Onderbouwing bij de rapportage
Uitwerking herindelingsvarianten
de Liemers
Januari 2014
Lianne van Ampting
Theo Bach
Hans Bosch
Sjoerd Dijk
Alesig Greving
Patrick de Weijer
Rob van Woerkum
Jan Herman de Baas
deBaasManagement.nl
Correspondentienummer: AD-1501-67043
UONDERBOWUING BIJ RAPPORTAGE UITWERKING HERINDELINGS-VARIANTEN DE LIEMERS
ONDERBOUWING
In de presentatie van de onderzoeksresultaten maken we onderscheid tussen het
hoofdrapport en nadere uitwerkingen, die zijn opgenomen in deze aparte bundel
Onderbouwing.
In het hoofdrapport zijn de belangrijkste bevindingen uit de onderzoekssporen
gekoppeld aan conclusies met betrekking tot de onderzoeksvragen. In de bundel
Onderbouwing vind je de verdieping op hetgeen beschreven staat in het
hoofdrapport. Hiermee doen we recht aan de rijkdom van inbreng van alle Liemerse
collega’s die tijdens de tweedaagse werkateliers acte de presence hebben gegeven.
Daarnaast hebben we in de onderbouwing een meer uitgebreide verantwoording
van ons onderzoek opgenomen.
Indeling bundel Onderbouwing:
1. Verantwoording onderzoek
2. Bevindingen spoor financiën
3. Bevindingen spoor organisatie
4. Bevindingen spoor bestuur
5. Bevindingen spoor kwetsbaarheid en bestuurskracht
6. Feitenboek per gemeente
1/112
1. Verantwoording onderzoek
In de zomer van 2013 hebben de gemeenteraden van de gemeenten Duiven, Rijnwaarden,
Westervoort en Zevenaar ingestemd met het uitwerken van twee scenario’s voor vergaande
samenwerking in de Liemers. Conform het voorstel van de Stuurgroep Samenwerking de
Liemers betreft dit:
- de 4/1-variant: een herindeling van de vier gemeenten tot één nieuwe gemeente;
- de 2/2-variant: een herindeling naar twee gemeenten, elk gevormd uit twee van de huidige
gemeenten (te weten Duiven & Westervoort en Zevenaar & Rijnwaarden).
Voor deze uitwerking heeft de Stuurgroep een aantal onderzoeksvragen meegegeven, waar
tijdens de behandeling in de vier gemeenteraden nadere accenten bij zijn aangebracht.
De Stuurgroep is bestuurlijk opdrachtgever voor deze uitwerking. Het ambtelijk
opdrachtgeverschap ligt bij de vier gemeentesecretarissen. Voor de uitvoering van het
verdiepingsonderzoek is een projectgroep gevormd, bestaande uit medewerkers van de vier
gemeenten, aangevuld met externe procesbegeleiding via bureau BMC.
In dit plan van aanpak zijn de onderzoeksvragen uitgewerkt in zes sporen:
Spoor 1. Financiën (waaronder financiële gevolgen voor bewoners)
Spoor 2. Organisatie (waaronder Formatieomvang, Goed werkgeverschap en Kwetsbaarheid)
Spoor 3. Bestuur (waaronder afstand burger – bestuur, identiteit en positie van de raden)
Spoor 4. Bestuurskracht (waaronder Dienstverlening, Maatschappelijke opgaven en
Voorzieningen)
Spoor 5. Herindelingscriteria provincie
Spoor 6. Proces (waaronder planning en eenmalige kosten)
In deze bundel zijn de sporen 1 t/m 4 opgenomen. Spoor 5 (met uitzondering van. het criterium
interne samenhang) en 6 komen exclusief aan bod in het hoofdrapport.
Samenwerking met provinciale onderzoekers
Uitgangspunt voor deze uitwerking is dat het werk zo veel mogelijk door de vier gemeenten zelf
wordt gedaan. Dit betekent ook dat deze eindrapportage een product is van de gemeenten zelf.
Externe ondersteuning is alleen ingehuurd voor procesbegeleiding en onafhankelijke toetsing.
Daarnaast wordt voor een aantal vragen teruggevallen op bijdragen van de provincie
Gelderland.
In dit verband is met name te noemen de Financiële Herindelingsscan. Praktisch betekent dit dat
onze vraagstelling in het spoor Financiën in nauwe samenwerking met de provincie is
vormgegeven. Inhoudelijk zijn beide onderzoeken met elkaar afgestemd. De gegevens voor de
Financiële Herindelingsscan zijn door ons gebruikt als onderlegger voor de kwalitatieve
uitwerking van de twee scenario’s. De financiële gegevens zelf worden verwoord in de
Provinciale Herindelingsscan.
Verder is de provincie inmiddels in samenwerking met de VNG-Gelderland gestart met een
bestuurskrachtonderzoek voor alle Gelderse gemeenten: ‘Sterk en toekomstbestendig bestuur in
2
Gelderland’. Dit gaat over de toekomstbestendigheid van de huidige organisatie van de
gemeenten, in het licht van de nieuwe taken en ontwikkelingen die op de gemeenten afkomen.
Daarbij zal ook worden gekeken naar logische samenwerkingsverbanden en mogelijkheden voor
opschaling.
Ook over de opzet van dit onderzoek vindt bestuurlijk en ambtelijk overleg plaats met de
provincie.
Dit bestuurskrachtonderzoek zal onder meer leiden tot ‘een profiel (scan) van elke Gelderse
gemeente waarin de sterktes/zwaktes en kansen/bedreigingen per gemeente in beeld worden
gebracht’. De oplevering van dit Bestuurskracht-onderzoek wordt in april 2014 verwacht.
Bronnen
Voor het beantwoorden van onze onderzoeksvragen zijn de volgende bronnen gebruikt:
- Algemeen onderzoek. Op de meeste vraagpunten zijn onderzoeksgegevens beschikbaar
vanuit universiteiten, onderzoeksbureaus van de overheid, vakverenigingen, private onderzoeksen adviesbureaus en vak- en wetenschappelijke tijdschriften. Uit deze bronnen komen per
onderwerp verwachtingen naar voren van patronen en effecten die zich doorgaans voordoen en
die mogelijk ook gelden voor de Liemers. Dergelijke patronen hebben gediend als starthypothese, die vervolgens zijn getoetst aan de werkelijke omstandigheden in de Liemers.
- Lokale gegevens. Voor veel vragen zijn binnen de gemeenten gegevens beschikbaar, uit de
begrotingen, beleidstukken, bedrijfsgegevens en andere documenten. Ook bij de provincie, de
stadsregio en ministeries zijn gegevens opgevraagd betreffende de Liemers. Waar beschikbaar
hebben we dergelijke bestaande gegevens gebruikt. Waar nodig hebben we zelf aanvullende
data verzameld.
- Benchmarks en referenties. Op sommige vraagpunten zijn benchmarks beschikbaar bij
adviesbureaus en/of vakverenigingen en kennisinstituten. Waar beschikbaar hebben we
dergelijke bestaande gegevens gebruikt. Meer specifiek hebben we de vergelijking gezocht met
andere gemeenten, met een min of meer vergelijkbare situaties. Met name gemeenten die in het
recente verleden een herindeling hebben meegemaakt (Súdwest-Fryslân, Oude IJsselstreek,
Lingewaard en Peel en Maas). Ervaringscijfers, evaluaties en lessen die daar zijn getrokken
kunnen dienen als referentie voor de Liemers.
- Kritische vrienden. Veel informatie en beoordelingen kunnen worden toegeleverd door
ambtenaren en bestuurders van de vier Liemerse gemeenten. In sommige gevallen kunnen
waarnemingen en ervaringen van externe betrokkenen aanvullende inzichten opleveren of een
nieuw licht werpen op onze eigen interpretaties. Voor de ateliers hebben we in verschillende
sporen ‘kritische vrienden’ uitgenodigd om ervaringen te delen en/of te reageren op onze
(voorlopige) bevindingen.
- Externe expertise. Op sommige vraagpunten kan een bijdrage van externe professionals ons
snel vooruit helpen bij het beantwoorden van onze vragen. Naast het benutten van publicaties
van deskundigen, hebben we hun expertise ingeschakeld door middel van interviews en het
vragen van bijdragen, schriftelijk of mondeling.
- Stakeholders. Burgers, instellingen en bedrijven die te maken hebben met de vier Liemerse
gemeenten zijn uiteraard het belangrijkste meetpunt voor het beoordelen van de voorliggende
vragen. In de vorige onderzoeksfase zijn diverse sessies georganiseerd waarin specifiek is
opgehaald welke inbreng deze belanghebbenden wilden geven. We hebben de opbrengst van
die momenten in deze uitwerking opnieuw benut. Na oplevering van onze rapport vindt uiteraard
3
een besluitvormingsproces plaats, waar de gemeenteraden naar eigen inzicht externe
belanghebbenden nader bij kunnen betrekken.
Werkwijze Liemerse Uitwerking
Ieder spoor start bij de door de Stuurgroep meegegeven vraagstelling en is nader uitgewerkt in
deelvragen, rekening houdend met het besprokene tijdens de behandeling in de
gemeenteraden.
Het verwerken van de brongegevens is zo veel mogelijk geconcentreerd, om de normale
werkzaamheden van de gemeenten zo min mogelijk te belasten en tegelijk een optimaal
resultaat te behalen. Concreet betekent dit dat er twee werkateliers zijn georganiseerd, op:
- donderdag 31 oktober en vrijdag 1 november;
- dinsdag 3 december en woensdag 4 december.
Tijdens beide werkateliers is in een reeks parallelsessies gewerkt aan de bovengenoemde zes
onderzoeksporen. Door de werkmomenten op één locatie en één tijdsperiode te organiseren
konden bestuurders en ambtenaren, die op meerdere sporen een inbreng moesten leveren,
zonder tijdsverlies in de verschillende sessies worden ingepland.
De opbrengst van alle sessies is zorgvuldig genoteerd en verwerkt tot conceptbouwstenen. In de
eerste weken na de beide werkateliers zijn die bouwstenen waar nodig getoetst en aangevuld
door de betrokkenen binnen de vier gemeenten. Een belangrijk uitgangspunt is immers dat de
uitwerking door de gemeenten zelf wordt gedaan. Zij kennen hun vak, zij kennen de lokale
situatie en zij zijn verantwoordelijk voor een goede advisering aan de gemeenteraden. De
objectiviteit van de rapportage is verder geborgd door onderlinge toetsing en het gebruik van
externe gegevens, externe expertise en onafhankelijke procesbegeleiding.
De leden van de gemeenteraden hebben tijdens de beide werkateliers de gelegenheid gekregen
om zich op de hoogte te stellen van de aanpak, de voortgang en de voorlopige resultaten.
4
2. Bevindingen spoor Financiën
Vraagstelling volgens onderzoeksopdracht
De gevolgen voor de inwoners:
‘We maken inzichtelijk wat de gevolgen voor de inwoners van de verschillende gemeenten zijn
op het gebied van lastendruk en gedeelde en/of regionale voorzieningen en of in dit opzicht het
ene scenario te prefereren is boven het andere.’
De incidentele en structurele financiële gevolgen:
‘We maken inzichtelijk wat de incidentele lasten en baten en de structurele lasten en baten zijn
van beide scenario’s bij ongewijzigd beleid, alsmede de vraag beantwoorden of in dit opzicht het
ene boven het andere scenario te prefereren is. De herindelingsscan van de provincie zullen we
hierbij betrekken. Ook zullen we de financiële startpositie van de huidige gemeenten laten zien.’
De resultaten van bovenstaande zult u voornamelijk terugvinden in de door de provincie in
samenwerking met de gemeenten opgezette herindelingsscan. De herindelingsscan geeft
gegevens met betrekking tot de begroting, het weerstandsvermogen, de lastendruk, de
financiële effecten van een herindeling op de Uitkering Gemeentefonds et cetera. Alle gegevens
voor de herindelingsscan zijn verzameld. Een eerste concept is inmiddels gereed. Begin januari
zal dit concept besproken worden in GS van de provincie Gelderland. De conclusie en de
belangrijkste aanbevelingen zijn in deze paragraaf opgenomen.
Wat betreft de gedeelde en/of regionale voorzieningen verwijzen wij naar het spoor
maatschappelijke voorzieningen.
Naast de herindelingsscan hebben er informele interviews op hoofdlijnen plaatsgevonden. Dat is
gebeurd tijdens de twee werkateliers.
1e werkatelier
Tijdens het eerste werkatelier hebben de controllers van de vier gemeenten elkaar in
carrouselvorm geïnterviewd en daarvan een verslag gemaakt. Aan de orde kwamen de
geschiedenis, de grondexploitatie, de risico’s, de lastendruk, de bezuinigingen en het financiële
beleid voor de komende jaren. De verslagen zijn met elkaar besproken en afgestemd. Parallel
liep ook het traject van de herindelingsscan. Ook hiermee is afstemming gezocht.
Al snel werden de beelden helder. Het beeld dat Zevenaar financieel in zwaar weer was
gekomen werd door de grondexploitatie bevestigd. Dat ook Duiven grote risico’s loopt bij de
verkoop van bedrijventerreinen was voor velen nieuw. Rijnwaarden en Westervoort lopen door
het feit dat ze een kleinere grondexploitatie hebben veel minder risico.
De volgende financiële schetsen zijn per gemeente gemaakt:
5
Schets financiële ontwikkeling Duiven
Duiven heeft ruim 25.000 inwoners op een oppervlakte van ruim 35 km2. Het aantal
arbeidsplaatsen bedraagt 803 (2012) per 1.000 inwoners. Het gemiddelde besteedbaar inkomen
is in 2010 € 28.600,-. De gemiddelde WOZ-waarde van een koopwoning is € 242.000,- ( 2013).
Volgens de BZK-criteria is de sociale structuur ‘goed’ en de centrumfunctie ‘redelijk’.
Geschiedenis
Duiven was tot in de jaren ’80 een kleine, rustige gemeente binnen de Liemers. Daarna is het
een sterke groeikern geworden, waar zich eind jaren ’80 begin jaren ’90 veel jonge gezinnen
met kinderen hebben gevestigd. Het aantal inwoners is bijna verdubbeld. In deze periode is
eveneens een groot aantal lokale voorzieningen tot stand gebracht.
Duiven was bestuurlijk en organisatorisch al klaar voor deze ontwikkelingen, mede omdat in de
jaren ’70 al discussie was gevoerd over een gemeente ‘Duivoort’ met maar liefst 70.000
inwoners. Duiven anticipeerde hierop door een groeiambitie te concretiseren in
uitvoeringsafspraken (woningcontingent) met de provincie. Oorspronkelijk was het plan om
6.000 woningen te realiseren, uiteindelijk omvatte het contract 4.200 woningen.
De gemeente Duiven heeft tijdens de groeikernperiode de regie succesvol in eigen hand
genomen. Zo is bijvoorbeeld de rijkslocatiesubsidie van de hand gewezen, vanwege de
stedenbouwkundige beperkingen die daaraan waren verbonden. Duiven heeft als compensatie
een bijdrage voor de aansluiting op de A12 uitonderhandeld en vervolgens haar eigen
stedenbouwkundige visie gehanteerd (onder andere: minder woningen per hectare). Daarmee is
in vergelijking tot andere uitbreidingswijken een gevarieerder woningaanbod tot stand gekomen
en mede als gevolg daarvan ook een gevarieerder bevolkingssamenstelling.
Grondexploitaties
Duiven had tijdens haar groeiperiode (jaren ’90) het economische en demografische tij mee. In
de woningbouw kon relatief ruim gebouwd worden, met veel kleine projecten, en toch
winstgevend worden ontwikkeld.
De ontwikkeling van het bedrijventerreinen Nieuwgraaf startte al eerder: eind jaren ’70, begin
jaren ’80. Door de vestiging van de Makro en de Ikea werd dit terrein een majeure
winkelbestemming. Door de provincie werd dit aanvankelijk met argusogen bekeken, maar later
is het beleidsmatig erkend.
In de tweede helft van de jaren ’90 startte de ontwikkeling van bedrijventerreinen Centerpoort op
de A12-zichtlokatie. Ook hier was sprake van een economisch gunstig tij. Verwachting was dat
de ontwikkeling een doorlooptijd zou kennen van tien jaar. De realisatie is echter binnen drie jaar
6
geëffectueerd. Dit leidde tot aanzienlijke winsten vanuit de Grex, gerealiseerd in de periode ’80’90. Deze winsten zijn vanuit robuust financieel beleid gestort in bestemmingsreserves, onder
meer voor de toekomstige lasten voor beheer van onderhoud van wegen en wijken.
Al die tijd was Duiven door winsten uit grondexploitaties relatief welvarend. In een meer recent
verleden (2008-2012) is de situatie moeilijker geworden. Door de economische crisis is ook in
Duiven het uitgiftetempo van bedrijventerreinen teruggevallen. Tegelijkertijd is na lange
discussie juist in deze tijd het Centrumplan in uitvoering genomen. Voor de financiering daarvan
had de gemeenteraad al in 2005 €10 miljoen ter beschikking gesteld. Toen werd het
verantwoord geacht om daarvoor te anticiperen op toekomstige winsten uit de grondexploitatie
(grex).
De afgelopen jaren is er echter onzekerheid ontstaan over het uitgiftetempo. Om de start van het
project Vitaal Centrum toch mogelijk te maken heeft de raad tijdelijk een bestemmingsreserve
(reserve Raweb) ingezet. Deze reserve zal de komende jaren weer aangezuiverd moeten
worden vanuit de verwachte opbrengsten van het project Innofase.
Deze besluitvorming heeft eind 2010 plaatsgevonden, maar moet anno 2014 als risicovol
worden aangemerkt. Daarom is in de bezuinigingen een taakstelling van € 550.000,- structureel
opgenomen, als alternatieve compensatie van de rentelasten van de € 10 miljoen, die is ingezet
voor Vitaal Centrum.
Al met al bestaan er nu ook in de Duivense grondexploitatie belangrijke risico’s. Er zijn nog twee
grote bedrijventerreinen (33 ha) uitgeefbaar. Hiermee is € 15,7 miljoen aan boekwaarde
gemoeid (grondaankopen, arbeidskosten en rentebijschrijving). In een worstcase-scenario kan
dat als het maximale verliesrisico worden aangenomen. Duiven hanteert een uitgiftefasering tot
2022, met tot 2020 een uitgifte van zo’n 4 à 5 ha per jaar. Op grond van deze planning is er een
winstpotentie van € 23 miloen. Vanuit voorzichtig financieel beleid is deze winstpotentie niet
meegenomen in de meerjarenbegroting 2014-2017.
Over de feitelijke toekomstige resultaten kan niemand zekerheid geven. Het uitgiftetempo/
fasering van de bedrijventerreinen Seingraaf en Innofase is door de accountant bij de
jaarrekening 2012 als ambitieus aangemerkt. Van de geplande uitgifte van 7,6 ha is dat jaar
maar 0,13 ha feitelijk uitgegeven. Afhankelijk van de marktontwikkelingen zal de gemeente
mogelijk nog nadere faseringen moeten doorvoeren, waardoor de verwachte winst zal afnemen.
(Ter indicatie: Voor ieder jaar uitstel ontstaan rentekosten, die kunnen oplopen tot maximaal €
1,8 miljoen.)
Risico’s
De financiële positie wordt door Duiven als matig gekwalificeerd, met risico’s naar de toekomst.
Door Duiven wordt geen financieel sluitende meerjarenbegroting 2014-2017 gepresenteerd. De
jaarschijf 2014 is sluitend, de jaarschijven 2015 t/m 2017 niet. In 2017 is sprake van een tekort
van € 3,1 miljoen.
In de meerjarenbegroting 2014-2017 zijn maatregelen getroffen voor het risico met betrekking
tot de toekomstige winsten grondexploitatie.
Het onderhoud kapitaalgoederen is verwerkt in de begroting. Net als andere gemeenten voorziet
Duiven risico’s bij het budgettair neutraal verwerken van de 3 D’s (decentralisaties).
7
Duiven geeft aan dat vanwege opgroeiende kinderen er in het heden sprake is van een situatie
waarbij de kinderen het huis verlaten en dat er sprake is van (dreigende) leegstand in het
basisonderwijs en in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid leegstand in het voortgezet
onderwijs.
Lastendruk
De gemeente Duiven heeft een gemiddelde lastendruk. Een specifiek kenmerk in Duiven is dat
bij het afvalaanbiedstation geen kosten worden berekend. Daardoor is de afvalstoffenheffing
relatief wel hoog. Er is nog een onbenutte belastingcapaciteit van € 2,2 miljoen.
Bezuinigingen
Eerdere bezuinigingen konden worden opgevangen met financieel-technische maatregelen en
de kaasschaafmethode. Dit jaar is er een nieuwe bezuinigingsoperatie ingezet, oplopend tot €
3,1 miljoen in 2017. Lopende investeringen worden heroverwogen en er geldt een vacaturestop.
Er zijn ook inhoudelijke zoekrichtingen voor bezuinigingen verkend, al zijn deze nog niet
concreet financieel uitgewerkt.
Financieel beleid komende jaren
Per saldo kan gesteld worden dat in de gemeente Duiven de gevolgen van de economische
crisis langer opgevangen konden worden. Inmiddels zijn financiële bijstellingen echter
onontkoombaar. De eerste stappen zijn daarin gezet, maar de komende jaren zijn er verdere
aanpassingen nodig.
Op dit moment zijn er begrotingstekorten in de jaren vanaf 2015 (€ 2,4 miljoen) oplopend naar €
3,1 miljoen in 2017. Deze tekorten moeten worden opgevangen door strategisch-inhoudelijke
bezuinigingen.
Duiven heeft de laatste jaren enkele bezuinigingsrondes achter de rug. Deze
bezuinigingsopgaaf is hierbij daadwerkelijk gerealiseerd.
De Algemene Reserve is in Duiven € 4 miljoen. Naar eigen opgave is dat niet voldoende om de
berekende risico’s te kunnen opvangen. Er zijn nog geen concrete financiële maatregelen
ingezet om de reservepositie te verbeteren. Gedacht wordt aan de inzet van toekomstige
winsten van bedrijventerreinen (zodra deze worden gerealiseerd) ter aanzuivering van de
Algemene Reserve.
Schets financiële ontwikkeling Rijnwaarden
Rijnwaarden heeft 11.000 inwoners op een oppervlakte van ruim 44 km2. Het aantal
arbeidsplaatsen bedraagt 321(2012) per 1.000 inwoners. Het gemiddelde besteedbaar inkomen
8
is in 2010 € 25.500,-. Rijnwaarden behoort tot de 10% van armste gemeenten van Nederland.
De gemiddelde WOZ-waarde van een koopwoning is € 209.000,- (2013). Volgens de BZKcriteria is de sociale structuur ‘redelijk’ en is er geen centrumfunctie.
De gemeente Rijnwaarden is in 1985 ontstaan door samenvoeging van de gemeente Pannerden
en de gemeente Herwen en Aerdt.
Geschiedenis
De nieuwe gemeente heeft in al die jaren evenzeer als haar voorgangers te maken gehad met
een krappe financiële situatie, met uitzondering van een paar oplevingen ten tijde van de
verkoop van de aandelen WOG (€ 1 miljoen) en later die van de NUON (€ 11 miljoen). In die
jaren kon een aantal tekorten worden aangevuld en konden een paar kleine investeringen
worden gedaan. Van de opbrengst is wel een aparte reserve van € 5 miljoen gevormd om de
dividendderving te compenseren. Voor nieuw beleid is de afgelopen jaren heel weinig ruimte
geweest.
De oorzaken voor die beperkte ruimte liggen in de structuur en de ligging van de gemeente. De
gemeente heeft een uitgestrekt grondgebied en relatief weinig werkgelegenheid, zeker voor een
hoger opleidingsniveau. Door water en landsgrenzen is het gebied lange tijd vooral op zichzelf
aangewezen geweest. Deze factoren leiden tot de lage inkomsten vanuit de Algemene Uitkering
en de OZB. Dit laatste mede vanwege de inkomensstructuur van de gemeente. Niettemin
presenteert men in de begroting een onbenutte belastingcapaciteit van ongeveer € 500.000,-.
Met extra lastenverhogingen (boven inflatie) is men steeds terughoudend omgegaan. De
afgelopen jaren zijn extra verhogingen, gezien de financiële situatie, echter wel aan de orde
geweest (1% boven inflatie).
De uitgaven op sociaal gebied zitten op het gemiddelde in vergelijking met gemeenten van
dezelfde structuur. De overige uitgaven zitten (soms fors) onder dat gemiddelde.
Grondexploitatie en voorzieningen
Rijnwaarden is een gemeente met veel kernen, die ongeveer even groot zijn (1.000 tot 3.500
inwoners). De gemeente probeert de voorzieningen gelijk te verdelen over de verschillende
kernen, die goed voor hun belang opkomen. Veel van die voorzieningen zijn door burgers en
verenigingen in eigen beheer gerealiseerd en worden met een minimale subsidie in stand
gehouden. Zo zijn er drie sporthallen, die elk een gemeentelijke subsidie van slechts € 18.000,ontvangen.
De gemeenschapszin en zelfredzaamheid onder de burgers van Rijnwaarden is bijzonder,
gezien het feit dat er bij de gemeente ook niet veel te halen is.
Binnen het gemeentebestuur heeft steeds een pragmatisch realisme geheerst. Er zijn geen
ambities geweest om grote voorzieningen en/of grote woningbouwproducties te realiseren. De
gemeente is ondanks haar grote oppervlak altijd beperkt geweest wat betreft
uitbreidingmogelijkheden, vanwege de aangrenzende natuurgebieden en het restrictieve beleid
voor kleine kernen.
9
Mede als gevolg daarvan is de grondexploitatie altijd zeer kleinschalig geweest, zoals in
Vierkenshof, waar in de jaren ’90 enkele honderden woningen zijn gebouwd. Rijnwaarden heeft
geen strategische grondaankopen gedaan en heeft ook geen voorziening voor de
grondexploitatie. De beperkte risico’s zijn meegenomen in het weerstandsvermogen.
Risico’s
Rijnwaarden heeft altijd een grens van € 600.000,- gehanteerd voor de Algemene Reserve. Dat
vaste bedrag is jarenlang gehandhaafd, waarbij extra middelen direct werden ingezet voor kleine
investeringen. Pas na de invoering van de BBV is daar een berekening van het
weerstandsvermogen voor in de plaats gekomen. Rijnwaarden heeft zichzelf als eis gesteld om
de weerstandscapaciteit op 1,0 te hebben. Daar zitten ze in de eigen begroting 2014 iets onder
op 0,95. In de gecorrigeerde provinciale berekening komt dit echter uit op 1,0. Er is voor
ongeveer € 2,2 miljoen aan weerstandscapaciteit. Naast deze weerstandscapaciteit beschikt de
gemeente zoals gezegd nog over een ‘immobiele algemene reserve’ van € 5 miljoen. In de
begroting is wel rekening gehouden met een structurele renteopbrengst van € 150.000,- uit deze
reserve.
Het kwaliteitsniveau van het onderhoud ligt laag. De onderhoudsplannen voor wegen en
riolering zijn onlangs geactualiseerd. Op sommige wegen moet het minimumonderhoudsniveau
door ‘postzegelreparaties’ in stand worden gehouden. De plannen voor gemeentelijke gebouwen
en openbare verlichting moeten nodig worden herzien. Ook het plan voor groenonderhoud
ontbreekt nog. Voor de riolering heeft Rijnwaarden een voorziening gevormd. Dotatie en
onttrekking uit deze voorziening vinden plaats op basis van het onderhoudsplan. De relatie
tussen financiering en uitvoering van de overige plannen (wegen, gebouwen, groen en
verlichting) moet nog vorm krijgen.
Vorig jaar gaf de rekening een verlies aan van ongeveer € 700.000,-. Dit is voornamelijk
veroorzaakt door de tekorten van Presikhaaf. Voor 2013 wordt opnieuw een verlies verwacht. Dit
verlies zal voornamelijk worden veroorzaakt door de nieuwe tekorten van Presikhaaf, de lagere
Algemene Uitkering (in verband met de onderuitputting van het Rijk) en de tegenvallende
bouwleges.
Bezuinigingen en lastendruk
Ook Rijnwaarden staan nog bezuinigingen te wachten de komende jaren. In verhouding tot
andere gemeenten gaat het daarbij om vergelijkbare bedragen. Het laaghangende fruit is er
echter de afgelopen jaren al afgeschud. Inmiddels is men al begonnen met pijnlijker ingrepen.
Zo is de exploitatie van een aantal voorzieningen al tot een minimum beperkt (bijvoorbeeld
bibliotheek en zwembad). Nieuwe bezuinigingen worden dus lastig. Voordat Rijnwaarden aan de
maximale lokale lasten zit, zou Rijnwaarden nog wel de OZB met 33% kunnen verhogen.
Financieel beleid komende jaren
Al met al kan de financiële situatie van Rijnwaarden als matig tot slecht worden beoordeeld. De
begroting voor 2014 is sluitend, maar richting 2017 zal nog voor tonnen moeten worden
bezuinigd. Dankzij soberheid, improvisatie en gemeenschapszin lukt het nog steeds om de
gemeentelijke functies te vervullen. Door jarenlange bezuinigingen op de organisatie is de
10
bestuurskracht naar de mening van het gemeentebestuur onder het minimum gezakt. Zo is er
nauwelijks capaciteit beschikbaar voor het stimuleren van de recreatieve economie.
Daarbij komt de dreiging van een verder teruglopende Algemene Uitkering en overschrijdingen
in het sociale domein. De stijgende kosten voor Presikhaaf moeten misschien als voorbode
worden gezien. De decentralisaties staan budgettairneutraal in de begroting. Rijnwaarden
overweegt of hiervoor in de toekomst niet toch een bedrag moet worden opgenomen in het
weerstandsvermogen.
Rijnwaarden heeft weinig mogelijkheden om extra inkomsten te genereren, afgezien van
lastenverhoging, wat gegeven de gemiddelde inkomens in de gemeente ook bezwaren heeft. In
financiële zin is de levensvatbaarheid van Rijnwaarden echter vooralsnog niet in gevaar.
Schets financiële ontwikkeling Westervoort
Westervoort heeft 15.000 inwoners op een oppervlakte van bijna 8 km2. Het aantal
arbeidsplaatsen bedraagt 184 (2012) per 1.000 inwoners en het gemiddelde besteedbaar
inkomen is in 2010 € 26.500. De gemiddelde WOZ-waarde van een koopwoning is € 205.000,(2013). Volgens de BZK-criteria is de sociale structuur redelijk en is er weinig centrumfunctie.
Geschiedenis
Westervoort kende vanaf begin jaren ’80 van de vorige eeuw een groeikerntaak. Deze is vooral
ingevuld met sociale woningbouw, waarin met name Arnhemse gezinnen zijn komen te wonen.
De groeikerntaak heeft (anders dan in Duiven) geen financieel surplus opgeleverd.
Ruimtelijk had Westervoort sindsdien nauwelijks mogelijkheden voor het genereren van
opbrengsten door nieuwe ontwikkelingen.
Door de manier waarop Westervoort de groeikerntaak heeft ingevuld dan wel laten invullen is
een relatief eenzijdige sociale structuur ontstaan. Dit zorgt structureel voor financiële druk.
Enkele jaren geleden leek het te lukken om het uitkeringsbestand beheersbaar te krijgen. Toen
diende zich echter de financiële crisis aan en veel naar werk uitgestroomde cliënten keerden
weer terug. Met € 400.000,- zorgt de jaarlijkse eigen bijdrage voor Wwb voor een flink beslag op
de financiële middelen.
Grondexploitatie
Westervoort heeft weinig bedrijventerreinen (alleen voor lokale behoefte). Het grondgebied van
Westervoort is vrijwel volledig benut voor woonfuncties. De agrarische functies zijn nagenoeg
verdwenen. Er zijn ruimtelijk nauwelijks ontwikkelingskansen meer, behoudens wellicht aan de
rivierzijde, waar Westervoort tot nu toe niet op gericht is geweest.
11
Tijdens de groeikernjaren zijn veel investeringen eenmalig gefinancierd. Het bestuur had niet
gezorgd voor afschrijvingen en vervangingsreserveringen. De beheersplannen voor wegen,
groen, gebouwen, openbare verlichting zijn eind jaren ’90 alsnog op orde gebracht, dankzij een
forse verhoging van de OZB en de opbrengsten van de verkoop van de Nuon-aandelen (€ 11
miljoen). De belastingvrije ruimte binnen de OZB is daarmee wel opgesoupeerd. De Nuongelden zijn verder ingezet voor al lang slepende knelpunten in de infrastructuur (Hamersestraat/
spoorbrug) en het treinstation.
Voor de stationsomgeving is nog een herinrichtingsplan in voorbereiding, waarvoor financiële
middelen zijn gereserveerd.
Risico’s
De begroting is in evenwicht. De weerstandscapaciteit is zo’n € 3 miljoen. Er zit enig risico
binnen de grondexploitatie (begrensd tot de boekwaarde van € 1,6 miljoen). Ook de komende
leegstand van onderwijsgebouwen vormt een risico. Maar grote financiële risico’s zijn er niet en
deze kunnen binnen het weerstandsvermogen worden opgevangen. De ratio
weerstandsvermogen is in de provinciale herindelingsscan bepaald op 1,64.
Voor de 3D-operatie is vooralsnog een budgettair neutrale financiële invulling gedaan. Voor
risico’s op dit terrein zijn (net als in de andere Liemerse gemeenten) vooralsnog geen structurele
voorzieningen getroffen.
Bezuinigingen en lastendruk
De financiële omstandigheden nopen al vele jaren tot een zuinig en sober financieel beleid. Dat
wordt zowel door de ambtelijke organisatie als door het bestuur/de politiek als een realiteit
erkend. Het ambitieniveau is daarop afgestemd. Het voorzieningenniveau van Westervoort is
erg bescheiden (zie bijvoorbeeld het Elsevier-onderzoek). Dit wordt overigens ook in de hand
gewerkt doordat voor veel voorzieningen gebruikgemaakt kan worden van het nabijgelegen
Arnhem.
Bezuinigingsoperaties (noodzakelijk als gevolg van verminderde inkomsten van het Rijk) zijn
uitgevoerd en de bezuinigingsdoelstelling is gerealiseerd. In de begroting 2014 is een nieuwe
bezuinigingstaakstelling opgenomen van – inclusief de septembercirculaire – bijna 7 ton. De
verwachting is dat dit bedrag gevonden kan worden, al worden de keuzes steeds pijnlijker. Er is,
zoals gezegd, nauwelijks meer onbenutte belastingcapaciteit.
Financieel beleid komende jaren
Westervoort is na de jaren ’80 een typische beheergemeente geworden met een sobere
instelling. ‘Niet verder gaan dan de polsstok reikt’ is het devies van organisatie en bestuur.
Westervoort houdt zich verre van (financiële) risico’s en is er trots op dat het ondanks de
beperkte mogelijkheden steeds financieel gezond is gebleven. Dat leidt evenwel tot een weinig
dynamische gemeente, zowel qua voorzieningen als qua ontwikkelkracht in de organisatie.
12
Schets financiële ontwikkeling Zevenaar
Zevenaar heeft ruim 32.000 inwoners op een oppervlakte van ruim 58 km2. Het aantal
arbeidsplaatsen bedraagt 631(2012) per 1.000 inwoners en het gemiddelde besteedbaar
inkomen is in 2010 € 27.000,-. De gemiddelde WOZ-waarde van een koopwoning is € 217.000,(2013). Volgens de BZK-criteria is de sociale structuur ‘redelijk’ en valt de centrumfunctie ook in
de categorie ‘redelijk’.
In 2005 is er een fusie geweest met de gemeente Angerlo, wat leidde tot een verdubbeling van
het grondgebied, waaronder met name agrarisch gebied en de recreatieve functies rond
Rhederlaag.
Geschiedenis
De kern Zevenaar is van oudsher de grootste binnen de Liemers. Ruim voordat Duiven en
Westervoort groeikern werden werd er in de jaren ’60 en ’70 in Zevenaar al volop gebouwd.
Zevenaar groeide in die periode van zo’n 12.000 tot ongeveer 25.000 inwoners en heeft al die
tijd een zekere centrumfunctie gehad voor de omliggende gemeenten. De groei van Duiven en
Westervoort ontstond twee decennia later, doordat ze als groeikeren werden aangewezen.
Zevenaar bouwde gedurende haar ontwikkeling goede reserves op. Het financiële beleid bleef
desondanks altijd sober, misschien zelfs zuinig. Bestuurlijk en ambtelijk was de financiële functie
traditioneel sterk ontwikkeld.
Rond de eeuwwisseling ontstond de vraag naar de verdere ontwikkeling van de kern. Dit tegen
de achtergrond van de vergrijzing van de tijdens de groeiperiode ingestroomde bevolking en de
groei van omliggende gemeenten. Een aantal voorzieningen heeft immers een bovenlokale
functie. Om het draagvlak voor die voorzieningen in stand te houden besloot de gemeente in
2004 tot een verdere groeistrategie, richting minstens 30.000 inwoners (nog afgezien van de
herindeling met Angerlo). Dit sloot aan bij het provinciale beleid van dat moment.
In het kader van deze strategie zijn er enkele succesvolle ontwikkelingen tot stand gekomen,
zoals bijvoorbeeld plan Ooy (woningbouw), bedrijventerrein Mercurion en het Centrumplan. Het
Centrumplan is uitgevoerd in de periode 2005-2010 en heeft Zevenaar een betere uitstraling
gegeven. Financieel is deze ontwikkeling zonder noemenswaardig tekort afgesloten.
Grondexploitatie
In de periode vanaf 2004 zijn in het kader van de nieuwe groeistrategie veel grondaankopen
gedaan. In de jaren na 2008 werden de effecten van de crisis echter merkbaar. In 2009 en 2010
ontstonden de eerste politieke discussies hierover, maar was de hoop nog dat het economisch
tij snel zou keren. Eind 2011 werd geconcludeerd dat het verder uitschuiven van de planning
niet langer voldoende was. In de jaarrekening 2011 werd een verliesvoorziening
grondexploitaties opgenomen van € 27 miljoen.
13
Eind 2012 heeft de Zevenaarse rekenkamercommissie specifiek onderzoek naar de
grondexploitatie uitgevoerd. Daarin werd geconcludeerd dat er in de jaren daarvoor te lang was
vastgehouden aan het forse ambitieniveau en dat de risico’s onvoldoende aandacht hadden
gekregen. Aanbevolen werd om over te gaan tot een herprogrammering en betere
informatieverstrekking.
Mede naar aanleiding daarvan is in de jaarrekening 2012 een afwaardering van € 6,5 miljoen
genomen op de grondposities en is de verliesvoorziening grondexploitaties aangevuld tot € 40,7
miljoen (€ 37,3 miljoen voor woningbouw en € 3,4 miljoen voor bedrijventerreinen). Dit was
mogelijk dankzij een van oudsher stevige reservepositie, diverse eenmalige baten, de verkoop
van aandelen en de Nuon-gelden, die voor Zevenaar over de periode 2009 t/m 2015 oplopen tot
€ 35 miljoen.
Door rentebijschrijving groeit deze voorziening gedurende de looptijd aan tot € 80 miljoen.
Het maximaal te verwachten verlies op Zevenaar-Oost en Babberich, tezamen van
respectievelijk € 72 miljoen. en € 8 miljoen, is daarmee volledig afgedekt (boekwaarde voor
Zevenaar Oost is € 74 miljoen, te maken kosten € 57 miljoen, rentelasten € 60 miljoen,
opbrengsten € 119 miljoen).
Daarbovenop is in de risicoparagraaf van de begroting 2014 rekening gehouden met een –
volgens gestandaardiseerde berekening vastgesteld – maximaal verlies op alle
grondexploitaties tezamen van € 15,7 miljoen. Hiervoor is € 17,9 miljoen gereserveerd. Het
totaal van voorzieningen en reserves is daarmee inmiddels voldoende.
Daarbij heeft de raad een zeer voorzichtig uitgiftetempo aangenomen van 30 woningen per jaar
tot 2030. Het deel van het programma dat hierdoor na 2030 terecht zou komen is als verlies
genomen. Zevenaar heeft het programma zelf nog niet willen aanpassen, maar financieel is er
geanticipeerd op een neerwaartse bijstelling met vele honderden woningen.
De feitelijke financiële uitkomst is afhankelijk van het toekomstige uitgiftetempo. Als dit binnen
enkele jaren weer zou aantrekken, zullen de voorzieningen maar gedeeltelijk hoeven te worden
aangesproken. De nu opgenomen fasering is door de accountant bij de jaarrekening 2012
aangemerkt als ‘realistisch’ en lijkt ook te passen in de meest recente provinciale prognoses.
Met deze aanpassingen zijn de grootste risico’s in de woningbouw financieel ondervangen. De
meeste zorg gaat nu uit naar de uitgifte van bedrijventerreinen. Daar staat tegenover een
boekwaarde van € 32,3 miljoen slechts een reservering van € 3,4 miljoen.
Risico’s
De grondexploitatie is veruit de belangrijkste risicofactor. Naast woningbouw is daarbij de
ontwikkeling van bedrijventerreinen van belang. Actueel is bijvoorbeeld het plan Spoorallee, met
grootschalige detailhandel, waarvoor de provincie nu om herprogrammering heeft verzocht.
Daarnaast speelt de verbouwing van het BAT-gebouw met herhuisvesting van het
gemeentekantoor. De investeringsruimte daarvoor is inmiddels teruggeschroefd van € 29 naar
€ 11,1 miljoen. In de gemeentebrede risico-inventarisatie is gerekend met een maximaal risico
van € 4,5 miljoen voor dit project. De exploitatiekosten van het beoogde nieuwe gemeentehuis
passen binnen de bestaande posten.
14
Aandachtspunten zijn verder de mogelijke gevolgen van de doortrekking van de A15 voor het
lokale wegennet van Zevenaar en natuurlijk de decentralisaties, die ook in Zevenaar vooralsnog
als budgettairneutraal zijn opgenomen.
Lastendruk
Onderdeel van de nieuwste bezuinigingsvoorstellen is een jaarlijkse OZB-verhoging van 5%
voor 2015, 2016 en 2017. De belastingdruk in Zevenaar is van oudsher laag. Uit een analyse
blijkt dat de lage belastingdruk niet in de eerste plaats te maken heeft met de OZB-tarieven
maar met de lage afvalstoffenheffing. Deze is in Duiven ongeveer tweemaal zo hoog (€ 61,versus € 119,-). Een verklaring voor de lage afvalstoffenheffing is de efficiënte organisatie van
de afvalinzameling (samen met de gemeente Montferland). Bij een herindeling inclusief DuivenWestervoort zullen op dit punt beleidsmatige keuzes gemaakt moeten worden.
Bezuinigingen
Vanaf 2010 zijn inmiddels vier bezuinigingsrondes achter de rug, vanwege teruglopende
inkomsten uit de Algemene Uitkering en ten behoeve van risicoreserveringen.
Het in totaal bezuinigde bedrag bedraagt structureel € 7,3 miljoen (ronde 1 t/m 3). Van ronde 1
t/m 3 is ruim 95% gerealiseerd. De huidige ronde 4 omvat € 2,7 miljoen in een divers pakket
maatregelen op basis van inhoudelijke keuzes, waaronder het afstoten van taken.
Financieel beleid voor de komende jaren
Een meerjarige sluitende begroting is het uitgangspunt en dat is ook gelukt in de begroting
2014-2017 (na provinciale correctie resteert voor 2017 een klein tekort van € 186.000,-). Het
weerstandsvermogen zal gedurende die periode worden verhoogd van factor 0,81 naar 1,0.
Samenvattend spreekt Zevenaar weer over een robuust, sober financieel beleid: Er is inmiddels
voldoende risicoreservering en nog steeds geen maximale lastendruk, terwijl er wel een aantal
voorzieningen met bovenlokale betekenis worden gedragen.
2e werkatelier
In het tweede werkatelier zijn de in het eerste atelier gemaakte schetsen besproken met de
portefeuillehouders financiën, ondersteund door MT-leden. Er werden kritische vragen gesteld
en ook werd besproken wat het financiële beleid zou moeten zijn bij elk van de
herindelingsvarianten. De discussies hebben niet geleid tot bijstellingen van de in het eerste
werkatelier gemaakte schetsen.
De gemeente Duiven en Westervoort discussiëren in een afzonderlijk overleg over het te voeren
financiële beleid van deze combinatie. Dat doen ook Zevenaar en Rijnwaarden.
Duiven/Westervoort
Westervoort ziet graag volledige openheid en wil graag meer weten over de belangstelling voor
de Duivense bedrijventerreinen. Gezamenlijk komen ze tot de conclusie dat er geen grote
bezwaren zijn tegen een samenwerking. Het belastingbeleid is geen knelpunt, het
weerstandsvermogen van Duiven is weliswaar slechter, maar daar wordt aan gewerkt en men is
het eens over het feit dat de tering naar de nering dient te worden gezet. Vertrouwen in elkaar is
belangrijk.
15
Zevenaar/Rijnwaarden
Samenwerking is voor Rijnwaarden een oplossing, voor Zevenaar niet. Rijnwaarden is te klein
en heeft een fusie nodig. Rijnwaarden heeft meer generalisten dan specialisten in dienst. Ook
komt ter sprake dat Rijnwaarden relatief veel geschillen (bijvoorbeeld met de
woningbouwvereniging) heeft.
De fusie van Zevenaar en Rijnwaarden geeft de nieuwe gemeente te weinig financiële
slagkracht. Ook op toeristisch gebied worden weinig mogelijkheden gezien. De opgave
decentralisaties gaat niet lukken in deze variant. De voorkeur gaat uit naar een fusie met alle
Liemerse gemeenten. De identiteit van de diverse kernen wordt niet gezien als een belemmering
voor de fusie.
Duiven/Westervoort/Zevenaar/Rijnwaarden
Afsluitend wordt nog kort gesproken over het financiële beleid van de fusiegemeente van alle
vier de Liemerse gemeenten. Het belastingbeleid wordt niet als een knelpunt gezien, en ook het
weerstandsvermogen niet. Westervoort geeft aan dat belangrijke aandachtspunten zijn: de
frictiekosten en de huisvesting. Het maken van een efficiencyslag is een vereiste.
Herindelingsscan
De provincie is van mening dat de financiële basis aanwezig is om te komen tot één Liemerse
gemeente. Het besparingspotentieel is in deze vorm het grootst. Aanpassingen in de plannen
met betrekking tot de grondexploitatie zijn in een groter verband nog steeds lastig, maar vormen
voor iedere afzonderlijke gemeente een grotere opgave. Daarnaast zijn de toekomstige
decentralisaties beter op te vangen op deze schaalgrootte. De provincie concludeert tevens dat
ook de 2x2-variant levensvatbaar is.
Een samensmelting van Duiven en Westervoort zorgt relatief voor de grootste
bezuinigingsopdracht. Overcapaciteit met betrekking tot bedrijventerreinen vormt een risico. De
overige onderzochte aspecten leveren geen financiële risico’s op.
De combinatie Rijnwaarden en Zevenaar loopt het grootste risico van de drie onderzochte
gemeenten. De plannen voor woningbouw en bedrijventerreinen overstijgen de behoefte het
meest en daarmee is deze combinatie het meest risicovol.
Belangrijkste aanbevelingen
- Pas de plannen in de grondexploitatie aan, zowel voor de woningbouw als voor de
bedrijventerreinen. De Liemerse woonagenda vormt hiervoor het juiste platform. In welke
samenstelling de gemeenten ook verdergaan, dit is de belangrijkste opgave binnen de Liemers.
- De meerjarenramingen sluiten in alle jaren met tekorten in alle drie de combinaties. Daarbij
komt dat drie van de vier gemeenten nog geen rekening hebben gehouden met de (negatieve)
consequenties uit de septembercirculaire van het Gemeentefonds. Het is van groot belang dat
nu reeds een aanvang wordt gemaakt met het inventariseren en benoemen van mogelijke
ombuigingsmaatregelen, om zo weer te komen tot een sluitende meerjarenbegroting.
- Benoem en kwantificeer de risico’s voor de herindelingspartners in een risicoregister met
eenzelfde systematiek. Het is belangrijk om direct volgend op het besluit tot herindeling een
eenduidig risicomanagement te voeren ofwel: harmoniseer de afzonderlijke paragrafen
16
weerstandsvermogen. Daarnaast is het raadzaam om de risico’s in te delen naar structureel en
incidenteel, om inzicht te krijgen in de benodigde meerjarige weerstandscapaciteit; actualiseer
hiertoe jaarlijks het risicoregister.
- De provincie adviseert om er in deze fase voor te zorgen dat de lasten voor de nieuwe
gemeente(n) niet hoger worden voorafgaande aan de harmonisatie. In dit kader dienen de
gemeenten bij een definitief besluit tot herindeling rekening te houden met de Wet Arhi,
waardoor intensivering van bestaand beleid of ontwikkeling van nieuw beleid wordt beperkt.
Scenario’s en conclusie
Scenario Zevenaar/Rijnwaarden en Duiven/Westervoort (2 x 2)
Financieel zijn er geen bezwaren tegen dit scenario. De kleine gemeenten, Westervoort en
Rijnwaarden, krijgen een fusiepartner die kwalitatief een impuls geeft maar die ook een groot
financieel risico met zich meebrengt. Een samensmelting van Duiven en Westervoort zorgt voor
de relatief grootste bezuinigingsopdracht. De overcapaciteit van de bedrijventerreinen vormt
een groot risico.
De combinatie Rijnwaarden en Zevenaar loopt het grootste risico van de drie onderzochte
gemeenten. De plannen voor woningbouw en bedrijventerreinen overstijgen de behoefte het
meest en daarmee is deze combinatie het meest risicovol. Hoewel Zevenaar het financiële risico
in de woningbouw grotendeels heeft ondervangen, resteert in combinatie met het risico op
bedrijventerreinen nog een grote opgave.
Grootste bezwaar tegen dit scenario is dat met het oog op de komende bezuinigingen, waarvoor
alle vier de gemeenten gesteld worden, het besparingspotentieel kleiner is dan in de grote
herindelingsvariant. Dit argument speelt ook voor het opvangen van het risico dat gelopen wordt
op de grondexploitaties. Onderlinge concurrentie zal waarschijnlijk tot een minder goede
totaaloplossing leiden. Bij een fusiegemeente is van die concurrentie geen sprake.
Scenario volledige fusie
In het tweede werkatelier kwamen geen financiële argumenten naar voren die dit scenario in de
weg staan. Het belastingbeleid is geen knelpunt en ook het weerstandsvermogen niet. Het op
orde krijgen van de grondexploitatie is een grote gemeenschappelijke opgave. In een
fusiegemeente zal dit proces eenvoudiger zijn, omdat er dan geen sprake is van onderlinge
concurrentie. De argumenten tegen de 2x2-variant zijn tevens de argumenten voor een volledige
herindeling.
Conclusie
Belangrijk is de conclusie van de provincie dat alle herindelingsvarianten levensvatbaar zijn. De beide
werkateliers hebben inzicht verschaft in de financiële geschiedenis en de financiële positie van de
Liemerse gemeenten. De financiële schetsen geven daarvan een goed beeld. Voor zowel de 2x2- als
de 4/1-variant zijn er geen belemmeringen. Dit sluit ook aan bij de conclusies uit de herindelingsscan.
Een volledige fusie biedt onderscheidende voordelen, gezien het besparingspotentieel en het
oplossen van de concurrentie bij de grondexploitatie.
17
3. Bevindingen spoor Organisatie
Vraagstelling volgens onderzoeksopdracht
Organisatie De te verwachten omvang van de organisatie(s):
‘Wij zullen aan de hand van benchmarks en kengetallen inzichtelijk
maken wat de te verwachte omvang van de organisatie(s) is in de
scenario’s (in termen van fte’s en orde van grootte van de loonsom)
en inzichtelijk maken of in dit opzicht het ene scenario te prefereren
is boven het andere.’
(…)
De huidige kwantitatieve organisaties in beeld
Bruto-formatieomvang
Voor een zo getrouw mogelijk beeld ontlenen wij de gegevens voor het beschrijven van de
huidige organisaties aan de beschikbare Berenschot-benchmarks.1
In onderstaande tabel staat de formatieomvang van het totale ambtelijke apparaat (ook wel:
bruto-formatie) van de vier gemeentelijke organisaties per 1 januari 2014.
Brutoformatie(ex
SDL)
Zevenaar
Rijnwaarden Westervoort Duiven
247
66
84
157
Het totale formatieomvang van de vier ambtelijke organisaties komt uit op 554 fte. Tel daar de
omvang van de SDL (60 fte) bij op en het totaal bedraagt 614 fte.
Door de bruto-formatie uit drukken in fte per 1.000 inwoners kunnen wij deze afzetten
benchmark voor gemeenten met een vergelijkbare omvang.
Bruto
formatie
Inwoners
Fte per 1.000 Benchmark
inwoners
Afwijking
gemiddelde
Zevenaar
247
32.391
7,6
6,9
10,5%
Rijnwaarden
66
10.969
6,0
6,3
-4,5%
Westervoort
84
15.142
5,5
6,8
-18,4%
Duiven
157
25.569
6,1
6,8
-9,7%
Uit deze cijfers blijkt dat de bruto-formatieomvang – zonder de formatie van de SdL – van de
drie gemeenten lager ligt dan het landelijke gemiddelden voor gemeenten in hun grootteklasse.
Dat geldt het meeste voor Westervoort. Een verklaring daarvoor is dat Westervoort
verhoudingsgewijs veel taken uitbesteedt. Voor Zevenaar geldt dat haar bruto-formatieomvang
hoger ligt dan het gemiddelde van gemeenten in haar grootteklasse. Een deel daarvan kan
worden verklaard vanuit de verhoudingsgewijs grote werf. De omvang van de werf is groter
1
De beschikbare benchmark zijn niet alle even actueel. Wij hebben deze zo veel mogelijk geactualiseerd door reorganisaties en
bezuiniging erin te verwerken. Daarbij hebben wij een aantal aannames en schattingen moeten doen.
18
omdat Zevenaar de afvalstoffenreiniging voor zichzelf en de gemeente Montferland uitvoert. De
formatie van de reinigingsdienst is 33,5 fte, waarvan 28 fte vast en 5,5 fte flexibele schil.
Tellen wij de SdL mee, dan komen wij tot het volgende overzicht:
Inwoners Benchmark Totaal vlgs
2013
per 1.000
benchmark
Feitelijk totaal
Afwijking Afwijking in
(bruto formatie)
in fte
percentage
Westervoort
15.199
6,8
103
95
(84 + 11 SdL)
-8
-8%
Duiven
25.554
6,8
174 174
(157 + 17 SdL)
0
0%
Zevenaar
32.405
6,9
224 268
(247 + 21 SdL)
+ 44
+ 16 %
Rijnwaarden
10.968
6,3
77
(66 + 11 SdL)
+8
+ 10 %
69
Wij zien verschillen in de mate van uitbesteding. Binnen de Liemers staat aan de ene kant van
het spectrum Zevenaar, met een relatief grote werf. Aan de andere kant staat Westervoort, die
relatief veel taken uitbesteed. De mate van uitbesteding verschilt tussen de gemeenten en
daarbij zal bij het samenvoegen van organisaties rekening gehouden moeten worden. De
relatieve verschillen die ontstaan door de variatie in de mate van uitbesteding heffen elkaar
nagenoeg op. De omvang van de organisaties bij elkaar opgeteld komt dicht in de buurt van de
benchmark die geldt voor de bestaande groottes van de organisaties.
Het vergelijken van de bruto-formatieomvang schetst slechts een deel van het verhaal. De
formatieomvang wordt beïnvloed door meerdere factoren: schaalvoor- en -nadelen, mate van
uitbesteding en gemeentelijke ambities. Daar gaan wij aan het einde van deze paragraaf nog
nader op in. Voor uitbesteding geldt dat dit een vrije keuze is. Bij grote gemeenten zien wij dat zij
er vaker voor kiezen om taken zelf uit te voeren en niet uitbesteden aan WGR’s of de markt,
omdat zij dat soms zelf goedkoper kunnen. De gemeente Zevenaar kiest er om die reden –
bewust – voor om de afvalstoffenreiniging zelf uit te voeren tegen lagere kosten dan bij
uitbesteding.
Een andere manier om naar de formatie is te kijken naar de taken die niet uitbesteed kunnen
worden en daarvan de totale formatieomvang te bepalen. Dit wordt door Berenschot de netto
ambtelijke formatie genoemd. Voor de vier gemeenten bedraagt deze :
Nettoformatie
Zevenaar
Rijnwaarden Westervoort
Duiven
133
35
87
55
Ook de nettoformatie kan worden uitgedrukt in fte per 1.000 inwoners en deze kunnen wij
vervolgens afzetten tegen het landelijke gemiddelde voor gemeenten met een vergelijkbare
omvang.
19
Nettoformatie
Inwoners
2013
Fte per 1.000 Benchmark
inwoners
Afwijking
gemiddelde
Zevenaar
133
32.391
4,1
3,9
5,3%
Rijnwaarden
35
10.969
3,2
3,8
-16,0%
Westervoort
55
15.142
3,6
4,0
-9,2%
Duiven
87
25.569
3,4
4,0
-14,9%
Bevindingen overhead
In Nederland ligt de bandbreedte van de gemiddelde omvang van de overhead tussen de 30%
en 34%. Het landelijk gemiddelde bedraagt 32,9%. Het merendeel van de Liemerse gemeenten
bevindt zich binnen deze bandbreedte. Het overheadpercentage is het laagst in gemeenten
tussen 50.000 en 100.000inwoners. Boven de 100.000 inwoners stijgt het overheadpercentage.
Met uitzondering van Westervoort is de overhead van de Liemerse gemeenten lager dan de
gemiddelden voor hun grootteklasse. Mogelijk is de hoge mate van uitbesteding debet aan het
hogere percentage van Westervoort. De overhead wordt berekend door de overheadformatie te
delen door de totale formatie. Naar mate de uitbesteding groter is, wordt de noemer lager en het
overheadpercentage hoger.
De overheadpercentages van de vier Liemerse gemeenten en de bijhorende benchmark van
hun grootteklasse staan in de volgende tabel.
Overhead
Benchmark
Zevenaar
28,7%
32,8%
Rijnwaarden
30,6%
34,0%
Westervoort
38,6%
33,8%
Duiven
29,4%
33,8%
De Liemerse gemeenten hebben hun overhead in meerderheid onder het landelijk gemiddelde
en zelfs onder het gemiddelde van hun grootteklasse liggen.
20
Loongebouw
De loongebouwen van de vier organisaties laten een verschillende opbouw zien. De verschillen
zijn grotendeels te verklaren uit en deels terug te herleiden tot bewuste keuzes. In de grafiek
hieronder staat de organisatieomvang van de vier organisaties beschreven met een percentage
van het aantal fte in de betreffende schaal.
Loonge bouw e n (% fte pe r s chaal)
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1
2
3
4
5
6
Rijnwaar den
7
8
9
West er voor t
10
10A
Duiven 2009
11
11A
12
13
14
15
Zevenaar
De schalen 4 en 5 en de schalen 8 tot en met 10 laten verschillen zien. Rijnwaarden heeft in het
geheel geen medewerkers in schaal 4. Mogelijk verklaart dit het verhoudingsgewijs hoge
percentage fte in schaal 5. Iets vergelijkbaars kan spelen bij de schalen 9 en 8. De taken voor
afvalstoffenreiniging verklaren waarom Zevenaar in schaal 4 ver boven de andere drie uitkomt.
De hiervoor ook al genoemde grote omvang van de werf en het uitvoeren van de
afvalstoffenreiniging voor Montferland dragen daaraan bij. Schaal 12 springt eruit voor
Westervoort; hetzelfde geldt voor schaal 13 in Duiven. In deze schalen zitten over het algemeen
meer leidinggevenden. Voor Duiven wordt een deel verklaard uit het feit dat veel medewerkers
in hun uitloopschaal zitten.
Bevindingen benchmark
De grafieken op de volgende pagina geven een divers beeld. In algemene zin laten de huidige
functieverdelingen zien dat er relatief extra in de schalen 8, 9 en 10 2 zit en relatief weinig in
schaal 11 en 12. De laatste bestaan voor een groot deel uit leidinggevenden. In grotere
gemeenten treedt zien wij in die schalen senior specialisten en beleidsmedewerkers
(programmamanagers). De gemeenten geven aan juist op het punt van strategisch-tactische en
interactieve vaardigheden tekorten te ervaren. Dat zijn bij uitstek vaardigheden die bij schaal 11,
12 en (bij nog grotere gemeenten) 13 horen. Beleid en interactie wordt in de huidige gemeente
vormgegeven op niveau 8, 9 en 10. Een grotere gemeente biedt de mogelijkheid voor extra
impuls voor beleidsontwikkeling, strategisch-tactisch handelen, interactie, bestuursadvisering op
de moeilijkste/ belangrijkste dossiers. Die kans biedt een opschaling ook voor de Liemers.
2
Duiven laat ook in 10A een vertekend beeld zien door veel medewerkers in uitloopschalen.
21
25%
20%
18%
20%
16%
14%
15%
12%
10%
10%
8%
6%
5%
4%
2%
0%
0%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Westervoort
10
10A
11
11A
12
13
14
15
1
2
3
4
5
6
Grootte klasse
7
8
Zevenaar
30,00%
9
10
10A
11
11A
12
13
14
15
16
Grootte klasse 30K-50K
18%
16%
25,00%
14%
20,00%
12%
10%
15,00%
8%
10,00%
6%
4%
5,00%
2%
0,00%
0%
1
2
3
4
5
6
7
8
Rijnw aarden
9
10
11
Grootte klasse
12
13
14
15
16
17
1
2
3
4
5
6
7
Duiven
8
9
10
10A
11
11A
12
13
14
15
Grootte klasse 15K-30K
22
De kwantitatieve organisatie van een gemeente van 80.000 inwoners
In onderstaande tabel zijn de loongebouwen van de vier Liemerse gemeenten en de
SdL bij elkaar opgeteld en afgezet tegen de grootteklasse waar deze gemeente dan
toe zou behoren. Opvallend is de oververtegenwoordiging in de schalen 4, 8, 9 en
10A. In schaal 12 is de formatie lager en in 11 beduidend lager dan bij gemeenten in
deze grootteklasse.
20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 10A
Totaal Liemerse gemeenten
11 11A
12
13
14
15
16
17
Grootte klasse 50K-100k
Voor schaal 11 is de hogere formatie in de grootteklasse mogelijk te verklaren door
meer leidinggevenden en taakspecialisten bij een gemeente van 80.000 inwoners. In
de Liemers wordt deze schaal en worden de twee schalen erboven vooral gebruikt
voor het (midden)management. Een grotere organisatie vraagt een hogere kwaliteit
van het management. In een grotere organisatie zullen MT-leden op schaal 14/15
zitten.
Bovendien kan in een grotere gemeente een duidelijker onderscheid gemaakt
worden tussen beleidsadviseurs en vakspecialisten. Beleidsadviseurs spelen een
belangrijke rol in het vertalen van maatschappelijke ontwikkelingen naar de
invloedssfeer van de gemeenten. Vakspecialisten hebben als kerntaak om
uitvoering te geven aan plannen. Daarbij maken zij gebruik van diverse
beleidsinstrumenten: informatie- en communicatie-instrumenten, financieeleconomische instrumenten, juridische instrumenten en faciliterende instrumenten.
Het onderscheid helpt het rolbewustzijn van medewerkers versterken en bijdragen
aan de verdere professionalisering van de organisatie.
Overigens kunnen de beleidsadviseur en de vakspecialist wel ondergebracht
worden in één functiefamilie, zodat:
 er geen druk ontstaat dat medewerkers er beleid bij gaan doen om maar in die
schalen terecht te komen;
 er recht kan worden gedaan – qua schaal – aan de functiezwaarte van zware
specialisten;
23

