GRONDWETTELIJK HOF VERZOEKSCHRIFT

GRONDWETTELIJK HOF
VERZOEKSCHRIFT TOT VERNIETIGING
VOOR:
1. De heer Michael Balter, volksvertegenwoordiger in het Parlement van de Duitstalige
Gemeenschap, wonende te 4760 Buelingen, Huellscheid 1;
2. De heer Mil Luyten, federaal secretaris ABVV-ACOD Lokale en Regionale besturen
en onderhandelaar sociaal overlegcomité C1 voor de Vlaamse lokale besturen, gevestigd
1000 Brussel, Fontainasplein 9/11;
3. De heer Rudy Janssens, federaal secretaris ABVV/FGTB-ACOD/CGSP ADMI en
onderhandelaar sociaal overlegcomité C2 voor de Brusselse lokale besturen, gevestigd in
1000 Brussel, Fontainasplein 9/11;
4. De heer Olivier Nyssen, federaal secretaris FGTB-CGSP ADMI en onderhandelaar
sociaal overlegcomité C3 voor de Waalse lokale besturen, gevestigd in 1000 Brussel,
Fontainasplein 9/11;
5. De heer Philippe De Smet, Coördinator van de vzw De Werkwijzer, wonende te
9900 Eeklo, Vlamingstraat 9;
Aan de Dames en Heren Voorzitters en Rechters in het Grondwettelijk Hof:
I. VOORWERP VAN VORDERING — BESTREDEN BEPALINGEN
0.Verzoekende partijen hebben de eer volgend verzoekschrift voor te leggen,
strekkende tot vernietiging van alle bepalingen van het Samenwerkingsakkoord van
13 december 2013 tussen de Federale Overheid, de Gemeenschappen, de Gewesten
en de Gemeenschapscommissies betreffende de uitvoering van artikel 3.§1, van het
Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de Economische en Monetaire
Unie gepubliceerd in het Staatsblad op 18 december 2013. 1
Verzoekende partijen verwijzen naar het Arrest 101/2001 van het Hof om met deze
vordering zowel dit federaal goedgekeurde Samenwerkingsakkoord al alle andere decreten
en ordonnanties die instemmen met dit Samenwerkingsakkoord te laten vernietigen.2 Het
Hof stelt in dit Arrest immers:
“Met toepassing van artikel 26, § 1, 1°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het
Arbitragehof, is het Hof bevoegd om, bij wijze van prejudiciële beslissing, bij wege van arrest
uitspraak te doen op vragen omtrent de schending door een decreet van de regels die door of
krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid
van de Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten.
Die bevoegdheid omvat ook de decreten houdende goedkeuring van een samenwerkingsakkoord. De zinvolle uitoefening ervan impliceert dat het Hof de inhoud van het
samenwerkingsakkoord bij zijn onderzoek betrekt. Het Hof is derhalve bevoegd om op de
door de Raad van State gestelde vragen te antwoorden.”
Het bestreden Samenwerkingsakkoord zet artikel 3.§1 van het Verdrag inzake Stabiliteit,
Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie (verder “Stabiliteitsverdrag”
genoemd) om in Belgisch recht.
1. Het Stabiliteitsverdrag dat door dit Samenwerkingsakkoord wordt omgezet in
Belgisch recht bepaalt dat de Belgische Staat zich er verdragsrechtelijk toe verbindt
een gedetailleerde begrotingspolitiek te volgen die is vastgelegd op supranationaal
niveau, en die hem voor onbepaalde duur verplicht tot schuldafbouw, het volgen van
een groeinorm, en het nastreven van een quasi evenwicht op de jaarlijkse
staatsbegroting, dit alles los van de politieke wil van de soevereine Belgische
staatsmacht en onafhankelijk van de controle- en sturingsbevoegdheid van de
federale of regionale parlementen. Niet-naleving van deze verdragsregels stelt
automatisch een stringent correctiemechanisme in werking waarvan de modaliteiten
door de Europese Commissie soeverein worden bepaald, op straffe van een
veroordeling door het Europees Hof van Justitie en een geldboete die kan oplopen
tot 0,1% van het Bruto Binnenlands Product.
Het Samenwerkingsakkoord maakt van deze Verdragsrechtelijk bepaalde begrotings- en
schuldaflossingsnormen bindende normen naar Belgisch recht. Daardoor wordt de al
vigerende Europese regelgeving inzake “economisch bestuur” (“Six-Pack” en “Two-Pack”)
waar de instemmingswet met het Stabiliteitsverdrag op voortbouwt, nog versterkt.
Daardoor bestaat gegronde vrees dat de Belgische Staat op alle niveaus de mogelijkheid zal
verliezen om aan zijn grondwettelijke verplichtingen inzake sociale grondrechten, zoals
1
Zie
bijlage:
:
http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi/article_body.pl?language=nl&caller=summary&pub_da
te=13-12-18&numac=2013206878#top
2
http://www.const-court.be/public/n/2001/2001-101n.pdf
bepaald in art. 23 GW, een toetsingsnorm voor het Grondwettelijk Hof, te kunnen blijven
voldoen.3
De gevolgen van dit austeriteitsbeleid moeten op last van het Verdrag door de Belgische
overheid intern worden herverdeeld. Ondanks het samenwerkingsakkoord tussen de
regionale en de federale overheid ter zake bestaat er geen wettelijk kader dat de
subsidiariteitsaanspraken van de regionale parlementen zoals opgenomen in het Verdrag van
Lissabon ook maar enigszins afdwingbaar maakt.
