advies aansprakelijkstelling gemeente n.a.v.

PER E-MAILBERICHT: [email protected]
Aan de Stichting Geen Megastal in Westend i.o.
p/a de heer R. Bouwman
Kastanjestraat 50
5061 AM Oisterwijk
Betreft
Behandeld door
Telefoon
Fax
E-mail
: Advies aansprakelijkstelling gemeente gedeeltelijke
vernietiging bestemmingsplan Buitengebied
: mr. M. Bekooy , advocaat
: +31 (0)38 425 92 25
: +31 (0)38 425 92 52
: [email protected]
Datum:
25 juni 2014
Onze referentie:
2014/0050
Uw referentie:
Geachte heer Bouwman,
Bij e-mailbericht van 19 juni jl. hebt u mij de volgende vraag ter beantwoording
voorgelegd.
Op 21 maart 2013 heeft de inrichtinghouder van een intensieve veehouderij aan de
Oisterwijksebaan 2 in Heukelom verzocht om een omgevingsvergunning voor het
bouwen van een varkensstal en het afwijken van het bestemmingsplan
“Buitengebied Berkel Enschot” voor het vergroten van het agrarisch bouwperceel
ten behoeve van die varkensstal van de huidige omvang van 1,66 ha tot een
omvang van 2,36 ha.
In eerste instantie was de vergroting van het agrarisch bouwvlak betrokken in het
op 26 juni 2011 gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied”. De
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 14
augustus 2013 evenwel alle in het plangebied voorkomende agrarische
bouwvlakken vernietigd1. Dit lot trof dus ook het agrarisch bouwperceel aan de
Oisterwijksebaan 2. Het gevolg hiervan is dat het oude bestemmingsplan
“Buitengebied Berkel Enschot” op die locatie weer van kracht is geworden, welk
plan het vergroten van het agrarisch bouwperceel niet toelaat.
In zijn vergadering van 17 april 2014 heeft de gemeenteraad interim beleid
vastgesteld ten aanzien van de maximale omvang van agrarische bouwvlakken.
Hierin is bepaald dat van gemeentewege medewerking wordt verleend aan
verzoeken tot vergroting van agrarisch bouwvlakken tot maximaal 1,5 ha.
Hierdoor dreigt de situatie te ontstaan dat de omgevingsvergunning ten behoeve
van de uitbreiding van de intensieve veehouderij aan de Oisterwijksebaan 2 wordt
geweigerd. In verband hiermee heeft de varkenshouder de gemeente bij brieven
van 7 en 12 mei 2014 aansprakelijk gesteld voor de schade die hij lijdt in het geval
1
AbRS 14 augustus 2013 (201109895/1/R3), BR 2014, 18
de gemeenteraad in zijn vergadering van 26 juni aanstaande besluit om geen verklaring van geen
bedenkingen (vvgb) te verstrekken (citaat):
“Echter, het bestemmingsplan buitengebied van uw gemeente is nadien, bij uitspraak van de
ABRS van 14 augustus 2013 (201109895/1/R3), op andere gronden gesneuveld. Met deze
uitspraak van de ABRS is het onrechtmatige handelen van uw gemeente jegens cliënt
gegeven. De vernietiging door de bestuursrechter van een overheidsbesluit leidt immers
naar vaste rechtspraak tot de conclusie dat er rechtens sprake is van een onrechtmatige
daad en daarmee aansprakelijkheid voor de door cliënt geleden en nog te lijden schade.”
In de brief van 12 mei 2014 is het schadebedrag bepaald op 1 miljoen euro.
Naar aanleiding van deze aansprakelijkstelling hebben burgemeester en wethouders (B&W) de
gemeenteraad in hun voorstel van 20 mei 2014 voorgesteld om zelfstandig een besluit te nemen
over het verstrekken van een vvgb ter zake van het bouwplan voor de varkensstal op grond van
artikel 6.5 lid 1 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). B&W hebben de gemeenteraad hierbij geen
richtinggevend advies verstrekt, behoudens dat zij vermelden dat als de vvgb wordt geweigerd de
gemeente aansprakelijk zal worden gesteld voor een bedrag van 1 miljoen euro (citaat):
“5.