er een versimpeling van functiehuis kan optreden door niet met heel veel families
en functiebeschrijvingen te werken die per saldo van eenzelfde niveau/zwaarte
zijn.
De lagere formatie in schaal 9 en 10 in de benchmark wordt mogelijk veroorzaakt
doordat in grotere gemeenten beleidstaken op een hoger niveau worden uitgevoerd.
Bij vier gemeenten wordt beleidskracht viermaal ingezet, terwijl in een grote
gemeente eenmaal kan worden ingezet op schaal 11. In het scenario van één
Liemerse gemeente kan de capaciteit die vrijkomt doordat het beleidsproces
eenmaal gedaan wordt in plaats van viermaal ingezet worden om beleidsfuncties op
een hoger niveau in te schalen.
De functies op uitvoerend niveau worden niet per definitie zwaarder. Uitvoerende
functies zullen grotendeels vergelijkbaar zijn qua zwaarte. Een grotere organisatie is
beter in staat om werkzaamheden te standaardiseren, waardoor taken op een lager
schaalniveau – schaal 5 tot en met 7 – uitgevoerd kunnen worden.
Binnen een grotere organisatie kan een aantal nieuwe functies gecreëerd worden
om aan de kwaliteit die door de nieuwe organisatie wordt geleverd een impuls te
geven ten opzichte van de huidige situatie. Er komt meer ruimte voor specialisten en
hoogwaardige beleidsadviseurs: werknemers met specialistische kennis,
conceptueel vermogen en vaardigheden in strategische zin. Bijvoorbeeld: I&A/DIV,
programmamanager/ projectmanager en Kwaliteit en Control.
In een grotere organisatie zijn minder eenpersoonsfuncties (dit houdt direct verband
met de schaalsprong): een zieke, afwezige of vertrekkende medewerker treft de
organisatie minder hard, omdat die ene medewerker niet de enige medewerker is
maar één van de medewerkers met vergelijkbare kennis en kunde. De
kwetsbaarheid neemt af.
De kwantitatieve organisatie van een gemeente van 40.000 inwoners
In onderstaande tabel zijn de loongebouwen van de vier Liemerse gemeenten en de
SdL bij elkaar opgeteld en gedeeld door twee, afgezet tegen grootteklasse van
gemeenten tussen de 30.000 en 50.000 inwoners. Opvallend is de
oververtegenwoordiging in schaal 10A en in mindere mate de schalen 4,8 en 9. Voor
schaal 4 ligt de eerder beschreven oorzaak in het uitvoeren van de afvalverwerking
van Zevenaar voor twee gemeenten. Verder valt de lage formatie in de schalen 5, 6
en 11 op.
24
20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Totaal Liemerse gemeenten
10
10A
11
11A
12
13
14
15
16
Grootte Klasse 30K-50K
Veel van wat wij hierboven schreven voor een gemeente van 80.000 inwoners is ook
van toepassing op een gemeente van 40.000 inwoners. De effecten zijn echter
minder uitgesproken.
Het scenario van één gemeente met 80.000 inwoners heeft onderscheidende
voordelen ten opzichte van een gemeente met 40.000 inwoners:
 een hogere kwaliteit van het management behorende bij een grotere organisatie;
 meer kwaliteit door het kunnen aantrekken en behouden van zware specialisten;
 vermindering van de kwetsbaarheid;
 uitvoerende functies die grotendeels gelijk blijven, hoewel verdergaande
standaardisatie kan leiden tot een verlaagde formatie in de middenschalen
(schalen 8 tot en met 10) en een verhoging in de lagere schalen (6 en 7);
 een mogelijke kwaliteitsimpuls: I&A/DIV, programmamanager/projectmanager en
Kwaliteit en Control.
 afnemende kwetsbaarheid.
Overeenkomsten en verschillen tussen de herindelingsvarianten
Optimale gemeenteomvang
De optimale omvang voor een gemeente ligt tussen de 20.000 en 80.000 inwoners.
Gemeenten waarvan het inwoneraantal buiten deze bandbreedte ligt hebben te
maken met belangrijke nadelen voor de efficiency en effectiviteit. Gemeenten die
binnen de bandbreedte vallen hebben belangrijke voordelen vanwege:
 de hanteerbare omvang van de organisatie;
 de hanteerbare omvang van de maatschappelijke problematiek;
 de transparante organisatie, die bijdraagt aan een realistisch evenwicht tussen
ambitie en zuinigheid;
 schaalvoordelen en nog weinig schaalnadelen;
 de goede positie op de arbeidsmarkt;
de kwaliteit van beleid en specialisatie.3
3
Benchmark ambtelijk gemeente – Gemeente Westervoort, p. 13-14, Berenschot juni 2012.
25
Het aantal ambtenaren per 1.000 inwoners loopt op vanaf grootteklasse 50.000100.000 inwoners.4 Oorzaken en factoren die daaraan bijdragen zijn:
 Mate van uitbesteding: grotere gemeenten brengen minder werk onder in WGR’s
of bij marktpartijen.
 Ambitie: grotere gemeenten kiezen vaak een leidende/ bepalende rol ten
opzichte van maatschappelijke problemen, maatschappelijke organisaties en
andere overheden.
 Schaalvoordelen / schaalnadelen: de optimale gemeentegrootte ligt tussen de
20.000 en 80.000 inwoners.
Conclusie: Een gemeente van 80.000 inwoners heeft doorgaans een aanzienlijk
groter ambtelijk apparaat. Niet zozeer vanwege schaalnadelen (die treden pas op
boven de 80.000), maar vanwege meer beleidsambities en gemiddeld genomen
minder uitbesteden aan de markt of aan WGR’s.
NB Meer ambtenaren voor ambities kosten wel geld. Schaalvoor-/-nadelen spelen
hier niet. Meer ambtenaren vanwege minder uitbesteding betekent: een hogere post
personeelslasten, maar niet per se zodanig dat je duurder uit bent. Uitbesteding kost
ook geld, maar dat staat op andere posten. Het kan goedkoper zijn of niet, dat
varieert per situatie. (De afvalstoffenreiniging van Zevenaar is een goed voorbeeld:
Zevenaar voert deze taak zelf uit. Daardoor is de omvang van de het gemeentelijke
apparaat is – ook relatief – veel groter dan in de andere Liemerse gemeenten. Toch
voert Zevenaar deze taak afvalstoffenreiniging goedkoper uit dan wanneer zij zou
uitbesteden.)
Liemers huidig
Uit onderstaande tabel blijkt dat er grote verschillen zijn tussen de totale (bruto)
omvang van het ambtelijk apparaat van de vier gemeenten. Per saldo ligt de
gezamenlijke formatie 7% boven de benchmark. Overigens is vanwege de diversiteit
van factoren – zie de vorige paragraaf – een afwijking van 15% niet alarmerend.
Huidige formatie individuele gemeente vergeleken met benchmark voor huidige grootteklasse
Inwoners
2013
Benchmark Totaal
per 1.000
volgens
benchmark
Feitelijk totaal
(brutoformatie)
Afwijking
in fte
Afwijking in
percentage
Westervoort
15.199
6,8
103
95(84 + 11 SdL)
-8
-8%
Duiven
25.554
6,8
174 174(157+ 17 SdL)
0
0%
Zevenaar
32.405
6,9
224 268(247 + 21SdL)
+ 44
+ 16 %
Rijnwaarden
10.968
6,3
69
77(66 + 11SdL)
+8
+ 10 %
570
614
- 44
-7%
(SDL 60 fte)
Opgeteld
Benchmark ambtelijk gemeente – Gemeente Westervoort, p. 7, Berenschot juni 2012. Zie ook onderzoek van
Allers.
4
26
Liemers toekomstig
In onderstaande tabel is de huidige formatie toebedeeld aan de
herindelingsvarianten en worden die vergeleken met de grootteklasse.
Huidige formatie toegedeeld naar Herindelingsvarianten en vergeleken met benchmark voor nieuwe
grootteklasse
Inwoners Benchmark Totaal
Feitelijk totaal
Afwijking
Afwijking in
2013
per 1.000
volgens
(brutoformatie)
in fte
percentage
benchmark
Westervoort/
Duiven
40.753
6,9
281
269(241 + 28SdL) - 12
-4%
Zevenaar/
Rijnwaarden
43.373
6,9
299
345(313 + 32SdL) + 46
+ 13 %
Liemers
84.126
8,8
740
614
- 126
- 21 %
In de variant Westervoort/Duiven ligt de omvang van het gezamenlijke ambtelijk
apparaat op of iets onder de benchmark. De afwijking valt binnen de
onzekerheidsmarge. Bovendien telt de grote mate van uitbesteding door
Westervoort mee. In de variant Zevenaar/Rijnwaarden ligt de omvang van het
gezamenlijke ambtelijk apparaat 13% boven de benchmark. Daar zit ook de formatie
bij voor de afvalstoffenreiniging. Zevenaar besteedt deze taak niet uit en zij voert
deze taak tevens uit voor de gemeente Montferland.
De variant van één Liemerse gemeente komt in een grootteklasse waarin
gemeenten gemiddeld genomen 27% meer ambtenaren in dienst hebben. In de
paragraaf Optimale gemeenteomvang leest u welke factoren daarop van invloed
zijn. Vermenigvuldigd met een schaal van 84.000 inwoners ligt deze gemeente 21%
onder het klassegemiddelde. Deze gemeente zou met 126 fte kunnen groeien en
nog steeds op klassegemiddelde zitten. Let wel:
Het is niet noodzakelijk om dat te doen. Er treden geen schaalnadelen op die extra
personeel noodzakelijk maken.
Het is een vrije keuze om minder uit te besteden aan de markt en of
gemeenschappelijke regelingen en/of en daarvoor meer personeel in eigen dienst te
houden. (Veel gemeente in deze klasse kiezen er wel voor om minder uit te
besteden.)
Het is een vrije keuze om meer kwaliteit en/of meer beleidsambities te formuleren en
daarvoor meer personeel aan te nemen. (Veel gemeenten in deze klasse kiezen er
wel voor om dat te doen).
Besparingspotentieel
Bij een herindeling naar 40.000 of 80.000 inwoners treden er in ieder geval
schaalvoordelen op. Er ontstaat een breder draagvlak voor de kosten van
investeringen in expertise, systemen en kapitaalgoederen. Ten slotte is er minder
energie nodig voor besturing en management. De besparing op ambtelijke capaciteit
is niet te bepalen zonder de nieuwe organisatie(s) concreet uit te werken. Een
eventuele besparing is sterk afhankelijk van allerlei inrichtingskeuzes. Dat viel buiten
de opdracht.
27
Het is wel mogelijk om een indicatie te geven van het besparingspotentieel. We
kijken daarvoor niet naar de totale formatie, maar naar de zogenoemde ‘nettoformatie’. In de definitie van Berenschot zijn daar die taken uitgefilterd die in principe
kunnen worden uitbesteed. Dat type taken groeit en krimpt doorgaans mee met het
‘areaal’: de omvang van het gebied, het aantal inwoners et cetera. Denk aan
groenonderhoud of uitkeringen.
In de netto-formatie zit juist veel werk dat na een herindeling nog maar één keer
gedaan hoeft te worden in plaats van twee keer of vier keer. Dit geldt vooral voor
allerlei ontwikkeltaken: beleidsontwikkeling, systeemontwikkeling en
organisatieontwikkeling.
De netto-formatie bestaat uit overhead en de zogenoemde ‘beleidskern’5.
In de overhead kan een besparingspotentieel bepaald worden door vergelijking van
de huidige formatie met de benchmark. Zoals gezegd zit op dit moment feitelijk
alleen Westervoort boven de benchmark: ongeveer 4 fte. Duiven zit er ongeveer 7
fte onder, Zevenaar 10 fte en Rijnwaarden 2 fte. Opgeteld zou dit een formatietekort
betekenen van ongeveer 15 fte. De overheadverhouding is voor een gemeente van
80.000 echter gunstiger: 30,5%. In die variant zou de overhead 15 fte lager mogen
zijn en per saldo dus exact overeenkomen met de opgetelde huidige formatie. Op dit
punt is er feitelijk dus geen besparingspotentieel.
Feitelijk totaal
Omvang
Feitelijk %
Benchmark
(brutoformatie)
overhead
overhead
grootteklasse
Westervoort
84
32
38,6%
33,8%
+ 4,8% = + 4 fte
Duiven
157
46
29,4%
33,8%
- 4,4% = - 7 fte
Zevenaar
247
71
28,7%
32,8%
- 4,1% = - 10 fte
Rijnwaarden
66
20
30,6%
34,0%
- 3,4% = - 2 fte
4/1
169
30,5%
554
30,5%
Afwijking
0%
=
0
fte
De ‘beleidskern’ is voor de vier gemeenten gezamenlijk zo’n 140 fte (netto-formatie
310 fte minus overhead 169 fte). Efficiencywinst door samenvoeging zou primair
binnen deze 140 fte ontstaan.
De exacte omvang kan alleen worden bepaald door concrete uitwerking van de
nieuwe organisatie. Duidelijk zal zijn dat niet alles in deze beleidskern dubbel werk
is, alleen al omdat niet iedere gemeente nu dezelfde aandacht aan dezelfde thema’s
besteedt. Qua ordegrootte zou gedacht moeten worden aan een
besparingspotentieel van een kwart tot een derde. Over 140 fte ligt dat qua
ordegrootte rond 35-45 fte voor één Liemerse gemeente. Bij een opschaling in de
2/2-variant is de reductie in dubbel werk uiteraard minder en moet aan de helft
daarvan worden gedacht (dus rond de 20 fte, oftewel 10 fte voor elk van de twee
nieuwe gemeenten).
Deze aantallen zijn grove benaderingen, die gepreciseerd zouden kunnen worden
door een verdere uitzuivering van de in ons onderzoek gevonden netto-formatie. Uit
5
Berenschot, zie bijvoorbeeld Benchmark Westervoort 2012, pag. 26.
28
ons onderzoek komt echter ook naar voren dat de Liemerse gemeenten met hun
nettoformatie op dit moment al beduidend onder de benchmark zitten. In onze
becijfering zitten Westervoort, Duiven en Rijnwaarden samen ongeveer 28 fte onder
de benchmark en Zevenaar ongeveer 6 fte boven de benchmark. Het lijkt erop dat
drie van de vier Liemerse gemeenten nu al een formatie hebben die eigenlijk zou
passen na de herindeling.
Zeker in het perspectief van landelijk onderzoek mag verwacht worden dat nieuwe
gemeentebesturen eerder behoefte zullen hebben aan meer dan aan minder
ambtenaren. Het belangrijkste is echter dat dit in hoge mate een eigen keus van het
gemeentebestuur kan zijn. Uiteindelijk gaat het om de politieke afweging van
beleidsdoelen tegenover middeleninzet. De vraag of een taak met eigen personeel
wordt uitgevoerd is daarbij een secundaire afweging.
Wat betreft de bestuurskosten (minder collegeleden, minder raadsleden, minder
secretarissen en griffiers) moet verder worden opgemerkt dat dit voordeel al wordt
gecorrigeerd doordat in de uitkering Gemeentefonds de ‘vrije voet’ van ongeveer € 4
ton structureel per gemeente vervalt.
In organisatorisch opzicht biedt herindeling voordelen. Die voordelen zullen groter
zijn in variant 4/1 dan in variant 2/2. Beide varianten bevinden zich op dit moment
echter binnen de huidige range van optimale schaalgroottes.
Conclusies kwantitatieve organisatie:
- In organisatorisch opzicht biedt herindeling voordelen. Die voordelen zullen groter zijn in
variant 4/1 dan in variant 2/2. Beide varianten bevinden zich op dit moment echter binnen
de huidige range van optimale schaalgroottes.
- De mate van uitbesteding verschilt tussen de gemeenten en daarbij zal bij het
samenvoegen van organisaties rekening gehouden moeten worden.
- De Liemerse gemeenten hebben hun overhead in meerderheid onder het landelijk
gemiddelde en onder het gemiddelde van hun grootteklasse liggen.
- Bij een herindeling is er – ondanks het gunstige effect van schaalvergroting – weinig
besparingspotentieel meer bij de overhead. De Liemerse gemeenten ‘scoren’ immers al
keurig.
- Zowel bij een opschaling naar één gemeente met 80.000 inwoners als bij een gemeente
van 40.000 inwoners zijn de volgende voordelen te verwachten:
. een hogere kwaliteit van het management behorende bij een grotere organisatie;
. meer kwaliteit door het kunnen aantrekken en behouden van zware specialisten;
. schaalvoordelen die optreden;
.verminderde kwetsbaarheid;
. grotendeels gelijkblijvende uitvoerende functies, hoewel verdergaande standaardisatie
kan leiden tot een verlaagde formatie in de middenschalen en een verhoging in het lagere
schalen;
. een gelijke kwaliteitsimpuls, bijvoorbeeld: I&A/DIV, programmamanagers/
projectmanagers en Kwaliteit en Control.
- Echter, in het scenario van één gemeente met 80.000 inwoners zijn dit onderscheidende
voordelen ten opzichte van een gemeente met 40.000 inwoners.
- Een gemeente van 80.000 inwoners heeft doorgaans een aanzienlijk groter ambtelijk
apparaat. Niet zozeer vanwege schaalnadelen (die treden pas op boven de 80.000), maar
29
vanwege meer beleidsambities en gemiddeld genomen minder uitbesteden aan de markt
of aan WGR’s.
- Het besparingspotentieel, doordat een deel van het werk in de beleidskern na herindeling
niet meer dubbel wordt gedaan, begroten wij op 35-45 fte in de 4/1-variant. In de 2/2variant zal dit op 10 fte per gemeente liggen. Dit is een zeer grove benadering. (NB Het
lijkt erop dat drie van de vier Liemerse gemeenten nu al een formatie hebben die eigenlijk
zou passen na de herindeling)
- Binnen de overhead verwachten wij geen besparingspotentieel.
- Voor de bestuurskosten wordt het besparingspotentieel teniet gedaan door een daling
van de uitkering uit het Gemeentefonds.
De kwalitatieve organisatie van nu en in beide scenario’s
Vraagstelling volgens onderzoeksopdracht
De te verwachten omvang van de organisatie(s):
(…)
‘Wij zullen onder dit thema ook aandacht schenken aan de mogelijkheden voor
professionalisering en doorgroeimogelijkheden van onze medewerkers (goed
werkgeverschap).’
De huidige kwalitatieve organisaties in beeld
Sinds enkele jaren staat bij de vier gemeenten een modern management aan het
roer. De blik is naar buiten gericht: de klant staat centraal. Er zijn overeenkomsten
qua filosofie en ontwikkelrichting. Medewerkers krijgen verantwoordelijkheid en de
bijbehorende handelsruimte. De vier organisaties hadden van oudsher een aantal
accentverschillen. De één wat meer juridisch-administratieve getint (Zevenaar). De
ander een hands-on-/’doenerige’ projectorganisatie (Duiven). De volgende een
sobere maar dappere organisatie (Westervoort). En ook een magere organisatie
(Rijnwaarden). Het streven is er nu op gericht een modern werkgever te zijn. Vanuit
normen die voor de hele organisatie gelden stuurt men de organisatie aan.
Tijdens het tweede werkatelier kwam het volgende beeld naar voren:
Een meerderheid van de werknemers ziet een gemeente van 80.000 als de meest
aantrekkelijke werkgever, hoewel dit geluid niet overal eensluidend is. De noodzaak
tot opschaling – los van de schaal – wordt breder gedeeld. De 40.000-variant wordt
door velen vooral als een tussenstap gezien. Beide scenario’s hebben
aandachtspunten. Men hecht belang aan korte lijnen: tussen medewerkers en
leidinggevende en de bestuurders. Dit is een aandachtspunt in beide scenario’s.
Kwaliteitsgerichtheid is een belangrijke bouwsteen in de nieuwe organisatie.
Onderwerpen zoals professionalisering, ontwikkeling van dienstverlening,
projectmatig werken en realiseren van een efficiencyslag komen hierbij aan de orde,
evenals een meer bedrijfsmatige aanpak van de werkwijze.
De kwalitatieve organisatie van een gemeente van 40.000 of 80.000 inwoners
Naarmate een organisatie groeit krijgen medewerkers meer kansen binnen hun
loopbaan. Zowel de horizontale als de verticale mobiliteit neemt toe. Doordat de
30
basis van de organisatie breder wordt, zijn er meer mogelijkheden om intern een
baan met een andere inhoud te vinden op gelijk niveau, verticaal doordat er meer
ruimte komt voor duale loopbaanontwikkeling: in een kleine gemeente bereikt men
sneller een plafond. De volgende stap is dan het leidinggevende echelon. Grotere
gemeenten bieden plaats aan senior specialisten. Vakinhoudelijk sterke
medewerkers krijgen de kans zich verder in een vak te verdiepen.
Beleidsmedewerkers kunnen zich doorontwikkelen tot programmamanagers.
Een gemeente van 80.000 biedt meer ruimte voor doorgroei en specialisatie dan
een gemeente van 40.000 inwoners. Naar verwachting kunnen de huidige
werknemers goed meekomen in een organisatieverandering in beide varianten. Tot
en met schaal 10 zullen de werkzaamheden niet complexer worden. Waarschijnlijk
zal door verdergaande standaardisatie een deel van het werk lichter worden. Voor
het (hogere) management zullen de eisen waarschijnlijk wel zwaarder worden. Een
grotere organisatie stelt hogere eisen aan het management.
Organisatievisie en structuur
Alle vier de gemeenten hebben de laatste jaren een ontwikkeling doorgemaakt
waarbij de klant centraal staat. Voor een deel is deze ontwikkeling nog gaande.
Opvallend is dat van drie gemeente – Duiven, Westervoort en Zevenaar – de
hoofdstructuur van de organisatie nagenoeg dezelfde is en bestaat uit vier
afdelingen: KCC/Publiekszaken, Staf (en ondersteuning), Ruimtelijk Beheer en een
strategische/beleidsafdeling. In Rijnwaarden ontbreekt een separate afdeling
Ruimtelijk Beheer.
Duiven
In 2012 heeft Duiven de visie ‘Duiven: Duidelijk en Dichtbij’ vastgesteld, met het jaar
2015 als stip aan de horizon. De titel van deze visie is tevens het motto van Duiven.
In deze visie staat de dienstverlening aan burger, bedrijf en instellingen centraal. De
visie heeft een breed draagvlak en is ‘bottom-up’ in de organisatie tot stand
gekomen. De kernboodschap is: ‘Iedereen doet mee’.
De organisatie is volop in ontwikkeling en kan worden omschreven als een lerende
organisatie, waar ruimte is voor persoonlijk leiderschap (management geeft hierbij
goede voorbeeld) en de beginselen van HNW wordt toegepast. De kernwaarden en
normen zijn nog niet verankerd in de organisatie, maar hier wordt hard aan gewerkt.
Rijnwaarden
In 2010 is de visie ‘Rijnwaarden op weg naar de toekomst’ vastgesteld, met het jaar
2015 als stip aan de horizon. De missie van de gemeente Rijnwaarden luidt als
volgt: ‘In alle rollen die wij vervullen staan wij ten dienste aan bewoners, bedrijven,
instellingen en verenigingen in de gemeente Rijnwaarden. Wij willen daarmee de
kracht en vitaliteit van onze lokale gemeenschap benutten en versterken door
samen met onze burgers de gestelde doelen op het gebied van wonen, werken en
leven realiseren.’ Dit wil de organisatie bereiken door een cultuur te cultiveren
waarbij het samen beter werken wordt gerealiseerd door beter samenwerken.
De structuur van de organisatie is 2010 gekanteld naar een klantgerichte
organisatie, waarbij de klant centraal staat. De organisatie kan worden gekenmerkt
als open, informeel en opvallend modern. De verantwoordelijkheden zijn laag in de
organisatie geplaatst. Er zijn korte lijnen met het bestuur. Door de beperkte
31
menskracht en middelen is een vooruitstrevende, maar praktische werkhouding
ontstaan.
Westervoort
Westervoort heeft de basis voor haar bestaan vertaald in haar missie: ‘We zijn er
voor onze burgers, instellingen en bedrijven. We willen hen zo goed mogelijk van
dienst zijn.’ De visie van de organisatie is samengevat in de kreet: ‘Verbinden vanuit
vertrouwen’.
Het leiderschap in de organisatie wordt vormgegeven en gericht op het in de kracht
zetten van de medewerkers. In haar visie geeft Westervoort aan een moderne
professionele organisatie te willen zijn, die haar overheidstaken op goede en
efficiënte wijze uitvoert ten behoeve van haar burgers, bedrijven en instellingen. In
de werkomgeving waarbinnen dit moet plaatsvinden wordt met plezier gewerkt, komt
iedereen tot zijn recht en is men trots op wat samen wordt gepresteerd. De
organisatie is partner van het bestuur en ondersteunt het bestuur zo goed mogelijk
bij het realiseren van de ambities.
De organisatie kan worden getypeerd als open, collegiaal en informeel. Westervoort
is een vraaggerichte organisatie, waarbij zo maximaal mogelijk gebruikgemaakt
wordt van digitale mogelijkheden.
Zevenaar
Zevenaar heeft drie kernwaarden omarmd: ‘Klantgerichtheid, Resultaatgerichtheid
en Samenwerking’. De kernwaarden zitten in de haarvaten van alle medewerkers
van de organisatie. In Zevenaar is sprake van een hunkerende lerende houding en
het maken van fouten mag. Medewerkers worden gefaciliteerd en gestimuleerd om
zich te ontwikkelen vanuit een warme werkomgeving. In het visiedocument uit 2012,
‘Het Zevenaar van Morgen’, heeft een strategische heroriëntatie plaatsgevonden ten
aanzien van de gemeentelijke rolopvatting naar meer faciliterend.
Het werkgeverschap in Zevenaar kan worden getypeerd als goed en modern. De
manier van werken wordt zodanig ingericht dat de faciliterende rol goed wordt
ondersteund en dit uit zich in het daar waar mogelijk ‘lean en mean’ organiseren van
processen.
Leiderschapsstijl
Een belangrijk voordeel van de gehanteerde moderne organisatiefilosofie in de vier
gemeenten is dat de betekenis van de lijnorganisatie in de dagelijkse productie
wordt gerelativeerd. Uitgangspunt wordt steeds meer de eigen verantwoordelijkheid
van de behandelend ambtenaar. Die ambtenaar wordt geacht steeds de juiste
deskundigen te horen en collega’s met relevante verantwoordelijkheden in te
schakelen.
Men wil de communicatie niet meer zoals vroeger via de lijn laten verlopen. De
samenwerking wordt per geval ad hoc en op maat ingericht. De direct
leidinggevende coacht hierbij, vanuit een concernbrede optiek.
Door deze werkwijze speelt het klassieke effect van de lange communicatielijnen in
moderne organisaties veel minder. Een grotere organisatie betekent daarom niet
langer automatisch dat het werk over meer schijven gaat. Dat soort schaalnadelen
ontstaat pas in een organisatie vanaf 900 fte, waar een derde managementlaag
onvermijdelijk wordt en vaak deelculturen ontstaan.
32
Duiven
Het leiderschap binnen de organisatie ontwikkelt zich naar een dienende rol. Sinds
de organisatieverandering ligt in de functie van afdelingshoofd besloten: motivatie en
ontwikkeling van medewerkers, strategie van de afdeling en concernbreed denken in
het MT (kernteam in Duiven). De afdelingshoofden sturen de teamleiders binnen de
afdeling direct aan. De teamleider is verantwoordelijk voor de inhoudelijke
coördinatie en is het eerste aanspreekpunt voor bestuurders. Verantwoordelijkheden
zijn laag in de organisatie geplaatst. Als stip aan de horizon wordt een model voor
ogen gehouden waarbij de teams rechtstreeks worden aangestuurd door de
gemeentesecretaris, hoewel dit laatste als een hoopvolle toekomstverwachting
wordt geprojecteerd en wordt aangegeven dat de organisatie hier op dit moment nog
niet klaar voor is. De leidinggevenden in de organisatie hebben een voorbeeldrol en
het persoonlijk leiderschap wordt in de organisatie gemotiveerd en doorontwikkeld.
Rijnwaarden
In de visie ‘Rijnwaarden op weg naar de toekomst’ is aangegeven dat een inzet op
professionalisering van het management noodzakelijk was. Het leiderschap in de
organisatie kenmerkt zich als omgevingsgericht, resultaatgericht, mensgericht en
organisatiegericht. In 2010 heeft een nagenoeg volledige vernieuwing van het
management plaatsgevonden. Dit heeft een positief effect gehad op de organisatie.
Er is een andere koers ingeslagen. Er is veel gedaan aan de verbetering van de
communicatie. Daardoor is ook een veel betere band met de ondernemingsraad
ontstaan.
Westervoort
Het leiderschap in de gemeente Westervoort vindt haar wortels in het collegiaal
management, coachend leidinggeven en procesmanagement. Een duidelijke
uitspraak in Westervoort is: ‘Bestuur bestuurt, management managet’. De
strategische visie van 2013 heeft een organisatieverandering per 1 januari 2014 als
gevolg. Hierbij is de keuze gemaakt om terug te keren naar een organisatiestructuur
met vier eenhoofdige afdelingen. De afdelingshoofden krijgen hierbij een rol waarbij
het organisatiebelang vóór het afdelingsbelang gewogen moet worden en de
manager verantwoordelijk wordt voor integraliteit en sparringpartner moet zijn voor
het bestuur. Bij een typering van het leiderschap in de organisatie kan worden
gesteld dat in het MT een gebalanceerde mix van verschillende leiderschapsstijlen
(dienend en faciliterend én krachtig en visionair) te vinden is. Zowel vernieuwers als
procesbegeleiders maken deel uit van het management, waardoor een evenwicht
ontstaat in de rollen die het MT heeft. De managers luisteren goed, onderzoeken
oorzaken en pakken knelpunten effectief op. Er is veel ambitie en innoverend
vermogen, waarbij er soms een knelpunt ontstaat bij het aanhaken van de
organisatie op de ambities van het management. Daar waar voorheen primair
sprake was van een interne oriëntatie, wordt de focus van het management van
Westervoort verlegd naar een meer Liemers perspectief.
33
Zevenaar
Het leiderschap in Zevenaar gaat uit van ‘vertrouwen en loslaten’ (een voorbeeld
hiervan is het afschaffen van de prikklok en daarmee sturing op aanwezigheid). De
leiderschapsstijl die hierbij wordt toegepast is dienend. Dit houdt in: het overlaten
van bepaalde werkzaamheden aan afdelingshoofden, teamleiders en
seniormedewerkers. De rol van teamleiders en senior medewerkers is een nieuwe.
Er is nadrukkelijk geen sprake van een nieuwe managementlaag. Het betreft hier
partieel leidinggevenden, die de dagelijkse inhoudelijke aansturing op zich nemen.
Deze rol is meer die van meewerkend voorman op inhoud en uitvoering. Dit omdat
er steeds meer een focusverlegging plaatsvindt van afdelingsgericht werken
(lijnafdelingen) naar meer procesgericht werken (procesoriëntatie).
Het MT is samen met de directeur eindverantwoordelijk voor het organisatiebeleid.
Afdelingshoofden zijn tegelijkertijd MT-lid. Dit voorkomt verkokering van de
organisatie en biedt meer balans, ook in gesprekken met de bestuurders. De
dubbelrol afdelingshoofd/MT-lid stelt de managers in staat om cultuuraspecten mee
te nemen in contacten met de medewerkers. Er is binnen het MT verschil in stijl van
leidinggeven en in stijl van communiceren met medewerkers. Hier is ruimte voor.
Sturing vindt plaats door middel van de gesprekkencyclus, waarbij de
leidinggevende met de medewerker resultaatafspraken maakt en oog heeft voor de
individuele ontwikkeling van de medewerkers. De drie kernwaarden van Zevenaar
zijn geïntegreerd in de gesprekkencyclus. In de stafafdeling is een ontwikkeling van
het adviseurschap ingezet. Dit in het bijzonder om vorm te geven aan de
klantoriëntatie binnen deze afdeling en om de kernwaarde klantgerichtheid ook
binnen de staf te beter gestalte geven.
In 2012 heeft binnen het MT een managementroulatie plaatsgevonden. Hierbij zijn
twee afdelingshoofden van functie gewisseld.
HRM-Beleid
Perspectieven voor de medewerker.
Duiven
Het HRM-beleid van de gemeente Duiven is volop in ontwikkeling. Het HRM-beleid
heeft als motto ‘Iedereen doet mee’ en ‘vertrouwen’ vormt de leidraad. De
organisatieomslag in 2012 heeft meer flexibiliteit in de organisatie gebracht. Er is
een duidelijke beweging zichtbaar in de profielen van de medewerkers. Er is een
ontwikkeling gaande waarbij medewerkers worden gestimuleerd zich van
vakinhoudelijke specialist door te ontwikkelen naar generalist. Voor de
organisatieomslag werden de HRM-instrumenten niet volledig benut. Duiven werkt
nu aan een volledige integratie van het HRM-beleid in de bedrijfsvoering. Voor alle
medewerkers en leidinggevenden zijn profielschetsen 2015 gemaakt. De gemeente
zet in op competentiemanagement, waarbij de competenties ‘resultaatgericht’,
‘ontwikkelingsgericht’, ‘professioneel’ en ‘flexibel’ centraal staan. Om dit te realiseren
wordt de gesprekken tussen afdelingshoofd en teamleider én het reflectieverslag
van de medewerker als hulpmiddel gebruikt. Het ontwikkelen van het niveau van de
medewerkers is een speerpunt. In het bijzonder gaat aandacht uit naar het
ondersteunen van de medewerkers bij het ontwikkelen van persoonlijk leiderschap.
Dit past bij de visie op de organisatie, waarbij wordt uitgegaan van het plaatsen van
verantwoordelijkheden laag in de organisatie.
34
Duiven voert een strategisch personeelsbeleid. Een groot deel van het personeel is
meer dan tien jaar in dienst bij de gemeente. Dit geeft stabiliteit in het
personeelsbestand, maar brengt ook risico’s met zich mee met het oog op de
komende vergrijzing. Duiven heeft binnen het strategisch personeelsbeleid daarom
ook ingezet op verjonging van het personeel, met als doel dat jongeren en ouderen
binnen de organisatie van elkaar kunnen leren. Bij werving van nieuw personeel
wordt hier actief op ingezet, door het aantrekken van trainees/stagiaires en jonge
‘high potentials’.
Rijnwaarden
Op het gebied van HRM-beleid zijn de regelingen in Rijnwaarden actueel. Er is
echter nog geen duidelijk strategisch beleid geformuleerd. Daarentegen zijn er de
afgelopen jaren een aantal speerpunten binnen het personeelsbeleid benoemd
(ontwikkeling naar meer samenhang P&O-instrumenten, aantrekkelijk
werkgeverschap, ‘juiste fit’ organisatie en medewerker en ontwikkeling van
competente medewerkers door opleidingen). Competenties die voor de gemeente
Rijnwaarden centraal staan zijn: aanpassingsvermogen, flexibiliteit en ambitie. De
geringe omvang van de organisatie zorgt ervoor dat binnen Rijnwaarden veel
generalisten werkzaam zijn.
De schaarste aan middelen in de organisatie heeft geleid tot een verhoogde
werkdruk. Dit heeft zijn impact gehad op medewerkers in de organisatie. Er was
sprake van uitval en het risico op uitval doet zich nog voor. Met het oog hierop en
vanwege de focus op herindeling heeft de ontwikkeling van de medewerkers
prioriteit gekregen. In de afgelopen jaren heeft elke medewerker een loopbaanscan
aangeboden gekregen. Het overgrote deel van de medewerkers heeft dit aanbod
aangenomen. Dit heeft geleid tot interne doorgroei op een aantal plaatsen in de
organisatie. De introductie van een nieuwe gesprekkencyclus voor de medewerkers
is succesvol. Er worden resultaten behaald. Daar waar sprake is van zeer goed
functioneren wordt dit extra beloond. Daarnaast is er ook strengere sturing op
minder goed functionerende medewerkers. Met ‘achterblijvers’ worden gesprekken
gevoerd. De afgelopen jaren zijn er echter ook moeilijke beslissingen genomen, die
geleid hebben tot een gedwongen afscheid van medewerkers. De aandacht is nu
gefocust op het klaarmaken van medewerkers voor de toekomst van de
samenwerking, zodat ze voorbereid zijn om op een wat hoger niveau een plek te
vinden in de nieuwe organisatie. Nu zijn de medewerkers nog wat weinig trots op
zichzelf. Het perspectief van een herindeling schept verwachtingen.
Westervoort
Westervoort heeft een integraal personeelsbeleid. Instrumenten van
personeelsbeleid worden gekoppeld aan de organisatorische doelstelling, in
samenhang met missie of doelstelling van de organisatie. Op dit moment zitten
veelal de juiste mensen op de juiste plek. Er blijft hierin wat kwetsbaarheid vanwege
de schaalgrootte, maar primair is het de ambitie om dit niveau te handhaven.
Er is een focus op het up-to-date houden van kennis en vaardigheden van de
medewerkers. Om de twee jaar wordt er bijvoorbeeld een scholingsmarkt
georganiseerd voor alle medewerkers. Westervoort loopt het risico op
kennisuitstroom op middellange termijn. De gemiddelde leeftijd van het personeel
neemt toe. Dit leidt ertoe dat er medewerkers zijn die moeizaam aanhaken bij de
35
digitale innovaties. Er is een extra investering nodig voor de ontwikkeling van deze
groep medewerkers om hen inzetbaar te kunnen houden.
Westervoort zet ook in op competentiemanagement. De volgende kerncompetenties
zijn benoemd voor de Westervoortse medewerkers: ‘Samenwerken, professioneel,
vraaggericht en servicegericht’. Voor diverse groepen medewerkers zijn
competentieprofielen opgesteld. Maar ook de competenties ‘kunnen opereren in een
netwerk, integrale blik en vakkennis’ zijn belangrijke competenties voor Westervoort.
Zevenaar
Het HRM-beleid van Zevenaar is gebaseerd op integraal management en collegiale
aansturing. De manager regelt personele aangelegenheden en is verantwoordelijk
voor budgetten.
Er wordt veel ruimte gemaakt voor ‘horizontale’ bewegingen (interne mobiliteit),
waarbij de medewerkers gefaciliteerd en gemotiveerd worden voor een andere job
binnen de organisatie.
De gesprekkencyclus vormt een belangrijk onderdeel van het HRM-beleid. Met alle
medewerkers worden jaarlijks drie gesprekken gevoerd, te weten: plannings-,
voortgangs- en resultaatgesprekken. Deze zijn zowel zakelijk als persoonlijk. Vaste
onderwerpen zijn verzuim, mobiliteit en werkdruk. Door het voeren van deze
gesprekken wordt er meer gestuurd op resultaat en is er ruimte om oog te hebben
voor het welzijn van de medewerkers; hierbij staat de balans tussen werk en privé
centraal. De kernwaarden komen terug in deze gesprekken en worden steeds
doorvertaald naar de centrale vraagstelling: ‘Hoe willen we met elkaar omgaan?’.
Wat Zevenaar onderscheidend maakt is de focus op de visie van de rolverandering
naar de meer faciliterende overheid. Op het gebied van HRM is dit in de organisatie
doorvertaald naar een strategische personeelsplanning (SPP). Ook Zevenaar heeft
te maken met een personeelsbestand met een steeds hoger wordende gemiddelde
leeftijd. Vanuit het SPP wordt ook hierop ingezet. Voorbeelden van ontwikkelingen in
de organisatie, die hun oorsprong hebben in het SPP, zijn de interne mobiliteit van
medewerkers en managementroulatie. Dit wordt als typisch Zevenaars geduid.
Omgevingsinvloeden organisatie
Ontwikkelingen (context) die van invloed zijn geweest op de huidige staat van de
organisatie.
Duiven
Duiven is de afgelopen decennia fors gegroeid in de woningbouw. Er zijn jaren
geweest waarbij er meer dan 1.000 woningen per jaar moesten worden opgeleverd
in het kader van de groeikerncontracten die met Rijk en provincie waren afgesloten.
De focus in de organisatie lag daarom vooral op het realiseren van de ontwikkeling
en groei van de gemeente. Hier hoorde een ‘handen uit de mouwen’-mentaliteit bij,
waarbij men harder ging lopen als de druk werd opgevoerd. Er waren strakke, korte
soms directieve lijnen, die de organisatie wendbaar en resultaatgericht maakten.
De laatste jaren is de organisatie zich bewust geworden van de noodzaak om deze
stijl om te zetten naar meer planmatig werken. Met de komst van de huidige
gemeente-secretaris/algemeen directeur is dit proces verder doorontwikkeld. De
36
huidige fase van de organisatie wordt getypeerd als een fase waarin de ontwikkeling
van ‘groei’ naar ‘beheer’ gaande is. Dit alles heeft geleid tot de kanteling van de
organisatie naar het huidige model. Dit betekent ook een omslag in de cultuur van
de organisatie, waarbij een bepaalde mate van een familiecultuur en vrijblijvendheid
wordt omgezet naar ‘afspraak is afspraak’ en een toegroei naar meer
professionaliteit.
Onder invloed van de gemeentelijke financiën is bij bezuinigingen vooral ingezet op
besparen (dingen slimmer doen). Het invoeren van het ‘leantraject’ (processen
efficiënter inrichten) en de indeling van de afdeling – ondersteuning op velden en
niet op kennisgebieden – zijn hier voorbeelden van.
De medewerkers van Duiven voelen zich thuis in de organisatie. De werkomgeving
is vriendelijk, open, ambitieus en informeel.
Rijnwaarden
De kleinschaligheid heeft ervoor gezorgd dat Rijnwaarden altijd keuzes heeft
moeten maken. In de afgelopen jaren heeft Rijnwaarden veel bezuinigd. De
bedrijfsvoering is daarbij niet ontzien en er zijn risico’s genomen. Op de
bedrijfsvoering is (te) veel bezuinigd, waardoor schaarste aan menskracht en
middelen is ontstaan. Dit heeft geleid tot het inleveren van kwaliteit en onvermijdelijk
daarbij is een toename van de kans op fouten. Fouten hebben zich de afgelopen
periode dan ook voorgedaan, met als gevolg dat het herstel ook weer tijd en geld
heeft gekost. De kwetsbaarheid van de organisatie is groter geworden en daarmee
zijn ook de risico’s voor de bedrijfsvoering verder toegenomen.
In de organisatie is inmiddels geaccepteerd dat niet alle taken volledig uitgevoerd
kunnen worden. Met andere woorden: ‘de rek is eruit’. Om het tij te keren is er
geïnvesteerd in het vergroten van vertrouwen en heeft er een omslag in het
management plaatsgevonden. Daar waar in 2010 zelfstandig blijven nog als reëel
scenario werd beschouwd, is inmiddels in de organisatie en bestuurlijk (college en
raad) de overtuiging gegroeid dat een herindeling de toekomst heeft.
Westervoort
De organisatorische innovatie van Westervoort heeft anderhalf tot twee jaar geleden
een impuls gekregen, na vervanging van enkele sleutelfunctionarissen. Deze zijn
bewust vervangen door daadkrachtige innovators, waardoor Westervoort nu
bijvoorbeeld vooroploopt in de Liemers op het gebied van digitalisering. Hiervóór
was er sprake van een rustigere managementstijl, solide maar minder gericht op
innovatie. Vanuit het verleden spelen er geen zaken die nog impact hebben op de
organisatie. Om de ambities rondom innovatie te realiseren is formatie gereserveerd
voor creatieve functies (strategisch adviseur). Dit blijft gehandhaafd ook in deze
financieel krappe tijden. Tot nu toe is er bezuinigd met de kaasschaafmethode.
Opvallend is dat het ambtelijk apparaat redelijk gespaard is gebleven. Er is nog wat
slagkracht en ook is men er in de afgelopen jaren in geslaagd om processen,
werkwijze en structuur up-to-date te hebben en houden.
Zevenaar
Zevenaar heeft een positieve ontwikkeling doorgemaakt na het vertrek van enkele
beeldbepalende medewerkers. De samenstelling van het MT is veranderd. Daarbij is
de cultuur omgeslagen van hiërarchisch naar meer open. Er ligt een focus op
resultaatgericht werken en afspraken met elkaar worden nagekomen.
37
Door haar grootte is de gemeente Zevenaar minder kwetsbaar dan een kleinere
gemeente.
Zevenaar heeft echter een viertal bezuinigingsoperaties gehad. Deze bezuinigingen
hebben een nadelig effect gehad op bedrijfsvoering en personeel. Een voorbeeld
hiervan is de ontwikkeling van het digitaliseringproces. Dit betekent dat kwaliteit
wordt ingeleverd. Tegelijkertijd ontstaat er meer creativiteit in het vinden
oplossingen. Het realiseren van een nieuw gemeentehuis in het BAT-gebouw in
Zevenaar biedt de organisatie de gelegenheid om zich verder te ontwikkelen als
moderne organisatie. Dit vertaalt zich in een inrichting waar bijvoorbeeld geen vaste
werkplekken zijn. Deze ontwikkeling wordt organisatiebreed ingezet door het project
Mens en Organisatie.
Organisatiekwaliteiten
Waar is de organisatie trots op?
Duiven
De mensgerichtheid en vriendelijkheid van de organisatie wordt beschouwd als een
van de kwaliteiten ervan. Men is trots op de wijze waarop de visie ‘Duiven: Duidelijk
en Dichtbij’ tot stand is gekomen. De visie is opgesteld in samenwerking met de hele
organisatie. Het proces van herinrichting van de nieuwe structuur in de organisatie
wordt als positief ervaren. Het bereikte resultaat wordt dan ook als positief
gekwalificeerd.
Een andere kwaliteit van de organisatie is de systematiek waarmee de
organisatiedoelstellingen worden bepaald en de wijze waarop dit doorwerking vindt
in de werkplannen van de individuele medewerkers. Speerpunten die in de
organisatiedoelstellingen staan worden doorvertaald in individuele werkplannen.
Medewerkers benoemen daarnaast ook voor zichzelf twee speerpunten.
Ook de hoge kwaliteit van de dienstverlening (klantgerichte balies), de
betrokkenheid van medewerkers en de wijze waarop wordt samengewerkt binnen de
organisatie zijn sterke punten van de organisatie.
Rijnwaarden
De organisatie benut digitale mogelijkheden en systemen optimaal. Er wordt veel
werk verzet met weinig mensen. Ondanks de schaarste ‘gaat er veel goed’. De
mogelijkheid om creatieve oplossingen te bedenken en toe te passen is een kwaliteit
van de organisatie. Rijnwaarden is trots op de cultuuromslag die in de organisatie
heeft plaatsgevonden en ervaart dit als een succesvol proces. Het ‘wij-gevoel’ in de
organisatie wordt zeker als een kwaliteit gezien.
Westervoort
Westervoort is een digitale voortrekker in de Liemers. Dit wordt als een kwaliteit van
de organisatie gezien. Westervoort heeft in 2013 de Jong Lokaal-Bokaal in de wacht
gesleept. Dit is een prijs voor de gemeente die zich inzet voor positief jeugdbeleid en
jongerenparticipatie. Hier is men in Westervoort trots op. Maar zeker ook de loyaliteit
van de medewerkers, de collegialiteit en de goede werksfeer binnen de organisatie
worden als kwaliteiten getypeerd. Er wordt gelachen en fouten maken mag.
38
Zevenaar
In Zevenaar is het goed werken. Zevenaar is trots op het lage ziekteverzuim, de
interne mobiliteit, de lage boventalligheid en de geslaagde invoering én toepassing
van de gesprekkencyclus. De organische ontwikkeling van de organisatie wordt als
een positieve eigenschap van de eigen cultuur beschouwd. Dit stelt de organisatie in
staat om ontwikkelingen zoals decentralisaties en de huisvesting te gebruiken als
vliegwiel om cultuurinterventies tot stand te brengen. Voorbeelden hiervan zijn de
ontwikkeling van de Zevenaarse stijl (HNW) en het dienstverleningsconcept.
Ontwikkelpunten organisatie
Welke ontwikkelpunten worden gezien voor de eigen organisatie?
Duiven
Met behoud van de kenmerken ‘vriendelijkheid en informaliteit’ inzetten op verhoging
van de zakelijkheid binnen de organisatie. De digitalisering van informatiestromen
kan verder worden doorontwikkeld. In de werkprocessen kan meer nadruk worden
gelegd op planmatig en efficiënt werken.
Rijnwaarden
In Rijnwaarden is de visie van de gemeente gericht op herindeling. Daar waar
binnen deze context ruimte is voor ontwikkeling binnen de eigen organisatie wordt
deze gevonden in het realiseren van meer ‘trots’ op de eigen resultaten en de
gezamenlijke resultaten van de organisatie.
Westervoort
De Liemerse samenwerking kan nog wat meer body krijgen in concrete actiepunten
en in de visie en ambitie van Westervoort. Nu staat de Liemerse samenwerking als
stip aan de horizon voor 2017/2018. Van oudsher zoekt men de contacten met
Duiven gemakkelijker dan met de andere gemeenten. Daar is ruimte voor groei.
Verder wordt ernaar gestreefd om alle lagen in de organisatie geïnformeerd en
betrokken te houden bij recente ontwikkelingen. Andere ontwikkelpunten zijn het
meekrijgen van alle medewerkers in de verdere digitalisering van de werkprocessen
binnen de organisatie. Het vergroten van het strategisch vermogen van de
organisatie en het verminderen van de kwetsbaarheid van de organisatie
(eenpersoonsfuncties) worden een noodzakelijke ontwikkeling genoemd.
Zevenaar
Zevenaar worstelt met haar veranderende rol van de terugtredende overheid. Het is
een natuurlijke worsteling. Deze trend zet Zevenaar door in HRM en ook in de
aanpak van processen. De ontwikkelcapaciteit van de organisatie is een zorgpunt.
Er worden keuzes gemaakt in schaarste. Om hierbij te helpen en de juiste keuzes te
maken worden HRM-componenten toegepast daar waar schaarste leidt tot afstoting
van taken. Ze hebben mensen om het werk te kunnen doen en daar waar mogelijk
worden medewerkers horizontaal ingezet.
Andere ontwikkelpunten van de organisatie zijn de invoering van ‘lean en mean
werken’, werving van jong personeel, de rolverandering van een bepalende naar
faciliterende gemeente en het projectmatig werken. Bij het projectmatig werken
wordt een betere verankering van de opdrachtgeverrol als specifiek aandachtspunt
naar voren gehaald.
39
Tot slot heeft de gemeente een lage overhead, waarbij zij ver onder het gemiddelde
scoort. Dit is op zich een positieve ontwikkeling; echter, de schaduwkant hiervan is
dat de slagkracht van de organisatie is verminderd.
Conclusies kwalitatieve organisatie:
 De organisaties komen uit een verschillende achtergrond, maar er zijn overeenkomsten qua filosofie
en ontwikkelrichting.
 De organisaties zijn naar buiten gericht: de klant staat centraal.
 De hoofdstructuur van drie van de vier organisaties is nagenoeg hetzelfde.
 Flexibiliteit, resultaatgerichtheid, professionaliteit maken in de vier gemeenten deel uit van het HRMbeleid.
 Veel werknemers spreken de voorkeur uit voor een 80.000-variant, maar het geluid is niet
eensluidend. Voor beide varianten gelden aandachtspunten.
 Een gemeente van 80.000 inwoners biedt meer ruimte voor doorgroei en specialisatie dan een
gemeente van 40.000 inwoners.
40
4. Bevindingen spoor Bestuur
Vraagstelling volgens onderzoeksopdracht
Positie van Positie van de raad/raden:
de raden/
Kunnen de gemeenteraden in de scenario’s in een positie gebracht
bestuur
worden dat zij hun politieke rol volwaardig kunnen invullen, met name
in de kaderstellende (meer strategische) en controlerende rol en is in
dit opzicht het ene scenario te prefereren boven het andere?
Om het huiselijk te formuleren: gaan de raden straks nog over de
grote politieke thema’s of kunnen zij op die punten enkel ‘gevoelens
uiten’ en wordt noodgedwongen elders, bijvoorbeeld in
gemeenschappelijke regelingen, besloten?
Afstand burger-bestuur en identiteit:
Kunnen wij in beide scenario’s zorgen dat het bestuur niet anoniem
wordt, de bestuurders hun burgers nog (her)kennen, de identiteit(en)
van de gemeenschappen overeind blijven en de raden (raad) hun
volksvertegenwoordigende rol goed kunnen oppakken en is in dit
opzicht het ene scenario te prefereren boven het andere?
Positie van de raad
Uit Drents onderzoek (Vier jaar later. Impact van de Drentse herindelingen in beeld,
B&A groep 2002) blijkt dat de volksvertegenwoordigers de schaalsprong wel moeilijk
vinden. Volgens dit onderzoek ‘lijken raadsleden nog erg te worstelen met de
betekenis van de nieuwe schaal van de gemeente in relatie tot de eigen taak’. De
raadsleden blijven daarbij achter bij de ambtelijke organisatie en het college, die
veel minder moeite hebben met de schaalsprong.
Raadsleden beschikken na een herindeling over meer kwaliteit. Zij zijn hoger
opgeleid en brengen vaker dan voorheen de ervaring van een betaalde baan in. Dat
leidt tot betere bestuurders, effectiever beleid en een sterkere positie ten opzichte
van andere overheden(Effecten van gemeentelijke herindelingen, onderzoek naar
12 Zuid-Hollandse herindelingen, Fraanje e.a. 2008). Ook de evaluatie van 39
herindelingen in Limburg, Gelderland en Overijssel (Lichte evaluatie gemeentelijke
herindeling, Twist e.a. 2013) levert een vergelijkbaar beeld op. Herindeling draagt
volgens dit evaluatieonderzoek bij aan het vergroten van de bestuurskracht, het
professionaliseren van de organisatie en het verbeteren van de dienstverlening aan
de burger.
Doorgaans, zo zien wij in deze onderzoeken, zijn de gemeenteraden na herindeling
in staat om hun kaderstellende en controlerende rol te versterken. Toch leidt dat
volgens een Deense studie (Municipal Amalgamations and the Democratic
Functioning of Local Councils: The Case of The Danish 2007 Structural Reform,
publicatie 2010) niet altijd tot meer invloed van het raadslid op het dagelijks bestuur
bij schaalvergroting. Voor een deel wordt die invloed afgestaan aan het dagelijks
bestuur en de ambtelijke organisatie, voor een ander deel wordt die invloed
geconcentreerd bij enkele vooraanstaande raadsleden, zoals fractievoorzitters en
commissievoorzitters.
Onderzoekers zijn sceptischer over de ontwikkeling van de
volksvertegenwoordigende rol van de raad na een herindeling. Die zou door de
groeiende afstand tot de burger minder tot ontwikkeling komen. De uitkomsten van
41
de onder de Liemerse raadsleden gehouden enquête bevestigen dat bij hen ook dit
beeld heerst.
60%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
50%
VEEL STERKER
STERKER
MINDER STERK
VEEL MINDER STERK
40%
30%
VEEL STERKER
20%
STERKER
10%
MINDER STERK
0%
De kaderstellende rol van de raad zal na
een herindeling naar 40.000 inwoners
sterker of minder sterk tot uitdrukking
komen?
De kaderstellende rol van de raad zal na
een herindeling naar 80.000 inwoners
sterker of minder sterk tot uitdrukking
komen?
VEEL MINDER STERK
Raadsleden verwachten in ruime meerderheid dat hun kaderstellende rol na een
herindeling naar 40.000 inwoners sterker tot uitdrukking kan komen. Die
redenering gaat in vergelijkbare mate op voor deze rol in een gemeente van 80.000
inwoners.
60%
50%
40%
VEEL STERKER
30%
STERKER
20%
MINDER STERK
10%
VEEL MINDER STERK
0%
De contolerende rol van de raad zal na een
herindeling naar 40.000 inwoners sterker
of minder sterk tot uitdrukking komen
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
VEEL STERKER
STERKER
MINDER STERK
De controlerende rol van de raad zal na
een herindeling naar 80.000 inwoners
sterker of minder sterk tot uitdrukking
komen.
VEEL MINDER STERK
Een kleine meerderheid van raadsleden verwacht dat hun controlerende rol na een
herindeling naar 40.000 inwoners sterker tot uitdrukking kan komen.
Die redenering gaat in vergelijkbare mate op voor deze rol in een gemeente van
80.000 inwoners.
Hiemstra en anderen zien na een herindeling de betrokkenheid van bestuur en
organisatie juist gecontinueerd en zelfs verbeterd worden, doordat die expliciete
aandacht krijgt in het kernenbeleid en de implementatie van interactief werken
(Gemeentelijke fusies en samenwerkingsverbanden, Leeuwendaal 2012)
Naast deze effecten op de positie en het functioneren van de raden en het raadslid
als gevolg van een schaalvergroting, is het goed om te onderkennen dat het
raadswerk ook vanuit andere ontwikkelingen aan verandering onderhevig is. De
grote decentralisaties in het sociaal domein, de veranderende samenleving (waarin
de burger meer het eigen initiatief neemt en dat ook van hem wordt gevraagd,
omdat de overheid niet alles wil en kan regelen) vragen om een gemeenteraad
dieniet vanuit de ivoren toren van het gemeentehuis regeert, maar in een steeds
wisselend netwerk met vele samenwerkingspartners gezamenlijk de lijnen uitzet.
Fraanje stelt dat de regie over het proces het primaire domein van de raad wordt.
Concreter gezegd: de raad gaat over de rolkeuze van de gemeente en de
vrijheidsgraden van de andere actoren. Fraanje pleit er daarom voor dat
42
gemeenteraden ook maatschappelijke partners in het verantwoordingsproces
betrekken. De raad kan niet alleen sturen door vertrouwen/wantrouwen van het
college, maar ook door de rolkeuze van de gemeente meer of minder nadrukkelijk te
maken, afhankelijk van het presteren van partners
(www.gemeenteraadvandetoekomst.nl en Lezing Rien Fraanje voor de
Gemeenteraad van de Toekomst in mei).
Dat vraagt om een ander soort gemeenteraad en een ander profiel van de
raadsleden.
De situatie in de Liemers
Werkdruk
Iets meer dan 50% van de Liemerse raadsleden ervaart de werkdruk van het
raadslidmaatschap als te hoog. Voor iets minder dan de helft is dat niet het geval.
Onderstaande tabel brengt de gemiddelde werkdruk van het raadslid uit de vier
Liemerse gemeenten in beeld, zoals dat uit het Nationaal Raadsledenonderzoek
2012 naar voren komt. De gemeenten zijn daarbij naar inwonerklasse ingedeeld.
Naast de werkdruk per week is ook de maandelijkse vergoeding van het raadslid
aangegeven.
Gemeente
Werkdruk in uren
per week
Brutovergoeding in €
per maand (2012)
Rijnwaarden
Westervoort
Duiven
Zevenaar
12, 1
16,1
16,1
17,2
367
572
889
889
Vergoeding per
uur
(40 weken/ 12)
9,11
10,67
16,58
15,51
In het geval van een herindeling levert dat het volgende beeld op:
43
Gemeente
Rijnwaarden/Zevenaar
Westervoort/Duiven
Liemers
Werkdruk in
uren per week
17,2
17,2
18,9
Brutovergoeding in
€ per maand (2012)
1157
1157
1354
Vergoeding per uur
(40 weken/ 12)
20,20,21,50
De werkdruk neemt voor het raadslid na een herindeling vanuit het Rijnwaardens
perspectief gezien fors toe. Vanuit het perspectief van de andere gemeenten is de
toename beperkt. In alle varianten stijgt de raadsvergoeding aanzienlijk en zullen
daardoor de mogelijkheden om tijd vrij te maken voor het raadswerk worden
vergroot, waardoor de werkdruk gemakkelijker gedragen kan worden.
Uitgaande van 40 weken loopt de huidige vergoeding uiteen van € 9,- per uur in
Rijnwaarden tot € 16,50 per uur in Duiven. Na een herindeling wordt dat (op basis
van de getallen uit het Nationaal Raadsledenonderzoek) € 20,- per uur in de 2/2varianten en € 21,50 per uur in de 4/1-variant. Het raadswerk is echter eerder een
roeping dan een baan. Om die reden is de praktische mogelijkheid om bijvoorbeeld
een dag minder te gaan werken van groter belang dan de toename van de
vergoeding per uur.
Afstand tot de burger
In de huidige situatie wordt de Liemerse bevolking in de vier gemeenteraden door 76
raadsleden vertegenwoordigd. Dat zijn 1.090 inwoners per raadslid.
Per gemeente ziet dat er als volgt uit:
Gemeente
Inwoners
Aantal Raadsleden
Rijnwaarden
Westervoort
Duiven
Zevenaar
11.000
15.000
25.000
32.000
15
17
21
23
Aantal inwoners per
raadslid
730
880
1190
1390
Totaal
83.000
76
1090
In geval van herindeling levert dat het volgende beeld op:
Gemeente
Inwoners
Aantal Raadsleden
Rijnwaarden/Zevenaar
Westervoort/Duiven
Liemers
43.000
40.000
83.000
25
25
37
Aantal inwoners
per raadslid
1720
1600
2240
Hieruit volgt dat het aantal inwoners per raadslid in het geval van een herindeling in
beide varianten (fors) stijgt, waarbij het effect voor de twee kleinste gemeenten het
grootst is. In zekere zin geeft dit beeld aan dat de vrees voor het vergroten van de
afstand van de burger tot het bestuur bij opschaling, zoals ook uit de enquête onder
Liemers raadsleden bleek, niet zonder grond is.
44
Volksvertegenwoordigende taak
Uit het eerder aangehaalde Nationaal Raadsledenonderzoek blijkt dat een raadslid
ongeacht de grootte van de gemeente ongeveer 30% van zijn tijd besteedt aan de
volksvertegenwoordigende taak. Die volksvertegenwoordigende activiteiten bestaan
uit persoonlijke contacten met (groepen van) burgers, activiteiten in
maatschappelijke organisaties, buurt- en wijkbijeenkomsten, werkbezoeken,
spreekuur, internetactiviteiten en contacten met de media.
Een opschaling heeft in die zin ogenschijnlijk weinig effect, omdat ook in de
opgeschaalde gemeente de volksvertegenwoordigende taak 30% van de
tijdsbesteding van het raadslid uitmaakt. In absolute getallen worden er echter wel
meer uren aan die taak besteed, omdat dat raadslid meer uren tot zijn beschikking
heeft.
De vrees dat een herindeling ten koste gaat van de behartiging van de
volksvertegenwoordigende taak blijkt dus niet terecht. In de twee scenario’s is in
absolute zin meer tijd voor de uitvoering van deze taak. Het aantal inwoners per
raadslid neemt in beide scenario’s wel fors toe, waardoor het voor het raadslid
moeilijker wordt om persoonlijk contact met de inwoners te onderhouden. De tijd
voor één-op- ééncontacten met inwoners zal daarom na opschaling inderdaad
verminderen.
Als indicatie daarvoor kunnen we het aantal uren beschikbaar voor de
volksvertegenwoordigende rol delen door het aantal inwoners per raadslid. Uit zo’n
berekening komt naar voren dat de voor volksvertegenwoordiging beschikbare tijd
per raadslid per 1.000 inwoners afneemt van 4,8 uur per week in het huidige
Rijnwaarden en 3,6 uur per week in het huidige Zevenaar tot 3,2 uur per week in
een toekomstige gemeente Duiven-Westervoort en 2,5 uur per week in een
toekomstige gemeente de Liemers.
Om de hiervoor beschikbare tijd op Rijnwaardens peil te handhaven zou een
raadslid in de nieuwe gemeente de Liemers niet 18,9 uur maar 21,5 uur per week
moeten werken. Het contactniveau van een gemeente als Zevenaar zou niet 18,9
uur maar 20 uur per week vergen. Eén tot drie uur per week extra lijkt overzienbaar,
maar daarbij moet bedacht worden dat iets meer dan de helft van de raadsleden de
werkdruk op dit moment al te hoog vindt.
Tijdens de werkateliers is overigens de vraag naar voren gekomen welke keerzijde
rechtstreekse betrokkenheid bij individuele kwesties kan hebben. In een klassiek
Weberiaanse bureaucratie is de ambtelijke organisatie en het dagelijks bestuur niet
goed in staat om maatwerk te bieden en billijke oplossingen te zoeken, omdat hun
werk in gedetailleerde regels is vastgelegd. In zo’n situatie is directe politieke
bemoeienis nodig om een uitweg te bieden als regels knellen of tot onbedoelde
uitkomsten zouden leiden. De laatste decennia is dat beeld echter steeds meer
achterhaald. Regels laten steeds meer beleidsvrijheid en in de dagelijks praktijk
wordt voor ambtenaren en collegeleden zelf al naar passend maatwerk gezocht.
Daarom hebben inleiders en raadsleden uit andere gemeenten gesteld dat een
raadslid niet moet willen sturen op basis van door burgers aangedragen incidenten,
maar juist op daarin te onderkennen patronen, die om een bepaalde aanpak vragen.
Een raadslid kan individuele gevallen doorverwijzen en het college ter
verantwoording roepen als er stelselmatig onvoldoende op signalen van burgers
wordt ingespeeld. Dit laatste valt dan niet meer onder de volksvertegenwoordigende,
maar onder de kaderstellende en controlerende rol.
45
Een kleine gemeente wordt vaak geroemd om de korte en informele lijnen die er
bestaan tussen de burger en het bestuur. Het bestuur zou gemakkelijk benaderbaar
zijn voor de burger, waardoor hij eerder vaker en sneller een gewillig oor zou vinden
voor zijn vraag. In de praktijk blijkt dat alleen op te gaan voor de burger die toch al
een kort lijntje naar de bestuurder heeft en krijgt vaak alleen de hardste schreeuwer
op deze wijze een podium.
De keerzijde van die korte en informele lijnen is bovendien het gevaar dat daarmee
transparantie en integriteit in het geding kunnen komen of dat daardoor een
ongewenste beeldvorming ontstaat.
In dit opzicht is er wat te zeggen voor een professionele en zakelijke relatie met de
burger, waarbij via een ingeburgerd systeem van interactief werken de burger
optimaal de gelegenheid wordt geboden om mee te doen aan beleidsvorming en uitvoering. Dat ontlast ook de bestuurder van de soms gevoelde druk van een te
korte afstand tot de burger.
Afstand tot bestuur
Het is niet alleen van belang om de afstand van de burger tot het bestuur vanuit
bestuurlijk perspectief te beschouwen, maar ook om er oog voor te hebben hoe die
afstand door de burger wordt ervaren.
De veronderstelling is dat er in een kleine gemeente korte lijnen zijn tussen burger
en bestuur, die ervoor zorgen dat de burgers de bestuurder kennen, zich betrokken
voelen bij en vertrouwen hebben in het bestuur. Een goede graadmeter voor de
mate van betrokkenheid van de gemeentelijke bevolking bij de gemeentelijke politiek
en de gemeentelijke taakuitvoering kan worden afgelezen uit het
opkomstpercentage bij de gemeenteraadsverkiezingen.
Hieronder laten we de ontwikkeling van het opkomstpercentage in de Liemerse
gemeenten sedert de afgelopen vijf raadsverkiezingen zien.
Gemeente
Rijnwaarden
Westervoort
Duiven
Zevenaar
1994
66.9
58.4
63.0
60.6
1998
59.8
53.5
58.9
58.8
2002
59.9
51.0
57.0
53.1
2006
58.0
55.0
61.3
42.4¹
2010
47.8
47.6
50.7
52.3
landelijk
65.2
58.9
57.9
58.6
54.1
¹ Tussentijdse verkiezingen in 2005 in verband met een gemeentelijke herindeling
De opkomstpercentages voor de gemeenteraadsverkiezingen in de Liemers
ontwikkelen zich niet beter dan landelijk gemiddeld. Sterker nog: in 2010 was het
opkomstpercentage voor het eerst voor alle Liemerse gemeenten lager dan
landelijk gemiddeld.
Conclusie
Schaalvergroting zorgt voor een kwalitatief beter raadslid, dat beter berekend is op zijn
taken, vooral als het gaat om de kaderstellende en controlerende rol.
Van de volksvertegenwoordigende taak bestaat over het algemeen de indruk dat deze
door de toegenomen afstand tot de burger bij schaalvergroting minder tot zijn recht komt.
In de praktijk blijkt dat vooral te gaan om het één-op-ééncontact met de burgers. In
46
kleinere gemeenten is daar meer tijd voor dan in een gemeente van 80.000 inwoners (4,8
uur per week tegenover 2,5 uur per raadslid per 1.000 inwoners). In absolute zin is er in
een grote gemeente overigens meer tijd voor de volksvertegenwoordigende taak als
geheel.
Toch verliest het directe contact tussen raadsleden en inwoners aan betekenis bij een
schaalvergroting. Dit contact wordt meer afgestaan aan het dagelijks bestuur, aan de
ambtelijke organisatie en aan sleutelfiguren binnen de raad, zoals fractie- en
commissievoorzitters. De rol van raadsleden komt meer te liggen in het stellen van kaders
voor de omgang met burgers en het toezien daarop (kaderstellende en controlerende rol).
De werkdruk neemt toe, vooral in vergelijking met de beide kleinere gemeenten in de
Liemers. Daar staat tegenover dat de raadsvergoeding fors stijgt, waardoor de
mogelijkheden om tijd vrij te maken voor het raadswerk aanmerkelijk worden vergroot.
Bovenstaande effecten manifesteren zich meer in de opschaling naar een gemeente van
80.000 inwoners dan in een opschaling naar 40.000 inwoners.
Interactief werken
Huidige situatie
Hiervoor zagen we al dat een goed participatiebeleid ervoor kan zorgen dat de
afstand van het bestuur tot de burger wordt verkleind.
Alle vier de Liemerse gemeenten hebben in het recente verleden al in meer of
mindere mate vormen van interactief werken geïntroduceerd. Dit interactief werken
onderscheidt zich langs de lijnen van gebiedsgericht en project- of themagericht.
Voor het gebiedsgericht werken is in alle gemeenten een vorm van kernenbeleid
ontwikkeld.
Westervoort werkt met wijkgericht werken. De gemeente is nagenoeg
gebiedsdekkend ingedeeld in wijkraden. De wijkraden ontvangen een vergoeding
voor organisatiekosten en kunnen daarnaast aanspraak maken op een budget dat
beschikbaar is voor projecten. De wijkraden richten zich op het grijs, groen en blauw
in de wijk. Ze hebben op deze terreinen een adviesfunctie.
Duiven kent ook een vorm van wijkgericht werken. De plaats Duiven is daarvoor
ingedeeld in 14 wijken. De dorpen Loo en Groessen hebben een dorpsraad. Verder
zijn er in de kern Duiven drie wijkraden actief. De wijk- en dorpsraden ontvangen
een tegemoetkoming voor organisatiekosten en daarnaast een bedrag per inwoner
voor projecten. Ook in Duiven richten de wijk- en dorpsraden zich vooral op grijs en
groen en daarnaast hebben ze een rol op het gebied van de openbare orde.
Rijnwaarden kent met drie dorpsraden voor de dorpen Aerdt, Herwen en Spijk geen
gebiedsdekkende indeling met dorpsraden. Het beleid van de gemeente is gericht
op de totstandkoming van dorpsraden vanuit een bottum-upbenadering. Het initiatief
voor een dorpsraad moet in het dorp liggen. De dorpsraden krijgen subsidie voor
organisatiekosten en daarnaast vergoedt de gemeente de kosten van eventuele
aansluiting van de dorpsraad bij de Vereniging van Kleine Kernen Gelderland. De
dorpsraden hebben een brede adviesfunctie voor alle zaken die het dorpsbelang
aangaan. In de praktijk beperkt zich dat vooral tot de fysieke ruimte.
Zevenaar gaat uit van gelijkheid tussen wijkteams en dorpsraden. Beide hebben
geen formele bevoegdheden. De dorpsraden zijn als vereniging georganiseerd en
voelen zich daardoor sterker intermediair tussen gemeente en bevolking. Zij zijn
door haar ontstaan (aanleg Betuwelijn) sterker georganiseerd dan wijkteams. De
47
wijkteams en dorpsraden hebben een budget voor organisatiekosten en een beperkt
budget voor wijk- of dorpsactiviteiten.
Ook als het gaat om project- of themagericht interactief werken hebben alle
Liemerse gemeenten hiermee ervaring opgedaan.
Westervoort kent geen inhoudelijke beleidsnotitie als basis voor interactief werken.
De Leidraad projectmatig werken, de Inspraakverordening en het
Dienstverleningsconcept zeggen er wel iets over. Elk collegevoorstel vraagt in het
gebruikte model aandacht voor de verschillende aspecten van communicatie rond
het in het voorstel behandelde vraagstuk. Westervoort kent een ruim geformuleerde
inspraakverordening, waarin naast de wettelijke inspraak ook andere vormen van
burgerparticipatie zijn geregeld. In de praktijk wordt die verordening niet consequent
toegepast.
Interactief werken is geen in de organisatie breed ingeburgerde werkwijze. In de
praktijk is de aanpak maatwerk: afhankelijk van het onderwerp wordt bepaald of een
interactieve werkwijze aanbeveling verdient en welke vorm daarvoor het beste is.
Ook Zevenaar kent geen ingeburgerde praktijk van interactief werken. Er ligt geen
beleidsnotitie over dit onderwerp. In het project ‘Frisse wind’ is geëxperimenteerd
met een nieuwe aanpak van wijkgericht interactief werken. Bij projectmatig werken
wordt in een projectplan aandacht voor het aspect gevraagd, maar dit heeft niet
geleid tot een standaardaanpak.
Duiven kent als enige van de vier Liemerse gemeenten een vastgestelde
beleidsnotitie ‘Besturen met burgers’, maar de beleidsnotitie is niet op een goede
wijze in de organisatie geïmplementeerd en de beleidsmedewerkers zijn niet voor
het werken ermee opgeleid en daarop voorbereid. In de praktijk wordt de
beleidsnotitie nauwelijks gehanteerd.
Volgens het Rijnwaardense collegeprogramma 2010-2014 moet het beleid in
samenspraak met de burgers worden voorbereid en vastgesteld. Voor de
strategische onderwerpen moet een startnotitie en een projectplan worden
opgesteld, waarin aandacht moet worden besteed aan een interactieve aanpak.
In de praktijk geldt hier ook dat er maatwerk wordt geleverd en dat er maar zeer
incidenteel een echt interactieve aanpak tot stand komt. Capaciteit in kwantitatieve
en kwalitatieve zin ontbreekt om het op een goede wijze op te pakken.
Participatiebeleid in de twee herindelingsscenario’s
De Nationale Ombudsman heeft tien spelregels ontwikkeld die naar het oordeel van
dit instituut in acht moeten worden genomen wil er sprake zijn van een ‘behoorlijke’
burgerparticipatie (Participatiewijzer 2009). Deze spelregels zijn een handreiking
voor zowel burger als gemeente om deze behoorlijke participatie in de praktijk in te
vullen. Voor de Nationale Ombudsman zijn deze spelregels het kader waaraan hij in
concrete gevallen de behoorlijke burgerparticipatie kan toetsen.
We kunnen deze spelregels daarom beschouwen als het kwaliteitscriterium waaraan
het gemeentelijk participatiebeleid moet voldoen.
De spelregels zijn:
Heldere keuzes vooraf
1. De gemeente motiveert of en zo ja hoe ze burgers betrekt bij beleids- en
besluitvorming. Criteria daarbij zijn: heeft het invloed op de leefomgeving en
is er ruimte voor participatie? Deze motivering maakt de gemeente
desgevraagd kenbaar.
48
2. De gemeente maakt participatie een vast onderdeel van het politieke en
bestuurlijke besluitvormingstraject.
3. De gemeente gaat zeer terughoudend om met de mogelijkheid om
participatie te beperken vanwege het algemeen belang. Kiest de gemeente
er toch voor burgerparticipatie te beperken, dan moet ze deze keuze
motiveren.
4. De gemeente bepaalt voordat het participatietraject van start gaat welke rol
de burger krijgt: meebeslissen, coproduceren, adviseren, raadplegen of
informeren.
5. De gemeente zorgt voor een zorgvuldig vormgegeven participatieproces. Dit
betekent dat de gemeente expliciet maakt:
• welk onderwerp ter discussie staat;
• wie ze bij de beleids-/besluitvorming betrekt, dus wie de belanghebbenden
zijn;
• op welke wijze ze het participatieproces inricht, zo mogelijk in overleg met
de belanghebbenden;
• op welke wijze ze de burger het best kan bereiken, bijvoorbeeld per brief,
via de media of huisbezoek. Voor welke wijze ze kiest is mede afhankelijk
van de rol die de burger heeft gekregen in het participatieproces.
Constructieve houding
6. De gemeente is oprecht geïnteresseerd in hetgeen burgers naar voren
brengen en laat dat merken in woord en daad. Van burgers mag een
constructieve bijdrage worden verwacht.
7. De gemeente weegt de inbreng van burgers mee in de uiteindelijke
beslissing en maakt dat zichtbaar.
8. De gemeente levert extra inspanning om álle belanghebbenden er actief bij
te betrekken, dus ook degenen die zich niet meteen in eerste instantie zelf
aanmelden.
Informatieverstrekking
9. De gemeente informeert de burgers tijdig en volledig over het onderwerp van
participatie, hun rol en de manier waarop het participatieproces vorm krijgt.
10. De gemeente informeert burgers gedurende het participatietraject regelmatig
over wat er gebeurt met hun inbreng. De inbreng van burgers wordt
schriftelijk vastgelegd. De gemeente informeert burgers ook over het lang
stilliggen, uitstel of wijziging van voornemens of plannen van de gemeente.
De gemeente motiveert haar besluit, waarbij ze aandacht besteedt aan de
door burgers naar voren gebrachte (tegen)argumenten.
Met een zogenoemde participatielader als hulpmiddel kan duidelijkheid worden
gegeven over de mate waarin burgers invloed kunnen uitoefenen op beleid en
beheer. De verschillende treden van de ladder zijn: informeren, raadplegen,
adviseren, coproduceren, meebeslissen en zelf organiseren. Hoe hoger op de
ladder, hoe meer invloed er kan worden uitgeoefend. Maar het blijft maatwerk:
soms is de reële invloed van de burger beperkt, bijvoorbeeld door tijd of regelgeving,
en dan is het verstandig om de participatietrede daarop af te stemmen.
49
De laatste vorm van burgerparticipatie, die van het zelf organiseren, vormt de
hoogste trede van de participatieladder. Eigenlijk is er in dat geval geen sprake meer
van burgerparticipatie maar van overheidsparticipatie. Het initiatief is op sommige
terreinen immers verschoven van overheid naar samenleving. Als gemeente wil je
meer inspelen op de kracht van de samenleving, je wilt als partner meedoen met de
netwerksamenleving en de creativiteit van gemeenschap en inwoners beter
benutten. Faciliteren dus in plaats van regisseren.
Beleidsmakers en vakspecialisten, zoals we die kennen, blijven een rol houden, ook
in dit nieuwe type proces. Daarnaast vraagt het ook om andere ambtenaren met
andere competenties: van beleidsmakers naar procesmanagers. Een andere
mentaliteit, andere omgangsvormen en het loslaten van controle en beheersing.
Conclusie
Als we de bestaande praktijk in de vier Liemerse gemeenten bezien, kunnen we
concluderen dat alle vier de gemeenten het interactief werken min of meer als speerpunt
van het participatiebeleid hebben gemaakt, maar er geen van alle in slagen geheel te
voldoen aan de Participatiewijzer van de Nationale Ombudsman.
Alle vier de gemeenten kunnen op zichzelf, als er voldoende geld, tijd en menskracht
wordt ingezet, het interactief werken op zodanige wijze organiseren dat aan de
kwaliteitscriteria wordt voldaan. Voor de meeste gemeenten geldt echter dat aan deze
randvoorwaarden voor succesvol interactief werken niet kan worden voldaan, omdat de
middelen daarvoor ontbreken. Interactief werken is nergens een in de organisatie
verankerde werkwijze geworden, waardoor het te veel afhankelijk wordt van de
welwillendheid van een beleidsmedewerker of het opgepakt wordt. Door bestuur en
management wordt er niet echt op gestuurd.
De vraag is of de gemeente of gemeenten in het opgeschaalde niveau er wel in slagen om
aan de aanbevelingen van de Nationale Ombudsman te voldoen. Het is niet per se een
schaalprobleem. Maar de verwachting is wel dat het bij een grotere schaalgrootte
eenvoudiger als een standaardwerkwijze te verankeren is.
Dat heeft vooral te maken met het feit dat een dergelijk systeem van werken gemakkelijker
in de ambtelijke organisatie kan worden geïmplementeerd. Eén of twee medewerkers
kunnen worden vrijgemaakt om dergelijke processen te begeleiden, terwijl in de huidige
situatie beleidsmedewerkers het ‘erbij moeten doen’. Ook een communicatieafdeling is in
een grotere gemeente er beter voor toegerust om die processen te ondersteunen.
De verwachting is dat dit in de schaal van een gemeente van 80.000 inwoners nog beter
te doen is dan in de schaal van een gemeente van 40.000 inwoners. Die verwachting is
mede ingegeven door het feit dat de huidige gemeenten Duiven en Zevenaar, die de
schaal van 40.000 al enigszins benaderen, er tot op heden ook niet in slagen om
interactief werken op een goede wijze vorm te geven.
Belangrijker is nog dat de praktijk laat zien dat het bestuur van een heringedeelde
gemeente bewust aandacht besteedt aan de betrokkenheid van burgers. Interactief
werken wordt doorgaans een speerpunt in het gemeentelijk beleid. Als gevolg daarvan
gaat de feitelijke betrokkenheid van burgers, verenigingen, instellingen en bedrijven eerder
vooruit dan achteruit.
50
5. Bevindingen spoor Bestuurskracht en Kwetsbaarheid
Bestuurskracht is de mate waarin een gemeente in staat is om haar taken uit te
voeren en haar doelen te bereiken. De bestuurskracht wordt bepaald door de kracht
van de bestuurders en de bestuursorganen, de kracht van de organisatie en de
kracht van het maatschappelijke netwerk rond bepaalde opgaven.
Wij hebben dit uitgewerkt voor een viertal beleidsterreinen. Deze terreinen zijn
bewust gekozen omdat ze vaak worden genoemd in discussies over bestuurskracht.
De effecten van herindeling op bestuurskracht zouden dus zeker op deze terreinen
zichtbaar moeten worden. Het gaat om: de taken rond vergunningverlening en
handhaving, de decentralisaties sociaal domein, het ruimtelijk-economisch beleid en
de klantdienstverlening.
Vraagstelling volgens onderzoeksopdracht
Bestuurskracht
Kracht van het bestuur (in de regio):
Leiden de scenario’s tot voldoende bestuurs- en bestuurderskracht om de
opgaven van gemeente(n) nu en in de toekomst te realiseren, zowel in de eigen
gemeente(n) en in stadsregionaal verband als in de ‘regio Arnhem’ en is in dit
opzicht het ene scenario te prefereren boven het andere?
Kwaliteit van de dienstverlening6 :
Kunnen/kan de gemeente(n) in de scenario’s zorgen dat wij onze inwoners,
bedrijven en instellingen een goed niveau van dienstverlening kunnen bieden
tegen aanvaardbare kosten en is in dit opzicht het ene scenario te prefereren
boven het andere?
Organisatie
Kwetsbaarheid van de organisaties:
Leiden de scenario’s tot (een) voldoende robuuste organisatie(s) die de taken
zowel strategisch als operationeel uit kunnen (kan) voeren op adequaat niveau,
nu en in de toekomst, en is in dit opzicht het ene scenario te prefereren boven
het andere?
Achtereenvolgende beschrijven we de volgende cases:
1. KCC/ Dienstverlening
2. Decentralisaties
3. Ruimtelijk economisch beleid
1. KCC/ Dienstverlening
Veel gemeenten, en zo ook de Liemerse gemeenten, willen een kwaliteitsslag in hun
dienstverlening realiseren. Hierbij sluiten ze aan bij de landelijk geschetste
doelstellingen. Kern van deze doelstellingen: transparantie, eenmalige uitvraag van
6
Dienstverlening is een veelomvattend begrip. In engere zin wordt dienstverlening gezien als de voorkant van de
gemeente – de contactafhandeling met burgers, instellingen en ondernemingen via balie, telefoon, post en internet.
Ook worden in deze zin vaak de activiteiten bedoeld die traditioneel door de afdeling Burgerzaken worden
uitgevoerd, zoals het verlenen van paspoorten en rijbewijzen. In ruimere zin gaat het om alle processen van voor tot
achter, zoals het beheren van de burgerlijke stand, de sociale voorziening en het ontwikkelen van de gemeentelijke
ruimte en economie. Dienstverlening wordt in dit onderzoek breed bedoeld; alle beleidsactiviteiten van de gemeente
vallen hieronder. Als bedoeld wordt de dienstverlening in engere zin, is dat ook zo aangeduid.
51
gegevens, dienstverlening ingericht vanuit de logica van de klant en in één keer het
juiste antwoord. Deze doelstellingen zijn opgeschreven in het concept Antwoord©.
Klanten komen op verschillende manieren binnen bij de gemeente: via het loket, de
website, e-mail, post, telefoon en sociale media. Streven is om de klant eenzelfde
antwoord en eenzelfde behandeling te geven, ongeacht het kanaal dat hij kiest. Uit
ervaringen van gemeenten die het Antwoord©-concept al hebben neergezet blijkt
dat er na een periode van investeren structurele kostenbesparingen zijn te
realiseren. Via het Antwoord©-concept wordt het voor gemeenten mogelijk om de
kwaliteit van dienstverlening te verbeteren tegen lagere kosten. Deze besparingen
kunnen worden gerealiseerd door slimme integratie van techniek, verminderen van
het aantal klantcontacten door bij het eerste contact gelijk het juiste antwoord te
kunnen geven, kanaalsturing en efficiënter inzetten van personele capaciteit. Het
slim uitrusten van een frontoffice zorgt voor ontlasting van de backoffice.
Specialisten (veelal hogere betaalde functies binnen gemeenten) hoeven zich
steeds minder bezig te houden met informatie en statusverstrekking, waardoor de
kosten per klantcontact afnemen.
Het is hierdoor niet voor niets dat ook de Liemerse gemeenten het Antwoord©concept hebben omarmd.
Huidige individuele ambities
Het Antwoord©-concept beschrijft vijf fasen van ontwikkeling. Elke gemeente heeft
zijn eigen visie op dienstverlening geformuleerd. Met het vaststellen van deze visie
heeft elke raad aangegeven wat voor hen het aanvaardbare niveau van
dienstverlening is. De Liemerse gemeenten omarmen alle vier de uitgangpunten
zoals weergegeven in Antwoord©, maar geven hier op eigen wijze invulling aan. De
individuele ambities liggen niet ver uit elkaar. Elke gemeente wil zich naar fase 3 van
Antwoord© ontwikkelen, met elementen van fase 4.
Huidige ervaringen bij realisatie van deze ambities
Hoewel de ambities niet veel van elkaar verschillen, constateren we dat we elkaar
nog (te) weinig opzoeken en gezamenlijk optrekken in de ontwikkeling. Het
afstemmen van deze ontwikkeling blijkt toch wel lastig. Elk bestuur wil net even wat
andere accenten op verschillende momenten. Dit maakt feitelijk gelijktijdig optrekken
lastig. We zijn het wiel veelal vier keer opnieuw aan het uitvinden.
Het neerzetten van de nieuwe wijze van dienstverlening wordt door alle gemeenten
als complex en omvangrijk ervaren. Realisatie van fase 3 van het Antwoord©concept betekent investeren in systemen, werkwijzen en veranderen van klantbeeld.
Je praat naast het implementeren en koppelen van techniek ook over een
organisatieveranderingstraject.
De gemeenten hebben beperkte ontwikkelformatie en ontwikkelbudgetten
beschikbaar. Hoewel iedereen vooruit wil in de dienstverlening, blijft de winkel
gewoon open. De applicaties voor front- en midoffice worden (op termijn) op
Liemerse schaal hetzelfde, maar zullen in de huidige situatie viermaal
geïmplementeerd moeten worden. Deze implementaties zijn complex en tijdrovend.
Momenteel loopt een gezamenlijke aanbesteding voor de aanschaf van deze fronten midofficecomponenten. De deelnemers geven aan dat dit traject, ondanks een
positieve instelling van elke gemeente, in de huidige samenwerkingsvorm veel
afstemmingstijd kost, voordat besluiten genomen worden. Iedere gemeente moet
52
zaken toch weer even intern bespreken en elke gemeente heeft toch weer een eigen
mening die naar voren gebracht moet worden.
De KCC-ontwikkeling is iets van de hele organisatie en vraagt om
cultuuraanpassing. Alle medewerkers zullen moeten groeien in klantbesef. Dit kost
tijd. Om het KCC goed te laten functioneren is het belangrijk dat de ontwikkelingen
op het gebied van dienstverlening over drie pijlers (ICT & informatie, organisatie en
Dienstverleningsconcept (DVC) /visie) gelijk optrekken.
Er zijn meer ontwikkelingen die op gemeenten afkomen dan sec alleen
dienstverlening (denk aan de decentralisaties en trajecten als kwaliteitscriteria VTH).
Wettelijke ontwikkelingen krijgen vaak voorrang in prioritering of urgentie boven de
lokale ambities.
Alle gemeenten ervaren op dit moment kwetsbaarheid. Elke gemeente heeft moeite
om de loketten (+ TIP) voldoende bemenst te krijgen (vraagt strakke
planning/inroostering). Daarnaast is een specialisme vaak bemenst door één
persoon. Dit komt de continuïteit en de mogelijkheden voor ontwikkeling niet ten
goede.
Wat zal er gebeuren met de kwaliteit van dienstverlening in de Liemers in
geval van herindeling(en)?
De gezamenlijke ambitie
Tijdens de werkateliers hebben Liemerse collega’s onderzocht of er in de Liemers
winstpunten te behalen zijn als de gemeenten zouden herindelen. De groep
medewerkers bestond uit leidinggevenden Publiekszaken en hun teamleiders. De
groep is in hun dagelijks werk nauw betrokken bij de ontwikkeling van
dienstverlening en heeft op basis van hun deskundige oordeel geschetst hoe de
toekomst eruit zou kunnen zien in het geval van herindeling. Hierbij is concreter
ingezoomd op de onderwerpen Ontwikkelkracht en KCC.
De professionals geven aan dat de gezamenlijke ambitie na een herindeling nog
steeds gevonden kan worden in realisatie van fase 3 met elementen van fase 4 van
het Antwoord©-concept. Men ziet voordelen, omdat de huidige ontwikkeling minder
vaak geïmplementeerd hoeft te worden dan in de huidige situatie.
In deze ambitie wordt zwaar ingezet op de ontwikkeling van één centraal KCC, dat
alle kanalen op eenduidige wijze afhandelt. Er vindt kanaalsturing plaats, waarbij
digitale dienstverlening (via de website) de voorkeur heeft boven het telefoniekanaal
en het fysieke loket. Steeds minder zal het fysieke loket hoeven te worden bezocht.
Dit fysieke loket wordt vanaf één locatie in de gemeente aangeboden. Binnen dit
fysieke loket wordt zo veel mogelijk op afspraak gewerkt. De vrije inloop zal beperkt
worden tot één of enkele momenten per week. Hierdoor kan de benodigde
personele inzet zo efficiënt mogelijk zijn en krijgt de klant direct de deskundigheid
vanuit de organisatie aangeboden waarop hij recht heeft. Tegelijkertijd kan juist door
efficiënte inzet van personeel maatwerk worden geboden (bijvoorbeeld bezoek aan
huis of aan een verpleeghuis), voor die inwoners die dit nodig hebben. Er is sprake
van één backoffice, het liefst ook op één locatie.
Dienstverlening is iets van de gehele organisatie en niet alleen van het KCC.
53
Naar het oordeel van de professionals is het niet effectief en efficiënt om één KCC
neer te zetten voor vier verschillende organisaties. Het is bijna ondoenlijk om vanuit
een dergelijk KCC goede dienstverlening te bieden als je daarachter te maken hebt
met vier verschillende organisaties, met vier verschillende werkwijzen en culturen.
De belangrijkste winstpunten van het kunnen neerzetten van dienstverlening op een
schaal van 80.000 inwoners
De medewerkers noemen als belangrijk winstpunt dat het wiel dan nog maar één
keer uitgevonden hoeft te worden ten opzichte van vier keer nu. Je kunt in één keer
systemen en processen inrichten en je hoeft systemen nog maar één keer te
beheren.
Ook zal er één backoffice ontstaan waarop aangesloten wordt. Dit is voor één
organisatie gemakkelijker dan wanneer dit voor meerdere gemeenten apart moet
worden gedaan.
De kwetsbaarheid zal afnemen en de onderlinge vervangbaarheid neemt toe.
Er zullen meer mensen zijn die inzetbaar zijn voor dezelfde werkzaamheden. In
plaats van de huidige eenpitters zullen er specialismen ontstaan. Meerdere collega’s
die hetzelfde werk doen, die ervaringen uit kunnen wisselen en die meer expertise
zullen ontwikkelen, omdat ze bepaalde aanvragen vaker voorbij zien komen. Je hebt
meer mogelijkheden om mensen het werk te laten doen waar ze goed in zijn.
Deze vermindering van de kwetsbaarheid heeft een positief effect op de kwaliteit
van de dienstverlening.
In de variant 4/1 ontstaat de meeste ruimte om het KCC naar eigen keuze in te
richten en te ontwikkelen. Je zou door het anders inzetten van je medewerkers een
medewerker een coachende rol kunnen geven die continu bezig is met (het
verbeteren van) kwaliteit van dienstverlening, die ter plaatse medewerkers begeleidt
en tips geeft. Kortom: de ontwikkelkracht en het lerend vermogen van het KCC
wordt groter. Uitgaande van de huidige personele omvang kan de gemeente zich
sneller ontwikkelen tot het gewenste ambitieniveau en zal de kwaliteit van
dienstverlening toenemen.
In termen van duurzaamheid ontstaat er een robuuste organisatie.
Wat doet een herindeling met de ontwikkelkracht (bestuurskracht)?
Op dit moment hebben de afzonderlijke gemeenten de volgende formatie
beschikbaar voor ontwikkeling: Duiven 0,3 fte, Rijnwaarden: 0,5 fte, Westervoort 1
fte en Zevenaar 0,5 fte. Elke gemeente geeft aan dat het met de huidige
ontwikkelformatie niet of nauwelijks te doen is om de beoogde ambitie lokaal te
realiseren.
In gezamenlijkheid hebben de gemeenten (situatie 80.000 inwoners) 2,3 fte
ontwikkelcapaciteit beschikbaar. Om de dienstverlening in elkaar te vlechten geeft
de ateliergroep aan dat deze formatie niet voldoende is. Er moeten veel zaken
uitgewerkt en opgezet worden: herijken van het dienstverleningsconcept voor de
nieuwe organisatie, inrichten website, kennisbank vullen, procesharmonisatie,
uitvoering organiseren et cetera. Vanuit iedere gemeente is er iemand nodig in
verband met cultuur, kennis, processen. De eerste twee tot drie jaar zal er
aanvullende ontwikkelformatie nodig zijn (3,5 fte extra) om deze slag te kunnen
maken.
54
In deze situatie is het voordelig dat de systemen slechts eenmaal hoeven te worden
ingericht en nieuwe activiteiten slechts een keer hoeven te worden ontwikkeld. Er
gaat geen wrijvingsenergie verloren, doordat er geen afstemming tussen en
besluitvorming door meerdere organisaties plaats hoeft te vinden. Om
ontwikkelingen te kunnen blijven volgen en om de dienstverlening op peil te kunnen
houden, kan men wel volstaan met de huidige beschikbare formatie.
Als er één KCC ontwikkeld zou kunnen worden voor meerdere gemeenten, zou de
benodigde inzet meer dan evenredig afnemen. Op dit moment zijn er per kanaal vier
steeds iets anders ingerichte toegangen. Ook zijn er vier backoffices met afwijkend
georganiseerde afdelingen, met steeds andere werkprocessen en zaaksystemen.
Dat zijn per kanaal vier combinaties, dus 3 x 4. Per combinatie bestaan er andere
werkprocessen, zijn er dus specifieke werkafspraken en is er specifieke webcontent.
De uitwisselbaarheid van medewerkers is daarmee ook beperkt. In een 2/2herindelingsvariant blijven er 3 x 2 combinaties. In een 4/1-herindeling daalt het
aantal combinaties tot 3 x 1. De ontwikkelopgave neemt dus af van twaalf naar zes
naar drie combinaties.
Blijft er voldoende ontwikkelkracht over bij een herindeling naar twee gemeenten
van 40.000 inwoners?
In de variant 2/2 neemt de ontwikkelcapaciteit toe ten opzichte van de huidige
situatie. Er ontstaan twee gemeenten met 1,3 en respectievelijk 1,6 fte aan huidige
ontwikkelcapaciteit. Inclusief de extra capaciteit heeft elke gemeente grofweg 3 fte
ontwikkelcapaciteit beschikbaar. Het moge duidelijk zijn dat het ontwikkeltempo wel
wat toeneemt ten opzichte van de huidige situatie, maar lager zal liggen dan in een
opschaling naar 80.000. De slagkracht zal niet zo groot zijn als in een situatie met
80.000 inwoners, omdat je twee keer je systemen blijft ontwikkelen, vullen en
bijhouden. Je blijft het wiel nog twee keer uitvinden.
Eén KCC voor een gemeente van 80.000 inwoners versus twee gemeenten van
40.000 inwoners
Het zal helder zijn dat het neerzetten van één KCC voor een organisatie het meest
efficiënt is. Het KCC zorgt ervoor dat klantvragen ongeacht de kanaalkeuze op
uniforme wijze afgehandeld worden.
Voor alle kanalen geldt: daar waar systemen ingezet, ontwikkeld of beheerd moeten
worden hoeft dit bij een herindeling naar één gemeente slechts op één plaats te
gebeuren. Ditzal na een herindeling naar twee gemeenten nog twee keer moeten
gebeuren. Daarnaast zullen gemeenten moeten blijven afstemmen, aangezien men
wel met dezelfde systemen gaat werken.
Naast het ontwikkelen en beheren van systemen zal elk kanaal voldoende (robuust)
bemenst moeten zijn. Hieronder zijn de effecten bij de twee varianten per kanaal in
het kort beschreven. Deze beschrijvingen illustreren waar het besparingspotentieel
zit.
Telefonie
In de huidige situatie heeft elke gemeente een plek waar de telefoontjes in ontvangst
worden genomen. De huidige bezetting in de ochtenden bestaat uit twee of drie
medewerkers. In de middagen gaat dit terug naar één of twee medewerkers. Zeker
55
in de middagen is er ‘loze’ tijd. Medewerkers pakken dan vaak andere taken erbij
op. De huidige totale ochtendbezetting varieert van acht tot tien medewerkers en die
in de middagen van vier tot zes medewerkers. Als er één KCC ontstaat, kan zowel in
de ochtenden als in de middagen de bezetting tot de helft worden teruggebracht.
Alle binnenkomende telefoontjes worden geconcentreerd op één punt. Dit betekent
een effectievere inzet van de medewerkers, doordat de telefoontjes elkaar meer
frequent zullen opvolgen. Telefonie kan steeds meer een hoofdtaak in plaats van
een gedeelde taak worden. Daarnaast neemt de frequentie van het typen van
vragen toe, waardoor medewerkers meer deskundigheid kunnen opbouwen.
In het geval van twee telefoonpunten ontstaat er nog steeds een gunstiger situatie
dan nu het geval is. Het effect is echter beperkter.
Loket
Loketten vragen om bemensing. Naarmate er meer bezoeken op afspraak zullen
plaatsvinden, is de inzet het meest efficiënt. Ter illustratie het volgende voorbeeld:
Daar waar vrije inloop mogelijk is, zijn minimaal twee medewerkers per locatie nodig
om acceptabele dienstverlening te kunnen leveren. Als er ook sprake zal zijn van
vrije inloop voor alle specialismen, betekent dit een verdubbeling van deze
bezetting. Even op een rij: In huidige situatie hebben de vier gemeenten (locaties) bij
een vrije inloop in totaal acht tot zestien medewerkers nodig om de dienstverlening
te kunnen bieden. Wordt het aantal gemeenten (locaties) teruggebracht tot twee,
dan heb je zes tot twaalf medewerkers nodig en in het geval van één gemeente en
één locatie kun je volstaan met vier tot zes medewerkers.
Digitale dienstverlening via de website
Momenteel heeft elke gemeente haar eigen site, met eigen content, een eigen
productendienstencatalogus, eigen formulieren enzovoorts. Door bundeling van de
content kan het accent van de contentbeheerders verschuiven van beheren naar
ontwikkelen. Het digitale kanaal kan versneld ontwikkeld worden, en daarmee krijgt
kanaalsturing een positieve impuls.
Post
Op korte termijn maakt het voor het kanaal post niet veel uit of deze behandeld
wordt vanuit een heringedeelde gemeente of niet. Wat wel uitmaakt is de
vermindering van beheer in het onderliggende zaaksysteem. Zodra gemeenten erin
slagen om gericht te kunnen sturen op het digitale kanaal en de e-formulieren
gekoppeld zijn aan het zaaksysteem (aanvraag wordt direct verwerkt als inkomende
post en wordt automatisch aangeboden aan behandelende medewerker). zal het
kanaal post kleiner worden wat betreft aandeel.
Backoffice
Een herindeling heeft effecten op de backoffice. In het geval van een herindeling in
variant 4/1 zal er één backoffice gevormd moeten worden. Bij het feitelijk
samenvoegen van backoffices is het nauwelijks van belang of hier twee of vier
organisaties samengevoegd moeten worden. Alle zullen overgaan naar die ene
nieuwe gewenste cultuur. De complexiteit van de samenvoeging van backoffices zit
hem meer in het aanlooptraject tot de feitelijke samenvoeging. In het geval van een
herindeling naar 80.000 inwoners wordt deze stap in één keer gezet. Bij twee
56
herindelingen naast elkaar zal dit traject twee keer naast elkaar (en wie weet ook
nog twee keer na elkaar) plaatsvinden.
Een impuls in de dienstverlening door middel van goede kanaalsturing, goed
vindbare informatie en inzicht in de status van de aanvraag ontlast de backoffice van
gemeenten. Door goede informatieontsluiting zal de backoffice ontzien worden.
Conclusie
Conclusie: Bestuurskracht in relatie tot kwetsbaarheid
Gemeenten kunnen zowel in een 2/2- als een 4/1Kwaliteit van de dienstverlening :
herindeling positieve effecten verwachten qua
‘Kunnen/kan de gemeente(n) in de
ontwikkelkracht en kwaliteit van dienstverlening.
scenario’s zorgen dat wij onze
De ontwikkelkracht en (mede daardoor) de kwaliteit
inwoners, bedrijven en instellingen een
van dienstverlening zal beperkt toenemen in variant
goed niveau van dienstverlening
2/2.
kunnen bieden tegen aanvaardbare
Bij variant 4/1 kan aan inwoners, bedrijven en
kosten en is in dit opzicht het ene
instellingen een goed niveau van dienstverlening
scenario te prefereren boven het
tegen aanvaardbare kosten worden geboden.
andere?’
De herindelingsvariant 4/1 is vanuit dit scenario te
prefereren.
Gemeenten kunnen zowel in een 2/2- als een 4/1Kwetsbaarheid van de organisaties:
herindeling positieve effecten verwachten qua
‘Leiden de scenario’s tot (een)
vermindering van kwetsbaarheid.
voldoende robuuste organisatie(s) die
Echter, alleen in de variant 4/1 leidt dit ook tot een
de taken zowel strategisch als
voldoende robuuste organisatie op zowel
operationeel uit kunnen (kan) voeren
strategisch als operationeel niveau.
op adequaat niveau, nu en in de
toekomst, en is in dit opzicht het ene
scenario te prefereren boven het
andere?’
2. Decentralisaties
In de komende jaren worden budgetten en bevoegdheden op de terreinen
jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning en participatie integraal bijeengebracht
bij de gemeentebesturen. Deze ‘drie decentralisaties’ vormen de grootste
ontwikkeling ooit in het gemeentelijke takenpakket. De begroting van gemeenten zal
waarschijnlijk met de helft toenemen en de rol van gemeenten in het sociale domein
wordt fundamenteel anders.
De aard en omvang van deze nieuwe taken is in veel gemeenten aanleiding om te
denken over schaalvergroting. In de Kamerbrieven van het kabinet wordt die relatie
ook expliciet gelegd: decentralisatie is volgens het kabinet alleen mogelijk naar
gemeenten met een schaalomvang van (ongeveer) 100.000.
Samenwerkingsconstructies kunnen daarvoor alleen tijdelijk een oplossing bieden.
Ook in de Liemers is dit een van de motieven om onderzoek te doen naar de
varianten van herindeling. Zelfs als er andere redenen zijn voor dat onderzoek, dan
nog is het belangrijk om in kaart te brengen wat de relatie is tussen de
decentralisaties en schaalgrootte/herindeling, in het bijzonder in de Liemers. Levert
57
herindeling op dit dossier meer bestuurskracht op? Is dat inderdaad een onmisbare
voorwaarde? Wat is hierbij het verschil tussen de varianten 2/2 en 4/1?
De Liemerse gemeenten onderzoeken of men door samen te werken onderdelen
van de decentralisaties binnen de Liemerse schaal kan behouden of juist kan gaan
organiseren. De taken die op Liemerse schaal opgepakt worden, kunnen na een
herindeling alsnog opgaan binnen een grote eigen gemeente.
Schets van het krachtenveld
Transformatie
De uitwerking van bestuurskracht voor het domein Decentralisaties laat zien dat de
decentralisatie de komende vijf tot tien jaar eerst en vooral een ontwikkelopgave
vormen. De filosofie achter de decentralisaties wordt gesteund door de vier
gemeenten, maar het vraagt om een grote transformatie in het handelen van
gemeenten, zorgaanbieders, bedrijven en burgers.
De implementatie van de decentralisaties is deels een vraagstuk van een nieuwe
taakverdeling, informatiehuishouding, nieuw beleid en financieel beheer. De inhoud
en organisatie van deze punten moet de komende jaren worden uitgedacht.
Maar het meest wezenlijk is de rolverandering van alle betrokkenen: dat burgers
zelfredzamer worden, hun omgeving meer bijdraagt, bedrijven sociale
verantwoordelijkheid nemen, zorgaanbieders integraal vraaggericht gaan werken en
gemeenten dit proces gaan regisseren (in plaats van normeren en beheersen).
Een dergelijke transformatie ontstaat niet vanzelf, ook niet door gewijzigde
wetgeving. Het vraagt heel veel ontwikkelwerk, denkwerk, interactie, onderhandeling
en experimenteren. Het is een leerproces voor alle betrokkenen. Individueel, maar
grotendeels juist in wisselwerking met andere spelers.
Dit vraagt van gemeenten een open houding, tijd en aandacht voor de eigen
ontwikkeling en het regisseren van het proces van de gezamenlijke ontwikkeling.
Hiervoor is bestuurlijke kracht nodig en ambtelijke capaciteit op het juiste niveau.
In het proces van implementatie (invoering in gemeentelijke organisatie) en het
proces van transformatie (wijzigende rollen maatschappelijke partijen) is
samenwerking van de Liemerse gemeenten zowel een noodzaak als een ballast.
Samenwerking is noodzakelijk om de opgave effectief en efficiënt te kunnen
oppakken. De huidige samenwerkingsvorm vraagt veel afstemming (ballast). Voor
iedere stap is overeenstemming nodig tussen de vier gemeenten en de
maatschappelijke partners moeten overleg voeren met vier partijen. Daar komt nog
bij dat er altijd (accentverschillen ontstaan, die in extra overleg weer bij elkaar
gebracht moeten worden. Om vanuit eenzelfde kader te kunnen werken hebben de
Liemerse gemeenten besloten een gezamenlijke kadernotitie op te stellen.
Regierol
Aan gemeenten is een regierol toegedacht in de werking van het nieuwe stelsel. Dit
omdat gemeenten dicht bij de lokale situatie maatwerk kunnen faciliteren en daarbij
het publieke belang kunnen inbrengen. De regierol houdt ook in dat gemeenteraden
verantwoording kunnen vragen over het verloop en de uitkomsten van de integrale
zorg en ondersteuning.
58
Die rol geldt niet alleen straks, nadat de implementatie van de decentralisaties is
uitgekristalliseerd, maar zeker ook nu, in de periode waarin het stelsel ontwikkeld
wordt en lokaal/ regionaal wordt ingericht. De opzet, invulling en organisatie van het
stelsel is in veel opzichten nog in beweging. Basiskeuzes die daarbij nu worden
gemaakt zullen de werking en bewegingsruimte straks bepalen.
Rond die basiskeuzes is een zoekproces gaande bij alle betrokken partijen.
Zorgaanbieders oriënteren zich op hun aandeel in het nieuwe stelsel. Sociale
diensten en werkvoorzieningsbedrijven kiezen positie en bieden zich aan om een rol
te spelen. Vooral grotere gemeenten mengen zich op dit moment al actief in dit spel
op lokaal en regionaal niveau. Iedere partij handelt daarbij vanuit het eigen
denkraam. Doorgaans met de beste bedoelingen, maar tegelijk vanuit het streven
om de eigen inbreng te behouden of te versterken.
Wie nu ideeën ontwikkelt, krijgt het initiatief in de discussie en wordt bepalend voor
de inrichting van het stelsel. Wie nu afwacht, zal zich straks moeten voegen in de
keuzes die komende periode door anderen worden gemaakt.
Om een effectieve rol te spelen in het huidige ontwikkelingsproces is
ontwikkelcapaciteit nodig: inhoudelijke expertise, procesvaardigheid en strategisch
vermogen. Dit vraagt meer van bestuurders en ambtenaren dan tijdens de normale
taakvervulling, zeker in vergelijking met het huidige takenpakket. Opgaven worden
vaak naast een bestaand takenpakket opgepakt. Er is, ten minste voor een aantal
jaren, extra capaciteit nodig op strategisch, procesmatig en beleidsontwikkelend
niveau.
Schaalniveaus
- Veel van de uitwerking van de decentralisaties is nog onzeker. Dat geeft ook
onzekerheid over de gewenste schaalgrootte voor beleid en uitvoering. Het ziet
ernaar uit dat zich drie schaalniveaus zullen aftekenen:
- Integrale toegang en ondersteuning: Hierbij wordt gedacht aan integrale
sociale teams, waarbij een verzorgingsgebied past van ongeveer 11.000 tot
22.000 inwoners. Grotere gemeenten, zoals Arnhem, overwegen hun gebied
op dit schaalniveau onder te verdelen.
Binnen de Liemers zou ruimte zijn voor vier tot zes van dit soort ‘wijken’,
mogelijk (deels) volgens de indeling naar huidige gemeenten. Dit vraagt wel
een nieuwe toedeling van expertise vanuit gemeenten en regionale
zorginstellingen. Hiermee wordt op dit moment al geëxperimenteerd .
- Specialistische zorg: Hoewel er gestreefd wordt naar het aanpakken van
hulpvragen zo vroeg mogelijk in de zorgketen, zal er altijd een aandeel
specialistische zorg nodig zijn: specialismen die niet binnen de schaal van de
integrale sociale teams kunnen worden georganiseerd. In veel gevallen
vragen deze specialisaties om (minimaal) de schaal van de regio Arnhem7.
Er is immers een behoorlijk groot aantal gevallen nodig om dergelijke
specialismen te kunnen onderhouden.
7
De regio Arnhem bestaat uit de volgende gemeenten: Arnhem, Renkum, Lingewaard,
Overbetuwe, Renkum, Duiven, Westervoort, Rijnwaarden, Zevenaar, Doesburg, Montferland.
59
- Regie en beleid: Ergens tussen de schaalniveaus van specialisten en de
directe opvang vindt de sturing plaats op het functioneren van het stelsel. Dit
zal gebeuren door het ontwikkelen van processen, normen en protocollen,
door best practices, opleiding en intervisie tussen collega’s.
Het gaat hierbij niet zozeer om het bepalen van criteria voor verstrekkingen.
Het bepalen van die criteria was het domein van beleidsvrijheid in het oude
stelsel, waarin gemeenteraden in gemeentelijke regelingen hun accenten
konden leggen. De kanteling van het nieuwe stelsel houdt juist in dat er niet
meer vooraf ‘rechten’ op bepaalde voorzieningen worden vastgelegd.
In plaats daarvan wordt in de context van de concrete situatie één
samenhangend zorgplan ontwikkeld, dat per gezin andere voorzieningen kan
inhouden. De inhoud van zo’n plan wordt op professioneel niveau in
samenspraak met de betrokkenen bepaald. (Uiteraard dient dit ook
zorgvuldig en rechtvaardig te gebeuren. Dat zal echter niet meer geborgd
worden door rechtsgelijkheid d.m.v. gemeentelijke toekenningscriteria, maar
door zorgvuldigheid in het proces, protocollen en de kwalificaties van de
professionals.)
Het nieuwe stelsel zal meer maatwerk inhouden dan ooit tevoren, maar dat
maatwerk bestaat niet meer uit een verordening per gemeente. Maatwerk zal
op een lager schaalniveau plaatsvinden. Het betekent afstemming op het
concrete gezin en haar omgeving, in buurt, familie, werk, school of
vereniging.
Gemeenteraden zullen dus veel minder kunnen sturen via gemeentelijke
regelingen en criteria. Daarvoor in de plaats komt sturing op de
uitgangspunten van de organisatie en het proces van omgaan met cliënten
en maatschappelijke problemen. Naast kaderstelling vooraf krijgt de
verantwoordingsrol een veel grotere betekenis: gemeenteraden dienen
verantwoording te vragen aan de nieuwe uitvoeringsorganisaties en hebben
die taak vanuit hun budgetrecht en het vertegenwoordigen van het publieke
belang. Door te debatteren over de uitvoeringspraktijk zullen gemeenteraden
mede richting geven aan de ontwikkeling daarvan.
Het schaalniveau waarop deze nieuwe sturing van ‘regie en beleid’ zal
plaatsvinden is op dit moment nog open. Het ziet ernaar uit dat de bepalende
beslissingen genomen zullen worden in het eerste kwartaal van 2014.
Enerzijds is er een neiging om hiervoor aan het schaalniveau van specialisten te
denken. Voordeel daarvan zou zijn dat de regie plaatsvindt op het hoogste
schaalniveau binnen het regionale stelsel. In onze regio zou dit betekenen dat de
regie komt te liggen bij een intergemeentelijk verband op de schaal van de regio
Arnhem (waarschijnlijk in een WGR-constructie). Qua uitvoeringsorganisatie kan
dan gedacht worden aan een samensmelting van het SW-bedrijf Presikhaaf en de
Arnhemse Sociale Dienst. Een initiatief in deze richting is al in gang gezet door
Presikhaaf en de gemeente Arnhem.
60
De Liemerse Sociale Dienst zou daar in dit scenario in opgaan. In ieder geval zal de
sturingskracht van Liemerse gemeenteraden veel geringer zijn dan binnen de
huidige Wmo. Het zal eerder vergelijkbaar zijn met de huidige sturing op het SWbedrijf Presikhaaf.
Anderzijds ligt het voor de hand om beleid juist te ontwikkelen op Liemerse schaal
en de uitvoering op wijkniveau te organiseren. Er is juist behoefte aan onderlinge
leerprocessen, uitwisseling en het delen van financiële onevenwichtigheden.
In de huidige fase van ontwikkeling ligt nog wel de optie open om de regie onder te
brengen op het schaalniveau van subregio’s binnen de regio Arnhem. De Liemers
zou daarvoor in principe een geschikt schaalniveau vormen, dicht bij de door het
kabinet wenselijk geachte schaal.
De omvang van de budgetten, het aantal professionals en het aantal sociale teams
biedt voldoende ruimte om een stevige regiefunctie in te richten. Voor regionale
zorgaanbieders zou op dit schaalniveau een volwaardige partner en tegenspeler
ontstaan. De directe aansluiting op maatschappelijke verbanden en
werkgeversorganisaties binnen de Liemers zou zelfs een belangrijk pluspunt kunnen
zijn, zeker op het onderdeel begeleiding naar werk.
Het organiseren van dit schaalniveau is in principe niet afhankelijk van een
herindeling. Het zou ook kunnen door het bundelen van bestuurskracht in
samenwerking.
Uit het huidige procesverloop blijkt wel dat de samenwerking van de vier
Liemerse gemeenten op dit moment niet voldoende snelheid, denkkracht en
eensgezindheid oplevert om een strategische rol van betekenis te spelen. De
inschatting van betrokken medewerkers d.d. 31 oktober 2013 was dat het
momentum om de bovengenoemde discussie te voeren voorbij zou gaan als
de Liemerse gemeenten er niet in slaagden om als één gezamenlijke speler
te gaan opereren. Tijdens het 2e atelier d.d. 3 december 2013 is het op
ambtelijk niveau gelukt om een gezamenlijke kadernotitie op te leveren.
In deze kadernotitie staat vermeld dat de Liemerse gemeenten ervoor kiezen
om op Liemerse schaal samen te werken.
‘….Beslispunt 10 Samenwerken in de Liemers
In te stemmen met een voorstel om de samenwerking in de Liemers
efficiënter en effectiever uit te werken. Deze samenwerking wordt bevorderd.
Samenwerken kan alleen slagen als er gekozen wordt voor één beleid, één
ambitie, één kader, één richting. Hierin zit ruimte voor lokale
uitvoeringsaccenten.’
Op 10 december hebben de college ingestemd met het voorstel. Hierbij moet
opgemerkt worden dat er uit één gemeente ondanks uitgebreide ambtelijke
afstemming, voorgesteld is om de tekst op een paar onderdelen alsnog aan
te passen.
In januari/februari februari zullen de raden zich over deze kadernotitie
uitspreken.
61
Binnen het herindelingsonderzoek is deze casus wel een treffend voorbeeld op het
thema bestuurskracht. Een majeure ontwikkeling, als de decentralisaties (of in het
verleden een groeikerntaak) vragen om strategisch vermogen op een niveau dat
zich kan meten met dat van de grote stad, de stadsregio, de provincies en
departementen of, buiten de overheidskolom, grootschalige bedrijven en non-profitinstellingen.
Een voordeel van gemeenten op een schaal van 80.000 inwoners is dat zij in hun
staf en management een dergelijk vermogen steeds voorhanden zullen hebben.
Kleinere gemeenten zullen heel alert moeten zijn om dit soort situaties snel te
herkennen, zodat ze een dergelijke capaciteit in projectvorm kunnen mobiliseren,
eventueel in samenwerking en/of door externe inhuur.
De praktijk van deze casus laat zien dat de Liemerse gemeenten op dit moment
minder snel (kunnen) handelen dan partners in de omgeving. De Liemerse visie is
nog in ontwikkeling, terwijl de centrumgemeente al de toon zet.
In de kadernotitie zoals nu is vastgesteld door de colleges wordt een beroep gedaan
op één beleid, een ambitie enzovoort (beslispunt 10). Deze notitie laat echter toch
weer ruimte voor eigen handelen en accenten. Vermoedelijk gaat in de uitwerking
straks weer heel veel afstemmingsenergie zitten.
In de loop van dit jaar is gebleken dat het de grootste moeite kost om extra
capaciteit voor deze ontwikkeltaak in te zetten of vrij te maken. Per organisatie werkt
er zo’n 1,5 fte aan deze enorme opgave. Voor een ontwikkeling die de helft van de
begrotingsomvang zal betreffen is dat niet in proportie.
Ondanks de beperkte ontwikkelcapaciteit zijn de kleinere gemeenten wel goed in
staat om op goede wijze dwarsverbanden tussen de decentralisaties aan te
brengen, iets wat voor ‘het grote Arnhem’ lastig blijkt (wat een illustratie is van het
soort schaalnadelen van gemeenten boven de 100.000 inwoners).
Uitwerking scenario Liemerse bestuurskracht
In onze regio wordt de ontwikkeling bepaald door (regionale) zorgaanbieders, het
werkvoorzieningsschap (Presikhaaf), het regionale bedrijfsleven (Liemers en
Stadsregio), de sociale diensten in het gebied (Arnhem en de Liemers) en de
gemeentebesturen.
Bij het toetsen van de bestuurskracht in dit domein komt naar voren dat de Liemerse
gemeenten in dit veld relatief op achterstand staan.
De vier gemeenten hebben verhoudingsgewijs weinig ontwikkelcapaciteit (zo’n 1,5
fte per gemeente en 0,75 fte bij de RSD) beschikbaar gemaakt. De beleidsmatige
oriëntatie is nog primair gericht op het lokale. Er vindt wel afstemming tussen de
gemeenten plaats, maar dat verloopt traag. Er is een variantennotitie ‘Invulling
geven aan de Participatiewet’ opgeleverd (bureau RADAR), maar daarover is nog
geen besluit genomen.
Met de Sociale Dienst de Liemers beschikken de gemeenten over een gezamenlijke
uitvoeringsorganisatie in dit domein, maar er is geen gezamenlijke strategie voor het
62
positioneren van deze dienst in de toekomstige ontwikkeling. De beleidsmatige
afstemming tussen de Liemers is volgens betrokkenen nog meer gericht op de
onderlinge verschillen dan op de gezamenlijke strategie.
Dit wordt gezien als een illustratie van het soort bestuurskracht dat we op dit
moment nog missen.
De Liemers blijft achter in slagkracht, zeker in vergelijking tot de stadsregio en de
Arnhemse organisaties. Laatstgenoemde partijen hebben op dit moment het initiatief
in de visieontwikkeling en organisatorische denkbeelden. Kansen die er op Liemerse
schaal zouden kunnen zijn, blijven daardoor relatief onderbelicht en gaan mogelijk
voorbij.
Tijdens het tweede werkateliers is er een doorkijk gemaakt naar één Liemerse
uitvoeringsorganisatie. Liggen hier kansen voor de Liemers om de bestuurskracht te
vergroten?
Schets van één Liemerse uitvoeringsorganisatie als voorbeeld van
bestuurskracht in de Liemers
Tijdens de werkateliers is door de deelnemers gesproken over een schets hoe het
sociaal domein in de Liemers georganiseerd zou kunnen zijn. Deze beschrijving is
ook weergegeven in de Kadernotitie Samenwerken aan de Samenleving
‘…Liemers: één toegang tot het hele sociale domein
Wij voeren deze transformatie door omdat wij daarmee omdat wij de inwoners die
ondersteuning nodig hebben een grote dienst willen bewijzen: overzichtelijkheid
dicht bij huis.
De Liemerse gemeenten kiezen voor een integrale aanpak met één toegang tot het
hele sociale domein. Binnen de afzonderlijke gemeenten blijft de mogelijkheid
bestaan om straks bij de Uitvoering de weg naar dit ideaalbeeld met lokale
mogelijkheden in te vullen. Maar ook de praktische invulling blijft een
verantwoordelijkheid van de individuele gemeenten, mits het Liemerse principe van
één toegang voor het gehele sociale domein niet wordt aangetast. De gemeenten in
de Liemers kiezen voor één (integraal) sociaal team per gemeenschap van +/11.000-22.000 inwoners. Binnen de Liemers geeft dit ruimte voor 4-6 sociale teams.
Het sociaal team is in ons beeld een eenheid, waarin mensen werken die een brede
kijken hebben op het sociaal domein. Zij zijn lokaal zeer goed ingevoerd met de
kennis en mogelijkheden die er o.a. binnen de mantelzorg en algemene
voorzieningen is. Zij zijn erop getraind om mensen op het spoort te zetten van het
(her)organiseren van hun eigen leven met her en der een steuntje in de rug.
Vervolgens zijn door de deelnemers effecten besproken van de
herindelingsvarianten 4/1 en 2/2.
Effecten van herindeling in variant 4/1
De deelnemers aan de werkateliers hebben voordelen van de 4/1-variant in beeld
gebracht. Ze hebben dit gedaan vanuit de perspectief van de Liemerse inwoners en
vanuit organisatorisch perspectief.
63
Voor de inwoners heeft het de volgende winstpunten als er heringedeeld wordt in
variant 4/1:
- De kwaliteit van het aanbod is beter.
- Inwoners kunnen sneller geholpen worden.
- Er kunnen meer specialismen aangeboden worden in de eigen omgeving.
Winstpunten vanuit organisatie perspectief:
- De organisatie kan door meer massa sneller reageren op nieuwe
ontwikkelingen.
- Er ontstaat massa om afspraken te maken met zorgverzekeraars.
- Je hebt voldoende massa om specialismen in de 1e lijn op Liemerse schaal
te organiseren (bijv. adhd, beschut werken/dagbesteding;).
- Je hebt inkoopvoordeel (massa is kassa).
- De (zorg)woningbehoefte/aanbod kan beter afgestemd worden.
- Onderlinge concurrentie verdwijnt.
- De opdrachtgeversrol kan goed belegd worden.
- De gemeente zal goed in staat zijn om ook de digitale toegang goed te
regelen.
Collega’s noemen in deze context de kreet ‘Groot in denken, klein in doen’.
In het geval van herindeling in variant 2/2 zullen genoemde voordelen zich in
mindere mate voordoen. De twee gemeenten die ontstaan zullen, gelet op de
omvang van de opgaven, moeten blijven samenwerken en dus afstemmen (zowel
ambtelijk als bestuurlijk). In de situatie 2/2 blijf je te klein (minder slagkracht, meer
kwetsbaar, minder kwaliteit).
Conclusie: Bestuurskracht in relatie tot kwetsbaarheid
Kracht van het bestuur (in de regio):
In variant 4/1 zal er een gemeente ontstaan die wel
degelijk een substantiële partner wordt in de regio
Leiden de scenario’s tot voldoende
Arnhem-Noord (de gemeente vertegenwoordigt dan
bestuurs- en bestuurderskracht om de
80.000 van de 320.000 inwoners in dit gebied). Bij
opgaven van gemeente(n) nu en in de
de massa die deze schaal met zich meebrengt, telt
toekomst te realiseren, zowel in de
de gemeente ook mee voor zorgaanbieders.
eigen gemeente(n) en in
Er zal sprake zijn van één beleid, één regie. Er
Stadsregionaal verband als in de ‘regio
ontstaat een bestuurskrachtige gemeente.
Arnhem’ en is in dit opzicht het ene
In variant 2/2 is dit effect nauwelijks aanwezig. Er
scenario te prefereren boven het
blijft inzet ‘wegglijden’ doordat noodzakelijkerwijs
andere?
met elkaar afgestemd moet blijven worden.
Kwetsbaarheid van de organisaties:
In variant 2/2 ontstaat er geen robuuste organisatie.
In variant 4/1 ontstaat er wel een robuuste
‘Leiden de scenario’s tot (een)
organisatie.
voldoende robuuste organisatie(s) die
Vanuit zowel de inwoners als de organisatie is
de taken zowel strategisch als
operationeel kunnen (kan) uitvoeren op scenario 4/1 te prefereren.
adequaat niveau, nu en in de toekomst,
en is in dit opzicht het ene scenario te
prefereren boven het andere?”
64
3. Ruimtelijk economisch beleid
Huidige samenwerking
De ruimtelijk-economische ontwikkeling van de Liemers is nauwelijks lokaal te
beschouwen. Deze wordt grotendeels bepaald door de dynamiek rondom Arnhem,
de stadsregio of nog grotere verbanden. Bij dit laatste kan gedacht worden aan de
economische relatie tussen de Randstad en het Ruhrgebied, die van grote invloed is
op de dynamiek in de A12-zone. Ook de recreatie en de vrijetijdseconomie rond de
grootschalige detailhandel in Nieuwgraaf hebben een boven-Liemerse schaal.
De afgelopen decennia heeft dit geleid tot onderlinge concurrentie binnen de
Liemers, met name tussen Zevenaar en Duiven. In de markt kan concurrentie
stimulerend werken voor kwaliteit en innovatie, maar het leidt ook tot winnaars en
verliezers. Tussen overheden leidt concurrentie vaak tot een overaanbod, hetgeen
ook in de Liemers aanwijsbaar is in de ontwikkeling van grootwinkellocaties,
bedrijventerreinen en woningbouwlocaties.
De individuele gemeenten proberen aan de betere kant van zo’n concurrentieslag te
blijven. De laatste jaren lijkt Duiven hierbij in het voordeel, zowel in de markt als in
het provinciale/ stadsregionale beleid. Sprekend voorbeeld daarvan is de recente
erkenning van Nieuwgraaf als (boven)regionale grootwinkelconcentratie. Op langere
termijn is voorzienbaar dat de economische ontwikkeling zich uiteindelijk ook verder
oostwaarts langs de A12 zal gaan ontwikkelen, zeker na de doortrekking van de
A15. Het is daarom heel wel denkbaar dat in volgende decennia juist op Zevenaars
grondgebied de beste ontwikkelkansen gaan ontstaan.
Intussen leidt een overaanbod per saldo tot verliezen, die hoe dan ook op de
belastingbetaler verhaald moeten worden. Een gecoördineerde, niet-concurrerende
programmering biedt strategische voordelen voor de gezamenlijkheid, zowel in
perioden van economische voorspoed als wanneer (zoals nu) neerwaartse
bijstellingen nodig zijn.
De gemeenten zelf hebben tal van documenten/beleidsnotities. Deze notities zijn
veelal vanuit individueel perspectief ontwikkeld. Er vindt op dit moment geen
gecoördineerde ontwikkelingsstrategie plaats tussen de gemeenten. Niet tegenover
marktpartijen (hoewel er onderling geen prijzenslag plaatsvindt) en niet in het
optreden naar provincie en/of stadsregio. De Liemerse bestuurders stemmen hun
inbreng normaal gesproken niet van tevoren af (resultaat spoor regie).
Daarnaast is gebleken dat alle vier de bestaande gemeenten slechts zeer beperkt
capaciteit beschikbaar hebben voor economisch ontwikkelingsbeleid. Ieder voor zich
minder dan 1,6 fte en opgeteld nog geen 3,5 fte. Het merendeel van die capaciteit
gaat bovendien op aan de rol van bedrijfscontactfunctionaris. Dat is een waardevolle
rol in de gemeentelijke dienstverlening, maar het is geen rechtstreekse bijdrage aan
de economische ontwikkelingsstrategie.
Volgens de betrokken medewerkers zou een gezamenlijke aanpak een stevige
impuls kunnen betekenen, met name rond de recreatieve en vrijetijdseconomie
waarvoor in de Liemers met jaarlijks meer dan 4 miljoen dagbezoekers grote kansen
liggen.
65
Verkenning van het gebied in variant 4/1
Ambtenaren vanuit de vakgebieden hebben tijdens de werkateliers de
mogelijkheden verkend van het gebied bij het opgaan in één gemeente. Hieronder
wordt per gebied recreatie, woningbouw, landbouw, zorgeconomie,
infrastructuur/verkeer, vrijetijd economie en wonen de opbrengsten en resultaten
beschreven.
Woningbouw/wonen
- Belangrijk: aangegeven wordt dat het belangrijk is om ieder dorp zijn eigen
identiteit te laten behouden binnen één gemeente, kernenbeleid. Kijkend
naar het economische beleid zal er voor bewoners niet veel veranderen.
- In het geval van één gemeente kijk je als vanzelf anders aan tegen
locatiebeleid: naar het grotere geheel.
- De vraag die naar voren komt is wat het perspectief is voor het wonen in de
dorpen wanneer er sprake is van één gemeente. Enerzijds wordt
aangegeven dat het samengaan kansen biedt op woongebied, anderzijds is
de vergrijzing een risico. Er zal gekeken moeten worden naar welke mensen
je wilt aantrekken om bedrijventerreinen (werkgelegenheid) te behouden.
- Cultuurhistorisch erfgoed: wanneer je één gemeente bent, kan er een
afweging worden gemaakt wat wel en niet moet worden behouden
(bijvoorbeeld twee soortgelijke objecten). Nu willen alle gemeenten het eigen
erfgoed vooral behouden. Bij één gemeente is er meer capaciteit en
professionaliteit die ingezet kan worden ten behoeve van het behoud van
cultureel erfgoed.
- Er is een groter draagvlak voor culturele en maatschappelijke voorzieningen,
waardoor deze beter in stand gehouden kunnen worden. Het samengaan
naar één gemeente biedt hiertoe kansen. Tevens wordt het woonmilieu
hierdoor aantrekkelijker.
- Bij één gemeente is er één gezamenlijk belang en ben je niet elkaars
concurrent.
- Eén gemeente leidt tot minder versplintering/versnippering. De onderlinge
concurrentie verdwijnt. De neiging om je eigen contingenten veilig te stellen
verdwijnt.
Bedrijventerreinen
- Advies: Maak gebruik van de kracht van bedrijven. Kijk niet direct naar het
creëren van nieuwe bedrijventerreinen, maar optimaliseer en revitaliseer de
bestaande bedrijventerreinen.
- Advies: kijk naar welke relatie bedrijven hebben met betrekking tot de kern
waar ze zitten.
- Men voorziet geen grote financiële consequenties. Wel ontstaat er in potentie
een aantrekkelijker vestigingsklimaat.
- Verandering: uitbreidingsmogelijkheden kunnen in een groter gebied worden
afgestemd, waarbij de bestaande bedrijventerreinen het uitgangspunt zijn.
Qua acquisitie zal er niet veel veranderen.
- Wellicht investeert een ontwikkelaar of investeerder in onroerend goed
eerder als hij weet dat in de gehele Liemers eerst alleen terrein A wordt
ontwikkeld en later pas andere locaties.
- Verandering: een veranderend kijken naar functies en logische locatie.
66
-
-
-
Gekeken zal kunnen worden bij het samengaan naar één gemeente naar de
herstructurering en segmentering van bedrijven (die werkgelegenheid
bieden).
Er dient gekeken te worden naar de behoefte aan het aantal hectare grond
voor bedrijventerreinen. Fasering wordt dan een afweging voor het gehele
gebied.
Bij één gemeente: één aanspreekpunt voor bedrijven: één bestuurder.
Je gaat een abstractieniveau hoger werken als het gaat om acquisitie,
faciliteren en slagkracht en dat biedt meer mogelijkheden. De werkwijze is nu
vooral reactief; indien iemand interesse heeft en bij de gemeente komt, wordt
de vraag opgepakt. Bij één gemeente komt er ruimte om proactief
ontwikkelgericht bezig te zijn, laten zien wat je te bieden hebt.
Landbouw
- Tussen het beleid van Zevenaar en Duiven zitten geen grote essentiële
verschillen. Er is geen afstemming, men stuurt elkaar plannen toe.
- In Zevenaar mogen agrarische bedrijven groeien tot 2 hectare en in Duiven
tot 1,5 hectare.
- Het Broek is een geschikte locatie voor schaalvergroting van agrarische
bedrijven.
- De benadering van agrarisch gebied zal bij het samengaan naar één
gemeente niet wezenlijk veranderen. Gekeken dient te worden naar ‘wat is
de vraag uit de sector?’.
Zorgeconomie (ziekenhuis)
- Door de vergrijzing zal de vraag naar zorg toenemen (o.a. mantelzorg), maar
het brengt aan de andere kant ook (extra) werkgelegenheid met zich mee.
- Het ziekenhuis is de grootste voorziening met betrekking tot
werkgelegenheid. Wanneer er sprake is van één gemeente, heeft dit geen
gevolgen ten aanzien van de werkgelegenheid. De overheid daarineen
actievere rol innemen met één gemeente.
- De zorgvraag neemt toe. Je hebt als één gemeente meer middelen om te
faciliteren.
- Bij het overgaan naar één gemeente verandert het speelveld ten aanzien van
de aansluiting van het openbaar vervoer en parkeergelegenheid.
- Er ontstaat een groeimarkt particuliere initiatieven.
- Als één gemeente kun je bekijken op welke doelgroep je je richt: op ouderen
of meer op jongeren. Dat betekent een bredere afweging wat locatiegericht
het meest logisch is.
- Momenteel kan niet gezegd worden op welke doelgroep er ingezet moet
worden, en wat een positief effect beoogt voor het economische beleid.
Infrastructuur/verkeer
- De aanleg van een nieuwe bovenregionale infrastructuur biedt kansen voor
de ontwikkelingen van de regio. Het gebied wordt aantrekkelijker voor
vestigers van buiten. De verbinding met Duitsland wordt beter.
Vrijetijdseconomie
- Rol van de gemeente moet anders: meer faciliterend.
67
-
-
-
-
-
Eén Liemerse gemeente heeft grote potenties op het gebied van recreatie.
Dit op het gebied van zowel dag- als verblijfsrecreatie. Denk hierbij aan
wandelen, fietsen, water, uitgaan, campings en hotels.
Publiekstrekkers als Ikea, Macro, Saturn e.d. kunnen dan een veel groter
achterland bedienen en hiervoor de economische motor zijn. Via deze
publiekstrekkers kunnen mensen worden verleid tot vestiging in het
aantrekkelijke achterliggende gebied.
Als één gemeente kun je meer mensen binnenhalen en
binnenhouden,gebruik makend van de kracht van de deelgebieden. Dit heeft
ook gevolgen voor de werkgelegenheid.
De slagkracht wordt groter, ook in de regio.
Er kan gerichter worden ingespeeld op wat het gebied nog nodig heeft en
waar een bedrijf het beste past, bijvoorbee;ld:een wellnesscentre, in het
recreatiegebied in Rijnwaarden, en daarvoor een zwaar bedrijf verplaatsen
naar de A12-zone. Afstemming is binnen één gemeente gemakkelijker,
waardoor het totaalproduct versterkt kan worden.
In Tolkamer is reeds een Toeristisch informatiecentrum gevestigd. Eén
gemeente biedt de mogelijkheid om meer ontwikkelgericht in te zetten op de
vrijetijdseconomie (bijvoorbeeld: meer acquisitie, partijen bij elkaar brengen).
Het totale gebied van de Liemers biedt veel mogelijkheden.
Algemeen
- De organisatie moet zo worden ingericht dat er slagvaardig gehandeld kan
worden: korte lijnen en procedures. De realiteit is nu dat we kwetsbaar zijn:
indien iemand ziek is, is er geen vervanging.
- Welke benodigde mensen: dit ligt aan de gemeente die je wil zijn: met een
regierol of een faciliterende rol. Het type gemeente bepaalt de rol en de
competenties van medewerkers. De inzet van specialisten wordt groter.
- Van belang is om te leren denken vanuit de burger/klant. Je komt tot andere
oplossingen door meer vraaggericht te denken en daarnaarte handelen.
- Bij één gemeente ontstaat er een groter speelveld. Dan kunnen er bredere
afwegingen worden gemaakt tussen de behoefte aan ruimte en de
beschikbare ruimte. Binnen het gebied kan een betere afstemming worden
gemaakt. Als voorbeeld: Westervoort had bij één Liemerse gemeente
waarschijnlijk geen ambachtelijk terrein bij de entree van het dorp aangelegd.
Bij één Liemerse gemeente is er ook geen onderlinge concurrentie meer.
Zowel Duiven als Zevenaar willen grote winkels binnen hun grondgebied
hebben. Elke gemeente wil een eigen basisvoorzieningenniveau. Binnen één
Liemerse gemeente is er een groter draagvlak voor voorzieningen binnen de
vrijetijdseconomie. Nu wil elke gemeente een bibliotheek, een zwembad,
culturele voorzieningen en dergelijke binnen haar grenzen hebben. Bij één
gemeente is er een beter financieel draagvlak voor dit soort voorzieningen.
68
Verkenning van het gebied in de variant 2/2
Herindeling Zevenaar/Rijnwaarden
Voor een herindeling van Zevenaar en Rijnwaarden zal er een versterking optreden van
de gezamenlijke ambities. De huidige individuele ambities vullen elkaar goed aan.
Winkelvoorzieningen
Recreatie & Toerisme
Ontsluiting
Gebiedskenmerken
Zorgeconomie
In dit scenario is het logisch dat Zevenaar het centrale centrum
zal zijn. Het kent een kernwinkelgebied met bovenlokale
voorzieningen als een theater en een bioscoop.
De kernen kunnen uitgerust blijven op basisniveau. De kernen
van de gemeente bestaan uit: Giesbeek, Lathum, Angerlo,
Babberich, Tolkamer, Lobith en Pannerden.
In het noorden en zuiden van het plangebied bevinden zich een
aantal recreatieve (knoop)punten. De verbinding tussen deze
uiteinden wordt gevormd door het kernwinkelgebied. Bundeling
leidt ertoe dat zaken nog beter op elkaar kunnen worden
afgestemd en kansen voor het gebied effectiever en efficiënter
kunnen worden opgepakt. Niet meer van hetzelfde, maar meer
variatie.
De belangen die spelen rond de A15, verbreding A12 en nieuwe
aansluiting Hengelder kunnen beter voor het voetlicht worden
gebracht.
Landbouwontwikkeling gebieden met dorpen, Uiterwaarden,
Rijnstrangen (recreatief medegebruik).
Nieuwe regelgeving, andere vraagstukken en verschillende
partijen leiden tot versnippering (risico leegstand). Per
gemeente totaalbeeld in het oog houden, en gemeenten
onderling afstemmen (voorbeeld: woningbouwprogramma in de
Stadsregio)
Herindeling Duiven/Westervoort
In de huidige situatie wordt er niet samenwerkt op het ruimtelijk-economische beleid.
Verkeer/infra
Woningbouw
Bedrijven
Zorg/maatschappelijke
voorzieningen
Arbeidsmarkt
Ontsluiting kern Westervoort. Grotere gemeente wint aan
bestuurskracht. Men kan als grotere partij optreden richting de
stadsregio of de provincie om problematiek te adresseren.
Er ontstaan betere mogelijkheden om kansen en opgaven bij
elkaar te brengen.
Lokale bedrijven meer naar Westervoort, regionaal in de A12zone.
Kansen voor een betere relatie tussen zorg en wonen oftewel
betere mogelijkheden voor functiegewijze locatiekeuze.
Onderwijs, arbeidsmarktbeleid en economische zaken kunnen
bij elkaar gebracht worden.
69
Buitengebied
Vrijetijdseconomie
Algemeen
Samengaan biedt kansen voor structurele aansluiting,
verbinding en benutting van het buitengebied. Dit is meer een
item voor Westervoort dan voor Duiven.
Duiven/Westervoort heeft wat betreft intensieve recreatie niet
veel te bieden. Er ligt potentie op het gebied van extensieve
recreatie door de ligging aan de rivieren.
Duiven heeft grote publiekstrekkers met Ikea, Makro en Van de
Valk. Het achterland van deze bedrijven wordt groter en
daarmee ook de uitdaging om deze mensen (langer) in het
gebied te houden.
Voordeel van samengaan is dat je geen concurrent meer bent
van elkaar.
De kernen Duiven en Westervoort zijn vergelijkbaar. De kernen
Groessen en Loo zijn weer anders.
De ruimtelijke mogelijkheden in Westervoort zijn beperkt.
Hoe zou de gezamenlijke ambitie eruit kunnen zien en welke functies heb je
hierbij nodig?
Op de gebieden Bedrijventerreinen, Woningbouw, Infrastructuur en
Vrijetijdseconomie zijn ambities geformuleerd. Vervolgens is bekeken welke functies
nodig zijn om deze ambities te realiseren. Dit uitgaande van scenario 4/1.
Bedrijventerrein
In zijn algemeenheid gaat het om uitgifte en revitalisering.
Ambitie
 Segmentering
 Herstructurering mogelijk door juiste bedrijf naar juiste locatie. Kracht van de
locatie benutten
 Kans voor krachtiger en gerichter acquireren
 Krachtiger partner in combinatie met sterkere concurrent buiten de grenzen
(proactief)
 Arbeidsmarktbeleid gekoppeld aan bestaande en nieuwe bedrijven
Functies
 interngericht (eigen organisatie).Coördinator gericht op proces (onder meer
vergunningen, voorzitter Wabo team), 2 fte
 Extern gericht (ondernemerskwaliteit, klanten binnenhalen, lobbyist)
Bedrijfscontactfunctionaris, 2 fte
Beleidsmedewerker economische zaken, 1 fte
Algemeen
 Kwaliteitsslag: er ontstaat synergie door deskundigen bij elkaar te zetten.
 Doorschieteffect: specialisten zitten op de puntkomma.
 Samenwerking: We trekken al veel samen op. Denk aan de Liemerse
economische agenda. Hier zijn speerpunten geformuleerd (scholing, opleiding).
70