Voorts legt artikel 3 van het Samenwerkingsakkoord discretionaire bevoegdheden in de
handen van de Afdeling Financieringsbehoeften van de Hoge Raad van Financiën wat
betreft de bijdragen van de lokale besturen in de opvolging van de versterkte begrotings- en
schuldaflossingnormen. Deze overdracht houdt een schending in van art. 162 inzake de
grondwettelijk bepaalde gemeentelijke autonomie inzake het begrotingsbeleid, alsook van
artikel 33 en 34 van de Grondwet. Immers, de Hoge Raad voor Financiën is geenszins een
door de Grondwet gemachtigd orgaan, doch slechts een administratief college onderhorig
aan de uitvoerende macht (de federale regering) met vertegenwoordigers van de gewest- en
gemeenschapsregeringen.
Dit verzoekschrift dient in samenhang gelezen te worden met het verzoekschrift door een
deel van onderhavige verzoekers ingediend op 5 juni jl., (zie ontvangst Hof rolnummer
5917) met het verzoek tot vernietiging van de instemmingswet met het Stabiliteitsverdrag.
4
Aangezien onderhavig samenwerkingsakkoord dit Verdrag omzet in Belgisch recht, zijn
onvermijdelijk de bezwaren die in het betreffende verzoekschrift geformuleerd werden in
principe ook hier van toepassing. In passend geval zullen de verzoekers dan ook naar dit
verzoekschrift verwijzen.
3
Zie
de
hoorzitting
in
Kamer
http://www.lachambre.be/FLWB/PDF/53/3310/53K3310001.pdf
4
http://www.const-court.be/ Rolnummer 5917
en
Senaat:
II. BELANG VAN DE VERZOEKENDE PARTIJEN
2. Eerste verzoekende partij is parlementslid in het Duitstalig Gemeenschapsparlement.
Zijn parlement heeft tijdens het ratificatieproces een motie gericht aan de federale
regering betreffende de gevolgen voor de begroting van de Duitstalige Gemeenschap
van de instemming door het parlement van de Duitstalige Gemeenschap met het
Stabiliteitsverdrag en de goedkeuring van het parlement van de Duitstalige
Gemeenschap met het Samenwerkingsakkoord dat het Stabiliteitsverdrag in werking
zet. Hij heeft er toe bijgedragen dat zijn parlement een hoorzitting met experten over
het Stabiliteitsverdrag heeft georganiseerd waarbij 6 van de 7 experten de
instemming met het Verdrag afwezen. Zijn belang betreft niet enkel zijn taak als
volksvertegenwoordiger in de begrotingscontrole, maar ook zijn onmogelijkheid om
als gemeenschapsparlementslid initiatief te nemen in het federale gebruik van het
vroegwaarschuwingsmechanisme in het kader van de toepassing van het
subsidiariteitsbeginsel in de Europese Unie.
Tweede, derde en vierde Verzoekende partijen zijn onderhandelaar in comité C1, C2, C3
van respectievelijk het Vlaamse, Brusselse en Waalse overlegcomité tussen de
Gewestregeringen die de voogdij hebben over de lokale besturen enerzijds en de
representatieve vakorganisaties anderzijds. Deze overlegcomités waken over de materiële,
morele en sociale belangen van tienduizenden werknemers in dit land. De gemeenten zijn de
grootste publieke werkgever en de grootste publieke investeerder in dit land. Sinds de
invoering van de nieuwe begrotings- en schuldaflossingsnormen van de Europese
instellingen (6 pack en 2 pack), die met het Stabiliteitsverdrag juridisch bindend worden
gemaakt, werden grote saneringen in het personeelsbestand en in de publieke
dienstverlening van de gemeente uitgevoerd en werden grote structurele verschuivingen in
de begrotingen van de steden en gemeenten vastgesteld. De onderhandelaars nemen in het
sociaal overleg ter verdediging van het personeel net zoals de Waalse, Brusselse en Vlaamse
verenigingen van Steden en Gemeenten stellingnamen in voor een herfinanciering van de
lokale besturen, het laagste niveau van onze overheid. Deze herfinanciering wordt
rechtstreeks en drastisch bedreigd door de nieuwe automatische controlemechanismen
inzake begrotings- en schuldcontrole in Belgische recht ingevoerd door het bestreden
samenwerkingsakkoord dat artikel 3.§1 van het Stabiliteitsverdrag omzet.
Vijfde Verzoekende is coördinator van de vzw Werkwijzer met zetel in Kerkstraat 45, 9900
Eeklo. Deze vzw begeleidt en schoolt werklozen naar een arbeidsbetrekking en genoot tot
voor kort van een toelage van de stad Eeklo. In het kader van de sanering van de
gemeentefinanciën in het kader van de nieuwe Europese begrotingsnormen, die door het
Stabiliteitsverdrag en het bestreden Samenwerkingsakkoord in Belgisch recht worden
omgezet, werden deze toelagen geschrapt wat een gevoelige inkrimping van de
werkzaamheden en de noodzakelijke beschikbare arbeidsuren van de vzw betekent.
III. MIDDELEN
EERSTE MIDDEL
3. Het eerste middel strekt ertoe aan te tonen dat artikel 2.§1 en artikel 4 van het
bestreden Samenwerkingsakkoord van 13/12/2013 (gepubliceerd op
18/12/2013), een schending inhouden van de artikelen 10 en 11, in samenhang
gelezen met artikelen 33, 34, 38, 39, 170 en 174 van de Grondwet.