Risico’s
(…)
In het geval van weigeren bestaat er wel een juridisch en een financieel risico. De adviseur
van initiatiefnemer heeft aangegeven dat zij voornemens zijn een schadeclaim in te dienen.
Er is in een gesprek met de portefeuillehouder een bedrag van 1 miljoen genoemd door de
adviseur van initiatiefnemer (zie ook bijgevoegde brief van Linssen CS Advocaten).”
Het raadsvoorstel is behandeld in de raadscommissie Ruimtelijke Zaken op 12 juni 2014. In reactie
op vragen van raadsleden over de juistheid van de aansprakelijkstelling, reageren B&W als volgt
(citaat):
“Reactie college
Schadeclaim
De polisdekking van de gemeente aansprakelijkheidsverzekering dekt alleen schade die
voortvloeit uit rechtmatige besluitvorming door de gemeente. Gelet op het advies van Antea
Group zal de rechter, indien geen medewerking wordt verleend aan de
omgevingsvergunning, waarschijnlijk oordelen dat sprake is van onrechtmatige
besluitvorming en daarvoor is de gemeente niet verzekerd.”
Hieruit blijkt de vrees van B&W dat de gemeente schadeplichtig handelt jegens de intensieve
veehouderij indien geen medewerking wordt verleend aan de vergroting van het agrarisch
bouwperceel. Naar aanleiding hiervan hebben B&W hun raadsvoorstel aangepast in die zin dat zij
de gemeenteraad nu adviseren om de vvgb te verlenen (citaat):
“Verbetering voor de omgeving
(...)
In het kader van de wettelijke verplichtingen heeft het college de vraag aan de raad gesteld
of zij bereid is de verklaring van geen bedenkingen te verlenen. Op basis van deze
onderbouwingen vraagt het college de verklaring van geen bedenkingen te verlenen.
Het college zal een nieuw raadsbesluit formuleren dat uitgaat van dit standpunt. Tevens
zorgt zij ervoor dat ze de definitieve verklaring van geen bedenkingen aan de raad voorlegt.
Punt 3 van het oude raadsbesluit komt hiermee te vervallen. Maandag 23 juni kunt u de
definitieve tekst van het raadsbesluit verwachten.”
2 van 7
Het raadsvoorstel wordt aanstaande donderdag 26 juni als 13 punt behandeld in de belegde
raadsvergadering. In verband hiermee hebt u als woordvoerder van de Stichting Geen Megastal in
Westend in oprichting gevraagd te beoordelen of de gemeente aansprakelijk is jegens de
varkenshouder ten gevolge van het feit dat de Afdeling de in het bestemmingsplan “Buitengebied”
betrokken agrarische bouwvlakken heeft vernietigd.
Graag voldoe ik aan uw verzoek. Hierna beantwoord ik de vragen. In hoofdstuk 1 ga ik eerst in op
de voorgeschiedenis en het procesverloop ter zake de behandeling van het verzoek van de
varkenshouder om uitbreiding van zijn intensieve veehouderij. Vervolgens beantwoord ik de vraag
in hoofdstuk 2. In hoofdstuk 3 besteed ik aandacht aan de motivering van het besluit op de
aangevraagde omgevingsvergunning in relatie tot gewekte verwachtingen. In hoofdstuk 4 rond ik
het advies af met de vermelding van het toetsingskader van een aanvraag om een
omgevingsvergunning voor het buitenplans afwijken van een bestemmingsplan.
1.
Voorgeschiedenis en procesverloop
Op 29 juni 2011 heeft de gemeenteraad van Oisterwijk het bestemmingsplan ‘Buitengebied’
(hierna: het plan) gewijzigd vastgesteld. Het plan voorzag onder meer in de vergroting van een
agrarisch bouwvlak voor de intensieve veehouderij aan de Oisterwijksebaan 2 van 1,66 tot 2,36
hectare.