Gezond bedrijventerrein: Van belang om jonge mensen naar de Liemers te
halen en hier te houden. Dit heeft een directe relatie met de vrijetijdseconomie,
het arbeidsmarktbeleid en wonen.
Wonen
Ambitie
 Aantrekkelijke woonomgeving, ter versterking van onder andere de arbeidsmarkt
 Doelgroepenbeleid laten aansluiten bij de kwaliteit/identiteit van de kernen en
deze versterken
 Herstructurering en revitalisering bestaande voorraad koppelen aan
doelgroepenbeleid
Functies
 Beleid, verband met ruimtelijke ontwikkeling en zorg noodzakelijk, 2 fte
 Specialisme, analyses van de markt (bijvoorbeeld: woningmarkt onderzoek,
prognose met termijn van tien jaar, daardoor meer zelfsturingen en continuïteit),
1 fte
Infra
Ambitie
 Goede bereikbaarheid (fysiek en digitaal) ten behoeve van woonbeleid en
bedrijven (denk aan goed openbaar vervoer, goede fietsverbindingen, veiligheid,
relatie met Duitsland, recreatief netwerk)
 Versterken recreatieve routenetwerk
Functies
 Beleid, 2 fte (de eerste periode 3 fte)
 Scharnierfunctie tussen beleid en uitvoering (bijvoorbeeld een andere wijze van
aanbesteding), 2 fte
Vrijetijdseconomie
Ambitie
 Meer bestedingen in het gebied de Liemers door toeristen en recreanten
(economisch)
Subambities
 Sterker maken funshoppen
 Benutten water aan de noord- en zuidkant
 Leefbaarheid gebied (voor passanten en bewoners)
Taken/rol overheid
 Stimuleren werkgelegenheid door:
 Voorwaarden creëren visie (planologie, ruimte bieden voor
ontwikkelingen)
 Stimuleringsfonds
 Regiomarketing (bijvoorbeeld ‘De Liemers Helemaal Goed’)
 Deregulering
71
Functies
 Strategisch beleid (Ruimtelijke Ontwikkeling/EZ/Recreatie en toerisme), 1 fte
 Bedrijfscontactfunctionaris, 2 fte (dezelfde personen als bij bedrijven)
 Marketeer, 1 fte (is een ambassadeur, positioneren van de Liemers)
 Financieel expert, 1 fte
 Procesmanager, 2 fte (vertaling van visie naar uitvoering)
Conclusie
Scenario 2/2
 Versterking van de gezamenlijke ambities: deze vullen elkaar aan.
 Wonen: kansen en opgaven in woningbouwprogramma’s kunnen in beide
gemeenten beter bij elkaar gebracht worden. Concurrentie tussen beide
gemeenten blijft.
 Werken: in beide gemeenten ontstaan ruimere mogelijkheden om bestaande
bedrijventerreinen te revitaliseren en te optimaliseren. D+W krijgt mogelijkheden
om lokaal en (boven) regionaal te scheiden. Z+R heeft beschikking over loswal.
 Zorgeconomie: betere afstemming is mogelijk door woningbouwprogramma’s op
elkaar af te stemmen en zorgaanbieders beter te kunnen sturen, om zo
leegstand in wonen/zorg te voorkomen.
 Infrastructuur: meer interne capaciteit om lokale infrastructurele vraagstukken op
te pakken (ontsluiting Westervoort, Rijnwaarden, nieuwe A15, A12). Mogelijk
kunnen vraagstukken beter voor het voetlicht worden gebracht bij (hogere)
overheden.
 Vrijetijdseconomie: R+Z krijgt een uitgebreider recreatief routenetwerk, waarbij
het noorden en zuiden met elkaar verbonden kunnen worden met de kern
Zevenaar als middelpunt. D+W kan inzetten op funshopping.
 Er ontstaan mogelijkheden om kansen en opgaven bij elkaar te brengen.
 Formatief zijn er meer mogelijkheden om te specialiseren en ambities te
realiseren.
 Ambities die zijn geformuleerd voor scenario 4/1 zijn niet te realiseren in
scenario 2/2. Het ontbreekt dan aan formatie.
 Voor een aantal grote opgaven in het gebied blijft het een eigen afweging.
Scenario 4/1
 Wonen: kansen en opgaven in woningbouwprogramma’s kunnen beter bij elkaar
worden gebracht. De mogelijkheid ontstaat om interne concurrentie aan te
pakken, waardoor de Liemers zich sterker kan profileren naar buiten toe.
 Werken: door schaalvergroting wordt het haalbaar om revitaliseren,
optimaliseren en segmenteren actiever op te pakken. Hiervoor is formatie
beschikbaar. Hiernaast is er éen aanspreekpunt en één bestuurder.
 Zorgeconomie: betere afstemming is mogelijk door woningbouwprogramma’s op
elkaar af te stemmen en zorgaanbieders beter te kunnen sturen, om zo
leegstand in wonen/zorg te voorkomen. Door een grote diversiteit van locaties is
sturing beter mogelijk.
 Infrastructuur: inzet op regionale goede bereikbaarheid (fysiek en digitaal) ten
behoeve van woonbeleid en bedrijven. Meerwaarde ligt in het aanhalen van de
relatie met Duitsland, openbaar vervoer, recreatief netwerk.
72