Het bestreden Samenwerkingsakkoord zet artikel 3.§1 van het Verdrag inzake stabiliteit,
coördinatie en bestuur in de Economische en Monetaire Unie om in Belgisch recht. Dit
Stabiliteitsverdrag legt dus globale normen vast die door de federale overheid intern
verdeeld worden over de verschillende bestuursniveaus.
Het samenwerkingsakkoord voorziet in een afdeling I en afdeling II wat betreft het toezicht
van de budgettaire evenwichten en de toelaatbare schuldgraad. Afdeling I betreft de federale
begrotingen. Afdeling II betreft de begrotingen van de deelstaten en de lokale besturen. De
noodzakelijke normen dienen per afdeling en per entiteit in het oog gehouden te worden om
de in het Stabiliteitsverdrag vooropgestelde evenwichten te bereiken.
Het samenwerkingsakkoord dat Titel III artikel 3 van het Stabiliteitsverdrag moet
uitvoeren geeft de bevoegdheid over dit begrotingstoezicht in handen van de afdeling
financieringsbehoeften van de overheid van de Hoge Raad voor Financiën. Deze fungeert
ook als juridisch instrument via hetwelk andere EU-lidstaten België voor het Hof van
Justitie kunnen dagen wegens niet naleven van de door het Verdrag bepaalde
begrotingsnormen. Hoewel het Stabiliteitsverdrag een intergouvernementeel verdrag is het
de EU-Commissie als orgaan van Europees communautair recht die het begrotingstraject
van ondertekende staten vastlegt. Sancties na uitspraak van het Europees Hof van Justitie in
Luxemburg kunnen volgen wanneer de begrotings- en schuldnormen van lidstaten de
aanbevelingen van de EU-Commissie niet volgen.
4. De Hoge Raad van Financiën heeft volgens artikel 2.§1 van het
Samenwerkingsakkoord de opdracht gekregen om dit toezicht op deze normen te
verfijnen en te reguleren over de verschillende deelstaten heen. Daarbij is een
procedure voorzien voor sanctionering en correctie via maatregelen die de
schuldgraad en de begrotingsresultaten beïnvloeden.
De EU-commissiediensten komen zoals reeds vermeld tussen in het begrotings- en
schuldaflossing pad van het Koninkrijk België, vertegenwoordigd door de federale regering
(Titel III, art. 8.§1-2). De afdeling Financieringsbehoeften van de Hoge Raad van Financiën
komt tussen in de interne verdeling van het begrotings- en schuldaflossing pad binnen in het
Koninkrijk België en dit als wettelijk instrument erkend door de EU en als adviesorgaan
voor het overlegcomité tussen de regeringen van deelstaten en de federatie in uitvoering van
het Stabiliteitsverdrag.
Artikel 3.§1 van het Stabiliteitsverdrag bepaalt:
De verdragsluitende partijen passen de regels in dit lid toe, naast en onverminderd hun verplichtingen
uit hoofde van het recht van de Europese Unie/
a) de begrotingssituatie van de algemene overheid van een verdragsluitende partij moet in evenwicht
zijn of een overschot vertonen;
b) aan de regel onder a) wordt geacht te zijn voldaan indien het jaarlijks structureel saldo van de
algemene overheid voldoet aan de landspecifieke middellangetermijndoelstelling, als bepaald in het
herziene stabiliteits- en groeipact, met als benedengrens een structureel tekort van 0,5 % van het bruto
binnenlands product tegen marktprijzen. De verdragsluitende partijen zorgen voor snelle convergentie
naar hun respectieve middellangetermijndoelstelling. Het tijdschema voor deze convergentie zal door
de Europese Commissie worden voorgesteld met inachtneming van de landspecifieke
houdbaarheidsrisico's. De vooruitgang naar en de naleving van de middellangetermijndoelstelling
worden geëvalueerd op basis van een algehele beoordeling met het structurele saldo als ijkpunt, die een
analyse omvat van de uitgaven ongerekend discretionaire maatregelen aan de ontvangstenzijde,
overeenkomstig het herziene stabiliteits- en groeipact;
c) de verdragsluitende partijen mogen uitsluitend in de in lid 3, onder b), bepaalde uitzonderlijke
omstandigheden tijdelijk afwijken van hun respectieve middellangetermijndoelstelling of van het
aanpassingstraject in die richting;
d) wanneer de verhouding tussen de algemene overheidsschuld en het bruto binnenlands product tegen
marktprijzen aanzienlijk kleiner is dan 60 % en wanneer de risico's wat betreft de houdbaarheid op
lange termijn van de overheidsfinanciën laag zijn, kan de benedengrens van de onder b) genoemde
middellangetermijndoelstelling maximaal oplopen tot een structureel tekort van 1,0 % van het bruto
binnenlands product tegen marktprijzen;
e) indien significante afwijkingen van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject
in die richting worden vastgesteld, treedt automatisch een correctiemechanisme in werking. Dit
mechanisme houdt onder meer in dat de betrokken verdragsluitende partij maatregelen dient uit te
voeren om de afwijkingen binnen een welbepaalde termijn te corrigeren.
Een deel van de verzoekende partijen heeft ten gronde reeds het Hof gevat met een
verzoekschrift met middelen en argumenten tegen onder meer artikel 3.§1 van het
Stabiliteitsverdrag.
Bij de omzetting van artikel 3.§1 van het Stabiliteitsverdrag in Belgische recht via het
Samenwerkingsakkoord van 13/12/13 worden in artikel 2.§1 en artikel 4 machten
toegekend aan de afdeling financieringsbehoeften van de overheid van de Hoge Raad van
Financiën die een inbreuk vormen op artikel 33 en artikel 174 van de GW.
