
5
5
5
6
7
8
8
8
9
9
10
11
13
15
15
15
18
19
4.5
4.6
4.7
4.8
4.9
4.10
Uitgangspunten voor de toekomstige uitvoeringsstructuur
Nadere afweging
Samenhang met andere decentralisaties
Lokale aanhechting
Regionaal arbeidsmarktbeleid
Werkbedrijf
5. Vormgeving samenwerkingsverband
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
5.9
5.10
Inleiding
Leeswijzer
Afwegingsaspecten
Takenpakket van de nieuwe organisatie
Publiekrechtelijke organisaties
Tussenconclusie
Inrichtingsaspecten
Fasering
Haalbaarheid
Conclusie en advies
6. Financiële gevolgen en maatregelen
6.1
6.2
6.3
6.4
Inleiding
Invoeren van de Participatiewet conform basisscenario
Integratie van RSD en AG
Aanvullende maatregelen
7. Vervolgproces en tijdsplanning
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6
7.7
7.8
Algemeen beeld van de vervolgstappen
Ruitmodel
Strategiefase: samenwerkingsbesluit o.b.v. de businesscase
Planfase: bedrijfsplan (mei 2014 – oktober 2014)
Ontwerpfase (januari 2015 – april 2015)
Implementatiefase (mei 2015 – september 2015)
Medezeggenschap en Georganiseerd Overleg
Cultuur en communicatie
8. Conclusies en aanbevelingen
8.1 Algemeen
8.2 Gefaseerde aanpak
8.3 Participatiewet
versie 14 mei 2014
20
22
23
24
25
25
26
26
26
26
27
28
30
30
32
33
35
37
37
37
38
38
43
43
44
45
45
46
46
47
47
49
49
49
49
8.4
8.5
8.6
8.7
8.8
8.9
Uitvoeringsstructuur
Kwartiermaker
Lokale aanhechting
Samenhang met andere decentralisaties
Financiën
Nulmeting
versie 14 mei 2014
50
50
51
51
51
52
1. Managementsamenvatting
1.1 Participatiewet
Op 1 januari 2015 wordt de Participatiewet ingevoerd. De Participatiewet is erop gericht om
schotten tussen bestaande regelgeving op het terrein van Werk en Inkomen weg te nemen. De Wet
werk en bijstand wordt samengevoegd met de Wet sociale werkvoorziening en delen van de
Wajong, die nu door het UWV wordt uitgevoerd. De instroom in de WSW stopt. Het zittend bestand
WSW behoudt de bestaande rechten. De Wajong is alleen nog maar toegankelijk voor mensen die
volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn. Mensen met beperkt verdienvermogen, die voorheen
in aanmerking kwamen voor de Wajong vallen voortaan onder de doelgroep van de Participatiewet.
Gemeenten zullen onder de Participatiewet één intakeproces moeten organiseren. Tijdens de intake
wordt vastgesteld wat de mogelijkheden zijn om aan het werk te gaan. Het uitgangspunt is dat
mensen zo snel mogelijk via reguliere arbeid, zelfstandig in hun eigen bestaan kunnen voorzien.
Indien nodig worden mensen ondersteund bij het vinden van werk. Eventueel wordt een uitkering
verstrekt of zijn middelen beschikbaar gericht op het voorkomen van armoede (bijzondere bijstand
en minimabeleid). Sommige mensen hebben een beperkte verdiencapaciteit en zijn voor kortere of
versie 14 mei 2014
1
langere tijd afhankelijk van begeleiding. Indien nodig kan een loonkostensubsidie worden ingezet.
Andere groepen kunnen niet aan de slag in een reguliere baan. Voor hen is er werk in een
beschutte omgeving beschikbaar. Tot slot zijn er mensen voor wie werk op de korte of de langere
tijd niet mogelijk is. Niet iedereen zal in staat zijn om zelfstandig of met behulp van familie, vrienden
en kennissen mee te doen in de samenleving. Ook voor deze groep nemen gemeenten hun
verantwoordelijkheid en is ondersteuning beschikbaar in de sfeer van zorg en participatie.
Gemeenten organiseren een werkgeversbenadering waarbij gezocht wordt naar vacatures en
opdrachten om de doelgroep onder de Participatiewet zo snel mogelijk aan het werk te helpen.
1.2 Uitvoeringsorganisatie
De vraag is op welke wijze gemeenten de uitvoering van de Participatiewet moeten organiseren. Op
dit moment voert de RSD de WWB uit en de Avelingengroep de WSW. De wetgever wil de schotten
tussen bestaande regelingen zoveel mogelijk weg nemen. Het ligt voor de hand dat gemeenten in
het verlengde daarvan de uitvoering zoveel mogelijk integreren en nagaan welke onderdelen van de
RSD en de Avelingengroep kunnen worden gecombineerd.
Berenschot adviseert om in de regio AV toe te werken naar één organisatie die verantwoordelijk is
voor de uitvoering van de Participatiewet. Op deze manier zijn de doorstroming naar
zelfredzaamheid en reguliere arbeid en een doelmatige uitvoering zoveel mogelijk gewaarborgd. De
organisatie kan ondubbelzinnig, vanuit één perspectief en herkenbaar voor burgers en werkgevers
worden aangestuurd.
De wijze waarop de nieuwe organisatie wordt ingericht moet nog worden uitgewerkt. Deze
uitwerking zal plaatsvinden in het bedrijfsplan (zie hierna).
1.3 Vormgeving van de samenwerking
De gemeenten werken in de RSD en in de AG samen op grond van gemeenschappelijke
regelingen. De vraag is welke vorm het meest passend als beide organisaties worden
samengevoegd.
In de nadere uitwerking behoeft de flexibiliteit bijzondere aandacht. Zo moet de GR voldoende
mogelijkheden hebben om daar in een later stadium andere activiteiten in onder te brengen, m.n. op
het terrein van WMO en de Jeugdzorg. Daarnaast moet het niet te ingewikkeld en te kostbaar zijn
om uit te treden. Ook moet het mogelijk zijn om voldoende maatwerk te bieden, zodat gemeenten
verschillende activiteiten op verschillende wijzen door de GR kunnen laten uitvoeren.
Op basis daarvan komen wij tot de conclusie dat ook voor de nieuwe organisatie een
gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam het meest voor de hand ligt. Het is en het blijft
wel mogelijk om onder de GR één of meerdere BV’s op te hangen, voor de uitvoering van meer
bedrijfseconomisch gestuurde onderdelen.
versie 14 mei 2014
2
1.4 Financiën
De invoering van de Participatiewet gaat gepaard met bezuinigingen. Zowel het oorspronkelijke
Participatiebudget als de middelen voor de WSW gaan omlaag. Daardoor ontstaat een tekort dat
naar verwachting oploopt van € 0,3 mln in 2015 tot € 3,1 mln/r vanaf 2021. Daarom zal er moeten
worden bezuinigd. De bezuinigingen kunnen deels worden gerealiseerd door synergievoordelen als
gevolg van het samenvoegen van de RSD en de Avelingengroep en door het doorvoeren van
doelmatigheidsverbeteringen in de uitvoering. Daarnaast zullen nadere keuzes moeten worden
gemaakt bij het beleid en de uitvoering van de Participatiewet: welke doelgroepen en welke
maatregelen krijgen de meeste prioriteit? Gezocht moet worden naar een beleidsmix die past
binnen de financiële kaders en de doelstellingen van de Participatiewet zo goed mogelijk realiseert.
De wijze waarop bezuinigd kan worden, wordt uitgewerkt in het bedrijfsplan (zie hierna).
1.5 Gefaseerde aanpak
Berenschot adviseert om de integratie van de RSD en de Avelingengroep gefaseerd aan te pakken.
Het Ruitmodel biedt daarvoor de basis. Het Ruitmodel biedt een aanpak waarin de
uitvoeringsstructuur stapsgewijs en steeds meer in detail wordt uitgewerkt.
Met de businesscase bevinden wij ons in de strategiefase. Na de strategiefase volgt de planfase. In
de planfase wordt het bedrijfsplan opgesteld. Het bedrijfsplan beschrijft hoe de
uitvoeringsorganisatie voor de Participatiewet er in de toekomst uit gaat zien en op welke wijze de
RSD en de Avelingengroep worden geïntegreerd. Als de algemene besturen van de RSD en de
Avelingengroep voor de zomer instemmen met de adviezen in de businesscase, kan het
bedrijfsplan in de tweede helft van 2014 worden opgesteld. De ontwerpfase, waarin de
uitwerkingsplannen worden opgesteld, en de implementatiefase volgen in 2015.
Op 1 januari 2015 moet er al wel een minimale, afdoende structuur staan om de Participatiewet
adequaat uit te voeren. De operationele samenvoeging vindt dan plaats in de loop van 2015. De
samenvoeging van de RSD en de AG is uiterlijk gerealiseerd op 1-1-2016.
Voorts adviseren wij:
versie 14 mei 2014
3

Er wordt direct na het accorderen van de businesscase een kwartiermaker aangesteld voor het
opstellen van het bedrijfsplan.

In de planfase worden drie onderzoeken uitgevoerd:
‫־‬
Doorlichting/nulmeting RSD gericht op inzicht in de organisatie voor de integratie met de
Avelingengroep. De doorlichting/nulmeting is eveneens gericht op het onderzoek naar
doelmatigheidspotentieel.
‫־‬
Doorlichting/nulmeting AG gericht op inzicht in de organisatie voor de integratie met de
RSD. De doorlichting/nulmeting is eveneens gericht op het onderzoek naar
doelmatigheidspotentieel.
‫־‬
Beleidsdoorlichting die als input dient voor de nadere beleidskeuzes op het terrein van de
Participatiewet.

Geef als opdracht mee dat in het bedrijfsplan expliciet aandacht wordt besteed aan de lokale
aanhechting en de verbinding met de andere thema’s in het sociale domein.

Streef ernaar om per 1 januari 2015 de GR RSD en de GR AG samen te voegen in één GR
Participatiewet. Indien dat niet haalbaar is, stel een medewerker aan met de opdracht om de
samenwerking tussen beide organisaties te coördineren en organiseer een gezamenlijke
vergadering van de beide besturen. De besluitvorming van de RSD en de AG vindt
gecoördineerd plaats in de gezamenlijke vergadering van besturen. Stel de nieuwe GR later in,
conform de adviezen in het bedrijfsplan. Wij merken op dat de nieuwe GR per 1-1-2015 van
start kan gaan en dat de RSD en de AG aanvankelijk als afzonderlijke operationele eenheden
doorgaan.
versie 14 mei 2014
4
2. Inleiding
2.1 Te beantwoorden vragen
Op 1 januari 2015 wordt de Participatiewet ingevoerd. Ten aanzien van de Participatiewet dienen
gemeenten in ieder geval de volgende vragen te beantwoorden:
1. Hoe gaat de regio de volgende taken organiseren:
a. De zorg voor het zittend bestand WSW dat steeds kleiner wordt doordat de instroom in de
WSW stopt.
b. Het creëren en begeleiden van beschutte arbeidsplekken voor mensen die niet regulier aan
de slag kunnen (kan in verband gebracht worden met de toekomstige verantwoordelijkheid
van gemeenten voor dagopvang in het kader van de Zorg).
c. De plaatsing en begeleiding van mensen met beperkt verdienvermogen bij reguliere
werkgevers.
d. De re-integratie en bemiddeling van de overige doelgroepen.
2. Hoe ziet de toekomstige uitvoeringsstructuur er uit? Welke taken gaan de RSD en de
Avelingengroep (AG) doen? Hoe verhouden AG en RSD zich tot elkaar in de toekomst? Worden
de bedrijven of onderdelen daarvan, samengevoegd?
3. Hoe worden de bezuinigingen op het Werkdeel en op de WSW opgevangen? Welke
herprioritering is nodig en gewenst? Of zijn er (verdere) doelmatigheidsverbeteringen mogelijk
die herprioritering overbodig maken? Zo ja, welke?
De Algemeen Besturen van Avelingen Groep en RSD hebben aan Berenschot de opdracht verleend
om een businesscase op te stellen voor de uitvoering van de Participatiewet. De businesscase richt
zich voornamelijk op de beantwoording van de vragen 2 en 3.
De wijze waarop de regio de taken gaat organiseren zoals verwoord in vraag 1, is onderdeel van de
beleidsvoornemens die in de regio AV voor de Participatiewet zijn geformuleerd. De inhoud van de
Participatiewet en de beleidsvoornemens voor de regio vormen het uitganspunt voor de
beantwoording van de vragen 2 en 3.
2.2 Projectorganisatie
Voor de uitvoering van dit project is een organisatiestructuur ingericht. Voor de projectorganisatie
waren de volgende gremia van belang.

De projectgroep: de projectgroep bestaat uit de voorzitters van de RSD en de AG, de wethouder
van Lingewaal, de gemeentesecretaris van Gorinchem, de twee directeuren en van beide
organisaties een beleidsmedewerker. De projectgroep was verantwoordelijk voor de directe
versie 14 mei 2014
5
aansturing en begeleiding van het project. De projectgroep bereide de behandeling voor van de
rapportage in de Unie van besturen.

Voorbereidingsoverleg Projectgroep: De bijeenkomsten van het projectteam werden voorbereid
in het voorbereidingsoverleg. In het voorbereidingsoverleg participeerden de voorzitters van de
AG en de RSD, de gemeentesecretaris van Gorinchem en de secretaris Businesscase.

De Unie van besturen waarin de besturen van de RSD en de Avelingengroep vertegenwoordigd
zijn. De tussenresultaten en conceptresultaten van het onderzoek zijn gepresenteerd en
besproken in de Unie van besturen.