Bij besluit van 2 augustus 2011 hebben Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant
(hierna: GS) de gemeenteraad een reactieve aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.8 lid 6
van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) met betrekking tot het agrarisch bouwvlak op het perceel
Oisterwijksebaan 2.
GS hebben aan de reactieve aanwijzing ten grondslag gelegd dat het plan voorziet in een
intensieve veehouderij met een oppervlakte groter dan 1,5 hectare, hetgeen in strijd is met artikel
9.3, eerste lid, onder d, van de Verordening Ruimte 2011 Noord-Brabant (hierna: Verordening).
Daarin is bepaald dat bouwblokken in verwevingsgebied ten hoogste mogen uitbreiden tot 1,5
hectare. Ingevolge artikel 9.6 Verordening kan weliswaar van die bepaling ontheffing worden
verleend als sprake is van een zogenoemde lopende zaak, maar er was nog niet beslist op de op
29 maart 2011 door de gemeenteraad aangevraagde ontheffing.
Op 13 maart 2012 hebben GS de ontheffing verleend voor de vergroting van het agrarisch
bouwvlak tot 2,36 ha. Aan deze ontheffing is een houdbaarheidstermijn verbonden tot en met 13
maart 2015. Indien de ontheffing op die datum nog niet is verwezenlijkt, vervalt die ontheffing van
rechtswege. Vervolgens hebben GS de reactieve aanwijzing bij besluit van 23 april 2013
ingetrokken.
Onderwijl was er ook beroep ingesteld tegen het vastgestelde plan. Bij uitspraak van 14 augustus
2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het plan gedeeltelijk
vernietigd.2 Alle op de plankaart aangeduide agrarische bouwvlakken zijn vernietigd, omdat in strijd
met artikel 19j Nbw 1998 niet was beoordeeld of het gebruiken van de onbenutte
bouwmogelijkheden op die bouwvlakken significante gevolgen voor de nabijgelegen Natura 2000gebieden zou kunnen hebben. Vast staat dat de kritische depositiewaarden van die Natura 2000gebieden reeds worden overschreden; de natuurlijke kenmerken van de gebieden gaan dus al
gebukt onder een overbelasting met stikstof. Dit brengt met zich dat elke nieuwe economische
activiteit die gepaard gaat met de uitstoot van stikstof een negatief effect heeft op die Natura 2000gebieden.
De vernietiging van de in het plan betrokken agrarische bouwvlakken houdt direct verband met de
door GS gegeven reactieve aanwijzing ten aanzien van de vergroting van het agrarisch bouwvlak
aan de Oisterwijksebaan 2.
2
AbRS 14 augustus 2013 (201109895/1/R3), BR 2014, 18
3 van 7
In verband met het herstellen van de door de Afdeling vernietigde planonderdelen, heeft de
gemeenteraad in zijn vergadering van 17 april 2014 interim beleid vastgesteld ten aanzien van de
maximale omvang van agrarische bouwvlakken. Hierin is bepaald dat medewerking wordt verleend
aan verzoeken tot vergroting van agrarisch bouwvlakken tot maximaal 1,5 ha.
2.
Leerstuk van de formele rechtskracht geldt niet voor bestemmingsplannen
De thans te beantwoorden vraag is of de gemeente jegens de varkenshouder onrechtmatig heeft
gehandeld doordat de Afdeling de in het plan opgenomen agrarische bouwvlakken heeft vernietigd.
Het antwoord op die vraag is kort en bondig: nee. Ik licht dit toe.
De varkenshouder baseert de aansprakelijkheid van de gemeente blijkens het hiervoor
opgenomen citaat uit zijn brief op het zogenoemde leerstuk van de formele rechtskracht. Het
leerstuk houdt in dat de burgerlijke rechter van de rechtmatigheid van een onherroepelijk besluit
dient uit te gaan indien tegen dat besluit een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft
opengestaan3. Dit brengt tevens met zich dat de onrechtmatigheid van een besluit voor de
burgerlijke rechter is gegeven indien bijvoorbeeld de Afdeling een besluit heeft vernietigd.