Artikel 2.§1 van het Samenwerkingsakkoord stelt:
De begrotingen van de verdragsluitende partijen moeten in de lijn liggen van de evenwichtsdoelstelling
van de rekening van de overheid zoals bepaald in art. 3 van het Verdrag.
Artikel 4 van het Samenwerkingsakkoord stelt in §1:
De Afdeling Financieringsbehoeften van de overheid van de Hoge Raad van Financiën wordt ermee
belast jaarlijks de naleving te evalueren van de verbintenissen van de verdragsluitende partijen in
het raam van voorliggend samenwerkingsakkoord en van de beslissingen van het Overlegcomité
bedoeld in artikel 2, par. 4.
5. Verzoekende partijen beschouwen deze overdracht van bevoegdheden aan de Hoge
Raad van Financiën als in strijd met artikel 33 en 34 GW. De Hoge Raad van
Financiën is geen grondwettelijk ingesteld orgaan, maar een onderdeel van de
administratie van de uitvoerende macht, met name de federale regering bijgestaan
door vertegenwoordigers van de gewest- en gemeenschapsregering en het
overlegcomité
tussen
de
federale
regering
en
de
gewesten
gemeenschapsregeringen.
Er wordt met het Samenwerkingsakkoord een ingewikkeld mechanisme ingesteld, ante et
post facto, waarbij de gevraagde evenwichten en schuldafbouw in het overlegcomité als een
geheel worden bekeken. Maar waarbij de afdeling financieringsbehoeften van de overheid
van de Hoge Raad van Financiën initiatiefrecht en een onvervangbare waakhondfunctie
heeft samen met het overlegcomité tussen gewesten gemeenschappen en de federatie.
Het is de Hoge Raad die bepaalt wat de bijdrage is van de federatie in de afwijking van het
Europees besliste begroting pad. Het is de Hoge Raad die de bijdragen van de deelstaten
dient te bepalen in de uitoefening van het correctiemechanisme dat is ingesteld om
afwijkingen van het begroting pad recht te zetten. Het is de Hoge Raad die kan gevat
worden door een EU-lidstaat wanneer België zich niet houdt aan het door de EU-commissie
opgestelde begroting pad. Het is de Hoge Raad die de verdeelsleutels bepaalt van de
bijdrage van de lokale besturen om de afwijkingen van het door de EU-Commissie bepaalde
begroting pad vast te leggen.
De afdeling financieringsbevoegdheden van de Hoge Raad is zeer zeker het geijkte orgaan
om de uitvoerende macht bij te staan in haar begrotingsbeleid en schuldaflossingbeleid. De
Hoge Raad waakt trouwens al over de recente Europese begrotingsnormen die reeds van
kracht zijn (“6 pack” en “2-pack”), die door het stabiliteitsverdrag omgezet worden in
Belgisch recht. De instelling heeft hierin een grote expertise opgebouwd. Maar dan als
administratieve bevoegdheid die voortvloeit uit een mandaat van de uitvoerende macht en
niet als macht in de plaats van de verkozen organen die de natie vertegenwoordigen.
6. Met het Samenwerkingsakkoord dat, via de Hoge Raad, artikel 3.§1 van het
Stabiliteitsverdrag in Belgisch recht omzet wordt deze fundamentele grens
overschreden en krijgen deze Europese begrotingsnormen een dwingend
grondwettelijk karakter. Ze ondergraven zo de soevereiniteit van de federale en
regionale parlementen en lokale besturen over hun respectieve begrotingen, die door
artikel 174 GW, samen gelezen met artikelen 38 en 39, vastgelegd wordt. Dit wordt
nog des te klaarder wanneer wij zien wat de gevolgen van deze austeriteitspolitiek
zijn voor de belastingpolitiek van de lokale besturen: de "aanbevelingen" die via de
Hoge Raad vanuit de Commissie doorsijpelen naar de nationale, regionale en lokale
bestuursniveaus, beperken in toenemende mate de beleidsruimte van deze
bestuursniveaus dienaangaande. Het legaliteitsbeginsel in belastingzaken, in de geest
de grondwetgever ten nauwste verbonden met de soevereine macht over de
begrotingspolitiek, komt hierdoor eveneens in gedrang. De Hoge Raad kan in geen
geval deze aanspraak op grondwettelijk vastgelegde bevoegdheid aangaande het
begrotingsbeleid en de begrotingscontrole maken, zoals vastgelegd in artikelen 170
en 174 GW. Deze aanspraak komt neer op een ongrondwettelijke overdracht van
soevereiniteit aan supranationale instellingen van de Europese Unie, in het bijzonder
de Europese Commissie, waarvan de uitvoering dan door een perverse omkering van
alle waarden via een administratief orgaan van de Belgische federale overheid (de
Hoge Raad voor Financiën) opnieuw aan de Belgische regering "gedelegeerd"
wordt. Deze overdracht kan zelfs niet door de Belgische Kamer van
Volksvertegenwoordigers op een met de Grondwet in overeenstemming zijnde wijze
worden aanvaard. Zij botst immers met de beperkende bepalingen ingebouwd in art.