Werkgroep: Daarnaast was er onder voorzitterschap van de projectleider een werkgroep
ingericht, met twee beleidsmedewerkers en twee controllers van de AG en de RSD. De
werkgroep had vooral tot doel om de benodigde data uit de organisaties naar boven te halen en
te analyseren. De werkgroep heeft de rapportage getoetst op de feitelijke juistheid van het
rapport.
Tijdens het project vond afstemming plaats met de programmaorganisatie van het SIP. De
projectleider participeerde in het AVG en heeft enkele malen de uitkomsten van de businesscase
besproken met het SIP en met het Transitieteam. De voorzitter van het SIP en de transitiemanager
3D’s schoven aan in één van de bijeenkomsten van het projectteam, in het bijzonder de
bijeenkomst die ging over de juridisch-bestuurlijke vormgeving van de uitvoeringsorganisatie van de
Participatiewet.
De beleidsvoorbereiding en besluitvorming rond de businesscase liggen voor de Participatiewet in
beginsel bij de besturen van de twee gemeenschappelijke regelingen. De betrokkenheid van
individuele gemeenten is essentieel, omdat de Participatiewet een gemeentelijke
verantwoordelijkheid is. Voor de uitvoering van het project hebben meerder interviews met de
betrokken wethouders van de deelnemende gemeenten plaatsgevonden. Daarbij waren de
betrokken ambtenaren vertegenwoordigd. Ook zijn er verschillende interviews met de directies van
de RSD en de AG geweest. Voorts was er een gezamenlijke bijeenkomst met de betrokken
ambtenaren van de gemeenten, waarin zij input hebben geleverd voor de businesscase.
2.3 Bestuursopdrachten
In het kader van de komst van de Participatiewet en de betekenis daarvan voor de uitvoering, zijn
door de Unie van besturen (Algemeen bestuur Avelingen Groep en Dagelijks bestuur RSD AV) in
februari 2013 vier bestuursopdrachten vastgesteld 1:
1
In de regio Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (AV) werken de gemeenten, Avelingen Groep (AG) en de
Regionale Sociale Dienst (RSD) samen aan de voorbereiding van de transities in het sociaal domein. Voor de
Participatiewet geldt in het bijzonder dat gemeente Lingewaal hier nauw bij betrokken is, omdat deze deel
uitmaakt van de gemeenschappelijke regelingen van de RSD en de AG.
versie 14 mei 2014
6
1. Participatiebeleid
2. Arbeidsmarktbeleid
3. Lokale aanhechting
4. Uitvoering taken werk en inkomen
Voor de businesscase is de vierde bestuursopdracht het meest relevant. Daarnaast is de
samenhang met de andere bestuursopdrachten van belang. De eerste drie opdrachten zijn vooral
inhoudelijk van aard. De businesscase gaat over de inrichting en de financiën van de uitvoering, op
basis van de inhoudelijke keuzes. De businesscase sluit aan op de beleidsvoornemens. De
beleidsvoornemens gaan over het ‘wat’. De businesscase gaat over het ‘hoe’. Eerst is vastgesteld
wat de gemeenten willen bereiken. Vervolgens gaan ze na hoe ze dat gaan doen. Kortom, structure
follows strategy. De businesscase sluit aldus aan op het beleidsplan Participatiewet.
De toekomstige uitvoering van de taken op het terrein van werk & inkomen staan niet los van de
inrichting van de overige taken in het sociaal domein en zullen daarom in samenhang worden
bezien.
De uitkomsten van dit proces worden vertaald naar de reguliere beleidsplannen en begrotingen van
RSD en de AG.
2.4 Leeswijzer
Hierna gaan wij eerst in op de Participatiewet en de inhoudelijke keuzen die reeds in de regio AV
gemaakt zijn. Vervolgens gaan we in hoofdstuk 3 dieper in op de taken die onder de Participatiewet
door gemeenten moeten worden uitgevoerd en de wijze waarop deze kunnen worden uitgevoerd.
Daarbij bespreken we verschillende mogelijkheden die er zijn voor de toekomstige
uitvoeringsstructuur. In hoofdstuk 4 gaan we in op de juridische vormgeving van het toekomstige
samenwerkingsverband. In hoofdstuk 5 onderzoeken we de gevolgen van de bezuinigingen door
het kabinet en de mogelijkheden voor de regio AV om hiermee om te gaan. Hoofdstuk 6 bespreekt
het vervolgproces en de tijdsplanning. In hoofdstuk 7 staan de conclusies en de aanbevelingen.
versie 14 mei 2014
7
3. Participatiewet
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk geven wij een nadere beschrijving van de Participatiewet. Op 1 januari 2015 wordt
de Participatiewet ingevoerd. De WWB en de WSW gaan op in de Participatiewet. De Wajong blijft
bestaan, maar is vanaf dat moment niet meer toegankelijk voor mensen met een arbeidsbeperking
en met verdienvermogen. Zij kunnen een beroep doen op de gemeente voor een uitkering en voor
ondersteuning. Het UWV blijft verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wajong.
3.2 Achtergrond
De ideeën voor de Participatiewet zijn uitgewerkt door de commissie De Vries. In 2008 vroeg de
Staatssecretaris van SZW aan de commissie fundamentele herbezinning Wsw (Commissie De
Vries) een voorstel te doen om meer mensen met een beperking aan het werk te helpen, zonder dat
dit meer geld kost. De Commissie koos als uitgangspunt dat niet de regeling, maar de
werkzoekende en de werkgever centraal stonden bij de ondersteuning bij het werk. Vaak bleken er
geen verschillen te bestaan tussen de mensen in de WWB, de Wajong of de WSW. Als oplossing
werd ervoor gekozen om de betreffende regelingen samen te voegen en de gemeenten
verantwoordelijk te maken voor de uitvoering.
Door de regelingen samen te voegen worden de verschillen tussen de regelingen opgeheven en is
een doelmatige uitvoering beter mogelijk. Het doel is en blijft dat zoveel mogelijk mensen
zelfredzaam zijn en zo min mogelijk beroep doen op de overheid voor een uitkering of andere
vormen van ondersteuning. Er moeten dus zo min mogelijk mensen gebruik maken van de regeling.
Voor zover mensen wel afhankelijk zijn van ondersteuning kan de overheid begeleiding bieden. Als
mensen beschikken over onvoldoende verdiencapaciteit, kan de gemeente een loonkostensubsidie
verstrekken, zodat het voor de werkgever aantrekkelijk is om de betrokkene in dienst te nemen.
Het eerste kabinet Rutte sprak in 2010 af om per 2013 de Wet werken naar vermogen in te voeren.
De WWNV was de voorloper van de Participatiewet. In de WWNV werden WWB, WSW en Wajong
samengevoegd. Het zittend bestand Wajong met loonwaarde zou volledig over gaan naar de
WWNV. Werkgevers kregen de mogelijkheid tot loondispensatie, waardoor zij minder dan het
minimumloon konden betalen voor mensen met een beperkte loonwaarde. In 2012 viel het eerste
kabinet Rutte. De WWNV was daarmee van de baan.
Het tweede kabinet Rutte kwam in 2012 met het voorstel voor de Participatiewet. De Participatiewet
moest per 2014 worden ingevoerd. Op hoofdlijnen lijkt de Participatiewet op de WWNV. Belangrijke
aanpassingen zijn dat de loondispensatie werd vervangen door de mogelijkheid om
loonkostensubsidies te verstrekken. Daarnaast zou er een quotum komen van 5% voor werkgevers
versie 14 mei 2014
8
om mensen in dienst te hebben met een arbeidshandicap. Tot slot zou de Participatiewet niet van
toepassing worden op het zittend bestand Wajong, maar alleen voor de nieuwe instroom.
3.3 Beschutte werkplekken
Binnen de Participatiewet kunnen gemeenten (nieuwe) beschutte werkplekken realiseren voor
mensen die daarop aangewezen zijn, waarbij zij een dienstverband hebben. Ten behoeve van de
participatievoorziening beschut werk voeren gemeenten een voorselectie uit. Daarin bepalen zij
voor welke mensen zij op welk moment deze participatievoorziening willen inzetten. Gemeenten
leggen in een verordening vast hoe zij deze voorselectie uitvoeren. Vervolgens vraagt de gemeente
advies aan het UWV voor het vaststellen of een persoon tot de doelgroep beschut werk behoort.
Het UWV voert op basis van landelijke criteria, vastgelegd in een algemene maatregel van bestuur,
een beoordeling uit en voorziet de gemeente van advies. Op basis van dit advies stellen gemeenten
vast of iemand tot de doelgroep behoort. Op moment van schrijven is de inhoud van het AMvB nog
niet beschikbaar.
Landelijk wil het kabinet dat er op termijn 30.000 beschutte werkplekken komen. De regering gaat
de inzet van de voorziening beschut werk volgen. Dat betekent dat als de gemeenten er niet in
slagen om voldoende beschutte arbeidsplekken te realiseren, er op termijn naar verwachting
aanvullende maatregelen komen.
3.4 Loonkostensubsidie
Om het voor werkgevers aantrekkelijker te maken iemand met een arbeidsbeperking in dienst te
nemen, krijgt de gemeente de mogelijkheid om loonkostensubsidie te verstrekken. De
loonkostensubsidie wordt verstrekt aan de werkgever en kan, waar nodig, structureel worden
ingezet. De werkgever betaalt aan de werknemer het cao-loon of, als er geen cao-loon is, minimaal
het wettelijk minimumloon.
De loonkostensubsidie is het verschil tussen het wettelijk minimumloon en de loonwaarde en wordt
vermeerderd met de werkgeverslasten. De subsidie is maximaal 70 procent van het wettelijk
minimumloon. De hoogte van de loonkostensubsidie is verder afhankelijk van de loonwaarde van de
werknemer. De loonwaarde wordt door de gemeente in samenspraak met de werkgever op de
werkplek vastgesteld. De loonwaarde wordt elk jaar opnieuw vastgesteld.
De loonkostensubsidie kan worden ingezet voor iedereen voor wie de gemeente een
verantwoordelijkheid heeft bij ondersteuning gericht op arbeidsinschakeling en die niet in staat is om
als hij fulltime zou werken het wettelijk minimumloon te verdienen. Het kan behalve om mensen met
bijstand ook gaan om mensen die geen uitkering ontvangen (bijvoorbeeld omdat ze een partner
hebben met voldoende inkomen), maar die voor hun ondersteuning wel onder de Participatiewet
vallen.
versie 14 mei 2014
9
3.5 Sociaal akkoord
In 2013 sloten de sociale partners een Sociaal Akkoord. Het Sociaal Akkoord is overgenomen door
het kabinet. In het Sociaal Akkoord zijn ook afspraken gemaakt over de Participatiewet. Belangrijke
veranderingen zijn de toezegging van werkgevers om 100.000 mensen in dienst te nemen met een
arbeidshandicap, in ruil voor het loslaten van de voorgenomen quotumregeling. De overheid stelt
25.000 banen voor deze groep beschikbaar. De rijksoverheid heeft hiermee ingestemd, onder de
voorwaarde dat als de werkgevers niet voldoen aan die toezegging, er alsnog een verplichting komt
via een Quotumwet. Daarnaast spraken de sociale partners af dat het zittend bestand Wajong toch
over kon van de Wajong naar de Participatiewet. Een belangrijk motief daarvoor was vermoedelijk
dat deze overheveling naar de Participatiewet een grote bezuiniging zou opleveren, die ingezet kon
worden voor andere wensen van de sociale partners.
3.6 Doelgroepen
De doelgroep van de Participatiewet zijn de mensen met arbeidsvermogen die zijn aangewezen op
ondersteuning (zoals verwoord in de hoofdlijnennotitie van staatssecretaris Klijnsma, d.d. 27 juni
2013). In het kader van de Participatiewet wordt met ‘ondersteuning’ bedoeld: de begeleiding naar
werk of begeleiding in/bij het werk. Het uitgangspunt van de Participatiewet is dus dat iedereen in
meer of mindere mate arbeidsvermogen heeft. In de praktijk is dit niet altijd het geval, maar de focus
is helder.
WWB
WSW zittend bestand
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
1.315
1.477
1.477
1.477
1.477
1.477
1.477
670
639
634
598
562
526
497
12
36
60
84
104
Banen met loonkostensubsidie
Beschutte arbeid
Extra instroom a.g.v. aanscherping Wajong
Totaal
1.985
2.116
7
19
31
43
52
19
51
80
120
151
2.149
2.181
2.210
2.250
2.281
In de bovenstaande tabel hebben we de ontwikkeling van de doelgroep opgenomen. Voor 2014
wordt verwacht dat er ultimo het jaar 1477 uitkeringen worden verstrekt. Evenals op landelijk niveau
is het voor gemeenten lastig om conjunctuurgevoelige cijfers meerjarig te ramen. Daarom worden in
de jaarlijkse begrotingsramingen alleen de verwachte conjuncturele ontwikkelingen in het komende
jaar verwerkt. In het verlengde daarvan gaan ervan uit dat het aantal van 1477 in de jaren daarna
constant blijft. Het zittend bestand WSW daalt vanwege de natuurlijke uitstroom met gemiddeld 6%
per jaar. In lijn met de uitgangspunten die in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel voor de
Participatiewet worden gehanteerd, gaan wij ervan uit dat de som van het zittend bestand WSW en
het aantal beschutte banen en het aantal banen met loonkostensubsidie constant blijft (de uitstroom
uit de WSW wordt volledig opgevuld met beschutte banen en banen met loonkostensubsidie).
Daarnaast moet er rekening mee worden gehouden dat het aantal mensen met een uitkering op
grond van de Participatiewet toe zal nemen, omdat de toegang tot de Wajong wordt aangescherpt.
versie 14 mei 2014
10
Deze mensen zouden voorheen in de Wajong stromen, maar doen nu een beroep op de gemeente
voor ondersteuning.
Uit deze tabel leiden we af dat het aantal mensen met een uitkering in de komende jaren zal
toenemen, met name als gevolg van het beperken van de instroom van de Wajong. Daarnaast vindt
er een verschuiving plaats van WSW-plekken naar beschutte banen en naar banen met een
loonkostensubsidie.
3.7 Financiering
Een belangrijk onderdeel van de Participatiewet is de financiering. De sturingsfilosofie van het Rijk
op de Participatiewet komt tot uitdrukking in de financieringssystematiek. Hierna gaan we eerst in op
het Inkomensdeel. Daarna bespreken we het re-integratiebudget en het sociaal deelfonds. Tot slot
bespreken we de middelen voor de uitvoering van de wettelijke taken.
3.7.1 Inkomensdeel
Gemeenten ontvangen middelen via het budget inkomensdeel voor het betalen van de uitkeringen
en de loonkostensubsidies. Het budget wordt zo vast gesteld, dat gemeenten geld besparen als zij
de uitgaven aan uitkeringen en loonkostensubsidies zo laag mogelijk houden. Gemeenten mogen
besparingen op het budget zelf houden. Tekorten moeten zij aanvullen vanuit de eigen, algemene
middelen. Op die manier worden gemeenten geprikkeld om het aantal mensen in de uitkering of met
een loonkostensubsidie niet hoger te laten zijn dan strikt noodzakelijk (schadelastbeperking).
3.7.2 Re-integratiebudget
Daarnaast ontvangen gemeenten een re-integratiebudget om mensen die dat nodig hebben te
ondersteunen bij het zoeken naar of het participeren in een baan. Het re-integratiebudget is een
jaarlijks vast budget. Het budget is geoormerkt. Het geld mag dus alleen aan re-integratietaken
worden uitgegeven. Gemeenten mogen meer uitgeven aan re-integratie dan beschikbaar, maar dan
moeten zij dat vanuit de eigen middelen financieren. Dat is een eigen keuze.
Op basis van de middelen die op macro-niveau beschikbaar komen, hebben wij een inschatting
gemaakt wat dat betekent voor de gemeenten in de AV-regio. De middelen in het reintegratiebudget voor de Participatiewet zijn als volgt samengesteld.
versie 14 mei 2014
11
Mln €
Participatiebudget
WSW
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
3,0
2,4
2,3
2,1
2,1
2,1
2,1
2,1
13,9
13,5
12,4
11,4
10,5
9,6
8,9
8,3
Begeleiding nieuwe doelgroep regulier
0,03
0,1
0,2
0,3
0,3
0,4
0,4
Begeleiding nieuwe doelgroep beschut
0,04
0,1
0,2
0,3
0,4
0,4
0,5
Overheveling re-integratiemiddelen Wajong
0,04
0,2
0,3
0,4
0,4
0,4
0,4
Overheveling no-riskpolis Wajong
0,01
0,04
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
16,0
15,2
14,3
13,6
12,9
12,3
11,8
2
Totaal gebundeld re-integratiebudget
16,9
Het re-integratiebudget word samengesteld uit het Participatiebudget onder de WWB, de
rijksvergoeding onder de WSW en de re-integratiemiddelen en no-riskpolis voor de Wajong. De
middelen voor de begeleiding van de nieuwe doelgroepen regulier en beschut worden gefinancierd
vanuit de vrijvallende middelen door de verlaging van de middelen voor de WSW. Kortom, in het
eerste jaar van de Participatiewet is er voor re-integratie waarschijnlijk 16 mln beschikbaar. Dat
bedrag loopt af tot naar verwachting 11,8 mln in 2021 3. Er is in 2021 dus fors minder beschikbaar.
Dat zijn niet alleen bezuinigingen. Een deel komt (via de loonkostensubsidies) terug in het budget
inkomensdeel.
3.7.3 Sociaal deelfonds
De middelen in het re-integratiebudget worden samengevoegd met de nieuwe middelen voor de
uitvoering van de Wmo en van de Jeugdwet in een sociaal deelfonds. Door de vrije besteding –
binnen de kaders van het deelfonds – worden gemeenten in staat gesteld om zo integraal mogelijk
beleid te voeren binnen het sociaal domein. De nadere uitwerking van de vormgeving van het
deelfonds wordt opgenomen in de meicirculaire 2014 van het gemeentefonds.
3.7.4 Uitvoering wettelijke taken
Tot slot ontvangen gemeenten via het gemeentefonds middelen voor de uitvoering van de wettelijke
taken in de Participatiewet en het betalen van het armoedebeleid. Deze middelen voor de uitvoering
blijven in het gemeentefonds en worden dus niet in het sociaal deelfonds geplaatst.
2
We spreken van gebundeld re-integratiebudget, omdat het re-integratiebudget onder de Participatiewet
bestaat uit de bundeling van een aantal afzonderlijke budgetten in het verleden, zoals het participatiebudget
onder de WWB, de rijksvergoeding onder de WSW en de re-integratiemiddelen voor de Wajong.
3
Het beschikbare budget is in 2021 naar verwachting van deze orde van grootte. In de praktijk kan het
natuurlijk iets meer of iets minder zijn. Zoals blijkt in de tabel wordt de daling van het budget vanaf 2014 vooral
verklaard door de daling van de WSW-middelen. Daar staan ook lagere uitgaven tegenover, omdat door
natuurlijk verloop het aantal WSW-ers elk jaar minder wordt.
versie 14 mei 2014
12
3.8 Werkkamer
In de landelijke Werkkamer maken VNG en Stichting van de Arbeid afspraken over de
samenwerking tussen gemeenten en sociale partners in de 35 arbeidsmarktregio's. De afspraken
hebben met name betrekking op de 'garantiebanen' uit het Sociaal akkoord en de wijze waarop de
beoordeling voor de garantiebanen plaatsvindt. Tevens worden afspraken gemaakt over de
vormgeving en werkwijze van de 35 zogenoemde regionale Werkbedrijven. De Werkbedrijven zijn
het samenwerkingsverband op het niveau van de 35 arbeidsmarktregio’s waarin de garantiebanen
worden geëffectueerd. Het is onduidelijk welke afspraken worden gemaakt en wat gemeenten de
komende tijd op dit punt kunnen verwachten. Het advies is om deze ontwikkelingen niet af te
wachten, maar als AV-gemeenten door te (blijven) gaan met de voorbereidingen van de
Participatiewet en daar op basis van de eigen inzichten en opvattingen invulling aan te geven.
3.9 Kamerbehandeling
Begin 2014 is de Participatiewet behandeld in de Tweede Kamer. Deze behandeling heeft (vooraf)
geleid tot een aantal aanpassingen, waarvan de belangrijkste aanpassing is dat het zittend bestand
Wajong toch niet over gaat naar de Participatiewet. De huidige stand is dat de Participatiewet alleen
van toepassing wordt op de nieuwe instroom van groepen met een arbeidshandicap. De Tweede
Kamer stemde in met de wet. De Eerste Kamer zal het wetsvoorstel behandelen op 24 juni.
3.10 Beleidsuitgangspunten van de regio
De regio AV heeft de beleidsvoornemens rond de Participatiewet geformuleerd en deze zijn door de
gemeenten vastgesteld. In dat kader zijn door de besturen van RSD AV en Avelingen Groep vier
beleidsuitgangspunten vastgesteld:
5. Ondersteuning naar werk alleen voor wie dat nodig is: Mensen die een beroep op een uitkering
doen, hebben allereerst een eigen verantwoordelijkheid om terug te keren naar de arbeidsmarkt
of om de arbeidsmarkt voor het eerst te betreden. Dit geldt met name voor mensen die een
zodanig verdienvermogen hebben, dat ze zelfstandig mee kunnen doen op de arbeidsmarkt. Als
blijkt dat er meer nodig is om iemand aan het werk te helpen, is een goede intake en diagnose
essentieel. Alleen bij de juiste diagnose van het probleem kan de juiste ondersteuning naar werk
geboden worden.
6. De (relatief) kortste weg naar werk: Een succesfactor voor de uitvoering van de Participatiewet
is wanneer de duur in de uitkering zo kort mogelijk is. Dat is zowel in het belang van de
gemeenten (schadelastbeperking ten aanzien van het inkomensdeel), van werkgevers
(arbeidsproductiviteit) en van betrokkenen zelf (kansen op de arbeidsmarkt). De ‘kortste weg
naar werk’ is een relatief begrip. Maatwerk is hier het uitgangspunt.
7. Maximaliseren van arbeidsmarktwaarde: In de Participatiewet is ‘loonwaarde’ een belangrijk
thema: het verdienvermogen van een persoon op een specifieke werkplek. Het uitgangspunt is
dat iemand ‘naar vermogen’ meedoet op de arbeidsmarkt. Wanneer het verdienvermogen van
mensen volledig wordt benut, ontstaan duurzame oplossingen om mensen uit de uitkering te
versie 14 mei 2014
13
krijgen en te houden. Binnen de kaders van de Participatiewet zijn tal van instrumenten
mogelijk. Naast de inzet van loonkostensubsidies en trajecten om de positie van mensen op de
arbeidsmarkt te versterken, zijn er de aangepaste werkplekken. Uiteindelijk gaat het er om dat
iemand werk kan doen dat aansluit bij zijn mogelijkheden en bij de vraag van de markt.
8. Toekomstbestendige infrastructuur: Om de taken op het terrein van werk & inkomen goed te
blijven uitvoeren, is het van belang dat er een toekomstbestendige infrastructuur staat. Een
infrastructuur die niet alleen bestaat uit werkplekken, maar ook uit voldoende kennis en
expertise, die binnen de hele regio breed ingezet kunnen worden als instrument in het regionale
arbeidsmarktbeleid. Daarbij wordt voortgebouwd op wat er al is, waarbij continu gezocht wordt
naar innovatieve oplossingen om tegemoet te komen aan de vraag van de markt en de
mogelijkheden van de werkzoekenden.
versie 14 mei 2014
14
4. Wat zijn onze taken en hoe kunnen wij die uitvoeren?
4.1 Algemeen
De gemeenten worden wettelijk verantwoordelijk voor uitvoering van de Participatiewet, net zoals
gemeenten dat nu al zijn voor de WWB en de Wsw. De uitvoering is nu geregeld via twee
gemeenschappelijke regelingen (RSD AV en Avelingen Groep).
Het werkgebied van RSD AV en Avelingen Groep bestaat uit zeven gemeenten: Giessenlanden,
Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Lingewaal, Molenwaard en Zederik. Diezelfde
zeven gemeenten vormen gezamenlijk één van de 35 landelijk vastgestelde arbeidsmarktregio’s.
De vraag is welke taken de gemeenten onder de Participatiewet moeten uitvoeren (de Wat-vraag)
en hoe zij dat gaan doen (de Hoe-vraag).
Hierna gaan wij eerst in op het Wat. Vervolgens gaan wij in op het Hoe. Kortom, vorm volgt inhoud.
Wij beschrijven eerst de taken en het dienstverleningsproces onder de Participatiewet, dat min of
meer universeel is voor alle gemeenten. Vervolgens gaan we na op welke wijze de uitvoering van
de huidige taken onder de WWB en de Wsw georganiseerd is. Daarna bespreken wij de mogelijke
uitvoeringsvarianten voor de Participatiewet en maken wij een afweging tussen de voor- en nadelen
van de voorkeursvariant van de regio AV ten opzichte van de variant waarbij de huidige
uitvoeringsstructuur in stand blijft. Verder gaan wij in op de samenhang met de andere
decentralisaties en bespreken we de lokale aanhechting van de uitvoeringsorganisatie. Tot slot
bespreken wij het regionaal arbeidsmarktbeleid en de afspraken die in het sociaal akkoord zijn
gemaakt over het Werkbedrijf.
4.2 Dienstverleningsproces
De uitvoering van de Participatiewet kan worden opgesplitst in twee hoofdprocessen: het
uitkeringsproces en het re-integratieproces. Het uitkeringsproces is gericht op het rechtmatig
verstrekken van uitkeringen. Belangrijke onderdelen van het proces zijn de aanvraag, het beheer en
de beëindiging van de uitkering. Maar ook de handhaving en fraudebestrijding zijn onderdeel van
het uitkeringsproces.
Het re-integratieproces is gericht op het voorkomen dat mensen afhankelijk worden van een
uitkering en als zij een uitkering ontvangen, hen zo snel mogelijk weer regulier aan de slag te
helpen. Nieuw in de Participatiewet is dat mensen die beschikken over loonwaarde minder dan het
wettelijk minimumloon, deze loonwaarde toch zoveel mogelijk inzetten voor productieve arbeid.
De Participatiewet heeft met het ineenschuiven van de WWB, WSW en Wajong vooral gevolgen
voor de re-integratie. Gemeenten moeten zich met name voor de re-integratie afvragen hoe ze die
in de toekomst gaan organiseren.
versie 14 mei 2014
15
Het re-integratieproces zoals dat onder de Participatiewet vorm krijgt is opgenomen in het
onderstaande schema. Het gaat om een universeel proces, onafhankelijk van de gemeente waar de
re-integratie wordt uitgevoerd en onafhankelijk van de organisatorische inrichting.
We lichten het schema hierna toe.