Vrijetijdseconomie: één gemeente kan meer mensen binnenhalen en
binnenhouden, door hotelcapaciteit en funshopping (Duiven) en een
aantrekkelijk achterland (Zevenaar en Rijnwaarden) binnen één gemeente. Hier
kan de toeristische sector van profiteren (waaronder de horeca). Hiernaast is er
capaciteit om het onderwerp op de agenda te zetten.
Ambities die zijn geformuleerd zijn haalbaar binnen de huidige gezamenlijke,
beschikbare formatie.
Er komt een eensluidend beleid in het gebied. Er is geen sprake meer van
concurrentie, maar het wordt een interne opgave. Hierdoor kan de Liemers zich
sterker positioneren.
Conclusie: Bestuurskracht in relatie tot kwetsbaarheid
Kracht van het bestuur (in de
De ruimtelijk-economische ontwikkeling van de
regio):
Liemers is nauwelijks lokaal te beschouwen. Deze
wordt grotendeels bepaald door de dynamiek rondom
Leiden de scenario’s tot voldoende
Arnhem, de stadsregio, of nog grotere verbanden.
bestuurs- en bestuurderskracht om
Variant 4/1: Er komt een eensluidend beleid in het
de opgaven van gemeente(n) nu en
gebied. Er is geen sprake meer van concurrentie,
in de toekomst te realiseren, zowel in
maar het wordt een interne opgave. Hierdoor kan de
de eigen gemeente(n) en in
Liemers zich sterker positioneren.
Stadsregionaal verband als in de
Varianten 2/2: Versterking van de gezamenlijke
‘regio Arnhem’ en is in dit opzicht het
ambities: deze vullen elkaar aan.
ene scenario te prefereren boven het
andere?
Kwetsbaarheid van de
organisaties:
‘Leiden de scenario’s tot (een)
voldoende robuuste organisatie(s) die
de taken zowel strategisch als
operationeel uit kunnen (kan) voeren
op adequaat niveau, nu en in de
toekomst, en is in dit opzicht het ene
Lokale ambities nu zijn groter dan past bij feitelijk
beschikbare middelen (o.a. formatie).
Variant 4/1: Ambities die zijn geformuleerd zijn
haalbaar binnen de huidige gezamenlijke
beschikbare formatie.
Variant 2/2: Ambities die zijn geformuleerd voor
scenario 4/1 zijn niet te realiseren in scenario 2/2. Het
ontbreekt dan aan formatie.
scenario te prefereren boven het
andere?’
Overall conclusie spoor Bestuurskracht in relatie tot kwetsbaarheid
Kracht van het bestuur (in de regio):
Leiden de scenario’s tot voldoende
bestuurs- en bestuurderskracht om
de opgaven van gemeente(n) nu en
Het strategisch vermogen (de ontwikkelkracht) neemt in
variant 2/2 beperkt toe en in variant 4/1 substantieel toe.
In variant 4/1 wordt de Liemers een substantiële partner
in de regio.
in de toekomst te realiseren, zowel in
de eigen gemeente(n) en in
Stadsregionaal verband als in de
‘regio Arnhem’ en is in dit opzicht het
ene scenario te prefereren boven het
andere?
73
Kwaliteit van de dienstverlening :
Kunnen/kan de gemeente(n) in de
scenario’s zorgen dat wij onze
inwoners, bedrijven en instellingen
een goed niveau van dienstverlening
kunnen bieden tegen aanvaardbare
kosten en is in dit opzicht het ene
scenario te prefereren boven het
andere?
Kwetsbaarheid van de organisaties:
‘Leiden de scenario’s tot (een)
voldoende robuuste organisatie(s) die
de taken zowel strategisch als
operationeel uit kunnen (kan) voeren
op adequaat niveau, nu en in de
toekomst, en is in dit opzicht het ene
scenario te prefereren boven het
andere?’
Gemeenten kunnen zowel in een 2/2 als een 4/1
herindeling positieve effecten verwachten qua
ontwikkelkracht en kwaliteit van dienstverlening.
De ontwikkelkracht en (mede daardoor) kwaliteit van
dienstverlening zal beperkt toenemen in variant 2/2.
Bij variant 4/1 kan aan inwoners, bedrijven en
instellingen een goed niveau van dienstverlening tegen
aanvaardbare kosten worden aangeboden. Ambities
die in de huidige situatie niet kunnen worden
gerealiseerd, kunnen wel worden gerealiseerd.
De herindelingsvariant 4/1 is vanuit dit scenario te
prefereren.
In alle scenario’s vermindert de kwetsbaarheid in het
geval van variant 2/2. De organisaties die ontstaan in
deze variant blijven onvoldoende robuust. Er blijft
afstemmingscapaciteit nodig, omdat samenwerking
tussen de twee gemeenten noodzakelijk blijft. Er blijft
sprake van concurrentie.
In variant 4/1 ontstaat er een veel robuustere
organisatie. Door capaciteit te bundelen (en
handelingen en overleg verminderen), krijgt kwaliteit van
dienstverlening een impuls en kunnen ambities die in de
huidige situatie niet kunnen worden gerealiseerd, wel
worden gerealiseerd.
74
Bestuurskracht – Regie op verbonden partijen
Een belangrijk aandachtspunt bij bestuurskracht is ook de sturing op verbonden
partijen. De meeste gemeenten hebben voor de uitoefening van hun taken meerdere
extern verbonden partijen ingeschakeld. Er is sprake van een ‘verbonden partij’ als
het gaat om een privaatrechtelijk of publiekrechtelijke organisatie waarin de
gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft.8
Regie in de huidige situatie
De Liemerse gemeenten zijn verbonden aan een groot aantal partijen. De meest in
het oog springende zijn: SDL; VGGM; Presikhaaf Bedrijven; Stadsregio ArnhemNijmegen.
Daarnaast zijn er onder andere nog: ODRA (omgevingsdienst); Euregio; MRA
(milieuregio); Onderwijshuisvesting en Volwasseneducatie; Streekarchivariaat;
Liander/Vitens/ Nuon Energy; BNG; RGV (recreatiebedrijf).
Om sturing te houden op de meest in het oog springende verbonden partijen hebben
de vier Liemerse gemeenten onderling afspraken gemaakt. Elk van de gemeente
verzorgt de advisering van één van de verbonden partijen. Afhankelijk van de
verbonden partij omvat dit zowel de als financiële de inhoudelijke aspecten of
uitsluitend de financiële aspecten.
Uit de werksessie met betrokken medewerkers en portefeuillehouders bleek dat
naleving van de gemaakte afspraken in het slop is geraakt. Soms krijgen
bestuurders een voorbereiding uit de eigen organisatie, soms bestuurders krijgen
helemaal geen ambtelijk advies als ze naar een bestuursvergadering van een
verbonden partij gaan. Voor zover advisering wordt uitgewisseld, heeft die geen
inter-gemeentelijk karakter. Dit leidt er soms toe dat het advies ambtelijk wordt
overgedaan.
Al met al is gebleken dat er nauwelijks bewuste afweging plaatsvindt van de sturing
van verbonden partijen. De eigen regie-inspanning wordt niet systematisch
afgestemd op een risico-analyse en blijft doorgaans vooral financieel. Er vindt geen
systematische afstemming plaats tussen de Liemerse bestuurders over hun inbreng
bij verbonden partijen.
Op de korte termijn kan hierin verbetering worden gebracht door de eerder
gemaakte afspraken beter na te komen. Op de lange termijn zijn de gemeenten
gebaat bij een herijking van het huidige model. Wij doen hierna een voorzet voor
een mogelijk regiemodel: het adoptiemodel.
Regie na een herindeling
Wij stellen vast dat in beide scenario’s (twee maal 40.000 en een maal 80.000)
gemeenten te maken blijven houden met verbonden partijen. Het grote verschil is
dat bij een gemeente van 80.000 inwoners er geen noodzaak meer is voor een
8
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, Besluit Begroting en Verantwoording (BBV).
75
aparte SdL en deze ondergebracht zal worden in de organisatie. Ongeacht welk
scenario gekozen wordt; er zal behoefte blijven aan een goed werkend regiemodel
voor de verbonden partijen.
Voor het hieronder beschreven regiemodel hebben wij gekeken naar de gemeente
Dordrecht. Dordrecht werkt op vele vlakken samen en heeft meer dan veertig
verbonden partijen. Het regiemodel bestaat uit vier onderdelen:
1) Een afwegingskader voor (nieuwe) verbonden partijen
2) Een inventarisatie van de bestaande verbonden partijen
3) Een risicoanalyse voor bestuurlijke en financiële risico’s
4) Drie toezichtarrangementen
1) Afwegingskader verbonden partijen
Om te bepalen of een taak ondergebracht zou moeten worden bij een verbonden
partij, kan een afwegingskader worden toegepast dat bestaat uit de volgende
vragen:
Ad 1) Zonder publiek belang dient een overheid de behartiging van dat belang aan
de markt over te laten.
Ad 2) Als volledige gemeentelijke betrokkenheid noodzakelijk is, dan dient de
gemeente de taak zelf uit te voeren.
Ad 4) Voordelen zijn aanwezig als door samenwerking:
 de kwetsbaarheid van de organisatie vermindert;
 de kwaliteit van het werk verbetert de kwaliteit van het werk, en dus de
dienstverlening aan onze burgers;
 zaken efficiënter kunnen worden uitgevoerd;
76