Evenwel is dit leerstuk niet van toepassing op een geheel of gedeeltelijk door de Afdeling
vernietigd bestemmingsplan.4 Een illustratieve uitspraak is hieronder in de voetnoot vermeld. In die
hoger beroepszaak werd aangevoerd dat het desbetreffende college van gedeputeerde staten
onrechtmatig had gehandeld door een bestemmingsplan met een onverbindende planregel goed te
keuren. Hieromtrent overwoog het Hof het volgende (citaat):
“3.14 Dat doet de vraag rijzen of de leer van de formele rechtskracht onverkort van
toepassing is op het bestemmingsplan, met andere woorden: dient de burgerlijke rechter te
allen tijde juistheid en rechtsgeldigheid van een bestemmingsplan als uitgangspunt te
aanvaarden indien tegen de vaststelling en goedkeuring van het plan destijds geen beroep is
ingesteld?
Bestemmingsplan en formele rechtskracht
3.15 Het hof beantwoordt die vraag ontkennend en wel om de volgende redenen. Het
bestemmingsplan als besluit van algemene strekking bevat regels en normen met een
algemene gelding, die zijn gericht tot een onbepaalbare groep personen en die in beginsel
een permanente werking hebben, totdat het bestemmingsplan wordt herzien of ingetrokken
(het zogenaamde postzegelplan kan hierbij buiten beschouwing blijven nu dit, gelet op de
beperkte en individualiseerbare groep personen tot wie de norm zich richt veelal werd
gelijkgesteld met een beschikking). Een ieder is bevoegd bezwaren of zienswijzen tegen een
(ontwerp)bestemmingsplan naar voren te brengen en, ten gevolge daarop, beroep in te
stellen tegen het goedkeuringsbesluit, zonder dat daarbij nadere voorwaarden voor de
ontvankelijkheid worden gesteld; de wet stelt niet als vereiste dat alleen ‘belanghebbenden’
van die rechtsgang gebruik kunnen maken. Juist omdat de groep personen tot wie de norm
zich richt in beginsel onbeperkt is en de gestelde regels gedurende een lange periode
gelding behouden en zich lenen voor herhaalde toepassing, kan de leer van de formele
rechtskracht hier geen toepassing vinden.
3.16 In dat verband is mede van belang hetgeen in de parlementaire geschiedenis van de
Algemene wet bestuursrecht , tweede tranche is opgemerkt bij artikel 8.1. (…)
3.18 Hieruit blijkt dat de Awb-wetgever geen onverkorte toepassing van de leer van de
formele rechtskracht op algemene, voor herhaalde toepassing vatbare regels voor ogen
stond, in die zin dat het ongebruikt voorbij laten gaan van de beroepstermijn tegen die
algemene regels ertoe zou leiden dat in een latere procedure tegen een op die algemene
3
4
HR 16 mei 1986 (Heesch - Van de Akker), NJ 1986, 723, r.o. 3.3.2
Zie o.a. Hof Arnhem 26 juni 2001 (LJN: AB3181), Gst. 2001-7146, 3
4 van 7
regels gebaseerde concrete uitvoeringsbeschikking geen beroep meer zou kunnen worden
gedaan op eventuele onverbindendheid van die algemene regels.”
Hoewel deze rechtspraak tot stand is gekomen onder de werking van de vervallen Wet op de
Ruimtelijke Ordening (WRO) en een bestemmingsplan sinds de inwerkingtreding van de Wet
ruimtelijke ordening (Wro) op 1 juli 2008 niet langer meer behoeft te worden goedgekeurd door GS,
blijft deze rechtspraak van toepassing op een geheel of gedeeltelijk door de Afdeling vernietigd
vaststellingsbesluit van de gemeenteraad ten aanzien van een bestemmingsplan.