Intake: Mensen komen het proces binnen. Dat kan zijn omdat er een uitkering wordt
aangevraagd, waarnaast meteen gezocht wordt naar de mogelijkheden om aan het werk te
gaan. Het kan ook zijn omdat mensen een arbeidshandicap hebben en – los van een uitkering –
een beroep doen op de gemeente voor ondersteuning.
In het intakeproces wordt eerst gekeken of mensen zelfstandig hun weg weten te vinden op de
arbeidsmarkt. Als ondersteuning nodig is, wordt een inschatting gemaakt van de
arbeidsmarktkansen. Vervolgens wordt nagegaan welke vorm van ondersteuning benodigd is,
telkens gericht op het – indien mogelijk - zo snel mogelijk toeleiden naar regulier werk.
De indicatiestelling voor beschutte arbeid is nieuw. Op dit moment vindt de indicatiestelling voor
een WSW-plek los van de gemeente, plaats bij het UWV. Ten behoeve van de
participatievoorziening beschut werk vanaf 2015 voeren gemeenten een voorselectie uit. Daarin
versie 14 mei 2014
16
bepalen zij voor welke mensen zij op welk moment deze participatievoorziening willen inzetten.
Gemeenten leggen in een verordening vast hoe zij deze voorselectie uitvoeren. Vervolgens
vraagt de gemeente advies aan het UWV voor het vaststellen of een persoon tot de doelgroep
beschut werk behoort. Het UWV voert op basis van landelijke criteria, vastgelegd in een
algemene maatregel van bestuur, een beoordeling uit en voorziet de gemeente van advies. Op
basis van dit advies stellen gemeenten vast of iemand tot de doelgroep behoort.
Gemeenten zullen dus aan de poort het intake- en diagnoseproces opnieuw moeten ontwerpen
en inrichten.

Regulier aan het werk: Een groep mensen heeft een korte afstand tot de arbeidsmarkt. Zo lang
zij in de uitkering zitten, spant de uitvoeringsorganisatie zich in om hen zo snel mogelijk weer
aan de slag te helpen. De betrokkenen zijn verplicht om zich in te spannen.

Perspectief op regulier werk: Een andere groep heeft perspectief op regulier werk, maar zal niet
op korte termijn kunnen uitstromen. Vaak is er langere tijd ondersteuning nodig en moet de
betrokkene een korte cursus of een ander traject volgen.

Werken in een reguliere omgeving: Een deel van de mensen heeft een loonwaarde die
structureel lager is dan het wettelijk minimumloon. Deze groep zal niet zonder ondersteuning
aan de slag komen op een regulier plek. De gemeenten kunnen deze groep ondersteunen door
het vinden en beschikbaar stellen van vacatures, het bieden van begeleiding en het verstrekken
van een loonkostensubsidie aan de werkgever.

Werken in een beschutte omgeving: Een ander deel is wel in staat om productieve arbeid te
verrichten, maar kan zich niet handhaven in een reguliere omgeving. Voor deze groep stellen de
gemeenten beschutte arbeidsplekken beschikbaar, in de vorm van een dienstbetrekking.

Participatie met zorg en welzijn: Tot slot zal er een groep mensen zijn die niet in staat zijn om te
werken of waarbij verschillende vormen van ondersteuning niet hebben geleid tot uitstroom.
Voor deze groep is participatie in de vorm van zorg en welzijn aan de orde.

Werkgeversbenadering: Gemeenten organiseren een werkgeversbenadering. De
werkgeversbenadering vindt lokaal, branche-gericht en regionaal plaats. De
werkgeversbenadering is onder andere gericht op het binnenhalen van vacatures en opdrachten
(bij eigen productie, bijvoorbeeld in het SW-bedrijf). Er is sprake van een gedifferentieerd
aanbod (plaatsing, groepsplaatsing, detachering, in house service, productie en dienstverlening)
dat aansluit bij de vraag en gericht is op het ontzorgen van werkgevers. Binnen de regio is
zoveel mogelijk sprake van één werkgeversbenadering. RSD, AG en UWV werken nu al samen
in Werkwaard (in oprichting), die gericht is op een gemeenschappelijke werkgeversbenadering.
Dat laat onverlet dat de RSD, AG en UWV in de praktijk nog steeds eigen activiteiten richting
werkgevers ondernemen.
versie 14 mei 2014
17