de (wettelijke) ontwikkelingen sneller opgepakt worden.9
2) Inventarisatie
Om een goed overzicht te krijgen van de risico’s waar een gemeente aan bloot
gesteld wordt, is een totaal overzicht van verbonden partijen onontbeerlijk.
3) Risicoanalyse
Op alle verbonden partijen wordt onderstaande risicoanalyse toegepast.
De uitkomsten van onderstaande tabel geven antwoord op vraag in welke mate de
verbonden partij een inhoudelijk/ bestuurlijk belang van de gemeente behartigt en in
welke mate de gemeente daar invloed op heeft.
In hoeverre komt het gemeentelijk belang
overeen met het belang van de organisatie?
Is er invloed op de samenstelling van het
bestuur?
Is de gemeente vertegenwoordigd in het
bestuur?
Zijn er duidelijke afspraken over doelen en te
leveren prestaties?
Zijn er duidelijke afspraken over
informatievoorziening?
In hoeverre zijn de te leveren prestaties van
invloed op de realisatie van de gemeentelijke
doelstellingen?
LAAG
MIDDEN
HOOG
Volledig
Gedeeltelijk
Minimaal
Ja
Nee
Dagelijks
bestuur
Algemeen
Best./ overig
Nee
Ja
Gedeeltelijk
Nee
Ja
Gedeeltelijk
Nee
Minimaal
Gemiddeld
Maximaal
De uitkomsten van onderstaande tabel geven antwoord op vraag in welke mate de
gemeente een financieel risico loopt.
Omvang van jaarlijkse financiële bijdrage
Is het weerstandsvermogen van de
verbonden partij toereikend?
Benodigd gemeentelijk weerstandvermogen
op basis van risico’s bij de verbonden partij
In hoeverre is de gemeente financieel
aansprakelijk?
Is de organisatie in staat om financieel te
sturen?
Is de bedrijfsvoering van de organisatie op
orde?
LAAG
PM
MIDDEN
PM
HOOG
PM
Volledig
Deels
Niet
PM
PM
PM
Niet
Gedeeltelijk
Volledig
Volledig
Deels
Niet
Ja
Gedeeltelijk
Nee
In deze tabel zijn de bedragen niet ingevuld. De reden daarvoor is dat de risicoinschatting per gemeente kan verschillen.
9
Sturing en beheersing Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking De Liemers (Sociale Dienst,
ICT en Inkoop), november 2011.
77
Op basis van de risico-inventarisatie wordt iedere verbonden partij ingedeeld in:
 categorie 1 Laag of Laag/Gemiddeld
 categorie 2 Gemiddeld
 categorie 3 Hoog.
4) Drie toezichtsarrangementen
Elke risicocategorie krijgt een toezichtarrangement. Een toezichtsarrangement
bestaat uit twee elementen: sturing en informatie voorziening aan de raad.
Het Basis-pakket (risico is Laag of Laag/Gemiddeld):
Sturing:
1. Bestuurlijke vertegenwoordiging DB/AB/AVA
2. Financieel en inhoudelijk adviseurs
3. Prestatieafspraken
4. Doorvertaling risico’s (bijvoorbeeld: Naris)
5. Bestuurlijk en ambtelijk contact
Informatie voor de raad bij:
1. Begroting
2. Jaarrekening
3. Raadsinformatiebrieven bij belangrijke ontwikkelingen.
Het Plus-pakket (risico is Gemiddeld) omvat hetzelfde als het basispakket
aangevuld met de vetgemaakte onderdelen.
Sturing:
1. Bestuurlijke vertegenwoordiging DB/AB/AVA
2. Financieel en inhoudelijk adviseurs
3. Geïntensiveerde Prestatieafspraken
4. Doorvertaling risico’s (bijvoorbeel: Naris)
5. Geïntensiveerde Bestuurlijk en ambtelijk contact
6. Periodiek agendering college
78
Informatie voor de raad bij:
1. Begroting
2. Jaarrekening
3. Raadsinformatiebrieven bij belangrijke ontwikkelingen
4. Bestuurlijke rapportages
5. Stresstest
Het Extra-plus-pakket (risico is Hoog) omvat hetzelfde als het Pluspakket
aangevuld met vetgemaakte onderdelen:
Sturing:
1. Bestuurlijke vertegenwoordiging DB/AB/AVA
2. Financieel en inhoudelijk adviseurs
3. Maximaal ggeïntensiveerde Prestatieafspraken
4. Doorvertaling risico’s (bijvoorbeel: Naris)
5. Maximaal geïntensiveerde Bestuurlijk en ambtelijk contact
6. Periodiek agendering college
Informatie voor de raad bij:
1. Begroting
2. Jaarrekening
3. Raadsinformatiebrieven bij belangrijke ontwikkelingen
4. Bestuurlijke rapportages
5. Stresstest
6. Periodieke raadsinformatiebrieven
Het Extra-plus pakket is er op gericht de situatie terug te brengen tot een Gemiddeld
risico niveau. Daarna kunnen de ook teruggekeerd worden naar het Plus-pakket.
79
6. Feitenboek per gemeente.
Om de interne samenhang van de gemeenten te kunnen bespreken in het licht van
de scenario’s zijn voor alle vier de gemeenten feitenboeken opgesteld.
Inhoud feitenboek
1. Profielschets van de gemeente Duiven (bron: verschillende ambtenaren, de
adjunct directeur en ondersteunende sheets: ter ondersteuning van interne
samenhang)
2. Kerncijfers per gemeente (bron: wsjg)
3. Staat van de gemeente: scores burgerrollen (bron: wsjg)
4. Dienstverlening aan bedrijven (bron: Bewijs van Goede Dienst)
5. Bezwaren en klachten (bron: jaarverslag/programma begroting)
6. Opkomstcijfers verkiezingen 2006 en 2010
7. Voorzieningen niveau per gemeente (bron: Elsevier)
8. Stemverhoudingen in bestaande gemeenschappelijke regelingen
1. Profielschets van de gemeente Duiven
 De gemeente Duiven is een voormalige groeikern. Van 1986 tot 1994 is het
inwoneraantal meer dan verdubbeld, van 12.000 naar 25.000. Die uitbreiding
vond vooral in de kern Duiven plaats. Op 1 januari 2013 telt de gemeente Duiven
25.554 inwoners.
 De gemeente Duiven kent drie dorpen: de grote kern Duiven en de kerkdorpen
Groessen en Loo.
 Door de groeikern heeft de gemeente lange tijd een relatief jonge bevolking
gekend. Echter, sinds de laatste jaren heeft ook Duiven te maken met
‘ontgroening’.
 Het motto van de gemeente Duiven is: ‘Duidelijk en dichtbij’; daarmee geeft zij
aan dat zij er voor haar inwoners wil zijn. Ook dient de organisatie gemakkelijk
toegankelijk en benaderbaar te zijn voor de Duivenaar.
 De gemeente Duiven heeft een bijzondere perifere detailhandelslocatie op
Nieuwgraaf, waar grote ketens (Ikea, Praxis, Intratuin, Gamma, Kwantum, Makro
etc.) zijn gevestigd. In regioverband zal deze locatie nog verder worden versterkt
in een Wonen+-profiel. Binnenkort vestigen zich er een Saturn en een Hornbach
en anderen zullen nog volgen. Deze PDV-locatie heeft nu al tussen de 4,5
miljoen en 5 miljoen bezoekers per jaar.
 Voor het overige heeft de gemeente Duiven een zeer belangrijke economische
functie in de regio. De gemeente heeft circa 14.000 arbeidsplaatsen binnen haar
gemeentegrenzen en grote bedrijven, zoals TNT, Liander, Sorbo, logistieke
bedrijven etc. De gemeente Duiven heeft het grootste aaneengesloten
bedrijventerrein van Oost-Nederland.
 Qua infrastructuur ligt Duiven op een knooppunt. De A12 en straks de A15
doorkruisen de gemeente. De gemeente heeft nu twee, straks drie op- en afritten
op snelwegen. De gemeente ligt aan belangrijke internationale vaarwegen. De
gemeenten wordt doorkruist door een (mede internationale) spoorweg en heeft
80