Dit houdt in dat als een vastgesteld bestemmingsplan geheel of gedeeltelijk door de Afdeling wordt
vernietigd daarmee niet vast staat dat de desbetreffende gemeente onrechtmatig heeft gehandeld.
Concreet betekent dit dat de gemeente niet onrechtmatig heeft gehandeld jegens de
varkenshouder door de vernietiging van de in het plan opgenomen agrarische bouwvlakken bij
uitspraak van de Afdeling. Mitsdien handelt de gemeente derhalve ook niet onrechtmatig jegens de
varkenshouder indien de omgevingsvergunning voor het bouwen en afwijken van het
bestemmingsplan “Buitengebied Berkel Enschot” voor het oprichten van een nieuwe varkensstal
niet wordt verleend. Dit heeft zowel de varkenshouder als de Anteagroup, die de gemeente bij brief
van 6 juni 2014 heeft geadviseerd over de aansprakelijkstelling van de varkenshouder, miskend. In
zoverre is voorstel van B&W aan de gemeenteraad dan ook onjuist. De vrees van B&W dat de
gemeente schadeplichtig handelt jegens de intensieve veehouderij indien geen
omgevingsvergunning wordt verleend aan de vergroting van het agrarisch bouwperceel is derhalve
ongegrond.
3.
Gewekte verwachtingen
In de aansprakelijkstelling vanwege onrechtmatig handelen van de gemeente beroept de
varkenshouder zich ook nog op bij hem gewekte verwachtingen zonder zulks te motiveren.
Concreet is hierover op bladzijde 1 in de brieven van 7 en 12 mei 2014 gesteld (citaat):
“(…) Cliënt heeft ten behoeve van die varkenshouderij in het verleden uitbreidingsplannen
ontvouwd, ten aanzien waarvan uw gemeente medewerking op juridische bindende wijze
heeft toegezegd.”
Hoewel het mij niet duidelijk is waarop de varkenshouder de bij hem door de gemeenteraad
gewekte verwachtingen baseert, beoordeel ik hierna of door de gemeenteraad gewekte
verwachtingen ertoe kunnen leiden dat B&W op grond daarvan gehouden zijn om de
omgevingsvergunning voor het vergroten van het agrarisch bouwvlak te verlenen.
Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor een geslaagd beroep op het
vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het beslissingsbevoegde bestuursorgaan toe te rekenen
concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan
rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.5 Het is ook vaste rechtspraak van
de Afdeling dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn
gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. 6
In onderhavige situatie berust de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor
het buitenplans afwijken van het bestemmingsplan niet bij de gemeenteraad, maar bij B&W. In het
geval B&W besluiten op basis van het planologisch interim beleid van de gemeenteraad om die
vergunning niet te verlenen, dan handelen B&W bij het ontbreken van een aan hen toe te rekenen
toezegging van de gemeenteraad dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. Dit betekent
dat voor zover de gemeenteraad al een toezegging zou hebben gedaan door bijvoorbeeld het
vaststellen van het gedeeltelijk vernietigde plan of het aanvragen van een ontheffing ingevolge
artikel 9.6 van de Verordening Ruimte 2012 voor de vergroting van het agrarisch bouwvlak, B&W
5
6
Zie o.a. AbRS 2 september 2009 (200808366/1), JB 2009, 221
Zie o.a. AbRS 2 juli 2008 (200704916/1)
5 van 7
daarmee geen verwachtingen hebben gewekt bij de varkenshouder waarop hij gerechtvaardigd
mocht vertrouwen in die zin dat medewerking zal worden verleend aan zijn uitbreidingsplan.
Mitsdien staat de eventueel door de gemeenteraad gewekte verwachtingen er niet aan in de weg
dat B&W thans in redelijkheid de omgevingsvergunning kunnen weigeren.