34 GW.
De Afdeling Wetgeving van de Raad van State heeft in punt 8.4.3 van zijn advies nr. 51.725/VR over
het voorontwerp van wet houdende instemming met het Verdrag, gesteld dat de verschillende
bevoegdheidsniveaus die het federale België vormen een samenwerkingsakkoord zouden kunnen
sluiten voor de uitvoering van de regels die vervat zijn in artikel 3 van het Stabiliteitsverdrag. 5
De Raad van State stelt voorts in zijn advies over de instemmingswet met het
Stabiliteitsverdrag:
8.3.1. Aangezien artikel 3, lid 2, eerste zin, van het voorliggende Verdrag de werkwijze waarbij de
regels genoemd in artikel 3, lid 1, van het verdrag in de Grondwet worden vastgelegd, slechts voorstelt
als één van de mogelijkheden die de verdragsluitende staten wordt geboden, ook al wordt vermeld dat
die optie de voorkeur geniet, en de wetgever bijgevolg de grondwetgever niet bindt, geeft dat artikel 3,
lid 2, ter zake geen aanleiding tot enig grondwettigheidsbezwaar.6
Een deel van verzoekende partijen hebben in het verzoekschrift met rolnummer 5719
gewezen op arresten van het Grondwettelijk Hof die met dit advies in tegenspraak zijn en op
ermee conflicterende rechtspraak van de Raad van State zelf. Immers, uit artikel 105 GW
blijkt overduidelijk dat overgedragen machten uitgeoefend moeten worden op een wijze die
in overeenstemming blijft met de bepalingen van de Grondwet. Een grondwettelijke toetsing
van de implicaties van het Stabiliteitsverdrag kan zich o.i. dan ook niet beperken tot wat de
RvS schrijft in punt 7 van zijn advies over de instemmingswet:
Wat meer bepaald de verplichtingen betreft die opgelegd worden aan België op basis van regelingen die
in overleg met de overige staten die partij zijn bij het voorliggende Verdrag en krachtens dat Verdrag
zouden worden aangenomen, moet ervan uitgegaan worden dat deze krachtens artikel 34 van de
Grondwet geldig zijn7,
Dit is naar ons oordeel een op zijn minst voorbarige conclusie. Artikel 34 is immers geen
vrijbrief. Om dit te kunnen stellen dienen eveneens de verdragsrechtelijke bepalingen zelf
en hun gevolgen voor de Belgische rechtsorde te worden getoest, met in achtneming van een
strict en dwingend grondwettelijk kader, dat ook de bevoegdheidsoverdracht naar de lokale
en regionale bestuursniveaus omvat. Bovendien botst deze stellingname met de
adviespraktijk van de Raad van State in het verleden, alsook met reeds gevelde arresten van
het Grondwettelijk Hof zelf8:
Ook wordt door de voorstanders van de primauteit van de grondwet gewezen op de adviespraktijk van
de Raad van State, afdeling wetgeving, waarin wordt afgeraden om een verdrag goed te keuren
alvorens de grondwetsherziening is gerealiseerd waartoe de regeling in het verdrag eventueel zou
nopen. Er anders over oordelen zou er volgens de Raad van State, afdeling wetgeving, op neerkomen
dat de grondwet wordt gewijzigd via het goedkeuren van een verdrag. […] Ook de vaststelling dat
het Grondwettelijk Hof zich n.a.v. de controle op de wet […] houdende goedkeuring van een
internationale norm niet enkel bevoegd acht om na te gaan of de goedkeuring gebeurt met
inachtneming van de internrechtelijke bevoegdheid verdelende regels, maar dat het Hof evenmin
een inhoudelijke toetsing aan de grondwet van de relevante internationale normen zelf uitsluit (zie
5
Staatsblad [2013/206878]
http://www.wbfin.be/index.php?eID=tx_nawsecuredl&u=0&file=fileadmin/sites/wcf/upload/
wcf_super_editor/wcf_editor/documents/Legislation/Europe/Pacte_budgetaire/AC13122013.p
df&hash=04bf55c2c7944cd1c77418ce6d663edf75fdae47
Advies Raad van State, NR 51.725/VR van 18 september 2012. Voor de tekst van de instemmingswet en
het erdoor bedoelde Verdrag zie men het Belgisch Staatsblad van 07.04.2014, pp. 29677-29687.
7
eigen accentuering
8
Bijvoorbeeld Aribtragehof nr. 19/2006 van 1 februari 2006. Zie M. Van Damme, Overzicht van het
Grondwettelijk Recht, Die Keure, 2008, p. 27.
6
bv. Aribtragehof nr. 19/2006 van 1 februari 2006), werd gezien ls een argument voor het aannemen van
de primauteit van de grondwet [...]. (eigen accentuering)
Verzoekende partijen hebben begrip voor de complexiteit van de Belgische
grondwettelijke orde en voor het probleem waarvoor de wetgever zich gesteld zag
eens het Stabiliteitsverdrag geratificeerd was. Verzoekende partijen wijzen er op dat
precies de complexe omzetting van het Stabiliteitsverdrag in Belgisch recht en het
artikel 3.§1 in het bijzonder, gezorgd hebben voor groot oponthoud bij het in voege
treden van het Verdrag en het Samenwerkingsakkoord. Deze vertraging en deze
anomalieën hebben rechtstreeks te maken met het vraagstuk van de verdeling van de
financiële inspanningen die voortspruiten uit de diverse engagementen met het
Stabiliteitsverdrag.
Indien het Vlaams parlement als eerste het Stabiliteitsverdrag voor Kamer en Senaat en
voor kennisname van enig omzettingsinstrument in Belgisch recht, ratificeerde op
18/12/2012, dan keurde dat zelfde Vlaams parlement als laatste het Samenwerkingsakkoord
goed op 3/3/14 met een unaniem voorbehoud van de Sociale Partners (VESOC) inzake de
precies verdeling van de bijdrage van de Vlaamse entiteit in het Europees begrotingspad.9
7.