Matching: De werkzoekenden moeten aan een werkgever worden gekoppeld. Dat betekent dat
binnen het bestand werkzoekenden gezocht wordt naar geschikte personen en/of dat bij
werkzoekenden gezocht wordt naar een geschikte baan.
4.3 Uitvoering van de huidige taken
Voor een deel worden deze of vergelijkbare taken nu ook al uitgevoerd onder de WWB en onder de
WSW. De taken zijn belegd bij de RSD en bij de Avelingengroep. De RSD houdt zich grosso modo
bezig met de taken die groen omcirkeld zijn. De Avelingengroep met de taken die rood omcirkeld
zijn.
RSD
Zo richt de RSD zich op de intake (werk en inkomen) van mensen die een uitkering aanvragen en
probeert hen zo snel mogelijk weer aan de slag te krijgen. Als het nodig wordt een (kort) traject
ingezet gericht op het zo snel mogelijk weer aan de slag komen. Via allerlei relaties die de RSD
heeft met werkgevers wordt getracht om mensen weer naar de arbeidsmarkt toe te geleiden. Een
deel van de cliënten heeft een dusdanig grote afstand tot de arbeidsmarkt en volgt geen traject
(meer) gericht op werk. In bepaalde gevallen volgen zijn wel een sociaal activeringstraject,
gefinancierd vanuit het participatiebudget.
Naast de re-integratie voert de RSD ook andere taken uit. De RSD voert een groot aantal taken uit
op het sociaal domein. De RSD is verantwoordelijk voor de rechtmatige verstrekking van
uitkeringen. Deze taak zal niet of nagenoeg niet veranderen onder de Participatiewet. Voorts voert
de RSD ook het minimabeleid en de schuldhulpverlening uit voor de regio. Tevens voert de RSD
voor de gemeenten Giessenlanden, Gorinchem, Hardinxveld- Giessendam, Leerdam, Molenwaard
en Zederik (dus niet voor Lingewaal!) de Alfacheque uit. Alfacheque AV verzorgt de bemiddeling
van alfahulpen (huishoudelijke hulp) en klanten in het kader van de WMO. Andere taken van de
RSD zijn inburgering, volwasseneneducatie, kinderopvang voor mensen met een sociaal-medische
indicatie en de opvang van ex gedetineerden.
Voorts voert de RSD taken uit binnen het regionaal arbeidsmarktbeleid. Zo verzorgt de RSD de
aanvragen voor ESF en de middelen voor de bestrijding van jeugdwerkloosheid. Ook beheert de
RSD het Leerwerkloket, waar alle informatie in de regio over loopbaan, scholing en het combineren
van leren en werken beschikbaar is voor werkzoekenden, werknemers en werkgevers. De RSD
voert het secretariaat voor de bestuurscommissie School en Bedrijf (formeel orgaan dat
gepositioneerd is onder het AB van de RSD), waarin drie werkgevers, drie schooldirecteuren en drie
wethouders vertegenwoordigd zijn. Ook verzorgt de RSD de huisvesting van S&B en zorgt voor alle
facilitaire ondersteuning inclusief de financiële administratie en communicatie. S&B wordt
voorgezeten door één van de werkgevers. Eén van de aansprekende campagnes van S&B is Game
On, dat als doel heeft om jongeren te enthousiasmeren voor een technische opleiding.
versie 14 mei 2014
18
Avelingengroep
De Avelingengroep is verantwoordelijk voor de uitvoering van de WSW. Als mensen een indicatie
WSW hebben ontvangen van het UWV, komen zij op de wachtlijst te staan. De wachtlijst wordt
beheerd door de Avelingengroep. Zodra er een WSW-plek vrijkomt wordt hij of zij geplaatst. Het
gaat om mensen met een beperking. De werkzaamheden kunnen plaatsvinden in de eigen
organisatie, maar mensen kunnen ook gedetacheerd worden bij externe werkgevers. Ook is het
mogelijk dat mensen in dienst treden bij een externe werkgever en dat de Avelingengroep de
begeleiding verzorgt. De Avelingengroep heeft een uitgebreid netwerk van werkgevers, waarvan
gebruik gemaakt wordt voor het binnenhalen van opdrachten.
Naast de kerntaken in de WSW verzorgt de Avelingengroep onder andere een deel van de reintegratie in het kader van de WWB. De klantmanagers van de RSD kunnen mensen met een
bijstandsuitkering plaatsen op een traject bij de Avelingengroep.
4.4 Varianten voor de toekomstige uitvoeringsstructuur
De vraag is hoe de toekomstige uitvoeringsstructuur onder de Participatiewet er uit moet zien:
Welke taken gaat de Avelingengroep (AG) doen? Welke taken gaat de RSD doen? Hoe verhouden
AG en RSD zich tot elkaar in de toekomst? Worden de bedrijven of onderdelen daarvan,
samengevoegd? Voor het beantwoorden van deze vraag, verkennen we verschillende varianten.
We formuleren vijf mogelijke varianten. In de paragraaf hierna maken wij een afweging en geven wij
onze voorkeursvariant.
4.4.1 Variant 1: Het blijft zoals het nu is
In deze variant blijven de RSD en de AG de taken doen die ze nu al doen. Er is daarbij één
aandachtspunt. Op dit moment is er een WSW-indicatie die wordt uitgevoerd door het UWV. Het
UWV behoudt een rol bij de indicatie van de groep “nieuw beschut”. Daarnaast valt de groep met
een beperkte loonwaarde die met een loonkostensubsidie en begeleiding aan de slag gaat bij
reguliere werkgevers, onder verantwoordelijkheid van de AG.
4.4.2 Variant 2: AG doet WSW-zittend bestand en nieuw-beschut
Deze variant lijkt op variant 1, met dien verstande dat de AG zich naast WSW-zittend bestand alleen
bezighoudt met het creëren van banen voor de categorie nieuw-beschut. De RSD gaat zich naast
de huidige taken dan ook bezig houden met het organiseren van structurele begeleiding van
mensen met beperkte loonwaarde die werkzaam zijn bij reguliere werkgevers, al dan niet met een
loonkostensubsidie.
4.4.3 Variant 3: Sterfhuis AG
In deze variant richt de AG zich alleen nog op het aan het werk houden van het zittend bestand
Wsw. De AG richt zich niet meer op andere taken. Feitelijk is er sprake van een afbouwscenario. De
versie 14 mei 2014
19
instroom in de WSW wordt per 2015 stop gezet. Het zittend bestand WSW wordt daarom steeds
kleiner en neemt af tot nul in omstreeks het jaar 2050. De RSD voert in deze variant de volledige
Participatiewettaken uit.
4.4.4 Variant 4: Werkbedrijf en uitkeringsbedrijf
In deze variant is er een apart werkbedrijf en een apart uitkeringsbedrijf. Het uitkeringsbedrijf richt
zich alleen op de uitkeringstaken, zoals afhandeling aanvraag, beheer, beëindiging en handhaving.
Het werkbedrijf richt zich alleen op re-integratietaken, zoals het aan het (regulier) werk helpen van
mensen, het bieden van structurele ondersteuning aan werkenden met beperkte loonwaarde en het
creëren en aanbieden van beschutte banen. In de praktijk zal dat betekenen dat de AG wordt
omgebouwd tot werkbedrijf en dat de re-integratietaken van de RSD naar de AG worden
overgeheveld. De RSD wordt omgebouwd tot een uitkeringsbedrijf en zal zich alleen nog
bezighouden met uitkeringstaken.
4.4.5 Variant 5: Volledige integratie van RSD en AG: één uitvoeringsorganisatie
Participatiewet
De taken van de Participatiewet worden ondergebracht in één bedrijf. Er komt één directeur die voor
de gehele regio integraal over de Participatiewet verantwoording aflegt aan één bestuur. De RSD
en de AG worden geïntegreerd in één bedrijf. In dit stadium wordt los van een aantal
uitgangspunten nog niet een complete organisatie-inrichting uitgewerkt. Dat komt in het stadium na
de businesscase (bedrijfsplan).
4.5 Uitgangspunten voor de toekomstige uitvoeringsstructuur
Gemeenten moeten kiezen hoe de uitvoering van de Participatiewet vorm gegeven gaat worden. Er
zijn verschillende vormen mogelijk. Het samenvoegen van de RSD en de AG in één nieuwe
organisatie is een voor de hand liggende gedachte, omdat de regio AV zich in de gunstige
omstandigheid bevindt dat de regio van beide organisaties gelijk is en dat deze regio precies
samenvalt met de door de rijksoverheid vastgestelde arbeidsmarktregio. De besturen van de RSD
en de AG hebben de wens uitgesproken om de variant waarbij er één uitvoeringsorganisatie komt af
te zetten tegen de variant waarbij de huidige uitvoeringsstructuur in stand blijft.
Het neerzetten van een structuur is geen doelstelling op zichzelf. Deze komt voort uit de taken die
vanuit de Participatiewet moeten worden uitgevoerd en de gemeentelijke wensen en behoeften. Op
basis daarvan kunnen de uitgangspunten worden geformuleerd die gelden voor de (nieuwe)
uitvoeringsstructuur. Deze uitgangspunten formuleren wij hierna. Wij gaan per uitgangspunt na hoe
het (onder de Participatiewet) in stand houden van de huidige uitvoeringsstructuur zich verhoudt tot
het samenvoegen van de RSD en de AG in één organisatie:
1. De uitvoeringsstructuur draagt bij aan een effectievere uitvoering (maatschappelijke en politieke
doelstellingen beter realiseren): De Participatiewet is er op gericht om de schotten tussen
verschillende wetten weg te halen, om een betere dienstverlening aan burgers te kunnen
versie 14 mei 2014
20
bieden. Het ligt voor de hand dat gemeenten in het verlengde daarvan ook de schotten in de
uitvoering weghalen.
2. De uitvoeringsstructuur draagt bij aan een doelmatiger uitvoering (hetzelfde bereiken tegen
lagere kosten): Er is nu veel afstemming en coördinatie nodig tussen de beide organisaties. Bij
een aantal taken is sprake van (gedeeltelijke) overlapping. Door samenvoeging van de
organisaties kunnen doelmatigheidswinst en synergievoordelen worden gerealiseerd.
3. De burgers, werkgevers en de deelnemende gemeenten hebben voordeel bij de gekozen
uitvoeringsstructuur: Verschillende organisaties in eigendom van de gemeenten, die zich met
vergelijkbare en deels overlappende taken bezighouden, kan bij de betrokkenen leiden tot
verwarring en onduidelijkheid. Eén organisatie voor de uitvoering van de Participatiewet maakt
het duidelijk welke partij verantwoordelijk is voor de betreffende taken, bijvoorbeeld bij één
werkgeversbenadering.
4. De uitvoeringsstructuur biedt de mogelijkheid om lokaal maatwerk te leveren: Op dit moment
zijn de RSD en de AG actief binnen de gemeenten om zoveel mogelijk de lokale aansluiting te
zoeken. Eén gezamenlijke organisatie zal dat niet belemmeren. In voordeel zou kunnen zijn dat
vanuit één duidelijk perspectief de lokale aansluiting vorm gegeven kan worden.
5. De uitvoeringsstructuur draagt bij aan een zo goed mogelijke bestuurbaarheid en
beheersbaarheid: Het is nu duidelijk dat de RSD verantwoordelijk is voor de uitvoering van de
WWB en de AG voor de WSW. Als de huidige uitvoeringsstructuur in stand blijft, moet er vanaf
2015 een knip gemaakt worden in de nieuwe wet: wat gaat de RSD doen en wat gaat de AG
doen? Er moeten keuzes gemaakt worden en in de uitvoering zal het belemmerend werken dat
twee gelijkwaardige partijen verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van één regeling. Het
samenvoegen van beide organisaties in één nieuwe organisatie draagt bij aan een betere
bestuurbaarheid en beheersbaarheid, zowel op bestuurlijk als op uitvoeringsniveau.
6. Er is politiek en bestuurlijk draagvlak voor de uitvoeringsstructuur (consensus in de regio nodig):
De gemeenten zullen moeten afwegen op welke wijze zij de Participatiewet in de toekomst
uitgevoerd willen zien. Er moeten keuzes worden gemaakt in onzekerheid. Niet kiezen is ook
een keuze. Belangrijk is dat er een duidelijke keuze komt die de gemeenten en de
uitvoeringsorganisaties duidelijkheid en richting geeft.
7. De uitvoeringsstructuur mag de andere decentralisaties niet belemmeren en biedt de
mogelijkheid om de benodigde verbinding tot stand te brengen: Op dit moment wordt er in de
uitvoering al verbinding gelegd met andere activiteiten op het terrein van de zorg. Met één
uitvoeringsorganisatie kan duidelijker vanuit één perspectief de verbinding met de andere
decentralisaties worden gezocht. De ketenpartners hebben één duidelijke partij waarmee moet
worden samengewerkt.
8. Met de nieuwe uitvoeringsstructuur mag niet het kind met het badwater worden weg gegooid:
De gemeenten zijn tevreden over de prestaties van de huidige organisaties. Met het
versie 14 mei 2014
21
samenvoegen van beide organisaties mag niet het goede over boord worden gezet. Er moeten
waarborgen komen dat goede resultaten gewaarborgd blijven. Een voorbeeld is dat de nieuwe
organisatie voldoende ruimte heeft tot ondernemerschap en niet belemmerd wordt in de goede
samenwerking met het bedrijfsleven.
9. Meer een algemeen uitgangspunt is dat een lappendeken van verschillende
uitvoeringsstructuren zoveel mogelijk moet worden voorkomen. De nieuwe organisatie moet
flexibel worden ingericht zodat in de toekomst eventueel ook andere taken opgepakt kunnen
worden. Het moet mogelijk zijn dat de deelnemers verschillende taken laten uitvoeren door de
organisatie. Voorts moet sprake zijn van eenvoudige toe- en uittreding.
4.6 Nadere afweging
Wij constateren dat er in de regio AV veel waardering bestaat voor de prestaties van zowel de RSD
als de AG. Beide bedrijven hebben op dit moment een infrastructuur uitgerold gericht op de reintegratie van de inwoners van de regio. Belangrijk is dat de sterke punten van beide organisaties in
de toekomst behouden blijven. Zo beschikt de AG over een omvangrijk netwerk bij werkgevers dat
in de toekomst ingezet moet worden voor de gezamenlijke werkgeversbenadering. De RSD heeft
een sterke focus op het voorkomen van instroom en het zo snel mogelijk weer aan het werk helpen
van mensen met een uitkering, wat resulteert in een relatief laag aantal bijstandsgerechtigden (zie
ook hierna)4. Door beide organisaties te integreren kan er gebruik worden gemaakt van
synergievoordelen, om de financiële uitdagingen van de Participatiewet het hoofd te kunnen bieden.
Dat begint bij de overhead-taken. Maar er kunnen ook synergievoordelen worden gerealiseerd bij
het samenvoegen van primaire taken, zoals op het terrein van diagnose en de
werkgeversbenadering. Verder heeft het samenvoegen van de organisaties voordelen voor
verschillende partners en burgers. Burgers hebben een duidelijke plek waar zij naartoe moeten voor
hun ondersteuningsvraag. Verschillende partners, zoals de uitvoerders van andere taken in het
sociaal domein, de sociale wijkteams, het UWV, werkgevers, onderwijsinstellingen etc, hebben een
duidelijke plek waar zij naartoe moeten met hun vragen op het terrein van Werk en Inkomen.
Het samenvoegen van beide organisaties betekent niet dat er een volledige operationele integratie
op alle onderdelen plaats moet vinden. Het is denkbaar dat taken die min of meer op zichzelf staan
en een specifieke aanpak vereisen, worden ondergebracht in aparte businessunits. Zo zou er een
aparte businessunit kunnen worden opgericht waarin de productie en de beschutte arbeidsplekken
worden georganiseerd of waar de structurele begeleiding van werknemers met een beperkte
loonwaarde plaatsvindt. Dit zou volgens ons niet in dit stadium van de businesscase, maar in het
stadium hierna (bedrijfsplan) moeten worden uitgewerkt.
4
Deze voorbeelden van sterke punten van de AG en de RSD betekent niet dat de betreffende activiteiten bij de
andere organisatie minder of slecht georganiseerd zijn. Om dat na te gaan is nader onderzoek nodig.
versie 14 mei 2014
22
Een belangrijke overweging voor ons is dat het integreren van beide organisaties belangrijk is voor
enerzijds de eenduidige en consistentie aansturing, gericht op het realiseren van de doelstellingen
in de Participatiewet (schadelastbeperking door zoveel mogelijk mensen volgens hun eigen
loonwaarde aan de slag helpen). Anderzijds is er voor het bestuur één duidelijke persoon
aanspreekbaar op de bereikte resultaten. De ervaring nu is dat het soms ingewikkeld is om tot
afstemming te komen tussen de twee bedrijven. Als de WWB en de WSW samenvloeien in de
Participatiewet, zal het nog complexer worden om de uitvoering neer te leggen bij twee GR-en. Er
kunnen geen misverstanden ontstaan over wie verantwoordelijk is voor goede dan wel slechte
prestaties. Dat schept voor het bestuur een hoop duidelijkheid en het voorkomt bestuurlijke drukte.
4.7 Samenhang met andere decentralisaties
Naast de Participatiewet worden er andere taken gedecentraliseerd, met name op het terrein van de
WMO en de Jeugdzorg. Het kabinet kiest voor deze decentralisaties om een meer integrale aanpak
mogelijk te maken. Met name bij multiprobleem gezinnen werken veel instanties langs elkaar heen,
wat een effectieve hulpverlening belemmert. Gemeenten vragen zich daarom terecht af hoe de
taken van de centraal georganiseerde RSD en AG en in de toekomst de uitvoeringsorganisatie van
de Participatiewet, straks verbonden kunnen worden met de andere decentralisaties die vaak op
andere schaalniveaus binnen de regio worden vorm gegeven. Ons inziens moet de samenhang met
de andere decentralisaties in de verdere planvorming voor de Participatiewet nadrukkelijk aandacht
krijgen. Daarbij moet wel onderscheid worden gemaakt tussen de inhoudelijke samenwerking (daar
moet direct al mee worden gestart) en de organisatorische vormgeving. De aandacht zou zich eerst
moeten richten op het neerzetten van een uitvoeringsstructuur voor de Participatiewet. Later zou
moeten worden gekeken of er draagvlak is voor het uitvoeren van de taken voor de WMO en Jeugd.
Doordat de Participatiewet, de nieuwe Jeugdwet en de nieuwe WMO tegelijk worden ingevoerd en
de gemeente beschikking krijgt over een ontschot budget (met mogelijk nog wel oormerking van de
specifieke budgetten, afhankelijk van de nadere uitwerking die thans plaatsvindt), liggen er extra
kansen om de inhoudelijke en organisatorische verbindingen te zoeken.
Dat laat onverlet dat er nu al op verschillende plekken de verbinding wordt gezocht. Dat komt
bijvoorbeeld tot uitdrukking in het Jongerenloket bij de RSD. In de praktijk wordt er al intensief
geschakeld tussen de verschillende instanties om met name werkloze jongeren te ondersteunen.
De RSD is erop gericht om te voorkomen dat jongeren werkloos in de bijstand komen en om ze te
stimuleren om zoveel mogelijk de startkwalificatie te laten behalen dan wel aan de slag te gaan in
een reguliere baan. De RSD zoekt daarbij de nadrukkelijke verbinding met de jeugdzorg en het
onderwijs.
In de uitvoering zit de verbinding in de mensen waar het om gaat: de cliënt of het gezin waar
meerdere organisaties binnen het sociaal domein zich mee bezig houden. Op dit moment worden
verschillende pilots uitgevoerd waarin op een aantal thema’s nadere verbinding wordt gezocht. In de
pilotfase wordt de verbinding daarom op een aantal plekken gelegd.
versie 14 mei 2014
23
De RSD is bijvoorbeeld door een consulent vertegenwoordigd in de pilot sociaal wijkteam van de
gemeente Leerdam. De wijze van toekomstige verbinding met de sociale wijkteams wordt duidelijk
na de evaluatie van de pilot. Ook participeert de RSD in de pilot Huis van de Waard in de gemeente
Molenwaard.
Er is een pilot van Avelingen Groep en Syndion waarin de grenzen tussen dagbesteding en beschut
werk verkend worden, met als doel om te zorgen dat mensen de juiste ondersteuning krijgen en
daarmee goed tot hun recht komen.
Ondertussen wordt al werkende weg al aan de slag gegaan met de verbindingen tussen de
transities. De uitkomsten van de pilots worden niet helemaal afgewacht, er wordt gekeken welke
synergie ook nu al mogelijk is in de samenwerking tussen Avelingen Groep, RSD en de
afzonderlijke gemeenten. Zo kan er vanuit de ‘tegenprestatie’ die onderdeel uit gaat maken van de
huidige WWB ingezet worden op activering via lokale projecten. Ook wordt nu al samengewerkt met
gemeenten om mensen direct of onder begeleiding van Avelingen Groep op de arbeidsmarkt te
plaatsen.
4.8 Lokale aanhechting
Net als bij de andere transities is er ook in de Participatiewet bij de deelnemende gemeenten
behoefte aan lokaal maatwerk waar nodig en waar mogelijk. Aangezien de Participatiewet op dit
moment uitgevoerd wordt binnen twee gemeenschappelijke regelingen, vindt de
beleidsvoorbereiding op regionaal niveau plaats. In de verdere uitwerking is er zeker lokaal
maatwerk mogelijk en wenselijk, omdat een gemeente soms specifieke lokale kenmerken heeft die
om een specifieke aanpak vragen. Ook hier zal in de verdere planvorming nadrukkelijk aandacht
moeten worden besteed aan de lokale herkenbaarheid en aanwezigheid van de activiteiten van de
RSD en AG dan wel de uitvoeringsorganisatie Participatiewet.
Hier kan de vergelijking worden gemaakt met een uitzendbureau of met een bank. Dat zijn landelijk
opererende bedrijven, die allemaal hun lokale vestigingen hebben, gericht op de lokale
omstandigheden. Zo is het uiteraard ook mogelijk en wenselijk dat de AG en de RSD zichtbaar zijn
en diensten verlenen in de lokale gemeenschappen van hun aandeelhouders (de gemeenten).
Er moet wel rekening mee worden gehouden dat er een trade off kan zijn tussen lokaal maatwerk
en efficiency. Immers, de regio is gaan samenwerken in één sociale dienst en in één SW-bedrijf om
schaalvoordelen te realiseren en om vraagstukken beter de baas te kunnen. Schaalvoordelen
worden gerealiseerd door standaardisatie en specialisatie. Zodra er lokaalmaatwerk moet worden
geleverd, wordt het lastiger om door middel van standaardisatie en specialisatie voordelen te
realiseren. Naarmate er meer lokaal maatwerk moet worden geleverd, gaan de uitvoeringskosten
omhoog. Dat kan worden opgelost door de kosten van specifieke wensen van gemeenten expliciet
in beeld te brengen. Het ligt voor de hand dat de meerkosten aanvullend bij deze gemeenten in
rekening worden gebracht.
versie 14 mei 2014
24
4.9 Regionaal arbeidsmarktbeleid
De 35 arbeidsmarktregio’s krijgen steeds meer een duidelijke positie. Het ministerie van SZW heeft
voor elke arbeidsmarktregio een centrumgemeente aangewezen. Voor de regio AV is dat
Gorinchem. Het ministerie, maar ook instanties als het UWV, zullen de centrumgemeente steeds
vaker aanspreken op de verantwoordelijkheid om een voortrekkersrol te spelen. Voorbeelden zijn de
gelden die in het kader van het actieplan Jeugdwerkloosheid en ESF-J beschikbaar zijn gesteld.
Er ligt hier een inhoudelijke relatie met de uitvoeringsorganisatie voor de Participatiewet. Het ligt
voor de hand dat de thema’s rond het regionaal arbeidsmarktbeleid in het bestuur van de
uitvoeringsorganisatie cq in een bestuurlijk overleg met dezelfde samenstelling worden besproken.
Ons inziens is er een gezamenlijk visiedocument nodig. Bij het schrijven van de businesscase wordt
in opdracht van het bestuur door de RSD een visiedocument uitgewerkt over wat er precies onder
het regionaal arbeidsmarktbeleid wordt verstaan en op welke wijze dat de regio kan versterken.
Onder andere de volgende vragen komen aan de orde: Welke doelen worden nagestreefd? Hoe
wordt het regionaal arbeidsmarktbeleid georganiseerd? En wat zijn de betrokken partijen? Voorts
zullen de verschillende rollen, taken en verhoudingen van gemeenten en GR(-en) inzake het
arbeidsmarktbeleid moeten verder worden uitgewerkt.
4.10 Werkbedrijf
De businesscase kan niet los worden gezien van de inrichting van het Werkbedrijf, zoals
afgesproken in het landelijke Sociaal Akkoord. De Werkbedrijven regelen volgens de afspraken in
het Sociaal Akkoord de match tussen arbeidsgehandicapte en de werkgever. In de aansturing van
de Werkbedrijven krijgen gemeenten de lead, en sociale partners krijgen een belangrijke
bestuurlijke stem. Ook UWV is en blijft een belangrijke partner, zeker omdat UWV een reintegratietaak houdt voor het zittende bestand Wajong. Hoe de Werkbedrijven precies ingevuld
gaan worden, is vooralsnog lokaal maatwerk. Gemeenten moeten daarom om de tafel gaan met
UWV, werkgevers en werknemers (op bestuurlijk niveau) om de eerste lijnen uit te zetten voor de
vormgeving van het Werkbedrijf (i.e. de samenwerking en onderlinge afstemming op regionaal
niveau; zie ook hoofdstuk 2) en om afspraken te maken over rond de plaatsing en begeleiding van
mensen met een arbeidsbeperking.
versie 14 mei 2014
25
5. Vormgeving samenwerkingsverband
5.1 Inleiding
Op korte termijn zullen de gemeenten geconfronteerd worden met enkele grote
stelselveranderingen in het sociale domein. Een van deze veranderingen is de Participatiewet. Met
deze wet wordt het lokale samenspel tussen diverse betrokken partijen, in samenhang met de
integrale aanpak nog belangrijker en krijgt de gemeente een centrale regierol toebedeeld.
De Participatiewet treedt per 1 januari 2015. De colleges van de gemeenten Giessenlanden,
Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Lingewaal, Molenwaard en Zederik hebben ervoor
gekozen om de toekomstige uitdagingen van de Wsw en de WWB gezamenlijk op te pakken in de
regio Alblasserwaard/ Vijfherenlanden. De keuze ligt voor om de Avelingen Groep en de RSD AV
samen te voegen in één uitvoeringsorganisatie voor de Participatiewet.
5.2 Leeswijzer
In dit hoofdstuk gaan we nader in op de organisatievorm van de samenwerking tussen de Avelingen
Groep en de RSD AV. Allereerst benoemen wij de afwegingsaspecten waaraan de deelnemers van
de huidige organisaties veel belang hechten. Vervolgens gaan wij in op het takenpakket waar de
nieuwe organisatie voor staat. Na de taken beschrijven wij kort de mogelijke publieke en private
organisatievormen en gaan wij nader in op de vraag welke vorm, gezien de eerder vastgestelde
afwegingsaspecten, het beste bij de uitvoering van deze taken past.
Tot slot geven wij een opsomming van de belangrijkste inrichtingsaspecten waar bij het vormen van
de nieuwe organisatie rekening mee moet worden gehouden.
5.3 Afwegingsaspecten
Voorop staat bij de deelnemers dat de keuze van de organisatievorm moet worden ingegeven door
de inhoud van de uitdagingen waar men voor staat.
Als belangrijkste afwegingsaspect komt naar voren dat de organisatievorm flexibel moet zijn.
Flexibel genoeg om toe- en uittredingen van deelnemers zo gemakkelijk mogelijk te maken, niet in
de laatste plaats in verband met mogelijke gemeentelijke herindelingen in de regio. Daarnaast ook
flexibel genoeg om de mogelijkheid open te houden om op termijn ook andere onderdelen van het
sociaal domein uit te voeren, of om deelnemers de mogelijkheid te geven hiervoor te kiezen.
Een ander belangrijk afwegingsaspect is de publieke identiteit van de organisatie vorm. Bepaalde
taken die door de samenwerkingsorganisatie zullen worden uitgevoerd, kunnen namelijk alleen bij
publiekrechtelijk rechtspersonen worden belegd (zie verderop onder publieke taken).
Verder wordt als afwegingsaspect genoemd dat de gemeenteraden van de deelnemers voldoende
zeggenschap moeten houden over de organisatie, maar dat de individuele deelnemers niet zo veel
versie 14 mei 2014
26
autonomie terug moeten krijgen dat de efficiënte uitvoering van de taken in gevaar komt. Het
merendeel van de werkzaamheden kan namelijk op een ‘standaard’ wijze worden uitgevoerd.
Ten slotte is een afwegingsaspect de snelheid waarmee de organisatie wordt opgebouwd. In ieder
geval is het van belang dat de samenwerking bestuurlijk per 1 januari 2015 gereed is, op het
moment dat de Participatiewet in werking treedt.
5.4 Takenpakket van de nieuwe organisatie
De keuze voor de rechtsvorm hangt af van de taken die de nieuwe entiteit gaat uitvoeren en de
sturing die daarop nodig is. De organisatie gaat zich toeleggen op de uitvoering van de
Participatiewet, zoals de huidige organisaties de Wet sociale werkvoorziening en de Wet Werk en
Bijstand uitvoeren.
De nieuwe organisatie zich richten op de volgende taken die nu in de Wet sociale werkvoorziening
zijn gereguleerd:

het realiseren van arbeid onder aangepaste omstandigheden voor de arbeidsgehandicapte die
daarop is aangewezen en daarvoor is geïndiceerd,

het behouden en zo mogelijk bevorderen van de arbeidsbekwaamheid van de
arbeidsgehandicapte en

het zo mogelijk realiseren van uitstroom van de arbeidsgehandicapte naar een reguliere baan.
De nieuwe organisatie zich richten op de volgende taken die nu in de Wet werk en bijstand zijn
gereguleerd:

het ondersteunen van mensen met een WWB-uitkering, met een ANW-uitkering en niet
uitkeringsgerechtigden bij het vinden van werk en het zonodig aanbieden van een voorziening,
waaronder begrepen sociale activering gericht op arbeidsinschakeling en

het verstrekken van een uitkering aan inwoners die niet over de middelen beschikken om in de
noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.
In het algemeen gaat de nieuwe organisatie zich ook bezig houden met beleid en handhaving met
betrekking tot voornoemde wetten.
Grofweg kunnen voornoemde taken gesplitst worden in publiekrechtelijke taken en meer
bedrijfsmatige taken.
5.4.1 Publieke taken
Een tweetal taken mag volgens de wet- en regelgeving alleen publiekrechtelijk uitgevoerd worden.
Dit betreft:
1. Werkgever voor de SW zijn: in de cao Sociale werkvoorziening is specifiek voor het SWpersoneel een beperking opgenomen; SW-personeel dient een dienstbetrekking te hebben bij
versie 14 mei 2014
27
het college van burgemeester en wethouders of het bestuur bij een gemeenschappelijke
regeling
2. Uitkeringen verstrekken: in artikel 7 WWB is het uitgangspunt van de minister van SZW
neergelegd dat de bevoegdheid tot de vaststelling van de rechten en plichten uit de WWB van
een uitkeringsgerechtigde is voorbehouden aan het college van burgemeester en wethouders.
Naast het werkgeverschap voor de sociale werkvoorziening en het verstrekken van uitkeringen in
het kader van de WWB, vallen ook beleid en handhaving onder publieke taken. Daarbij wordt het
beleid zowel voor de uitvoering van de WWB als de WSW opgesteld en richt de handhaving zich op
het voorkomen, opsporen en sanctioneren van misbruik en oneigenlijk gebruik van uitkeringen
5.4.2 Bedrijfsmatige taken
Activiteiten met betrekking tot re-integratie en het zorgen voor werk voor Wsw-ers kunnen onder de
meer bedrijfsmatige taken worden geschaard, waaraan door de aard van de taak ook andere eisen
gesteld kunnen worden.
5.5 Publiekrechtelijke organisaties
5.5.1 Wet gemeenschappelijke regelingen
Voor de gezamenlijke uitvoering van publieke taken middels een publiekrechtelijke rechtsvorm is de
Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in het leven geroepen. In deze op het publiekrecht
gestoelde wet worden samenwerkingsverbanden geregeld tussen openbare lichamen, zoals
gemeenten, provincies en waterschappen. De wet onderscheidt een viertal samenwerkingsvormen:

Het openbaar lichaam (artikel 8 lid 1 Wgr)

Centrumconstructie (artikel 8 lid 3 Wgr)

Gemeenschappelijk orgaan (artikel 8 lid 2 Wgr)

‘Regeling zonder meer’
In dit verband zijn de laatste twee samenwerkingsvormen niet relevant. Een gemeenschappelijk
orgaan wordt vooral gebruikt voor regelingen van eenvoudige aard, bijvoorbeeld als
samenwerkingsvorm voor een intergemeentelijk overleg of een adviesorgaan voor een enkelvoudig
belang. De regeling zonder meer, ook wel lichte regeling genoemd, komt feitelijk neer op een enkele
afspraak tussen bestuursorganen. De gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam en de
centrumconstructie zijn daarentegen in dit verband wel interessant. Beide samenwerkingsvormen
zullen hierna worden toegelicht.
5.5.2 Gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam (GR OL)
Het belangrijkste kenmerk van de gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam is dat het
een eigen rechtspersoon heeft met bijbehorende eigen bevoegdheden. Daardoor kan de
gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam zelfstandig deelnemen aan het rechtsverkeer,
versie 14 mei 2014
28
wat onder meer betekent dat het openbare lichaam eigen personeel in dienst kan nemen en
zelfstandig rechtshandelingen kan verrichten.
De gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam kent drie organen: een algemeen bestuur,
een dagelijks bestuur en een voorzitter. De samenstelling van het algemeen bestuur is afhankelijk
van de bestuursorganen die de gemeenschappelijke regeling treffen. Uit het midden van het
algemeen bestuur wordt het dagelijks bestuur van de organisatie en de voorzitter gekozen.
Na oprichting heeft het bestuur alleen nog maar organisatorische bevoegdheden, zoals de
bevoegdheid de jaarrekening en begroting vast te stellen of de bevoegdheid als openbaar lichaam
privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Er kan pas over publiekrechtelijke bevoegdheden
worden beschikt, nadat deze expliciet zijn gedelegeerd of gemandateerd door deelnemende
gemeenten. Mandaat betekent dat de mandaatgever, bijvoorbeeld het college of de raad, de
zeggenschap behoudt, maar de uitvoering van een taak overdraagt aan een ander, zoals een
gemeenschappelijke regeling. Delegatie betekent dat het bestuursorgaan (college of raad) de
zeggenschap over een bepaalde taak overdraagt aan een ander. Afhankelijk van de overgedragen
(delegatie) of opgedragen (mandaat) taken en/of bevoegdheden hebben raadsleden en/of
portefeuillehouders zitting in het bestuur.
5.5.3 Centrumconstructie
Bij een centrumconstructie wordt een centrumgemeente aangewezen die namens één of meerdere
andere gemeenten bepaalde bevoegdheden uitoefent. Het gaat daarbij om mandatering van taken
en bevoegdheden; niet om overdracht dan wel delegatie. Hierdoor blijven de politieke
verantwoordelijkheden geheel bij de afzonderlijke gemeenten liggen. Een centrumconstructie heeft
geen eigen rechtspersoonlijkheid.
De zeggenschap over de uitvoering van de samenwerkingstaken blijft bij de deelnemende
gemeenten liggen. Zeggenschap over personele zaken heeft echter uitsluitend de
centrumgemeente. Een niet-centrumgemeente heeft zodoende niet de mogelijkheid om via de
normale ambtelijk-hiërarchische weg (bij) te sturen. Door de sterkere positie bij de
centrumgemeente bestaat bij de niet-centrumgemeenten afhankelijkheid van de centrumgemeente.
De centrumgemeente richt voor de uitvoering van de samenwerkingstaken een dienst in (dan wel
maakt gebruik van een bestaande dienst) die onder leiding van het bestuur van de
centrumgemeente uitvoering geeft aan deze taken in zowel de centrumgemeente als de andere
deelnemende gemeenten. De opdrachtrelatie loopt zodoende via de portefeuillehouder van de
centrumgemeente. De portefeuillehouder legt zowel over het beleid als de uitvoering ervan
verantwoording af aan zijn collega’s van de betrokken gemeenten. Indien gewenst kan een
onderling beraad voor beleidsafstemming tussen de portefeuillehouders als bepaling in de regeling
worden opgenomen.
versie 14 mei 2014
29
5.6 Tussenconclusie
De vraag welk model (gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam of centrumconstructie)
het beste past, is afhankelijk van de weging van de verschillende argumenten. Het gaat daarbij om
de eerder genoemde flexibiliteit, eenvoudige toe- en uittreding en de zeggenschap van de
gemeenteraad over de organisatie. Ook een belangrijk argument van de deelnemers is dat men op
dit moment tevreden is over de huidige organisaties, die zijn gevormd als gemeenschappelijke
regeling met openbaar lichaam.
Op basis van deze criteria concluderen we dat ook voor de nieuwe organisatie een
gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam het best passend is, waarbij de mogelijkheid
om hieronder een of meerdere besloten vennootschappen onder te hangen niet wordt uitgesloten.
Een samenwerking puur op basis van een privaatrechtelijke rechtsvorm wordt niet nagestreefd,
vooral vanwege de eerder genoemde onmogelijkheid om bepaalde taken buiten het publieke
domein uit te voeren, wel wordt gedacht aan de oprichting van één of meerdere BV’s onder de
gemeenschappelijke regeling voor de uitvoering van meer bedrijfseconomisch gestuurde
onderdelen.
Op dit moment zijn er twee gemeenschappelijke regelingen met openbaar lichaam. De ene is de
samenwerking binnen het SW-bedrijf De Avelingen Groep en de andere is de RSD AV. In de
inrichting verschillen deze regelingen op enkele onderdelen. Zo is de RSD AV een regeling van de
gemeenteraden en zijn ook de verordenende bevoegdheden van de raad overgedragen, bij de
Avelingen Groep gaat het om een collegeregeling. In de RSD AV bestaat het dagelijks bestuur uit
vertegenwoordigers van alle deelnemende gemeenten, het dagelijks bestuur van de Avelingen
Groep bestaat uit drie leden. Beide regelingen kennen een kostenverdeelsleutel die een belangrijke
component van solidariteit heeft, maar de exacte invulling verschilt. Zo zijn er mogelijk ook nog
andere verschillen tussen beide regelingen. Hieronder gaan we in op enkele belangrijke
inrichtingsvraagstukken voor een mogelijk nieuwe gemeenschappelijke regeling met openbaar
lichaam.
5.7 Inrichtingsaspecten
Om de nieuwe organisatie zo goed mogelijk te laten voldoen aan alle afwegingsaspecten en om
deze zo efficiënt en professioneel mogelijk te laten opereren, moet goed worden gekeken naar de
inrichting ervan. In deze paragraaf noemen wij de belangrijkste inrichtingsaspecten waarover
consensus bestond in de projectgroep.
5.7.1 Scope
Vooralsnog gaan we er vanuit dat de GROL zich uitsluitend richt op de uitvoering van de
Participatiewet en niet op het bredere terrein van het sociale domein.
De conclusie is tweeledig:
versie 14 mei 2014
30
1. Doordat de verschillende onderdelen van het sociaal domein veel samenhang en onderlinge
afhankelijkheden kennen is het sowieso van belang dat de verbinding wordt gezocht met de
andere onderdelen. Een lappendeken aan GR-en moet zoveel mogelijk worden voorkomen. De
inrichting van de intergemeentelijke samenwerking op het sociaal domein moet systematisch en
zoveel mogelijk vanuit één visie tot stand worden gebracht.
2. De nieuwe organisatie moet daarom flexibel genoeg worden ingericht zodat in de toekomst ook
andere taken opgepakt kunnen worden. In eerste instantie gaat de nieuwe organisatie echter
voornamelijk de Participatiewet uitvoeren.
Wanneer nu direct het hele sociaal domein zou moeten worden omvat, kan dit een remmende
werking hebben op het proces om tot een samenwerking te komen. Op een later moment kunnen
deelnemers ook andere taken overdragen, waarbij niet per se alle deelnemers deze taak hoeven
over te dragen. Met andere woorden: de nieuwe organisatie kan in de toekomst voor gemeenten
dus verschillende taken uitvoeren, afhankelijk van de wensen en mogelijkheden van de betreffende
deelnemende gemeenten.
Wel kunnen specifieke taken door één of meerdere gemeenten aan de regeling worden
overgedragen, zo ligt het voor de hand de huidige andere taken die bijvoorbeeld bij de RSD AV zijn
belegd vanaf 2015 bij de nieuwe GR uitgevoerd blijven worden, zoals schuldhulpverlening.
5.7.2 Bevoegdheden
Mede in het licht van de toenemende gemeentelijke verantwoordelijkheden door de decentralisaties
op het sociaal domein, hebben de gemeenteraden van de deelnemers behoefte aan meer
zeggenschap over en grip op de nieuwe organisatie. Om hierin te voorzien is voorgesteld om
bevoegdheden van de gemeenteraad daarom niet over te dragen aan de nieuwe organisatie, zoals
nu bijvoorbeeld bij de RSD AV wel voor bepaalde taken is gebeurd.
Het projectteam gaf er de voorkeur aan om geen raadsbevoegdheden over te ragen. Dat laat
overigens onverlet dat het nog steeds mogelijk is de beleidsvoorbereiding in de nieuwe organisatie
te doen, omdat hier de meeste expertise centraal aanwezig is. Met het oog op een gecoördineerde
beleidsvoering, gericht op het realiseren van efficiency-voordelen in de uitvoering is een centrale
beleidsvoorbereiding zelfs zeer gewenst. Van belang daarbij is dat goed de verbinding wordt
gezocht met de deelnemers.
5.7.3 Financiële verdeelsleutel
Met betrekking tot de toekomstige verdeelsleutel werd geconcludeerd dat de deelnemers veel
waarde hechten aan het beginsel van solidariteit, zoals dat ook in de huidige organisaties wordt
toegepast. Wel werd de kanttekening geplaatst dat, wanneer projecten langdurig in één gemeente
worden uitgevoerd, druk kan komen te staan op dit principe van solidariteit.
Het is nog niet duidelijk hoe de budgetten voor het sociale domein beschikbaar worden gesteld. Ook
is nog niet bekend wat de exacte budgetten zullen zijn en op welke wijze deze zullen worden
versie 14 mei 2014
31
verdeeld. In de beginjaren zullen de budgetten voor de Participatiewet, de WMO en de Jeugdwet
nog wel van elkaar onderscheiden kunnen worden. Het is nog niet duidelijk welke bestedingsregels
aan de verschillende budgetten gesteld gaan worden. De rijksoverheid (en daarbinnen met name
het ministerie van BZK) streeft ernaar dat de budgetten voor het sociale domein ontschot binnen
komen. Dat zou anders zijn dan de huidige situatie. In dat geval zal het een uitdaging zijn om een
goede verdeelsleutel te vinden.
Ook moet van een gedeelte van het budget maatwerk uitgevoerd kunnen worden per gemeente.
Dat is met het huidige stelsel ook het geval. 10% van het huidige Participatiebudget wordt via de
RSD ingezet voor lokale maatwerktrajecten.
5.7.4 Verhoudingen in het bestuur
Eerder is geconcludeerd dat raadsbevoegdheden niet worden overgedragen aan de nieuwe
organisatie. Dit betekent dat in het bestuur alleen wethouders zitting hoeven nemen. Voor wat
betreft de verhoudingen in het bestuur heeft het de voorkeur om in het algemeen bestuur meerdere
portefeuillehouders zitting te laten nemen, zoals economische zaken, financiën, sociale zaken en
onderwijs.
Voor wat betreft het dagelijks bestuur is in ieder geval vertegenwoordiging van iedere deelnemer
gewenst, waarbij het uitgangspunt is om vanuit het college van iedere deelnemer een
portefeuillehouder te sturen. Hoe het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur nader worden
ingericht voor wat betreft de aantallen en stemverhouding, is een nadere uitwerkingsvraag.
Van belang is dat de inhoudelijke verantwoordelijkheden van de portefeuillehouders een goede
afspiegeling vormt van de taken waar de nieuwe organisatie zich mee bezighoudt.
5.8 Fasering
Het heeft de voorkeur dat de samenwerking bestuurlijk gereed is op het moment dat de
Participatiewet in werking treedt, dus vóór 1 januari 2015.
Voor de nieuwe organisatie kunnen de Avelingen Groep of de RSD AV als basis dienen. Er kan ook
een nieuwe gemeenschappelijke regeling worden opgesteld. Onderzocht moet worden wat de
meest praktische oplossing is voor de regio AV. Vaak is het praktischer om één van de bestaande
gemeenschappelijke regelingen te gebruiken als basis voor de nieuwe organisatie. Met name als er
sprake is van onroerend goed kan het voordelen hebben om de organisatie die veel onroerend
goed bezit als uitgangspunt te nemen voor de nieuwe gemeenschappelijke regeling. Dat zou de
Avelingen Groep kunnen zijn. Het gaat hier om een formeel-juridische handeling. Materieel maakt
het niet uit welke gemeenschappelijke regeling als basis wordt genomen voor de nieuwe organisatie
dan wel dat besloten wordt om beide gemeenschappelijke regelingen te liquideren en een nieuwe
organisatie op te richten.
Om de raden van de deelnemers goed mee te nemen in de gedachtenvorming met betrekking tot
deze samenwerking is voorgesteld om de raden al in mei/juni te informeren. Om een goed beeld te
versie 14 mei 2014
32
verschaffen is voorgesteld een concept-tekst voor een gemeenschappelijke regeling met openbaar
lichaam te tonen, waarmee de raden kunnen instemmen, waarna de details verder uitgewerkt
kunnen worden.
In het najaar moet de tekst van de gemeenschappelijke regeling dan ter besluitvorming aan de
raden worden voorgelegd, zodat de samenvoeging van organisaties bestuurlijk een feit is. Hierop
volgend moet 2015 gebruikt worden om de organisaties op operationeel niveau samen te voegen.
Het Programmateam Businesscase Participatiewet heeft de eigen verantwoordelijkheid om de
Participatiewet goed neer te zetten. Het team is verantwoordelijk voor de aansluiting bij de
ontwikkelingen rond de WMO en de Jeugdzorg en de aansluiting bij de ontwikkelingen in het SIP.
5.9 Haalbaarheid
Het organiseren van één nieuwe GR per 1-1-2015 (waarbij de organisatorische eenheden van de
AG en de RSD in ieder geval aanvankelijk nog los van elkaar opereren) is mogelijk. Er zijn echter
risico’s dat het onderbrengen van de twee ambtelijke organisaties onder de verantwoordelijkheid
van één bestuur van één gemeenschappelijke regeling, per 1-1-2015 niet gehaald wordt. In dat
geval moet worden gedacht aan andere oplossingen.
5.9.1 Mogelijke oplossingsrichtingen
Er zijn verschillende mogelijkheden waar aan kan worden gedacht om de verandering naar één
organisatie ter hand te nemen, wanneer 1 januari 2015 niet kan worden gehaald:
1. Voorlopige voortzetting van de huidige twee gemeenschappelijke regelingen, waarbij onderling
afgestemd wordt;
2. Voorlopige voortzetting van de huidige twee gemeenschappelijke regelingen, waarbij door beide
organisaties een kwartiermaker voor de verandering naar één organisatie wordt aangesteld;
3. Het vormen van een ‘personele unie’: er bestaan nog steeds twee gemeenschappelijke
regelingen, maar de besturen zijn identiek.
5.9.2 Voor- en nadelen van de verschillende opties
Voorlopige voortzetting
Wanneer het niet haalbaar wordt geacht om vóór 1 januari 2015 één gemeenschappelijke regeling
vast te stellen voor de uitvoering van de Participatiewet, moet worden gewerkt met de twee
bestaande regelingen totdat voorzien is in een nieuwe regeling. Om ‘toe te leven’ naar de nieuwe
situatie is het van groot belang dat de organisaties samen werken en hun werkzaamheden
gezamenlijk afstemmen.
Deze optie heeft de volgende voordelen:

De deelnemers kunnen langer de tijd nemen om een nieuwe regeling vast te stellen;
versie 14 mei 2014
33

Er worden niet in korte tijd veel veranderingen aan het uitvoeringsapparaat ‘opgedrongen’.
Deze optie heeft de volgende nadelen:

Door de deadline van 1 januari 2015 weg te nemen verdwijnt de urgentie van de veranderingen;

De twee bestaande gemeenschappelijke regelingen zijn niet specifiek toegerust op de uitvoering
van de Participatiewet;

Zo lang sprake blijft van twee organisaties zal de Participatiewet minder efficiënt worden
uitgevoerd;

Afstemming is moeilijk wanneer dit moet gebeuren door twee besturen met ieder een eigen
verantwoordelijkheid, bovendien leidt het tot meer bestuurlijke drukte (overleg);

Tot slot, het blijft mogelijk dat de besturen besluiten nemen die niet in het gezamenlijke belang
zijn.
Voorlopige voortzetting met één kwartiermaker en een gezamenlijke vergadering van besturen
Wanneer het niet haalbaar wordt geacht om vóór 1 januari 2015 één gemeenschappelijke regeling
vast te stellen voor de uitvoering van de Participatiewet, moet worden gewerkt met de twee
bestaande regelingen totdat voorzien is in een nieuwe regeling. Om te zorgen voor een optimale
samenwerking in het traject naar de nieuwe organisatie kan een kwartiermaker door beide besturen
worden aangesteld. Door deze kwartiermaker als liaison tussen beide besturen en beide directies
van het bestuur te plaatsen, wordt mogelijk gemaakt dat beide organisaties zo efficiënt mogelijk
richting de nieuwe situatie werken. Door een gemeenschappelijke vergadering van beide besturen,
wordt de onderlinge afstemming verder versterkt. Van belang is dat vooraf duidelijkheid bestaat over
het mandaat en de doorzettingsmacht van deze kwartiermaker.
Deze optie heeft de volgende voordelen:

De deelnemers kunnen langer de tijd nemen om een nieuwe regeling vast te stellen;

Er worden niet in korte tijd veel veranderingen aan het uitvoeringsapparaat ‘opgedrongen’;

De kwartiermaker kan in beide organisaties de ‘richting’ aangeven;

Afstemming wordt makkelijker gemaakt, wanneer in beide gemeenschappelijke regelingen
dezelfde kwartiermaker wordt aangesteld en er sprake is van een gemeenschappelijke
vergadering van beide besturen.
Deze optie heeft de volgende nadelen:

Door de deadline van 1 januari 2015 weg te nemen verdwijnt de urgentie van de veranderingen;

De twee bestaande gemeenschappelijke regelingen zijn niet specifiek toegerust op de uitvoering
van de Participatiewet;
versie 14 mei 2014
34

Zo lang sprake is van twee organisaties zal de Participatiewet minder efficiënt worden
uitgevoerd, maar de kwartiermaker en de gemeenschappelijke vergadering kan er op toe zien
dat dit efficiëntieverlies wordt geminimaliseerd.
Personele unie in de besturen
Wanneer het niet haalbaar wordt geacht om vóór 1 januari 2015 één gemeenschappelijke regeling
vast te stellen voor de uitvoering van de Participatiewet, moet worden gewerkt met de twee
bestaande regelingen totdat voorzien is in een nieuwe regeling. Om te zorgen voor een optimale
samenwerking in het traject naar de nieuwe organisatie kan worden geregeld dat de besturen van
beide gemeenschappelijke regelingen identiek worden gemaakt.
Deze optie heeft de volgende voordelen:

De deelnemers kunnen langer de tijd nemen om een nieuwe regeling vast te stellen;

Er worden niet in korte tijd veel veranderingen aan het uitvoeringsapparaat ‘opgedrongen’;

Betere afstemming tussen de twee gemeenschappelijke regelingen;

Minder bestuurlijke drukte om de veranderingen te realiseren.
Deze optie heeft de volgende nadelen:

De leden van het algemeen bestuur worden aangewezen door de individuele deelnemers;

De besturen zijn nu wezenlijk anders van samenstelling; er zouden eerst besluiten moeten
worden vastgesteld over de nieuwe samenstelling van beide besturen (algemeen bestuur en
dagelijks bestuur);

Nu in één regeling (RSD) zowel de raad als collegeleden zitting kunnen hebben, zou tenminste
één van de regelingen moeten worden aangepast om beide besturen gelijk te trekken.
Aanpassing van de regeling vraagt goedkeuring van alle deelnemers;

Zo lang sprake is van twee organisaties zal de Participatiewet minder efficiënt worden
uitgevoerd, maar de besturen zullen er op toe zien dat dit efficiëntieverlies wordt
geminimaliseerd.
5.10 Conclusie en advies
De beslissing over het traject naar een nieuwe organisatie voor de uitvoering van de Participatiewet
moet worden genomen door de deelnemers van de bestaande organisaties en is een bestuurlijk/
politieke afweging. Wij vinden het raadzaam om in de regio AV toe te werken naar één
uitvoeringsorganisatie voor de Participatiewet. Wanneer de verschillende opties tegen elkaar
worden afgewogen, komen wij voor de juridische vorm tot het volgende advies:
In de eerste plaats lijkt ons het verstandig om vóór 1 januari 2015 te werken naar één
gemeenschappelijke regeling. Het wegnemen van de deadline zorgt voor het verdwijnen van de
versie 14 mei 2014
35
urgentie en bovendien zijn de twee bestaande gemeenschappelijke regelingen niet specifiek
toegerust op de uitvoering van de Participatiewet.
Wanneer deze optie niet haalbaar is, lijkt de meest raadzame optie te zijn dat een kwartiermaker
door beide besturen wordt aangesteld, om het traject naar één nieuwe organisatie zo efficiënt
mogelijk te laten verlopen en dat er sprake is van een gemeenschappelijke vergadering van beide
besturen. Het vormen van twee gelijke besturen, waarbij zowel het algemeen bestuur als het
dagelijks bestuur dezelfde leden moeten hebben, lijkt ons een omslachtige route, omdat dit veel
extra besluitvorming inhoudt en een wijziging van één van de regelingen. Het is daarbij de vraag of
dit wél voor 1 januari 2015 gerealiseerd kan worden. Het aanstellen van een kwartiermaker zorgt
voor de nodige afstemming tussen de regelingen, waarbij beide besturen op een eenduidige wijze
worden geïnformeerd.
versie 14 mei 2014
36
6. Financiële gevolgen en maatregelen
6.1 Inleiding
Met de Participatiewet wordt er fors bezuinigd op de totale re-integratiemiddelen. Het huidige
Participatiebudget gaat de komende jaren verder omlaag en de rijksvergoeding voor de WSW gaat
omlaag van gemiddeld €26.000,- in 2014 naar gemiddeld €22.700,- per jaar vanaf 2021. De vraag is
of deze middelen voldoende zijn voor de regio AV om de Participatiewet uit te voeren. En als de
middelen niet voldoende zijn, is het de vraag hoe deze gecompenseerd gaan worden.
Hierna verkennen wij eerst wat de re-integratiekosten zouden zijn voor de regio AV als de
Participatiewet door de regio AV ingevoerd wordt conform de uitgangspunten die voor de
berekening van de budgetten gehanteerd worden door de rijksoverheid (basisscenario). Hieruit blijkt
dat er financiële tekorten ontstaan.
Deze tekorten kunnen worden gecompenseerd door het nemen van beleidsmaatregelen
(effectiviteit) en/of het verbeteren van de uitvoering (doelmatigheidsverbeteringen). Wij gaan eerst
na of de kosten geheel of gedeeltelijk gecompenseerd kunnen worden uit de kostenvoordelen die
mogelijk ontstaan door het samenvoegen van de RSD en de AG. Voor zover er dan nog een tekort
resteert, onderzoeken wij de mogelijkheden om het tekort te compenseren door efficiencymaatregelen. Tot slot gaan wij in op het maken van effectieve beleidskeuzen die ingepast moeten
worden in de beschikbare middelen.
6.2 Invoeren van de Participatiewet conform basisscenario
In het basisscenario voert de regio AV de Participatiewet in conform de uitgangspunten van het Rijk,
die zijn gehanteerd in de memorie van toelichting bij de Participatiewet. Wij gaan daarbij uit van de
huidige kostenstructuur van de RSD en de AG.
In dit scenario berekenen wij een tekort voor de regio dat oploopt van € 0,3 mln in 2015 tot € 3,2
mln/jr vanaf 2021. Het tekort wordt vooral veroorzaakt door de volgende posten.

Re-integratie WWB oude stijl: Aangezien het re-integratiebudget fors daalt en als we de reintegratie-inspanningen op het niveau van 2013-2014 houden, resulteert het uitblijven van
aanvullende keuzes in een negatief financieel resultaat van naar verwachting € 0,5 mln/jr.

Wsw-subsidieresultaat: Het Wsw-subsidieresultaat is het verschil tussen de Rijksbijdrage WSW
en de salarislasten van Wsw-personeel. Het subsidieresultaat wordt in de komende jaren sterk
beïnvloed door een daling van de Rijksbijdrage, terwijl de salarislasten licht oplopen. Aangezien
de loonkosten grotendeels vastgelegd zijn in de cao Wsw is het subsidieresultaat nauwelijks
beïnvloedbaar. Wij verwachten een tekort dat oploopt tot € 1,6 mln in 2021.