Tot slot voeg ik hier aan toe dat het een bestuursorgaan vrij staat om terug te komen van de
aanvankelijke bereidheid om medewerking te verlenen aan de vergroting van een agrarisch
bouwvlak op basis van gewijzigde planologische inzichten. In dat geval dient het bestuursorgaan in
het afwijzend besluit wel deugdelijk te motiveren waarom het van inzicht is veranderd.
4.
Omgevingsvergunning afwijken bestemmingsplan strijdig met criterium van goede
ruimtelijke ordening
Tot slot wijs ik erop dat een omgevingsvergunning voor het vergroten van het agrarisch bouwvlak
ten behoeve van de intensieve veehouderij alleen kan worden verleend indien die buitenplanse
afwijking van het bestemmingsplan niet in strijd is met het vereiste van een goede ruimtelijke
ordening.
Uit het raadsvoorstel van 20 mei 2014 en de reactie van B&W op het advies van de commissie
Ruimtelijke Zaken van 12 juni 2014 leid ik af dat B&W de gemeenteraad uitsluitend adviseren om
de vvgb te verlenen ter voorkoming van een aansprakelijkstelling van de gemeente. Ook leid ik
hieruit af dat B&W ook zelf van oordeel zijn dat de vergroting van het agrarisch bouwvlak van de
intensieve veehouderij in strijd is met het planologisch beleid van de gemeenteraad en dat de
vergroting van het agrarisch bouwvlak op onderhavige locatie aan de rand van de bebouwde kom
ook vanuit het oogpunt van het belang van een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk is (citaat):
“Op basis van het vastgesteld (interim) beleid inzake intensieve veehouderij zou het college
zelf het projectafwijkingsbesluit af kunnen wijzen. Echter gelet op de historie van het project,
de financiële risico’s van de afwijzing en dat er een mogelijkheid bestaat om van dit beleid af
te wijken wordt het verzoek formeel aan u voorgelegd. Bovendien blijkt uit de ruimtelijke
onderbouwing dat het strijdig gebruik niet op stedenbouwkundige en planologische
bezwaren stuit.
(…)
Parallel aan dit verzoek loopt ook de procedure van de correctieve herziening
bestemmingsplan Buitengebied. Het ontwerp van de correctieve herziening ligt vanaf 2 mei
gedurende zes weken ter inzage. (…) Gelet op uw besluit van 17 april 2014 is voor de
Oisterwijksebaan 2 gekozen om het bouwvlak op te nemen zoals dat gold in het vigerend
bestemmingsplan (1,66 ha).
(…)
Verbetering voor de omgeving
De locatie waarop ondernemer nu is gevestigd is wellicht niet de meest geschikte locatie,
echter het feit is dat de ondernemer nu eenmaal op deze locatie is gevestigd. Verplaatsing is
ooit eerder aan de orde geweest, maar hieraan is door uw raad destijds geen medewerking
verleend.”
Hieruit blijkt dat er geen ruimtelijke belangen aan het verstrekken van een vvgb en het verlenen
van een omgevingsvergunning voor het vergroten van het agrarisch bouwvlak ten behoeve van de
intensieve veehouderij aan de Oisterwijksebaan 2 ten grondslag liggen. Het plan is in strijd met het
planologische beleid en ook niet wenselijk vanuit het belang van een goede ruimtelijke ordening.
Medewerking dient uitsluitend ter voorkoming van een toewijzing van een schadeclaim van 1
miljoen euro, die bovendien ongegrond is. Mocht de gemeenteraad besluiten om de vvgb toch te
verstrekken dan wordt die verklaring en de omgevingsvergunning waarvan die deel uitmaakt op
6 van 7
oneigenlijke gronden verleend. Alsdan geef ik uw stichting in overweging hiertegen tot in rechte op
te komen.
Tot zover mijn advies. Graag ben ik bereid tot het geven van een nadere toelichting of advies.
Hoogachtend,
M. Bekooy
Bijlage(n)
Cc
:
7 van 7

Download Report