In de Brusselse Assemblees is als laatste over het Stabiliteitsverdrag gestemd gecombineerd
met het Samenwerkingsakkoord zonder dat het Samenwerkingsakkoord in teksten was
uitgewerkt. Dit alles op momenten dat het Verdrag al in voege was. De publicatie van het
Samenwerkingsakkoord kwam na het in voege treden ervan. Deze vertraging en deze
anomalieën hebben rechtstreeks te maken met het vraagstuk van de verdeling van de
financiële inspanningen die voortspruiten uit de diverse engagementen met het
Stabiliteitsverdrag.
Verzoekende partijen hebben in een eerder verzoekschrift (met rolnummer 5917) al
gewezen op de gevaren voor bevoegdheidsconflicten die voortvloeien uit deze situatie. De
financieringswet voorzien in de 6° staatshervorming maakt de kans op
bevoegdheidsconflicten alleen maar groter bij ontstentenis van politieke consensus. 10Er is
een onvermijdelijke spanning tussen de financieringswet die met de 6° staatshervorming op
1/7/2014 in voege treedt enerzijds en de nieuwe begrotingsregels als gevolg van het
Samenwerkingsakkoord en het Stabiliteitsverdrag die op 1/4/2014 in voege getreden zijn.
Die laatste zullen bij het uitoefenen van hun controlefunctie onvermijdelijk ook de
mechanismen van de financieringswet ter discussie stellen. Er is zoals gezegd en zoals de
afgelopen jaren gebleken een groter gevaar voor bevoegdheidsconflicten waarin niet alleen
het overlegcomité tussen federatie, gemeenschappen en gewesten, maar ook de Hoge Raad
wegens zijn nieuwe rol voorzien in het Samenwerkingsakkoord, een cruciale rol zullen
spelen.
In onze rechtsorde zijn geen samenwerkingsakkoorden tussen parlementen mogelijk. Een
samenwerkingsakkoord tussen regeringen van deelstaten en federatie, in de mate dat het
afbreuk doet aan de grondwettelijke rol van een parlement voorzien in onder meer artikel
9
http://www.serv.be/sites/default/files/documenten/SERV_ADV_20140120_SAEuropeesStabil
ibeitsverdrag.pdf
10
Zie bijlage, Robert Deshamps, Perspectives budgétaires à moyen terme des Régions et
Communautés et enjeux pour leurs politiques budgétaires, Namur, 2013, p.203
174 van de GW, kan nooit op een geldige wijze (zoals voorzien in artikel 33 en 34 GW)
soevereine machten en bevoegdheden toekennen aan de Hoge Raad van Financiën.
Verzoekende partijen verklaren daarom dat al onze argumenten in ons eerste verzoekschrift
betreffende artikel 34 en de primauteit van de grondwet op Europees primair recht en onze
argumenten ter vernietiging van het samenwerkingsakkoord een en ondeelbaar zijn. Het is
én de overdracht van onze soevereiniteit van de natie over de begroting én de omzetting van
de instemming met die overdracht in Belgische recht die wij te samen vernietigd willen
zien.
8. Daarenboven wijzen verzoekende partijen er op dat in toepassing van het
Stabiliteitsverdrag Europese regelgeving zal ontstaan ter handhaving van de door de
EU-commissie gecontroleerde begrotings- en schuldnormen. Bij deze toekomstige
regelgeving die zal voortvloeien uit het Stabiliteitsverdrag is het
subsidiariteitsbeginsel van toepassing zoals voorzien in het Verdrag van Lissabon
(VWEU artikel 5.3). 11 Het betreft rechten in handen van nationale parlementen
(volgens Verklaring 51 van België in het Verdrag van Lissabon) om een
subsidiariteitstoets via een vroegwaarschuwingsmechanisme in gang te zetten ten
opzichte van Europese regelgeving ("gele kaart" en "oranje kaart"). Alle
deelparlementen hebben het Stabiliteitsverdrag alsook het samenwerkingsakkoord
betreffende de uitvoering van Titel III, artikel 3.§1 van het Verdrag aangenomen.
Hun recht om de subsidiariteitstoets te gebruiken in secundaire wetgeving die zal
voortvloeien uit het Stabiliteitsverdrag is evenwel niet gewaarborgd, want de
wettelijke regeling voorzien in het Verdrag van Lissabon werd tot op heden nog niet
in Belgisch recht omgezet. Omdat samenwerkingsakkoorden tussen parlementen
grondwettelijk niet mogelijk zijn werd reeds in juni 2008 voorafgaandelijk aan de
ratificatie van het Verdrag van Lissabon en op vraag van de Raad van State een
wetsvoorstel tot bijzondere wet ingediend door toenmalig Kamervoorzitter Herman
Van Rompuy om conflicten tussen initiatieven van de deelparlementen te regelen. 12
Eind 2012 is hierover een samenwerkingsakkoord tussen de federale wetgevende
Kamers en de parlementen van de gemeenschappen en van de gewesten, betreffende
de uitoefening van de subsidiariteitstoets aan de nationale parlementen toegekend in
het Verdrag van Lissabon afgesloten tussen de federale en de deelregeringen. Dat
samenwerkingsakkoord is tot op heden enkel geparafeerd. Dit akkoord kan dan ook
enkel als een soort gentlemen’s agreement gezien worden tussen de deelstaten met
een
vrijwillig
aangegane
procedure
die
uitmaakt
hoe
het
vroegwaarschuwingsmechanisme ("gele kaart", "oranje kaart") door de verschillende
deelparlementen in gang gezet kan worden in coördinatie met het federale
parlement, andere regionale parlementen en nationale parlementen in andere
lidstaten van de Europese Unie.