een station. Verder loopt de Betuwelijn dwars door de gemeente Duiven.
Busverbindingen zijn naar de omliggende gemeenten/plaatsen voorhanden.
Het rapport van de Elsevier ‘Beste gemeenten 2012’ geeft weer dat in Duiven
erg veel basisvoorzieningen zijn te vinden (basisscholen, middelbare school,
winkels, zorgpakket) en een voor Nederland gemiddeld aantal plusvoorzieningen
(cultuur, recreatie, sport).
Bijzonder aan Duiven zijn de drie schutterijen en de drie processies die nog altijd
plaatsvinden.
Duiven heeft basisonderwijs in alle geledingen (openbaar, katholiek en
protestants-christelijk) en een grote scholengemeenschap voor voortgezet
onderwijs met circa 2.400 leerlingen. Binnen het onderwijs wordt regionaal
samengewerkt.
Duiven kent een goed welzijns- en sociaal cultureel niveau met actieve
organisaties en meerdere fysieke locaties die hiervoor worden ingezet.
Duiven heeft een ruim voorzien winkelniveau. In de kern Duiven wordt hard
gewerkt aan een nieuw dorpshart, met een nieuw cultureel centrum.
De gemeente Duiven is de laatste jaren actief in de versterking van haar
vrijetijdseconomie. Zij werkt hierin nauw samen binnen de Liemers. De komst
van een groot Van der Valk-hotel in Duiven enkele jaren terug heeft dit proces
versterkt.
Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 kwam 61,26% van de 11.446
stemgerechtigden stemmen. In 2010 daalde dit percentage naar 50,74% van de
9.715 stemgerechtigden. Dit ligt onder het landelijk gemiddelde.
In 2012 zijn er in totaal 63 bezwaarschriften ingediend tegen een besluit van het
college van B&W. In 2011 waren dit er 56, terwijl er in 2010 60 bezwaarschriften
tegen collegebesluiten zijn ingediend. In het jaar 2010 zijn er zes bezwaren
gegrond verklaard. Hetzelfde geldt voor het jaar 2011, waarin eveneens zes
gegronde bezwaarschriften binnenkwamen. In 2012 zijn er vier gegrond
verklaard.
Duiven heeft zich altijd sterk gemaakt voor bestuurlijke samenwerking. Binnen
de Liemers, maar ook daarbuiten, bijvoorbeeld in de regio Arnhem. De komende
decentralisatieoperatie heeft deze positieve grondhouding verder versterkt. Met
de Liemerse gemeenten is een Gemeenschappelijke Regeling opgericht voor de
sociale dienst (RSD) en de informatievoorziening en inkoop (RID)
De gemeente Duiven heeft sterke vriendschapsbanden met Gemunden am Main
in Duitsland en Calafat in Roemenië.
De gemeente Duiven schrijft in haar visiedocument ‘Duiven, Duidelijk en Dichtbij.
Van droom naar realiteit’ dat zij ‘de mens centraal’ als belangrijkste waarde
nastreeft. Deze waarde is leidend voor de organisatie op weg naar 2015.
2. Kerncijfers van de gemeente Duiven
Bevolking
Op 1 januari 2013 telt de gemeente Duiven 25.554 inwoners, verspreid over vier
kernen. In de gemeente Duiven is 43,0% van de bevolking jonger dan 20 jaar en
24,4% 65 jaar of ouder. De groene druk heeft in de gemeente de overhand. De
gemeente Duiven kent een kleiner aandeel inwoners van 65 jaar en ouder, en een
groter aandeel inwoners jonger dan 20 jaar dan gemiddeld in de gemeenten van
dezelfde gemeentegrootteklasse (Gemeentegrootte 25.000-50.000 inwoners).
81
Duiven
Gem.grootte
25.000-50.000
inwoners
Nederland
Bevolkingsdichtheid
(pers/km2)
2013
726
295
404
Groene druk (%)
2013
43,0
40,4
38,4
Grijze druk (%)
2013
24,4
32,2
28,0
Westerse allochtonen (%)
2013
8,3
7,7
9,4
Niet-westerse allochtonen (%)
2013
4,4
5,7
11,7
Bron: CBS
Huishoudens
De omvang van de huishoudens in de gemeente Duiven bedraagt gemiddeld 2,48.
In verhouding is de omvang van de huishoudens in de gemeente Duiven groter dan
in de vergelijkbare gemeentegrootteklasse. De grotere omvang van de huishoudens
hangt samen met een relatief groter aandeel meerpersoonshuishoudens.
Duiven
Gem grootte
25.000- 50.000
inwoners
Nederland
Huishoudgrootte (gem. aantal
pers.)
2012
2,48
2,36
2,23
Eenpersoonshuishoudens (%)
2012
24,9
30,4
36,8
Meerpersoonshuishoudens (%)
2012
75,1
69,6
63,2
Bron: CBS
Woningmarkt
In 2011 zijn er in de gemeente Duiven 93 woningen gebouwd. In 2011 maakt 49,5%
van de nieuwgebouwde woningen deel uit van de koopsector en 50,5% van de
huursector.
Duiven
Gem. grootte
25.000 - 50.000
inwoners
Nederland
Koopwoningen (%)
2011
49,5
67,1
61,1
Huurwoningen (%)
2011
50,5
32,9
38,9
Bron: ABF Research
82
WOZ-waarde
De WOZ-waarde van koopwoningen in de gemeente Duiven bedraagt gemiddeld €
242,- (x1.000) en ligt daarmee lager dan gemiddeld in de gemeenten van
vergelijkbare bevolkingsomvang.
Duiven
WOZ-waarde (1.000 euro)
Gem. grootte
25.000 - 50.000
inwoners
2013
242
256
Nederland
239
Bron: Waarderingskamer WOZ
Lokale Lasten
De lokale woonlasten voor eenpersoonshuishoudens bedragen gemiddeld € 521,-.
De lokale woonlasten voor meerpersoonshuishoudens zijn met € 738,- hoger dan
voor eenpersoonshuishoudens.
Duiven
Gem. grootte
25.000-50.000
inwoners
Nederland
Woonlasten
éénpersoonshuishouden
(euro)
2013
521
639
640
Woonlasten
meerpersoonhuishouden
(euro)
2013
738
723
712
Bron: ABF Research
Lokale economie
In vergelijking met de groep gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang
bevinden zich in de gemeente Duiven relatief minder vestigingen van bedrijven. Het
aantal banen per 1.000 inwoners bedraagt 803,0 en is daarmee hoger dan in de
referentiegroep.
Duiven
Gem. grootte
25.000-50.000
inwoners
Nederland
Vestigingen van bedrijven (per
1.000 inw.)
2012
98,7
116,2
114,1
Banen (per 1.000 inw.)
2012
803,0
610,3
709,2
Bron: CBS
83
Arbeidsparticipatie
Het aandeel van de werkzame beroepsbevolking of de beroepsgeschikte bevolking
bedraagt in Duiven 67,3%.
Duiven
Netto-participatiegraad (%)
Gem. grootte
25.000- 50.000
inwoners
2012
67,3
Nederland
68,0
67,2
Bron: CBS
Inkomenspositie
Het gemiddelde besteedbaar inkomen van personen is met € 28,6,- (x 1.000) lager
dan het gemiddelde in de groep gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang.
Duiven
Gemiddeld besteedbaar inkomen
van personen (*1.000 euro)
2010
Gem. grootte
25.000- 50.000
inwoners
Nederland
28,7
28,5
28,6
Bron: CBS
Sociale zekerheid
In de gemeente Duiven zijn relatief minder personen in de arbeidsproductieve leeftijd
aangewezen op een uitkering dan in de vergelijkingsgroep.
Duiven
Personen met een uitkering (per
1.000 inw.)
2012
Gem. grootte
25.000- 50.000
inwoners
Nederland
117
136
108
Onderwijs
In de gemeente Duiven bevinden zich in 2009 twaalf scholen voor basisonderwijs,
en één school voor voortgezet onderwijs.
Duiven
Basisonderwijs
2009
12
Voortgezet onderwijs
2009
1
Bron: CBS
84
Overlast en onveiligheid
In de gemeente Duiven komen relatief minder misdrijven voor dan in de
vergelijkingsgroep.
Duiven
Misdrijven (per 1.000 inw.)
2011
Gem. grootte
25.000- 50.000
inwoners
Nederland
52,7
71,7
45,6
Bron: CBS
Verkeersveiligheid
In de gemeente Duiven vonden in 2012 149 (geregistreerde) ongevallen plaats. De
gemeente Duiven kent relatief minder verkeersongevallen met dodelijke afloop dan
de vergelijkingsgroep.
Duiven
Gem. grootte
25.000- 50.000
inwoners
Nederland
Dodelijke afloop
2012
0,0
0,7
0,5
Ziekenhuisopname
2012
2,7
2,1
2,1
Bron: Min. van Infrastructuur en Milieu
Staat van de gemeente: scores burgerrollen (bron: wsjg)
De scores per burgerrol en bijbehorende dienstverlening van de gemeente Duiven.
Duiven
Provincie
Gelder
-land
Gem. grootte
<50.000
inw.
NL
Max
Min
A. Burger als Kiezer
6,1
5,8
5,9
5,9
6,6
4,6
B. Burger als Klant
7,9
7,6
7,7
7,7
8,0
7,2
C. Burger als
Onderdaan
6,4
6,3
6,3
6,3
6,7
5,7
D. Burger als Partner
5,9
5,7
5,8
5,8
6,5
5,1
E. Burger als
Wijkbewoner
7,0
7,0
7,0
7,0
7,5
6,6
85
Dienstverlening aan bedrijven
Omdat de gemeente Duiven niet participeert in het project ‘Bewijs van goede
dienstverlening’ kan men zich in dit feitenboek niet op deze bron beroepen.
Bezwaren en klachten tegen gemeente Duiven
In 2012 zijn er in totaal 63 bezwaarschriften ingediend tegen een besluit van het
college van B&W. In 2011 waren dit er 56, terwijl er in 2010 er 60 bezwaarschriften
tegen collegebesluiten zijn ingediend. In deze jaren zijn er respectievelijk zes (2010
en 2011) en vier bezwaarschriften gegrond verklaard.
2010
2011
2012
Niet-ontvankelijk verklaring
9
10
10
Gegrondverklaring i.v.m. motivering
3
4
1
Gegrondverklaringen i.v.m.
onrechtmatigheid besluit
3
2
3
Ongegrondverklaringen
24
20
15
Intrekkingen
19
17
31
Nog in behandeling
2
3
3
Totaal:
60
56
63
Opkomstcijfers verkiezingen 2006 en 2010
Bij de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 kwam 61,26% van de 11.446
stemgerechtigden stemmen. In 2010 daalde dit percentage naar 50,74% van de
9.715 stemgerechtigden. Dit percentage ligt onder het landelijk gemiddelde van
54%. Tijdens de verkiezingen van 2010 waren er 97 mensen te kiezen op de
kieslijst.
86
Voorzieningenniveau per gemeente (bron: Elsevier-onderzoek/benchmark)
In onderstaande tabel is zichtbaar hoe de vier Liemerse gemeenten scoren op het
onderzoek van Elsevier.
Stemverhoudingen in bestaande gemeenschappelijke regelingen
Presikhaaf:
Gemeente
Bestuurslid/leden
Arnhem
M. van Wessem, M.
Leisink, J. Soek
Doesburg
Duiven
Lingewaard
J.W. Bouman
K.H.J.M. Schols
B. van Eeten
Neder-Betuwe
Overbetuwe
Rheden
Rijnwaarden
Rozendaal
Westervoort
Zevenaar
Totaal
G.C. Koopmans
T.M.N. Vugts
T.J. Schopman
A.C.L. Adema
J.P. Breunissen
G.J.M. Nijland
Aantal
inwoners
147.018
Aantal
stemmen
15
11.600
2
25.593
3
45.445
5
22.553
3
45.577
5
43.724
5
11.080
2
1.495
1
15.237
2
31.907
4
47
87
Stadsregio Arnhem-Nijmegen:
- De raden van Doesburg, Groesbeek, Ubbergen, Heumen, Millingen, Mook
en Middelaar, Rozendaal, Rijnwaarden en Westervoort wijzen 1 lid en 1
plaatsvervangend lid aan.
- De raden van Beuningen, Wychen, Duiven, Zevenaar, Lingewaard,
Montferland, Overbetuwe, Renkum en Rheden wijzen alle 2 leden en 2
plaatsvervangend leden aan.
- De raden Arnhem en Nijmegen wijzen beide 5 leden en 5 plaatsvervangers
leden. De leden van Arnhem en Nijmegen hebben allemaal 2 stemmen.
GRO Arnhem:
Het algemeen bestuur bestaat uit alle wethouders op het gebied van onderwijs.
Het algemeen bestuur benoemt uit zijn midden een dagelijks bestuur bestaande uit:
· een lid namens de gemeenten Duiven, Rijnwaarden, Westervoort en
Zevenaar;
· een lid namens de gemeenten Overbetuwe en Lingewaard;
· een lid namens de gemeenten Renkum, Rheden en Rozendaal;
· een lid namens de gemeente Arnhem.
GR VGGM:
Bij de samenstelling van het dagelijks bestuur geldt het uitgangspunt dat een
evenredige geografische verdeling over de regio wordt aangehouden. Hierbij wordt
de onderstaande verdeling gehanteerd:
- een burgemeester afkomstig uit de subregio Veluwezoom (de gemeenten
Arnhem, Renkum, Rheden en Rozendaal);
- een burgemeester afkomstig uit de subregio Liemers (de gemeenten
Doesburg, Duiven, Rijnwaarden, Westervoort en Zevenaar);
- een burgemeester afkomstig uit de subregio Over-Betuwe (de gemeenten
Lingewaard en Overbetuwe);
- een burgemeester afkomstig uit de subregio West-Veluwe/Vallei (de
gemeenten Barneveld, Ede, Nijkerk, Scherpenzeel en Wageningen);
- een wethouder afkomstig uit de subregio West-Veluwe/Vallei (de
gemeenten Barneveld, Ede, Nijkerk, Scherpenzeel en Wageningen);
- de wethouder Volksgezondheid van de gemeente Arnhem.
ODRA:
- provincie Gelderland
- gemeente Arnhem
- gemeenten Lingewaard & Overbetuwe
- gemeenten Doesburg, Renkum, Rheden & Rozendaal
- gemeenten Duiven, Rijnwaarden, Westervoort & Zevenaar
1 lid
1 lid
1 lid
1 lid
1 lid
88
Inhoudsopgave
1. Profielschets van de gemeente (interne samenhang)
2. Kerncijfers per gemeente (bron: wsjg)
3. Staat van de gemeente: scores burgerrollen (bron: wsjg)
4. Dienstverlening aan bedrijven (bron: Bewijs van Goede Dienst)
5. Bezwaren en klachten (bron: jaarverslag/programmabegroting)
6. Opkomstcijfers verkiezingen 2006 en 2010
7. Voorzieningen niveau per gemeente (bron: Elsevier)
8. Stemverhoudingen in bestaande gemeenschappelijke regelingen
1. Profielschets van de gemeente