Operationeel resultaat: Bij SW-bedrijven wordt onderscheid gemaakt tussen het
subsidieresultaat en het operationeel resultaat. Het operationeel resultaat is het verschil tussen
versie 14 mei 2014
37
wat het bedrijf zelf verdient (zoals inleenvergoedingen en productieopbrengsten) minus de
bedrijfskosten (zoals de afschrijvingen, grond- en hulpstoffen en salarissen van de niet-SW
medewerkers), exclusief salariskosten SW. Eventuele tekorten worden afgedekt door de
gemeentelijke bijdragen (die worden betaald vanuit de eigen middelen van gemeenten). Het
operationeel resultaat loopt naar verwachting op van 1,3 mln (negatief) in 2013 naar 2,7 mln
(negatief) in 20175.
6.3 Integratie van RSD en AG
Bij deze tweede stap zijn ten opzichte van de eerste stap de beleidsuitgangspunten hetzelfde
gebleven (nog steeds het invoering van de Participatiewet conform uitgangspunten Rijk), maar
voegen we de RSD en de AG samen. Hierdoor treden naar verwachting (afhankelijk van het
organisatorisch model dat gekozen wordt in het bedrijfsplan) synergievoordelen op.
Er zullen zich bij de samenvoeging van de organisaties vooral kostenvoordelen voordoen bij de
vaste kosten. Dat komt doordat bij de integratie van twee organisaties aanpalende taken, die niet
direct afhangen van de totale omvang van de werkzaamheden, door het integreren van de
uitvoering goedkoper kunnen worden uitgevoerd. Gedacht kan worden aan leidinggevende functies,
beleidsmedewerkers, P&O-personeel, het bestuurssecretariaat en andere vergelijkbare functies.
Daarnaast gaan de kosten omlaag doordat nog maar één personeelsadministratie hoeft te worden
gevoerd, één financiële administratie en één ICT-systeem.
De integratie van beide organisaties leidt naar verwachting tot een verbetering van het financiële
resultaat oplopend tot € 1,7 mln/jr vanaf 2021. Er moet rekening gehouden worden met nader te
bepalen transitiekosten voor het samenvoegen van de organisaties. Ook zullen er frictiekosten
ontstaan.
6.4 Aanvullende maatregelen
Ook na het integreren van beide organisaties, blijft een financiële opgave bestaan, namelijk een
opgave van 1,5 miljoen euro. Dit betekent dat er aanvullende keuzes van bestuurders nodig zijn om
binnen het budget te blijven, ofwel door efficiency-verbeteringen in de uitvoeringsorganisatie ofwel
door het maken van nadere beleidskeuzen.
We gaan hierna eerst in op mogelijke efficiency-verbeteringen bij de uitvoeringsorganisatie(s). Eerst
onderzoeken wij de RSD. Vervolgens onderzoeken wij de AG. Wij voeren de analyse uit o.b.v.
benchmarkgegevens. Deze analyse geeft geen finaal oordeel, maar geeft mogelijke richtingen aan,
waarin gezocht kan worden naar efficiency-voordelen. Tot slot gaan we nog in op het verder
beperken van het tekort door herprioritering van beleid.
5
Gebaseerd op de begrotingen en de jaarrekeningen van de Avelingengroep.
versie 14 mei 2014
38
6.4.1 Mogelijke efficiency-verbeteringen RSD
We hebben via benchmarkgegevens onderzocht wat het mogelijke efficiency-potentieel is van de
RSD. Eerst hebben we gekeken naar de bijstandsuitgaven en het bijstandsvolume. Vervolgens
hebben we gekeken naar de formatie.
Bijstandsuitgaven en bijstandsvolume
De bijstandsuitgaven worden bepaald door het aantal bijstandsgerechtigden (de q) en de
gemiddelde uitkering (de p). We hebben het bijstandsvolume van AV vergeleken met het
bijstandsvolume in andere, vergelijkbare gemeenten. Uit ons onderzoek blijkt dat het volume in de
regio AV structureel lager liggen dan gemiddeld in andere, vergelijkbare gemeenten. Ook de
gemiddelde uitkering is relatief laag. Dat beeld wordt bevestigd als we kijken naar de totale
bijstandsuitgaven in relatie tot het beschikbare budget inkomensdeel. Het blijkt dat er in de regio AV
structureel sprake is van besparingen op het inkomensdeel dan wel dat de regio structureel beter
scoort dan vergelijkbare gemeenten. Het is lastig te achterhalen waar deze relatief goede cijfers
door verklaard worden. Het kan te maken hebben met specifieke lokale omstandigheden en/of met
een goede uitvoering door de RSD, waaronder controle aan de poort, handhaving en re-integratie.
Formatie
De uitvoeringskosten en de formatie van de RSD worden gefinancierd vanuit de eigen middelen van
gemeenten (cluster W&I in het gemeentefonds). We hebben een formatiebenchmark uitgevoerd
voor de RSD. We hebben de formatie bij de RSD vergeleken met de formatie die wij aantreffen bij
andere sociale diensten. Berenschot beschikt over een database met de formatiegegevens van 200
gemeenten. In totaal werken er 75 fte bij de RSD. Volgens onze benchmark werkt er bij een
organisatie die vergelijkbaar is met de RSD gemiddeld 81 fte. Met andere woorden, er zijn bij de
RSD 6 fte minder werkzaam dan gemiddeld. Met andere woorden, de formatie is in vergelijking met
andere sociale diensten beperkt.
De oorzaak daarvan zou nader moeten worden onderzocht. Dat betekent op voorhand niet dat er
geen besparingsmogelijkheden zijn. Het is mogelijk dat er efficiency-maatregelen kunnen worden
doorgevoerd, waardoor de benodigde formatie verder omlaag gaat. Om dat te weten te komen is er
nader onderzoek nodig waarbij de processen in de organisatie doorgelicht worden.
Conclusie
Zowel t.a.v. de bijstandsuitgaven en het bijstandsvolume als t.a.v. de formatie zien de cijfers van de
RSD er ten opzichte van andere gemeenten goed uit. Dat betekent niet dat er geen verbeteringen
mogelijk zijn. De mogelijkheden daartoe zouden moeten worden onderzocht in een nader
onderzoek. Op basis daarvan kan worden nagegaan of en zo ja in welke mate doelmatigheids- en
efficitiveitsverbeteringen mogelijk zijn zoals bij handhaving, controle en re-integratie en in welke
mate deze het tekort op de re-integratiemiddelen onder de Participatiewet kunnen compenseren.
versie 14 mei 2014
39
6.4.2 Mogelijke efficiency-verbeteringen AG
Voor de AG hebben we evenals bij de RSD gezocht naar referentiemateriaal om na te gaan of er
mogelijke efficiency-voordelen gerealiseerd kunnen worden. Cedris hanteert eigen kengetallen om
te bepalen in hoeverre sprake is van mogelijke verbeteringen in het verdienvermogen van SWbedrijven6. Deze kengetallen zijn gebaseerd op ervaringsgegevens bij verschillende SW-bedrijven
en betreffen een gemiddelde van verschillende SW-bedrijven.
Subsidieresultaat
In de SW-sector wordt onderscheid gemaakt tussen het subsidieresultaat (het verschil tussen de
WSW-salarissen en de rijksbijdrage) en het operationeel resultaat (het verschil tussen wat het
bedrijf zelf verdient minus de bedrijfskosten, exclusief salariskosten SW) en het exploitatieresultaat
(het totale verschil tussen alle kosten en opbrengsten van het SW-bedrijf). Het valt op dat de AG
goed presteert bij het subsidieresultaat. Dat komt doordat de AG de salarissen van de SWmedewerkers in het verleden niet te hoog heeft laten oplopen. AG geeft aan dat dat komt mede
door de relatieve zwakte van de doelgroep in de regio AV. Het subsidietekort is beperkt, maar loopt
de komende jaren op. Het subsidietekort is voor de AG minder groot dan gemiddeld landelijk.
Operationeel resultaat
Zoals hiervoor al aangegeven loopt het operationeel resultaat als er geen maatregelen worden
genomen naar verwachting op van € 1,3 mln (negatief) in 2013 naar € 2,7 mln (negatief) in 2017.
Gemeenten moeten dit saldo vanuit de eigen middelen aanvullen. De vraag is (1) of de verwachte
toename van het negatief saldo kan worden afgeremd en (2) of het structurele saldo terug gebracht
kan worden tot nul.
Kan de verwachte toename van het saldo worden afgeremd?
Bij ongewijzigd beleid zal het negatieve operationele resultaat van AG in de toekomst verder
toenemen. Een belangrijke oorzaak is dat het klantenbestand bij ongewijzigd beleid afneemt.
Immers, vanaf 2015 komen er vanwege de Participatiewet geen WSW-ers meer bij en is er alleen
nog sprake van natuurlijke uitstroom. Het toenemend negatieve saldo kan in dat geval alleen
worden gedempt door het doorvoeren van periodieke reorganisaties.
De gemeenten kunnen er ook voor kiezen om het klantenbestand van AG op peil te houden (of zelfs
te laten toenemen), door de verantwoordelijkheid van de plaatsing en begeleiding van de nieuwe
doelgroep Participatiewet bij de AG neer te leggen. In dat geval moet het mogelijk zijn om het
negatieve operationeel resultaat in de toekomst niet verder te laten oplopen.
6
Bron: Capel, R. (2013), ‘Een financieel toekomstperspectief voor Wsw-bedrijven na 2013’, pagina 4. Dit
rapport verscheen in juni 2013, in opdracht van Cedris.
versie 14 mei 2014
40
Kan het saldo terug gebracht worden tot nul?
Het operationeel resultaat van de AG wijkt af van het landelijk gemiddelde. Het rapport “Een
financieel toekomstperspectief voor Wsw-bedrijven na 2013” laat zien dat het operationeel resultaat
voor een gemiddeld SW-bedrijf gelijk is aan nul. Ook structureel is het volgens het rapport mogelijk
om het operationeel resultaat gelijk aan nul te krijgen en te houden7. Daarvoor zullen maatregelen
nodig zijn.
Het verschil in operationeel resultaat tussen de AG en het landelijk gemiddelde wordt met name
verklaard door relatief hoge bedrijfskosten van de AG. Het is niet duidelijk waarom de kosten van
AG hoger zijn dan elders. AG wijst erop dat de groep WSW-ers in de regio AV meer beperkingen
heeft dan gemiddeld en dat AG meer taken uitvoert dan andere SW-bedrijven, zoals het
wachtlijstbeheer. Mogelijk biedt dat een verklaring, maar het is niet duidelijk . Hiervoor is nader
onderzoek nodig. Het onderzoek moet inzicht bieden in de bedrijfsvoering van de AG en nagaan in
hoeverre er doelmatigheidswinst kan worden gerealiseerd en of het mogelijk is om het operationeel
resultaat door doelmatigheidsverbeteringen terug te brengen naar nul. Het onderzoek kan tevens
als nulmeting fungeren voor het onderzoek naar de wijze waarop AG met de RSD kan worden
samengevoegd.
Conclusie
Op basis van de door ons uitgevoerde analyse zien wij dat de AG in vergelijking met andere
gemeenten gunstige cijfers heeft op het subsidieresultaat, maar minder gunstige cijfers heeft op het
operationeel resultaat. Mogelijk zijn daar goede redenen voor, maar deze moeten nog wel worden
onderzocht. Nader onderzoek zou moeten uitwijzen of en zo ja in welke mate efficiencyverbeteringen kunnen worden doorgevoerd en in welke mate die het verwachte tekort in het reintegratiebudget onder de Participatiewet kunnen compenseren.
6.4.3 Nadere beleidskeuzen
Voor het dekken van de verwachte tekorten op het re-integratie-budget als gevolg van de landelijke
bezuinigingen, kunnen verschillende maatregelen worden genomen. Het samenvoegen van de RSD
en de AG leidt naar verwachting tot synergievoordelen. Daarnaast zijn er wellicht aanvullende
efficiency-maatregelen mogelijk. De mogelijkheden daartoe zullen in een nadere analyse moeten
worden onderzocht. Voor zover het niet mogelijk of wenselijk is de benodigde besparingen te
7
In het rapport ‘Optimaliseren van het verdienvermogen’ (Capel 2013) worden verbetermogelijkheden
uitgewerkt op zes verschillende terreinen: (1) Van binnen naar buiten, (2) Optimaliseren werksoorten, (3)
Acquireren van werk, (4) Kosten van begeleiding en staf, (5) Kosten infrastructuur en (6) Loonkosten sw. Het
rapport is tot stand gekomen onder auspiciën van het ministerie van SZW, VNG, Cedris en Divosa.
versie 14 mei 2014
41
realiseren door synergievoordelen en efficiency-maatregelen, zijn nadere beleidskeuzen
noodzakelijk.
In de berekeningen hiervoor is uitgegaan van de uitgangspunten voor de berekening van de
budgetten (inkomensdeel en gebundeld re-integratiebudget) die zijn gehanteerd in de memorie van
toelichting bij de Participatiewet. Gemeenten hebben echter beleidsvrijheid. Zij kunnen afwijken van
de uitgangspunten in de memorie van toelichting en eigen keuzes maken. Gemeenten kunnen er
bijvoorbeeld voor kiezen om vanuit het gebundeld re-integratiebudget goedkopere instrumenten in
te zetten en daarmee meer mensen te ondersteunen. Het omgekeerde is natuurlijk ook mogelijk.
Daarnaast is er een relatie tussen de besteding van middelen vanuit het re-integratiebudget en het
inkomensdeel. De middelen in het gebundeld re-integratiebudget zijn erop gericht om de kans op
arbeid te vergroten. Naarmate de middelen vanuit het re-integratiebudget slimmer worden ingezet,
gaan er meer mensen aan de slag gaan. De bijstandsuitgaven gaan omlaag, waardoor het
bespaard wordt op het inkomensdeel. De besparingen op het inkomensdeel zijn voor de gemeenten
vrij besteedbaar.
Wij komen gemeenten tegen die zich rijk rekenen met het inkomensdeel. Wij adviseren echter met
klem om potentiële besparingen niet op voorhand in te boeken in de begroting. In de praktijk blijkt is
het zeer onzeker of de besparingen zich daadwerkelijk zullen voordoen. Bovendien wordt het
budget inkomensdeel voor de meeste gemeenten in de regio AV historisch verdeeld, waardoor
besparingen na twee jaar volledig worden afgeroomd.
Wij adviseren om naast de doorlichting van de RSD en de doorlichting van de AG ook een
beleidsdoorlichting uit te voeren en de beleidsuitvoering af te zetten tegen de uitgangspunten van
de Participatiewet. Op basis daarvan kunnen nadere beleidskeuzen gemaakt worden die het beste
passen bij de uitgangspunten van de Participatiewet en passen binnen de budgettaire kaders.
versie 14 mei 2014
42
7. Vervolgproces en tijdsplanning
7.1 Algemeen beeld van de vervolgstappen
In het proces bij de totstandkoming van de businesscase is gezocht naar de meest haalbare variant
en draagvlak bij de RSD, AG en de gemeenten. De businesscase geeft de richting aan waar de
gemeenten in de regio AV en bestuursorganen van de RSD en de AG naartoe willen met de
samenwerking op het terrein van de Paticipatiewet. De businesscase vormt de basis voor de
discussie met de gemeenteraden en andere externe stakeholders, zoals de cliëntenraden. Aan de
hand van de businesscase wordt een principebesluit genomen over de toekomstige samenwerking.
In een volgende stap vindt verdere uitwerking plaats in het bedrijfsplan.
Het is belangrijk dat vanuit de gemeenten draagvlak bestaat voor de businesscase en dat de kaders
en de richting gedragen worden door de colleges en de huidige GR-en. Ons advies is om de
businesscase te gebruiken als basis voor de discussie over de toekomstige samenwerking voor de
Participatiewet en te betrekken bij de discussie over het bredere sociaal domein, zowel binnen de
gemeenten als met de gemeenteraden en eventueel andere stakeholders zoals de cliëntenraden.
Wij adviseren om op basis van de businesscase een besluit te nemen.
Voor een efficiënte uitvoering zou gestart kunnen worden per 1 januari 2015 met een nieuwe GR
dan wel een gemeenschappelijke vergadering van de GR-besturen, ondersteund door een
kwartiermaker en wordt 2015 gebruikt om het bedrijf operationeel om te bouwen tot een nieuwe
organisatie. Als gekozen wordt voor één nieuwe GR per 2015, zou het besluitvormingsproces,
inclusief behandeling van het rapport in de raden, in het najaar afgerond moeten kunnen zijn. In de
voorgestelde planning zouden de colleges van B&W voor het zomerreces een besluit moeten
hebben genomen, zodat gemeenteraden in het najaar hun standpunt kunnen bepalen.
Om de raden van de deelnemers goed mee te nemen in de gedachtenvorming met betrekking tot
deze samenwerking is het aan te bevelen om de raden nog voor de zomer te informeren. Het gaat
er niet om de raden mee te nemen in de exacte tekst van de nieuwe GR. Want dat is vooral
techniek. Het gaat er vooral om dat de raden worden meegenomen en op de geëigende momenten
besluiten over de organisatorische richting die gekozen wordt. Dat betekent ook dat de raden er
mee in moeten stemmen dat wordt toegewerkt naar één GR en dat wordt toegewerkt (al vanaf
2015) naar één organisatie. Materieel (maar niet formeel) wordt dan gewerkt alsof er sprake is van
één GR. Daarna worden keuzes gemaakt voor een nadere organisatorische invulling.
In het najaar moet de tekst van de gemeenschappelijke regeling dan samen met de businesscase
ter besluitvorming aan de raden worden voorgelegd, zodat de samenvoeging van organisaties
bestuurlijk een feit is.
Wij gaan er voorts van uit dat vervolgens voor verdere uitwerking en implementatie ruim een jaar
nodig is. Wij verwachten dat de organisaties per 1 januari 2015 verder kunnen onder de vlag van
één nieuwe GR en dat 2015 gebruikt wordt om de organisaties op operationeel niveau samen te
versie 14 mei 2014
43
voegen. De nieuwe organisatie voor de uitvoering van de Participatiewet zou dan per 1 januari 2016
een feit moeten zijn.
Als belangrijkste bedreigingen voor het kritische pad tot de start van de daadwerkelijke, operationele
ineen vlechting van de organisaties(niet eerder dan 1 januari 2016) zien wij:
1. het bestuurlijke besluitvormingsproces;
2. het personele traject; het afsluiten van een sociaal plan en vervolgens het werven en plaatsen
van management en personeel;
3. de implementatie van adequate ICT-voorzieningen, waarbij zoveel mogelijk aangesloten zou
moeten worden bij de bestaande systemen, inclusief eventuele conversie van gegevens en
inrichting van bijbehorende werkprocessen.
7.2 Ruitmodel
Onze ervaring leert dat het samenwerkingsproces opgeknipt moet worden in een aantal fases. Dat
om er voor te zorgen dat de juiste dingen op het juiste moment worden gedaan en om steeds
bestuurlijk commitment te hebben. De verleiding is soms groot om bij de start van het proces al
gedetailleerd in te gaan op de vormgeving, terwijl er bijvoorbeeld nog geen keuze is gemaakt welke
taken er precies worden samengevoegd. Tegelijkertijd moet de informatie die in een bepaalde fase
naar boven komt, voldoende zijn om besluitvorming op te laten plaatsvinden. Wij maken daarom
een onderscheid tussen de strategiefase, de planfase, de ontwerpfase en de implementatiefase. De
eerste drie fasen worden steeds afgerond met een document waarmee de besturen moeten
instemmen alvorens met de volgende fase wordt begonnen. Wij onderscheiden de verschillende
fases vooral om er voor te zorgen dat zaken in de juiste volgorde gebeuren en bestuurlijk kunnen
worden ‘afgetikt’, om te voorkomen dat steeds opnieuw discussies ontstaan en er ‘loops’ in het
proces ontstaan.
De regio AV bevindt zich v.w.b. de uitvoeringsorganisatie Participatiebudget thans in de
strategiefase; op basis van voorliggend document wordt aan u gevraagd zich uit te spreken over de
vorm, de richting en de kaders van het nieuwe samenwerkingsverband.
In de volgende planfase wordt het besluit verder geconcretiseerd in een bedrijfsplan; het gaat dan
met name om de verdere uitwerking van de bestuurlijk juridische vorm en de organisatorische,
personele en financiële consequenties, mede op basis van een doorlichting van de beide
organisaties. Op basis van het bedrijfsplan neemt u het volgende besluit. In de daaropvolgende
ontwerpfase wordt het beslisdocument uitgewerkt in een Plan van aanpak. Na instemming met het
Plan van aanpak volgt de implementatiefase. Deze fasering is in de nu volgende figuur schematisch
weergegeven.
versie 14 mei 2014
44
In de volgende paragrafen lopen we de afzonderlijke fasen langs.
7.3 Strategiefase: samenwerkingsbesluit o.b.v. de businesscase
Dit betreft de nu lopende fase van onderzoek naar de contouren van de toekomstige samenwerking
op het terrein van de Participatiewet. Met het uitbrengen van voorliggend rapport start het traject
van bestuurlijke besluitvorming om te komen tot een nieuwe samenwerking door de colleges van
B&W van beide gemeenten.
Wij gaan er vanuit dat de te nemen beslissing een bestuurlijke kwestie is waarover de
medezeggenschap wordt geïnformeerd. Omdat er nog geen sprake is van onomkeerbare personele
gevolgen (dat is pas aan het slot van de volgende fase aan de orde) is zo’n besluit formeel niet
adviesplichtig (op basis van de WOR), maar het is niettemin van belang voor het vervolgproces, de
ondernemingsraden van beide deelnemers volledig te informeren en goed met hen te overleggen.
Om te bewaken dat er eenduidige besluiten worden genomen zal voorliggend rapport kunnen
dienen als een gezamenlijk en eensluidend voorstel (besluitvormingsdocument) aan de colleges
van B&W.
Als de bevoegde organen (het college, waar nodig bevestigd door gemeenteraden) positief
besluiten over de inhoud van de businesscase, gaat de volgende fase (de planfase, zie hieronder)
in.
7.4 Planfase: bedrijfsplan (mei 2014 – oktober 2014)
In de planfase worden de uitkomsten van de strategiefase uitgewerkt in een integraal ontwerp van
de nieuwe organisatie in de vorm van een bedrijfsplan. Wij adviseren om direct met de planfase te
beginnen als de besturen van de RSD en de AG met de businesscase hebben ingestemd.
Wij adviseren om voor het opstellen van het bedrijfsplan een kwartiermaker aan te wijzen, die
verderop in het traject ook de opdracht krijgt om beide organisaties te veranderen en ineen te
schuiven.
versie 14 mei 2014
45
Het opstellen van het bedrijfsplan vindt plaats in de periode mei t/m oktober. Het opstellen van het
bedrijfsplan begint met het doorlichten van de beide organisaties (nul-meting). Zodra de beide
organisaties zijn doorgelicht zijn de sterke en zwakke punten in beeld en kan worden nagegaan hoe
deze het beste kunnen worden samengevoegd. De uitwerking van de samenvoeging vindt plaats in
het bedrijfsplan. De volgende aspecten komen dan in elk geval aan de orde: de verdere uitwerking
van de juridische structuur, de organisatie(hoofd)structuur, een dienstverleningsconcept, de globale
structurele meerjarenbegroting (inclusief kostenverdeelsleutels), de nader uitgewerkte begroting van
transitiekosten (idem), eigendomsvraagstukken, personele invulling, arbeidsrechtelijke
consequenties, sociaal plan (hoge prioriteit, want kost tijd!), huisvesting en eventuele samenwerking
met externe partijen.
7.5 Ontwerpfase (januari 2015 – april 2015)
In de ontwerpfase worden de plannen uitgewerkt tot op het detailniveau dat nodig is om te kunnen
gaan implementeren. Belangrijke aspecten daarbij zijn: de concrete inrichting van de organisatie
(organisatie- en formatierapport, functieboek), concrete invulling en inrichting van de ondersteunende functies, het formuleren van prestatie-indicatoren, een uitgewerkte ontwerpbegroting en
een openingsbalans, de inrichting van de huisvesting et cetera. Ook in deze fase moeten de ICTaspecten voortdurende aandacht krijgen.
Het bestuur zal in deze fase moeten besluiten over de benoeming van de directeur van de nieuwe
organisatie.
Het resultaat van de ontwerpfase is een implementatieplan met uitgewerkte deelplannen.
7.6 Implementatiefase (mei 2015 – september 2015)
e
In de implementatiefase staat op de eerste plaats de werving –en selectieprocedure van het 1
lijnsmanagement respectievelijk de plaatsingsprocedure van de medewerkers centraal. Verder zal
veel aandacht nodig zijn voor het inregelen van de ICT-infrastructuur, het (eventuele) converteren
van bestanden en het tot stand brengen van de interfaces met de ‘moederorganisaties’. De
inrichting van de huisvesting wordt voorbereid en over de inkoop van ondersteunende functies (voor
zover daar sprake van is) worden afspraken gemaakt. Er wordt een opzet gemaakt voor het traject,
waarlangs, afhankelijk van de keuzes die zijn gemaakt over het samenvoegen van de organisaties,
er wordt gestart met het (eventuele) ontwerpen van de huisstijl voor het samenwerkingsverband.
Verder moet worden gedacht aan het opstellen van de rechtspositionele uitvoeringsregels (en het
overleggen daarover met het BGO), de werkprocessen en de AO/ IC en de P&C-cyclus van het
samenwerkingsverband. De eventuele verhuizingen moeten worden voorbereid en uitgevoerd.
Ten slotte worden de werkprocessen ingeregeld en de betreffende taken van de huidige
organisaties daadwerkelijk samengevoegd.
De uitkomst is dat de nieuwe organisatie er (op zijn vroegst) op 1 oktober 2015 ‘staat’. Hiermee
bedoelen we dat de voorbereidingen dan zodanig ver gevorderd zijn, dat er per 1 oktober 2015
versie 14 mei 2014
46
daadwerkelijk gestart kan worden met een nieuwe organisatie onder aansturing en
verantwoordelijkheid van één management en het GR-bestuur. De praktijk zal zijn dat de nieuwe
organisatie per 1 januari 2016 daadwerkelijk operationeel is.
7.7 Medezeggenschap en Georganiseerd Overleg
Geadviseerd wordt na een eventuele go-beslissing aan de OR-en en WOR-bestuurders voor te
stellen een Bijzondere Ondernemingsraad (hierna: BOR) in te stellen en daarvoor een convenant te
sluiten. In deze BOR bundelen de OR’en hun krachten voor de vervolgfase. De gezamenlijke WORbestuurders wijzen één van hen of een delegatie aan die het overleg met de BOR voert. Op die
manier kan de medezeggenschap op een effectieve manier intern functioneren en op het juiste
niveau betrokken worden bij het verdere proces van vorming van de samenwerking.
Voor het overleg over het sociaal plan is het gebruikelijk een zogenoemd Bijzonder Georganiseerd
Overleg (BGO) in te stellen, waarin werknemers- en werkgeversvertegenwoordigers vanuit de aan
de samenwerking deelnemende organisaties participeren. De grondslag voor dit overleg vormt een
door de besturen vast te stellen regeling. Het voorstel is een BGO in te stellen nadat de besturen
het besluit hebben genomen om te gaan samenwerken. Dan is immers pas duidelijk dat de
samenwerking vorm zal gaan krijgen.
7.8 Cultuur en communicatie
Het behoeft geen uitleg dat bij het samenwerken tussen beide organisaties in het begin sprake zal
zijn van de cultuurverschillen. Het is dan ook belangrijk om vanaf een go-besluit aandacht te
besteden aan de cultuuraspecten. Dat kan bijvoorbeeld door de medewerkers vanaf het begin te
betrekken bij de inrichting van de organisatie; zo bereik je dat medewerkers elkaar reeds in een
vroegtijdig stadium leren kennen en ervaringen kunnen uitwisselen over de verschillende
werkwijzen. Daarnaast is het van belang om nadrukkelijke aandacht te besteden aan communicatie.
Emoties en onzekerheden van medewerkers die niet meteen positief tegen deze verandering
aankijken kunnen door goede en regelmatig communicatie goed worden beantwoord en verholpen.
Ook wordt geadviseerd de gevoelens over de samenwerking die leven bij medewerkers snel in kaart
te brengen en openheid te betrachten inzake de gezamenlijke keuze voor vrijblijvendheid/nietvrijblijvendheid inzake het overgaan van personeel.
Voor de communicatie over de drie transities is er een regionaal communicatieteam ingesteld, dat
de communicatie gecoördineerd verzorgt. Er zal gewerkt worden met onder andere (digitale)
nieuwsbrieven en een website voor inwoners, die bereikbaar is via de websites van de gemeenten,
RSD AV en Avelingen Groep. Daarnaast zullen RSD AV en Avelingen Groep ook gebruik blijven
maken van de eigen bestaande communicatiemiddelen.
Specifiek voor de Participatiewet zijn er de volgende communicatiedoelen:

Inwoners, (ex-)Wajongers, klanten van RSD AV en medewerkers van Avelingen Groep weten
wat de wijzigingen in de Participatiewet voor hen betekent.
versie 14 mei 2014
47

Werkgevers weten wat de Participatiewet voor hen betekent.

Meer werkgevers dan nu zijn bereid om kansen te bieden aan mensen met een grote afstand tot
de arbeidsmarkt.

Gemeentebesturen en cliëntenraden zijn op de hoogte van de Participatiewet en de
lokale/regionale activiteiten die er zijn in de voorbereiding van de Participatiewet.
Zolang de parlementaire behandeling van de Participatiewet nog niet is afgerond, zal de nadruk in
de communicatie liggen op het voorbereiden op wat komen gaat, en de informatievoorziening op
hoofdlijnen met de kennis die op dat moment beschikbaar is.
versie 14 mei 2014
48
8. Conclusies en aanbevelingen
8.1 Algemeen
Op 1 januari 2015 wordt de Participatiewet ingevoerd. Ten aanzien van de Participatiewet dienen
gemeenten naast de vragen over de inhoud van hun taken, de vraag te beantwoorden hoe de
toekomstige uitvoeringsstructuur er uit ziet en hoe die zich verhoudt ten opzichte van de huidige
RSD en Avelingengroep. Voorts moeten gemeenten zich de vraag stellen hoe ze de bezuinigingen
op het Participatiebudget en op de WSW opgevangen. De wijze waarop de regio inhoud geeft aan
de Participatiewet-taken is onderdeel van de beleidsvoornemens die in de regio AV voor de
Participatiewet zijn geformuleerd.
8.2 Gefaseerde aanpak
De nieuwe uitvoeringsstructuur wordt vorm gegeven in een samenwerkingsproces tussen de
gemeenten. Onze ervaring leert dat het samenwerkingsproces opgeknipt moet worden in een aantal
fases en dat in elke fase gekomen wordt tot een steeds groter detail. Dat om er voor te zorgen dat
de juiste dingen op het juiste moment worden gedaan en om steeds bestuurlijk commitment te
hebben. Wij maken daarom een onderscheid tussen de strategiefase, de planfase, de ontwerpfase
en de implementatiefase. De eerste drie fasen worden steeds afgerond met een document
waarmee de besturen moeten instemmen alvorens met de volgende fase wordt begonnen. De
uitwerking van de businesscase bevindt zich in de strategiefase. Na de strategiefase start de
planfase.
Advies 1: pak het tot stand brengen van de nieuwe uitvoeringsstructuur voor de Participatiewet
fasegewijs aan (ruitmodel). Werk stapsgewijs toe naar de nieuwe uitvoeringsstructuur.
8.3 Participatiewet
In de Participatiewet gaan de WWB en de WSW gaan in elkaar op. Mensen die voorheen in de
Wajong kwamen, maar die nog beschikken over verdienvermogen vallen voortaan onder de
doelgroep van de Participatiewet. Gemeenten leggen integraal verantwoording af over de uitvoering
van de Participatiewet aan het ministerie van SZW.
In de huidige regelingen is het vaak zo dat mensen of in de uitkering zitten of volledig aan het werk
zijn. Het kabinet wil met de Participatiewet realiseren dat er een geleidelijke overgang ontstaat van
uitkering naar werk. Onbenut arbeidspotentieel moet zoveel mogelijk worden ingezet, ook als
mensen door hun beperkte verdienvermogen niet in staat zijn om volledig minimumloon te
verdienen.
Er komt één financieringssystematiek voor de Participatiewet. Gemeenten ontvangen het
inkomensdeel voor het betalen van uitkeringen en loonkostensubsidies. Voor de begeleiding en reintegratie ontvangen gemeenten het gebundelde re-integratiebudget. En voor de uitvoering van de
versie 14 mei 2014
49
wettelijke taken voor de uitkeringsverstrekking ontvangen de gemeenten geld in het
gemeentefonds.
8.4 Uitvoeringsstructuur
Op basis van de geformuleerde uitgangspunten (strategy/inhoud) verdient het samenvoegen van de
RSD en de AG in één uitvoeringsorganisatie (structur/vorm) de voorkeur boven het voortbestaan
van afzonderlijke organisaties.
Advies 2A: per 1 januari 2015 de GR RSD en de GR AG samenvoegen in één GR Participatiewet.
De GR wordt ook verantwoordelijk voor de uitvoering van de overige taken die nu bij de RSD en de
AG zijn ondergebracht, zoals schuldhulpverlening.
Advies 2B (terugvaloptie): zorg dat er per 1-1-2015 sprake is van een gemeenschappelijke
vergadering van beide besturen. Een nieuwe GR wordt later in het traject ingesteld, conform het
bedrijfsplan. De besluitvorming van de RSD en de AG vindt gecoördineerd plaats in de
gezamenlijke vergadering van besturen. De besturen stellen een medewerker aan die
verantwoordelijk is voor de coördinatie en de procesgang richting de gemeenten.
Er moet een onderscheid gemaakt worden tussen de bestuurlijke samenvoeging en de operationele
samenvoeging. Het samenvoegen van twee GR-en in één nieuwe GR betekent niet dat beide
organisaties operationeel in een geschoven worden. De RSD en de AG kunnen onder één GR
afzonderlijk voort bestaan. In dat geval is er één (GR-)bestuur dat zaken doet met één
vertegenwoordiger van beide organisaties. Het ligt op basis van de bovenstaande uitgangspunten
wel voor de hand om ook op operationeel niveau de organisaties verder te integreren.
Advies 3: op 1 januari 2015 staat er een minimale, afdoende structuur om de Participatiewet uit te
voeren. gebruik 2015 om de huidige organisaties operationeel samen te voegen. Maak nu nog geen
definitieve keuzes over de wijze waarop de organisaties ineen worden geschoven. Werk dat uit in
de fase na de businesscase of wel de planfase. In de planfase wordt het bedrijfsplan opgesteld.
8.5 Kwartiermaker
De besturen van de RSD en de AG zullen, indien zij besluiten tot het verder integreren van de RSD
en de AG, iemand moeten aanwijzen die verantwoordelijk is voor de transitie. Zoals hiervoor
aangegeven volgt de planfase op de strategiefase, waarin de businesscase wordt uitgewerkt.
Advies 4: stel een kwartiermaker aan voor het opstellen van het bedrijfsplan, direct nadat
bestuurlijke besluitvorming heeft plaatsgevonden over de businesscase. Het bedrijfsplan wordt
uitgevoerd in de planfase (zie het hiervoor genoemde ruitmodel) In het bedrijfsplan wordt uitgewerkt
op welke wijze de organisaties materieel worden samengevoegd. Het ligt in de rede dat deze
kwartiermaker dezelfde is als bedoeld onder paragraaf 8.4.
versie 14 mei 2014
50
8.6 Lokale aanhechting
Een belangrijk aandachtspunt is de lokale aanhechting van de huidige GR-en en de eventueel
toekomstige GR. Zie ook de hiervoor genoemde uitgangspunten. Daarvoor zal voldoende aandacht
moeten zijn. Er moet rekening mee worden gehouden dat uiteenlopende wensen tussen gemeenten
een kostenopdrijvend effect kunnen hebben. Ook kan het voldoen aan uiteenlopende wensen ertoe
leiden dat de financiële gemeentelijke bijdragen moeten worden gedifferentieerd.
Advies 5: geef als opdracht aan de GR mee dat duidelijk herkenbaar dienstverlening wordt
geboden in alle gemeenten en zorg waar nodig, voor de lokale aanhechting. Geef daarbij aandacht
aan het kostenaspect.
8.7 Samenhang met andere decentralisaties
Een ander belangrijk aandachtspunt is de aansluiting bij de andere decentralisaties. In het sociaal
domein moet met name in multiprobleem-situaties meer integraliteit tot stand worden gebracht.
Deze integraliteit is punt van aandacht bij de uitvoering van de Participatiewet.
Advies 6: geef als opdracht aan de GR mee dat waar nodig gezocht wordt naar de verbinding met
de andere thema’s in het sociale domein (integraliteit). Dat kan onder andere zijn doordat vanuit de
GR gezocht wordt naar de aansluiting bij de sociale teams in de gemeenten, de jeugdzorg en bij
zorginstellingen.
8.8 Financiën
Er wordt bezuinigd op het re-integratiebudget. Wij verwachten dat er een tekort ontstaat dat oploopt
van € 0,3 mln in 2015 tot € 3,1 mln/r vanaf 2021. Uitgaand van budgetneutraliteit, moet er extra
worden bezuinigd.
Advies 7: compenseer het verwachte tekort op de re-integratiegelden door te zoeken naar
verbeteringen in de doelmatigheid en de effectiviteit. Ga na welke doelmatigheidsverbeteringen
mogelijk zijn in de bedrijfsvoering van de RSD en de AG en wat de synergievoordelen zijn als beide
bedrijven worden samengevoegd. Ga tevens na welke verbeteringen in de effectiviteit mogelijk zijn,
door nadere beleidskeuzen binnen de budgettaire kaders van de Participatiewet.
versie 14 mei 2014
51
8.9 Nulmeting
Voor het realiseren van doelmatigheids- en effectiviteitsvoordelen moet eerst inzicht ontstaan in de
mate waarin deze kunnen worden gerealiseerd. Daarvoor is nader onderzoek nodig. Ook ten
behoeve van het opstellen van het bedrijfsplan in de volgende fase van het onderzoek is nader
onderzoek nodig (nulmeting). Het onderzoek kan worden uitgevoerd door middelen van een
doorlichting van de organisaties.
Advies 8: voer in de planfase een doorlichting uit van de RSD en de AG, voor het achterhalen van
mogelijke efficiency-winsten en voor de nulmeting t.b.v. het onderzoek in de planfase naar het
samenvoegen van de RSD en de AG. Onderzoek eveneens welke nadere beleidskeuzen zouden
moeten worden gemaakt om de effectiviteit in het kader van de Participatiewet te verbeteren.
versie 14 mei 2014
52

20140916_c1_Bijlage_nadere_toelighting_Participati

RSD huurt detectives in

Kernboodschappen Participatiewet

schriftelijke inbreng Participatiewet

141126-Brief-folder P-wet - Gemeente Leidschendam

Kamerbrief overzicht afspraken wetsvoorstel WWB

Antwoorden vindt u op www.katwijk.nl/samenvoorelkaar of via 071

Presentatie Invoering P-wet en rol klantmanagers

Lees hier het persbericht.

WerkSaam Westfriesland