De Verzoekers menen dat het ontbreken van een wettelijke rechtsregel die de
subsidiariteitstoets in handen van de deelparlementen reguleert, aanleiding zal geven tot
11
Zie bijlage: Departement Internationaal Vlaanderen, Subsidiariteit, het gebruik van het
vroegwaarschuwingsmechanisme in Vlaanderen en de EU, maart 2014.
12
http://www.dekamer.be/kvvcr/showpage.cfm?section=flwb&language=nl&cfm=/site/wwwcf
m/flwb/flwbn.cfm?dossierID=1263&legislat=52&inst=K
bevoegdheidsconflicten tussen de deelstaten op grond van de bepalingen in het bij dit
beroep aangevochten Samenwerkingsakkoord.
TWEEDE MIDDEL
9. Het tweede middel strekt er toe aan te tonen dat artikel 3 van het bestreden
Samenwerkingsakkoord van 13 december 2013 (gepubliceerd op 18 december
2013) een schending inhoudt van artikel 23 GW, samen gelezen met artikel 7bis.
Artikel 3 van het Samenwerkingsakkoord bepaalt
“ Elke akkoord-sluitende partij verbindt zich ertoe om, in de uitoefening van haar bevoegdheden
en/of van haar voogdij, alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn opdat de lokale overheden
de begrotingsdoelstellingen bepaald in artikel 2 naleven.”
Het bestreden samenwerkingsakkoord betrekt alzo de lokale besturen in de regulering van
de Europese begrotingsnormen. Dat wil zeggen de gemeentebesturen, politiezones,
intercommunales en provincies en ook de OCMW’s
Artikel 23 van de Grondwet waarborgt een menswaardig bestaan voor elkeen. De wetgever
heeft, om uiting te geven aan deze grondwettelijke eis, de organieke wet betreffende de
Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn van 8 juli 1976 in het leven geroepen
(OCMW-wet). In artikel 1 van voormelde wet wordt immers gesproken dat deze "tot doel
[heeft] eenieder in de mogelijkheid te stellen een leven te leiden dat beantwoordt aan de
menselijke waardigheid."
Dit artikel legt daarenboven de verplichting op deze bepaling om te zetten in wetten m.b.t.
een aantal specifieke domeinen, die uitdrukkelijk worden opgesomd.
Art. 23, eerste lid:
Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.
Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening
houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten,
waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.
Die rechten omvatten inzonderheid:
1° het recht op arbeid en op de vrije keuze van beroepsarbeid in het raam van een algemeen
werkgelegenheidsbeleid dat onder meer gericht is op het waarborgen van een zo hoog en
stabiel mogelijk werkgelegenheidspeil, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een
billijke beloning, alsmede het recht op informatie, overleg en collectief onderhandelen;
2° het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige
en juridische bijstand;
3° het recht op een behoorlijke huisvesting;
4° het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu;
5° het recht op culturele en maatschappelijke ontplooiing.
Uit de ervaring is gebleken dat de austeriteitspolitiek die de EU en haar administratie voorstaan, juist de
openbare voorzieningen die het garanderen van die grondrechten zwaar onder druk zet, zo niet
onmogelijk maakt. Zelfs het IMF komt in een recente studie tot die conclusie. Ook de International
Labour Organisation, in een uitgebreid rapport, stelt vast:
Fiscal consolidation measures have contributed to increases in poverty and social exclusion in several
high-income countries, adding to the effects of persistent unemployment, lower wages and higher taxes.
The resulting depressed household income levels are jeopardizing domestic consumption and demand,
and slowing down recovery.13
[Soberheidsmaatregelen hebben in verschillende welvaartstaten bijgedragen tot verhoogde armoede en
sociale uitsluiting. Bovenop de gevolgen van langdurige werkloosheid, lage lonen en
belastingverhogingen. Het inkomen van de huishoudens kwam onder druk te staan, de binnenlandse
vraag stortte ineen en de heropleving werd gefnuikt.]14
In artikel 105 en 106 van voormelde OCMW-wet worden de financieringsmodaliteiten
van de OCMW's vermeld dewelke in concreto aangeven hoe het mogelijk is te voldoen
aan art. 1 van de OCMW-wet en dus ook art. 23 van de Grondwet.
Het Samenwerkingsakkoord voorziet in artikel 3 de bevoegdheid van de Afdeling
Financieringsbehoeften van de overheid van de Hoge Raad voor Financiën die de
verdeelsleutels bepaalt van de bijdrage van de lokale besturen om afwijkingen van het door
de EU-Commissie bepaalde begroting pad vast te leggen. Deze bijdrage betreft ook de
OCMW’s. Door de strikte begrotingsnormen die worden opgelegd door het
Stabiliteitsverdrag, alsook door het automatische correctiemechanisme inzake uitvoering
van het door de EU-Commissie uitgezette begrotingspad, brengt artikel 3 van het
Samenwerkingsakkoord een schending met zich mee van art. 23 eerste, tweede en derde lid,
alsook van art. 7bis van de Grondwet. En dit volgens het “ stand still principe”, zoals
uiteengezet in verzoekschrift ter vernietiging van het Stabiliteitsverdrag met rolnummer
5917. Daarin werd betoogt:
“In zijn openingsrede van het Hof van Cassatie in 2007 stelde Procureur-Generaal Leclercq
in verband met het standstill-beginsel of het "achteruitgangsverbod" het volgende:
In concreto kan bijvoorbeeld dat achteruitgangsverbod de na artikel 23, derde lid, 2°, uitgevaardigde
bepalingen uitsluiten die het reeds vastgestelde bedrag van de socialezekerheidsuitkeringen
aanzienlijk verlagen of kunnen verlagen of nog die de toekenning ervan doen afhangen of kunnen
doen afhangen van aanvullende fundamentele voorwaarden bovenop die welke reeds zijn gesteld.