De slogan van gemeente Rijnwaarden is ‘Vveelzijdig Rijnwaarden’. Deze slogan
dateert van begin deze eeuw. De beelden die destijds met het begrip ’veelzijdig’
geassocieerd werden zijn:
o veel kernen;
o gevarieerd rivierenlandschap en natuur;
o rijk sociaal en cultureel leven;
o vernieuwende ambtelijke organisatie.
De gemeente Rijnwaarden heeft 10.968 inwoners. Dit aantal is al jaren stabiel.
Het aantal mannen en vrouwen is ongeveer gelijk. Het percentage allochtonen is
12%. Dit percentage ligt beneden het landelijk gemiddelde. In de gemeente
Rijnwaarden neemt de vergrijzing langzaam toe.
In 2012 zijn er in gemeente Rijnwaarden 4.697 woningen. 2.923 daarvan zijn
koopwoningen (62,2%), 1.732 huurwoningen (36,9%) en 42 woningen met
situatie onbekend (0,9%). Bron: CBS.
De gemeente Rijnwaarden bestaat uit zes kerkdorpen: Lobith, Tolkamer, Spijk,
Herwen, Aerdt en Pannerden.
De dorpen Lobith, Tolkamer en Pannerden beschikken over een supermarkt. In
Herwen wordt sinds kort een supermarkt gerund door vrijwilligers. De dorpen
Spijk en Aerdt hebben deze voorziening niet. Verder zijn er in de gemeente
Rijnwaarden weinig winkels en dergelijke voorzieningen.
Het gebied is goed bereikbaar vanaf de A-12 en is direct gelegen aan de
Europese hoofdtransportas over water, Bovenrijn en Waal. De N336 is een
belangrijke verkeersader in dit gebied. Met het openbaar vervoer is Rijnwaarden
minder goed te bereiken. Het heeft namelijk geen treinstation.
De gemeente Rijnwaarden kent een rijk geschakeerd verenigingsleven op het
terrein van sociaal cultureel werk en sport. Naast verenigingen voor bijna elke
denkbare sport zijn er ook traditionele verenigingen, zoals schutterijen en
carnavalsverenigingen, en verenigingen op het gebied van cultuur, vrije tijd en
jeugd- en jongerenwerk.
De Rijnvaart bracht de dorpen Tolkamer en Lobith in het verleden tot grote bloei.
Mede door de vervaging van de binnengrenzen in de toenmalige EG
89



verminderde die economische relatie met de binnenscheepvaart allengs. In de
laatste jaren valt er echter weer een duidelijke toename te constateren. De
directe ligging van de gemeente aan internationaal vaarwater heeft gezorgd voor
de vestiging van riviergebonden bedrijven op het aan de Rijn gelegen
industrieterrein met loswal. De in ruime hoeveelheid aanwezige (rivier)klei vormt
de vestigingsbasis voor een viertal grote steenfabrieken in Rijnwaarden.
Gezamenlijk nemen de steenfabrieken in Rijnwaarden ruim 30% van de
Nederlandse productie van bakstenen voor hun rekening. In Tolkamer is vanaf
de jaren twintig een scheepswerf gevestigd die zelf zeeschepen bouwt.
Als grensoverschrijdende activiteit van de gemeente Rijnwaarden kan worden
genoemd de deelname aan de Euregio Rijn-Waal, een samenwerkingsverband
met ruim vijftig deelnemende gemeenten en instanties uit de Nederlands-Duitse
grensregio rond de benedenlopen van Rijn, Maas en Waal.
De gemeente Rijnwaarden telt zes basisscholen. Voor het voorgezet onderwijs
en het volgen van bijzonder onderwijs zijn de burgers van Rijnwaarden
voornamelijk georiënteerd op de gemeente Zevenaar.
De gemeente Rijnwaarden beschikt over drie huisartsenpraktijken, alle drie
apotheekhoudend.
Kerncijfers per gemeente
Bevolking
Op 1 januari 2013 telt de gemeente Rijnwaarden 10.968 inwoners, verspreid over
zes kernen.
In de gemeente Rijnwaarden is 37,6% van de bevolking jonger dan 20 jaar en
28,4% 65 jaar of ouder. De groene druk heeft in de gemeente de overhand. De
gemeente Rijnwaarden kent een kleiner aandeel inwoners van 65 jaar en ouder, en
een kleiner aandeel inwoners jonger dan 20 jaar dan gemiddeld in de gemeenten
van dezelfde gemeentegrootteklasse (Gemeentegrootte < 25.000 inwoners).
Rijnwaarden
Gem.grootte
< 25.000
inwoners
Nederland
Bevolkingsdichtheid (pers/km2)
2013
228
187
404
Groene druk (%)
2013
37,6
41,3
38,4
Grijze druk (%)
2013
28,4
32,6
28,0
Westerse allochtonen (%)
2013
9,7
7,0
9,4
Niet-westerse allochtonen (%)
2013
1,7
3,4
11,7
Bron: CBS
90
Huishoudens
De omvang van de huishoudens in de gemeente Rijnwaarden bedraagt gemiddeld
2,39. In verhouding is de omvang van de huishoudens in de gemeente Rijnwaarden
kleiner dan in de vergelijkbare gemeentegrootteklasse.
Rijnwaarden
Gem.grootte
< 25.000
inwoners
Nederland
Huishoudgrootte (gemiddeld aantal
personen)
2012
2,39
2,43
2,23
Eenpersoonshuishoudens (%)
2012
27,0
28,2
36,8
Meerpersoonshuishoudens (%)
2012
73,0
71,8
63,2
Bron: CBS
Woningmarkt
In 2011 zijn er in de gemeente Rijnwaarden 18 woningen gebouwd. In 2011 maakt
61,1% van de nieuwgebouwde woningen deel uit van de koopsector, en 38,9% van
de huursector.
Rijnwaarden
Gem.grootte
< 25.000
inwoners
Nederland
Koopwoningen (%)
2011
61,1
71,0
61,1
Huurwoningen (%)
2011
38,9
29,0
38,9
Bron: ABF Reseach
WOZ-waarde
De WOZ-waarde van koopwoningen in de gemeente Rijnwaarden bedraagt
gemiddeld € 209,- ( x1.000) euro en ligt daarmee lager dan gemiddeld in de
gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang.
Rijnwaarden
WOZ-waarde (€ 1.000,-)
2013
209
Gem.grootte
< 25.000
inwoners
Nederland
270
239
Bron: Waarderingskamer WOZ
91
Lokale Lasten
De lokale woonlasten voor eenpersoonshuishoudens bedragen gemiddeld € 583,-.
De lokale woonlasten voor meerpersoonshuishoudens zijn met € 800,- hoger dan
voor eenpersoonshuishoudens.
Rijnwaarden
Gem.grootte
< 25.000
inwoners
Nederland
Woonlasten eenpersoonshuishouden
(euro)
2013
583
662
640
Woonlasten meerpersoonshuishouden
(euro)
2013
800
751
712
Bron: ABF Research
Lokale economie
In vergelijking met de groep gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang
bevinden zich in de gemeente Rijnwaarden relatief minder vestigingen van
bedrijven. Het aantal banen per 1.000 inwoners bedraagt 321,7, en is daarmee lager
dan in de referentiegroep.
Rijnwaarden
Gem.grootte
< 25.000
inwoners
Nederland
Vestigingen van bedrijven (per 1.000
inw.)
2012
98,8
127,1
114,1
Banen (per 1.000 inw.)
2012
321,7
499,7
709,2
Bron: CBS
Arbeidsparticipatie
Het aandeel van de werkzame beroepsbevolking of de beroepsgeschikte bevolking
bedraagt in Rijnwaarden -%.
Rijnwaarden
Nettoparticipatiegraad (%)
2012
-
Gem.grootte
< 25.000
inwoners
Nederland
68,2
67,2
Bron: CBS
92
Inkomenspositie
Het gemiddeld besteedbaar inkomen van personen is met € 25,5 ( x1.000) lager dan
gemiddeld in de groep gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang.
Gem.grootte
Gemiddeld besteedbaar inkomen
van personen (x 1.000 euro)
Rijnwaarden
< 25.000
inwoners
Nederland
25,5
28,7
28,5
2010
Bron: CBS
Sociale zekerheid
In de gemeente Rijnwaarden zijn relatief meer personen in de arbeidsproductieve
leeftijd aangewezen op een uitkering dan in de vergelijkingsgroep.
Rijnwaarden
Personen met uitkering (per 1.000 inw.)
2012
Gem.grootte
< 25.000
inwoners
Nederland
107
136
132
Onderwijs
In de gemeente Rijnwaarden bevinden zich in 2009 zes scholen voor
basisonderwijs, en geen scholen voor voortgezet onderwijs.
Rijnwaarden
Basisonderwijs
2009
6
Voortgezet onderwijs
2009
0
Bron: CBS
Overlast en onveiligheid
In de gemeente Rijnwaarden zijn relatief minder misdrijven dan in de
vergelijkingsgroep.
Rijnwaarden
Misdrijven (per 1.000 inw.)
2011
28,6
Gem.grootte <
25.000 inwoners
Nederland
45,7
71,7
Bron: CBS
93
Verkeersveiligheid
In de gemeente Rijnwaarden vonden in 2012 25 (geregistreerde) ongevallen plaats.
De gemeente Rijnwaarden kent relatief meer verkeersongevallen met dodelijke
afloop dan de vergelijkingsgroep.
Gem.grootte
Rijnwaarden
< 25.000
inwoners
Nederland
Dodelijke afloop
2012
4,0
0,7
0,5
Ziekenhuisopname
2012
8,0
2,1
2,1
Bron: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Staat van de gemeente: scores burgerrollen
Gem.grootte
Rijnwaarden
Provincie
Gelderland
A. Burger als
Kiezer
5,9
B. Burger als
Klant
< 25.000
inwoners
Nederland
Max
Min
5,8
5,9
5,9
6,5
5,1
7,6
7,5
7,6
7,4
8,1
7,1
C. Burger als
Onderdaan
6,0
6,2
6,2
6,2
6,7
5,7
D. Burger als
Partner
5,5
5,7
5,7
5,7
6,4
5,1
E. Burger als
Wijkbewoner
6,5
6,9
6,9
6,9
7,3
6,4
Dienstverlening aan bedrijven
Gemeente Rijnwaarden heeft niet deelgenomen aan het Bewijs van Goede Dienst.
Bezwaren en klachten
Bezwaren
2012
2011
2010
94
Gegrond
Ongegrond
Deels gegrond/deels
ongegrond
Niet-ontvankelijk
Ingetrokken
Lopend
Overig
Totaal
10
10
1
1
10
8
3
8
2
1
8
1
12
31
31
32
2012
2011
2
4
2010
4
2
6
6
19
Klachten
Gegrond
Ongegrond
Deels gegrond/deels
ongegrond
Niet-ontvankelijk
Ingetrokken
Lopend
Overig
Totaal
4
1
5
Opkomst cijfers gemeenteraadsverkiezingen 2006 en 2010
Voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 ontvingen 8.582 kiesgerechtigden
een oproep. Het opkomstpercentage bedroeg 57,98%
Voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2010 zijn 8683 kiesgerechtigden
opgeroepen. De opkomst was 47,75%. Er werd door vier partijen aan de
verkiezingen deelgenomen. Het aantal mensen op kieslijsten bedroeg 71.
Voorzieningen niveau per gemeente
Stemverhoudingen in bestaande gemeenschappelijke regelingen
Zie bij gemeente Duiven.
95
Inhoud feitenboek
1. Profielschets van de gemeente (interne samenhang)
2. Kerncijfers per gemeente (bron: wsjg)
3. Staat van de gemeente: scores burgerrollen (bron: wsjg)
4. Dienstverlening aan bedrijven (bron: Bewijs van Goede Dienst)
5. Bezwaren en klachten (bron: jaarverslag/programma begroting)
6. Opkomstcijfers verkiezingen 2006 en 2010
7. Voorzieningen niveau per gemeente (bron: Elsevier)
8. Stemverhoudingen in bestaande gemeenschappelijke regelingen
Profielschets gemeente







Westervoort is het oudste dorp in De Liemers. De naam komt al voor in een
document uit het jaar 726. Westervoort was een ‘heerlijkheid’ van de heren van
Bergh en behoorde tot het gebied van Gelre. Dit in tegenstelling tot de rest van
de Liemers, dat altijd Kleef-Pruisisch gebied is geweest.
Vanaf ongeveer eind jaren zeventig neemt de verstedelijking sterk toe. Samen
met Duiven vormt het een groeikern; het inwonertal stijgt explosief van ongeveer
6.000 in 1981 tot 16.500 in 2003. Vanaf die tijd neemt het inwonertal weer licht
af tot 15.199 nu.
Westervoort is een dorp op de splitsing van de Neder-Rijn en de IJssel. De ruim
15.000 inwoners van de voormalige groeikern vormen een gemêleerde, hechte
gemeenschap, met een rijk verenigingsleven. Het voorzieningenniveau is op peil
en sinds de komst van het station is de gemeente met het openbaar vervoer nog
beter bereikbaar. De dijken en prachtige uiterwaarden bieden volop
mogelijkheden tot ontspanning en beweging. Westervoort werkt graag samen
met andere gemeenten in de regio, maar waakt voor het behoud van de eigen
identiteit. Het Westervoorts ‘gevuul’ wordt gekoesterd.
De bevolking van Westervoort vergrijst als gevolg van de groeitaak de komende
periode relatief snel.
Westervoort is een echte woongemeente. De bebouwingsdichtheid is hoog ( 866
per km2). De gemeente kent een vrij eenzijdige woningvoorraad. Het overgrote
deel bestaat uit eengezinswoningen en de huurvoorraad is relatief groot.
Hoogbouw komt praktisch niet voor.
Als gevolg van de hoge bebouwingsdichtheid is het aantal bewoners per km2
ook hoog.
Westervoort is uniek gelegen aan de Neder-Rijn en de IJssel en heeft een
prachtig uiterwaardengebied, dat ongeveer een derde van het totale
grondoppervlak van de gemeente beslaat.
96

Westervoort kent een bescheiden lokaal bedrijventerrein met nog een
uitbreidingscapaciteit van circa 3,5 hectare. De weinige zware industrie is
geconcentreerd langs de IJsseldijk.
 De openbaarvervoersvoorzieningen zijn uitstekend (trein en bus).
 De doorstroming van het verkeer in Westervoort wordt vooral beïnvloed door het
omliggende rijks- en regionale wegennet. Door onder andere de aanpassingen
van de A12 lijken de knelpunten nu verleden tijd.
 Westervoort heeft geen historisch dorpshart. Het centrum is relatief nieuw en het
winkelaanbod is grotendeels geconcentreerd in het kleine, maar gevarieerde en
veelzijdige winkelcentrum De Wyborgh.
 Westervoort kent een zeer rijk verenigingsleven.
 De Westervoortse Kermis en het carnaval zijn een begrip en worden uitbundig
gevierd.
De Westervoortse carnavalsoptocht is de grootste in de regio.
 In het basisonderwijs zijn alle gezindten vertegenwoordigd. Zoals alle Liemerse
gemeenten heeft ook Westervoort te maken met een (sterke) daling van het
aantal leerlingen. Het aantal leerlingen is de afgelopen tien jaar gedaald van
ruim 2.600 leerlingen naar ongeveer 1.300 leerlingen nu.
 Ook in 2012 heeft Westervoort meegedaan aan het onderzoek ‘Waar staat je
gemeente?’.
In dat onderzoek is aan de inwoners gevraagd om vanuit de rol van klant, kiezer,
onderdaan, partner en wijkbewoner de gemeente een cijfer te geven. Als klant
(7.5) en wijkbewoner (7.1) zijn de Westervoortse inwoners heel tevreden. Als
partner, onderdaan en kiezer weliswaar wat minder (respectievelijk 6.0, 6.4, 6.1),
maar nog altijd tevredener dan gemiddeld in de referentiegemeenten.
 Op tal van terreinen wordt al samengewerkt met andere gemeenten. Op
Liemers’ niveau op het terrein van Inkoop, ICT en RSD. Met Duiven samen
subsidieert de gemeente de welzijnsstichting Mikado; samen nemen zij hiervan
gezamenlijk tal van producten af. Op tal van andere terreinen zijn
samenwerkingsverbanden in verschillende samenstellingen actief.
 Westervoort kent een sterk sociaal beleid.
 Van de Liemers heeft Westervoort het grootste aantal uitkeringsgerechtigden.
 Voor culturele voorzieningen is Westervoort voornamelijk aangewezen op
Arnhem en Zevenaar.
 Westervoort kent een eigen dialect.
Kerncijfers
Bevolking
Op 1 januari 2013 telt de gemeente Westervoort 15.199 inwoners in 1 kern. In de
gemeente Westervoort is 36,7% van de bevolking jonger dan 20 jaar en 22,0% 65
jaar of ouder. De groene druk heeft in de gemeente de overhand. De gemeente
Westervoort kent een kleiner aandeel inwoners van 65 jaar en ouder, en een kleiner
aandeel inwoners jonger dan 20 jaar dan gemiddeld in de gemeenten van dezelfde
gemeentegrootteklasse (Gemeentegrootte < 25.000 inwoners).
97
Westervoort
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
Bevolkingsdichtheid (pers/km2)
2013
1.939
187
404
Groene druk (%)
2013
36,7
41,3
38,4
Grijze druk (%)
2013
22,0
32,6
28,0
Westerse allochtonen (%)
2013
9,6
7,0
9,4
Niet-westerse allochtonen (%)
2013
7,5
3,4
11,7
Bron: CBS
Huishoudens
De omvang van de huishoudens in de gemeente Westervoort bedraagt gemiddeld
2,37. In verhouding is de omvang van de huishoudens in de gemeente Westervoort
kleiner dan in de vergelijkbare gemeentegrootteklasse.
Westervoort
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
Huishoudgrootte (gem. aantal pers.)
2012
2,37
2,43
2,23
Eénpersoonshuishoudens (%)
2012
27,7
28,2
36,8
Meerpersoonshuishoudens (%)
2012
72,3
71,8
63,2
Bron: CBS
Woningmarkt
In 2011 zijn er in de gemeente Westervoort 52 woningen gebouwd. In 2011 maakt
65,4% van de nieuwgebouwde woningen deel uit van de koopsector, en 34,6% van
de huursector.
Westervoort
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
Koopwoningen (%)
2011
65,4
71,0
61,1
Huurwoningen (%)
2011
34,6
29,0
38,9
Bron: ABF Reseach
98
WOZ-waarde
De WOZ-waarde van koopwoningen in de gemeente Westervoort bedraagt
gemiddeld € 205,- (x 1.000) en ligt daarmee lager dan gemiddeld in de gemeenten
van vergelijkbare bevolkingsomvang.
Westervoort
WOZ-waarde (1.000 euro)
2013
205
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
270
239
Bron: Waarderingskamer WOZ
Lokale lasten
De lokale woonlasten voor zowel een- als meerpersoonshuishoudens zijn in de
gemeente Westervoort hoger dan in de referentiegroep. De lokale woonlasten voor
eenpersoonshuishoudens bedragen gemiddeld € 730,-. De lokale woonlasten voor
meerpersoonshuishoudens zijn met € 811,- hoger dan voor
eenpersoonshuishoudens.
Westervoort
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
Woonlasten eenpersoonshuishouden
(euro)
2013
730
662
640
Woonlasten meerpersoonshuishouden
(euro)
2013
811
751
712
Bron: ABF Research
Lokale economie
In vergelijking met de groep gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang
bevinden zich in de gemeente Westervoort relatief minder vestigingen van bedrijven.
Het aantal banen per 1.000 inwoners bedraagt 184,0, en is daarmee lager dan in de
referentiegroep.
Westervoort
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
Vestigingen van bedrijven (per 1.000
inw.)
2012
74,0
127,1
114,1
Banen (per 1.000 inw.)
2012
184,0
499,7
709,2
Bron: CBS
99
Arbeidsparticipatie
Het aandeel van de werkzame beroepsbevolking of de beroepsgeschikte bevolking
bedraagt in Westervoort 66,3%.
Westervoort
Netto-participatiegraad (%)
2012
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
68,2
67,2
66,3
Bron: CBS
Inkomenspositie
Het gemiddeld besteedbaar inkomen van personen is met € 26,5 (x 1.000) lager dan
gemiddeld in de groep gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang.
Westervoor
t
Gemiddeld besteedbaar inkomen van
personen (x 1.000 euro)
2010
26,5
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
28,7
28,5
Bron: CBS
Sociale zekerheid
In de gemeente Westervoort zijn relatief meer personen in de arbeidsproductieve
leeftijd aangewezen op een uitkering dan in de vergelijkingsgroep.
Westervoort
Personen met een uitkering (per 1.000
inw.)
2012
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
107
136
133
Onderwijs
In de gemeente Westervoort bevinden zich in 2009 zes scholen voor basisonderwijs,
en geen scholen voor voortgezet onderwijs.
Westervoort
Basisonderwijs
2009
6
Voortgezet onderwijs
2009
0
Bron: CBS
100
Overlast en onveiligheid
In de gemeente Westervoort komen relatief meer misdrijven voor dan in de
vergelijkingsgroep.
Westervoort
Misdrijven (per 1.000 inw.)
2011
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
45,7
71,7
46,0
Bron: CBS
Verkeersveiligheid
In de gemeente Westervoort vonden in 2012 51 (geregistreerde) ongevallen plaats.
De gemeente Westervoort kent relatief minder verkeersongevallen met dodelijke
afloop dan de vergelijkingsgroep.
Westervoort
Gem.grootte
<25.000 inw.
Nederland
Dodelijke afloop
2012
0,0
0,7
0,5
Ziekenhuisopname
2012
0,0
2,1
2,1
Bron: Min. van Infrastructuur en Milieu
Scores burgerrollen Bron ‘Waar staat je gemeente 2012?’
Gemeente
Gemiddelde <
25.000
Westervoort
Kiezer
5.9
Klant
7.7
Onderdaan
6.3
Partner
5.8
Wijkbewoner
6.9
6.1
7.5
6.4
6.0
7.1
Dienstverlening aan bedrijven Bron Bewijs van goede dienst 2011
Norm
Voldoen aan de aanvraag
termijn
Hersteltermijn
Volledigheid verzoeken en
aanvragen
Inhoudelijke kennis en
deskundigheid
Beleving van toezicht
Responsesnelheid
Actualiteit gemeentelijke
informatie
Klanttevredenheid
Deugdelijk besluitvorming
Vermindering
administratieve lasten
Minimum norm
100%
Behaalde norm
96%
60%
85%
90%
86%
7
6.4
7
Geen gegevens
90%
5.9
Geen gegevens
84%
7
90%
25%
7
90%
20%
101
Bezwaren
jaar
aantal
gegrond
ongegrond
2010
2011
2012
32
33
44
1
2
3
13
14
9
Nietontvankelijk
1
0
1
Ingetrokken
/heroverwogen
17
17
31
Opkomstpercentage verkiezingen
2006
54.97%
2010
47.60%
Voorzieningenniveau per gemeente
Stemverhoudingen in bestaande gemeenschappelijke regelingen
Zie de gemeente Duiven
102
Inhoud
1. Profielschets van de gemeente (interne samenhang)
2. Kerncijfers per gemeente (bron: wsjg)
3. Staat van de gemeente: scores burgerrollen (bron: wsjg)
4. Dienstverlening aan bedrijven (bron: Bewijs van Goede Dienst)
5. Bezwaren en klachten (bron: jaarverslag/programmabegroting)
6. Opkomstcijfers verkiezingen 2006 en 2010
7. Voorzieningen niveau per gemeente (bron: Elsevier)
8. Stemverhoudingen in bestaande gemeenschappelijke regelingen
1. Profielschets van de gemeente
 Zevenaar is een middelgrote gemeente in het grensgebied tussen Arnhem,
Nijmegen en Duitsland. De gemeente Zevenaar heeft een uitstekend en
gevarieerd voorzieningenaanbod, in het bijzonder in de stad, en neemt daardoor
in de regio een belangrijke positie in. De stad is uitstekend bereikbaar door haar
ligging aan (inter)nationale en regionale infrastructuur.
De historisch gegroeide diversiteit in landschap en kernen maakt van de
gemeente een verrassend veelzijdige omgeving om te wonen, te werken en te
recreëren. De sterke sociale samenhang en de gemoedelijke mentaliteit geven
de gemeente karakter.
Zevenaar is een gemeente gericht op kwalitatieve groei en heeft de ambitie zich
op duurzame wijze verder te ontwikkelen op het gebied van woningbouw,
economie, landschappelijke waarde en mobiliteit.
 Zevenaar heeft een stadskern Zevenaar en vijf kerkdorpen: Oud-Zevenaar,
Babberich, Angerlo, Giesbeek en Lathum.
 In 1487 kreeg Zevenaar stadsrechten. Pas in 1811 werd Angerlo een
zelfstandige gemeente. Vanaf midden 19e eeuw wordt de Liemers beter
bereikbaar door de aanleg van spoorverbindingen, de A12 en verharding van de
wegen. Door de groei van de stad Arnhem zijn de nabijgelegen kernen
Westervoort, Duiven, Zevenaar en Didam sterk gegroeid. In de zone tussen de
snelweg en de spoorlijn waar de kernen gelegen zijn is een stedelijk gebied
ontstaan. Zevenaar maakt na de Tweede Wereldoorlog een groeispurt door de
bouw van grootschalige uitbreidingswijken. In 2005 vindt er een gemeentelijke
herindeling plaats met de voormalige gemeente Angerlo.
 In de gemeente Zevenaar wonen 32.405 mensen (peildatum 1 januari 2013 GBA). Circa 70% van hen woont in de (stedelijke) kern Zevenaar. Naar
verwachting zal de bevolkingsomvang van de gemeente, ondanks een
toekomstig sterfteoverschot, blijven toenemen. De groei zal naar verwachting
echter beperkter zijn dan in het verleden. De komende jaren zal er sprake zijn
van vergrijzing (‘verzilvering’) en ontgroening (minder aandeel jongeren) van de
bevolking en een toenemend aantal huishoudens.
103












Het onderwijsaanbod in Zevenaar bestaat uit vijftien basisscholen en op drie
locaties in Zevenaar wordt voortgezet onderwijs aangeboden door het Liemers
College.
De gemeente Zevenaar heeft een rijk en actief verenigingsleven. Er zijn vijf
schutterijverenigingen actief in de gemeente. Het aanbod van sportverenigingen
is zeer divers. Naast de voetbalverenigingen is er een hockeyvereniging, een
basketbalvereniging, een atletiekvereniging en een bowlingvereniging.
Er is een ruim aanbod van eerstelijnszorg in de gemeente. In Zevenaar zijn vier
huisartspraktijken gevestigd. Daarnaast zijn er in de dorpen Giesbeek en
Angerlo ook huisartsenpraktijken gevestigd. In Zevenaar is een onderdeel van
Rijnstate gevestigd als basisziekenhuis met een brede poliklinische functie voor
de regio van de Liemers.
Het winkelaanbod is sterk geclusterd in de stad Zevenaar. Dit geeft het
winkelgebied van de stad Zevenaar ook een regionale functie. Het centrum van
Zevenaar telt ruim 180 winkels, met een totale winkelvloer verkoopoppervlakte
(wvo) van circa 66.000 m2. In de andere kernen van de gemeente zijn ongeveer
15 winkels gevestigd, met een totale omvang van circa 3.500 m2 wvo. Deze
winkels zijn vooral lokaal verzorgend.
De infrastructurele ligging van Zevenaar is goed gelegen: aan de A12. De
interne infrastructuur is op orde en Zevenaar zet zich in op een goede
aansluiting op het (regionale) hoofdwegennet (verbreding A12 en doortrekking
A15) om de bereikbaarheid van de gemeente verder te verbeteren. Met het
openbaar vervoer is de gemeente Zevenaar goed bereikbaar met verschillende
buslijndiensten. Zevenaar beschikt daarnaast over een treinstation en er zijn
plannen om in de toekomst een tweede station te realiseren.
In het rapport van Elsevier ‘De beste gemeenten van 2012’ scoort de gemeente
Zevenaar hoog op verkeersveiligheid en recreatiegebieden. De woonlasten
binnen de gemeente Zevenaar zijn laag. Aandachtspunt voor Zevenaar uit dit
rapport is het economisch klimaat in de gemeente.
‘Het woont goed!’ is een belangrijke uitspraak die tijdens bewonersavonden werd
gehoord. De leefbaarheid in Zevenaar wordt als zeer positief beoordeeld.
Zevenaar onderhoudt internationale stedenbanden met drie steden: de Duitse
gemeente Weilburg, de Poolse gemeente Pruszcz en de Hongaarse gemeente
Mátészalka. Met het onderhouden van stedenbanden wordt bijgedragen aan de
bevordering van internationale uitwisseling.
De gemeente Zevenaar werkt bestuurlijk samen op lokaal niveau met de
Liemerse collega’s binnen de Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking de
Liemers (SdL), maar ook de gezamenlijke reinigingsdienst (RDL) en het
streekarchief zijn voorbeelden van samenwerkingsverbanden op lokaal niveau.
Daarnaast participeert de gemeente Zevenaar in samenwerkingsverbanden op
regionaal niveau (regio Arnhem).
In 2010 stonden er 134 mensen op de kieslijst. De opkomst was 52,3%. Het
gemiddelde landelijke opkomstcijfer was 54,1%.
In 2012 zijn er vier bezwaren gegrond verklaard. In 2011 waren dat er nog vijf. In
totaal zijn er in 2012 85 bezwaarschriften ingediend; in 2011 waren dat er nog
77.
De gemeentelijke organisatie heeft de volgende kernwaarden: Klantgericht,
Resultaatgericht & Samenwerking.
104

-
In 2012 heeft Zevenaar een strategische heroriëntatie op de toekomst van de
gemeente uitgevoerd. Dit heeft geresulteerd in het visiedocument ‘Het Zevenaar
van Morgen’. Hierbij is in een verschuiving van de gemeentelijke rol voorzien.
Zevenaar kiest voor een verschuiving van een meer bepalende naar een meer
faciliterende rol. Dat betekent dat de gemeente minder activiteiten zelf uitvoert
en meer overlaat aan maatschappelijk instanties, verenigingen, burger en private
partijen, daar waar mogelijk en/of wenselijk. Hiertoe zijn de volgende
inhoudelijke uitgangspunten geformuleerd:
Zevenaar is een centrumgemeente op het gebied van cultuur, horeca en
detailhandel (winkelaanbod).
Zevenaar behoudt het voorzieningenniveau dat past bij een centrumgemeente.
Zevenaar wordt een ondernemende gemeente.
Duurzaamheid en innovatie zijn leidraad voor het handelen.
Zevenaar is een aantrekkelijke leef- en werkgemeente voor jong en oud.
Zevenaar is een sociale gemeente.
Zevenaar stimuleert (zelf)activiteit.
Zevenaar is een veilige gemeente.
Zevenaar benut en genereert inkomsten maximaal.
Zevenaar is een moderne organisatie, die efficiënt werkt.
Kerncijfers per gemeente
Bevolking
Op 1 januari 2013 telt de gemeente Zevenaar 32.405 inwoners, verspreid over zes
kernen. In de gemeente Zevenaar is 36,7% van de bevolking jonger dan 20 jaar en
35,2% 65 jaar of ouder. De groene druk heeft in de gemeente de overhand. De
gemeente Zevenaar kent een groter aandeel inwoners van 65 jaar en ouder, en een
kleiner aandeel inwoners jonger dan 20 jaar dan gemiddeld in de gemeenten uit
dezelfde gemeentegrootteklasse (Gemeentegrootte 25.000-50.000 inwoners).
Zevenaar
Gem.grootte
25.000-50.000
inwoners
Nederland
Bevolkingsdichtheid (pers/km2)
2013
559
295
404
Groene druk (%)
2013
36,7
40,4
38,4
Grijze druk (%)
2013
35,2
32,2
28,0
Westerse allochtonen (%)
2013
10,3
7,7
9,4
Niet-westerse allochtonen (%)
2013
4,4
5,7
11,7
Bron: CBS
Huishoudens
105
De omvang van de huishoudens in de gemeente Zevenaar bedraagt gemiddeld
2,26. In verhouding is de omvang van de huishoudens in de gemeente Zevenaar
kleiner dan in de vergelijkbare gemeentegrootteklasse.
Zevenaar
Gem.grootte
25.00050.000 inw.
Nederland
Huishoudgrootte (gem. aantal pers.)
2012
2,26
2,36
2,23
Eenpersoonshuishoudens (%)
2012
30,4
30,4
36,8
Meerpersoonshuishoudens (%)
2012
69,6
69,6
63,2
Bron: CBS
Woningmarkt
In 2011 zijn er in de gemeente Zevenaar 297 woningen gebouwd. In 2011 maakt
80,8% van de nieuwgebouwde woningen deel uit van de koopsector, en 19,2% van
de huursector.
Zevenaar
Gem.grootte
25.000-50.000
inwoners
Nederland
Koopwoningen (%)
2011
80,8
67,1
61,1
Huurwoningen (%)
2011
19,2
32,9
38,9
Bron: ABF Research
WOZ-waarde
De WOZ-waarde van koopwoningen in de gemeente Zevenaar bedraagt gemiddeld
€ 217,- (x 1.000) en ligt daarmee lager dan gemiddeld in de gemeenten van
vergelijkbare bevolkingsomvang.
Zevenaar
WOZ-waarde (x € 1.000,-)
2013
217
Gem.grootte
25.000 - 50.000
inwoners
Nederland
256
239
Bron: Waarderingskamer WOZ
106
Lokale lasten
De lokale woonlasten voor zowel een- als meerpersoonshuishoudens zijn in de
gemeente Zevenaar lager dan in de referentiegroep. De lokale woonlasten voor
eenpersoonshuishoudens bedragen gemiddeld € 466,-. De lokale woonlasten voor
meerpersoonshuishoudens zijn met € 556,- hoger dan voor
eenpersoonshuishoudens.
Zevenaar
Gem.grootte
25.000 - 50.000
inwoners
Nederland
Woonlasten
eenpersoonshuishouden (euro)
2013
466
639
640
Woonlasten
meerpersoonshuishouden (euro)
2013
556
723
712
Bron: ABF Research
Lokale economie
In vergelijking met de groep gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang
bevinden zich in de gemeente Zevenaar relatief minder vestigingen van bedrijven.
Het aantal banen per 1.000 inwoners bedraagt 631,7 en is daarmee hoger dan in de
referentiegroep.
Zevenaar
Gem.grootte
25.000 50.000 inw.
Nederland
Vestigingen van bedrijven
(per 1.000 inw.)
2012
98,2
116,2
114,1
Banen (per 1.000 inw.)
2012
631,7
610,3
709,2
Bron: CBS
Arbeidsparticipatie
Het aandeel van de werkzame beroepsbevolking of de beroepsgeschikte bevolking
bedraagt in Zevenaar 67,5%.
Zevenaar
Nettoparticipatiegraad (%)
2012
67,5
Gem.grootte 25.000
- 50.000 inwoners
Nederland
68,0
67,2
Bron: CBS
107
Inkomenspositie
Het gemiddelde besteedbaar inkomen van personen is met € 27,0 (x 1.000) lager
dan gemiddeld in de groep gemeenten van vergelijkbare bevolkingsomvang.
Zevenaar
Gemiddelde besteedbaar inkomen
van personen (*1.000 euro)
2010
Gem.grootte
25.000 50.000 inw.
Nederland
28,7
28,5
27,0
Bron: CBS
Sociale zekerheid
In de gemeente Zevenaar zijn relatief meer personen in de arbeidsproductieve
leeftijd aangewezen op een uitkering dan in de vergelijkingsgroep.
Gem.grootte 25.000 - 50.000
inwoners
Zevenaar
Personen met
een uitkering
(per 1.000
inw.)
2012
134
117
Nederland
136
Onderwijs
In de gemeente Zevenaar bevinden zich in 2009 elf scholen voor basisonderwijs, en
één school voor voortgezet onderwijs.
Zevenaar
Basisonderwijs
2009
11
Voortgezet onderwijs
2009
1
Bron: CBS
Overlast en onveiligheid
In de gemeente Zevenaar komen relatief minder misdrijven voor dan in de
vergelijkingsgroep.
108
Zevenaar
Misdrijven (per 1.000 inw.)
2011
Gem.grootte 25.000
- 50.000 inwoners
Nederland
52,7
71,7
50,9
Bron: CBS
Verkeersveiligheid
In de gemeente Zevenaar vonden in 2012 196 (geregistreerde) ongevallen plaats.
De gemeente Zevenaar kent relatief meer verkeersongevallen met dodelijke afloop
dan de vergelijkingsgroep.
Zevenaar
Gem.grootte
25.000 50.000 inw.
Nederland
Dodelijke afloop
2012
1,5
0,7
0,5
Ziekenhuisopname
2012
1,5
2,1
2,1
Bron: Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Staat van de gemeente: scores burgerrollen
In onderstaande tabel zijn de scores per burgerrol en bijbehorende dienstverlening
van de gemeente Zevenaar opgenomen.
Zevenaar
Provincie
Gelderland
Gem.grootte
<50.000 inw.
Nederland
Max
Min
A. Burger als
Kiezer
6,2
5,8
5,9
5,9
6,5
5,1
B. Burger als
Klant
7,6
7,5
7,4
7,4
8,1
7,1
C. Burger als
Onderdaan
6,4
6,2
6,2
6,2
6,7
5,7
D. Burger als
Partner
5,9
5,7
5,7
5,7
6,4
5,1
7,3
6,4
E. Burger als
Wijkbewoner
7,0
6,9
6,9
6,9
109
Dienstverlening aan bedrijven
In 2011 heeft de gemeente Zevenaar een onderzoek laten uitvoeren in
samenwerking met de ondernemersverenigingen in Zevenaar. Het onderzoek van
Bewijs van Goede Dienst brengt in beeld hoe er op de dienstverlening van de
gemeente aan ondernemers wordt gescoord.
Uit het onderzoek blijkt dat Zevenaar voldoet of ruim voldoet aan zeven van de tien
normen binnen het onderzoek. Ten aanzien van deze normen voldoet de
dienstverlening aan ondernemers aan het landelijk gemiddelde en op vier van deze
normen scoort Zevenaar zelfs boven het landelijk gemiddelde. Deze score is door
de onderzoekers als een goede prestatie gekwalificeerd.
Om een verbetering in de dienstverlening aan ondernemers te realiseren is er een
verbeterplan in gang gezet door het college.
Bezwaren en klachten
5.1. Bezwaarschriften
In 2012 zijn er in totaal 85 bezwaarschriften ingediend tegen een besluit van het
college van B&W, waarvan er 4 gegrond zijn verklaard door de adviescommissie. In
2011 waren er 77 bezwaarschriften ingediend. Dit betekende nagenoeg een
halvering van het aantal bezwaarschriften ten opzichte van 2010 (142
bezwaarschriften). In deze jaren zijn er respectievelijk 5 (2011) en 8 (2010) gegrond
verklaard.
110
2010
2011
2012
Niet-ontvankelijk
8
6
4
Gegrond
8
5
4
Deels gegrond / deels
ongegrond
18
1
7
Ongegrondverklaringen
33
35
15
Ingetrokken
30
17
31
Nog in behandeling tijdens
publicatie jaarverslag /
overig
44
13
24
Totaal:
142
77
85
Klachten
Naast het indienen van een bezwaarschrift tegen een besluit zoals bedoeld in de zin
van de Algemene wet bestuursrecht bestaat er voor inwoners van Zevenaar de
mogelijkheid om een klacht in te dienen over het handelen van de gemeente. De
gemeente Zevenaar hanteert een interne klachtenregeling, waarbij de klacht eerst
ambtelijk wordt behandeld. Dit gebeurt door de afdeling waaraan de klacht is gericht.
Indien de afhandeling van de klacht niet naar tevredenheid van de indiener
plaatsvindt, biedt de gemeente Zevenaar nog de mogelijkheid om in tweede en
laatste instantie een klacht in te dienen bij de Ombudscommissie.
6. Opkomst cijfers gemeenteraadsverkiezingen 2010
Op 1 januari 2005 zijn de voormalige gemeenten Angerlo en Zevenaar heringedeeld
naar de huidige gemeente. In verband met deze herindeling hebben er in 2005
verkiezingen plaatsgevonden en zijn er in 2006 geen gemeenteraadsverkiezing
gehouden. In het jaar 2005, bij de herindelingsverkiezing (Zevenaar - Angerlo), was
de opkomst 42%.
In 2010 stonden er 134 mensen op de kieslijst voor de gemeenteraadsverkiezingen.
De opkomst was 52,3%. Het gemiddelde landelijke opkomstcijfer in 2010 was
54,1%.
111
Voorzieningen niveau per gemeente
Stemverhoudingen in bestaande gemeenschappelijke regelingen
Zie de gemeente Duiven.
112

Klassement-vier-weken-10-KM-2015

1 oktober 2014 pagina 4

10 december 2014 pagina 5

Autovlucht Jonge duiven ST. QUENTIN, dus zet je

Fondmiddag NIC 1714 de Snelvlucht te Bodegraven

3 september 2014 pagina 11

Cursus data BHV - ZEVENAAR

http://www.eijerkamp.com/h-en-ej

10 september 2014 pagina 4

Info - Samenspel Rijnmond 2000