(eigen accentuering).15
In elk geval is het standstill-beginsel en de schending ervan méér dan enkel en alleen een
ILO-report, 1.3 "Fiscal consolidation: Setbacks 2010-2015", p. 4, World Social Protection Report 1042015, Preprint edition (3 june 2014). "Fiscal consolidation" is een synoniem voor austeriteitspolitiek (cfr.
voetnoot 5, p. 4). Men vindt het rapport onder volgende link: http://euobserver.com/social/124453
14
Vertalingen zijn van de hand van de auteur.
15
http://justitie.belgium.be/nl/binaries/redes2007_tcm265-210544.pdf
13
actuele schending waarvan de gevolgen reeds merkbaar zijn. Dat beginsel is reeds
geschonden indien op realistische wijze kan aangetoond worden dat de door de sociale
zekerheid geboden bescherming "kan" verlaagd worden. De bescherming betreft dus een
absolute bescherming die onvoorwaardelijk geldt. Er is dus geen discretionaire ruimte en de
mogelijkheid dat de overheid op enigerlei wijze afbreuk kan doen aan de grondwettelijke
bescherming an sich houdt al een schending van dit beginsel in. In het bijzonder merkt
Leclerq op dat een herverdeling van bevoegdheden zo'n afbreuk kan zijn. In casu spreekt hij
over de verdeling van bevoegdheden tussen de federale staat en de deelentiteiten van de
Belgische staat. Dit mag volgens hem niet leiden tot een mogelijk afbreuk aan dit beginsel.
Die vaststelling sluit ongetwijfeld niet elke eventuele herverdeling als zodanig uit van de bevoegdheden
tussen de federale Staat, de Gewesten en de Gemeenschappen, maar ze sluit zeker en vast een
herverdeling uit die de in artikel 23, derde lid, 2° van de Grondwet verankerde sociale
verworvenheden in gevaar zou brengen. (eigen accentuering)
10. Daaruit volgt dat het de overheid toekomt om te beslissen hoe zij aan dat sociale
recht tegemoet komt op de meest adequate wijze, doch zonder enige (potentiële)
achteruitgang. In die zin heeft ook uw Hof reeds beslist in zijn arrest 2002/169. In
datzelfde arrest bevestigt uw Hof echter ook enigszins de zienswijze van ProcureurGeneraal Leclercq.:
(...) anderzijds, dat de aanneming van artikel 23 de verplichting zou teweegbrengen om, zonder daarom
precieze subjectieve rechten te verlenen, de voordelen van de van kracht zijnde normen te handhaven
door het verbod in te stellen om tegen de nagestreefde doelstellingen in te gaan (de zogenaamde «
standstill-verplichting »)16
Uw Hof spreekt hierbij over het "ingaan tegen de nagestreefde doelstellingen". Dit komt
overeen met het mogelijk zijn van achteruit te gaan in de nagestreefde doelstellingen. Dat
hier reeds daadwerkelijk schade uit voortkomt is niet nodig. De loutere wetgevende
handeling (in casu de toepassing van het samenwerkingsakkoord) stellen is voldoende. De
uitvoering van de wet zou het manifesteren van de schade zelf zijn.” ( einde citaat)
Dat de resultaten van de schending zich nog niet moeten manifesteren blijkt ook uit de
zienswijze van uw Hof in zijn arrest 2003/050 ook over de "positieve" verplichting van de
staat om het standstill-beginsel te eerbiedigen, een zienswijze die het Hof overnam van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens.17 Ook deze positieve verplichting houdt elke
onthouding in die een mogelijke schade kan teweegbrengen. Alle bovenstaande argumenten
mogen er thans toe leiden dat het standstill-beginsel wel degelijk geschonden is in casu.
Het <stand-still-effect> van een bepaling legt aan de overheid het verbod op om maatregelen te nemen
die ingaan tegen de door de bepaling geformuleerde doelstellingen of die het door die bepaling
gegarandeerde beschermingsniveau zouden verlagen. 18
Zoals blijkt uit de toepassing van de reeds verstrengde Europese begrotingsnormen al voor
arrest 2002/169
Arrest Powell en Rayner t/Verenigd Koninkrijk van 21 februari 1990, arrest Hatton t/Verenigd Koninkrijk
van 2 oktober 2001.
18
P. Vanden Heede, "Arbitragehof kent beperkt “stand-still-effect” toe aan artikel 23 van de Grondwet.
Verplichte plaats van inschrijving strijdig met recht op gezinsleven", De juristenkrant, 12 maart 2003 – nr
65, p. 13.
16
17
het Stabiliteitsverdrag in werking trad, is de potentie van verlaging van beschermingsniveau
zeer reëel indien men rekening houdt met het feit dat het Samenwerkingsakkoord dat artikel
3 §1 van het Stabiliteitsverdrag uitvoert, een automatisch correctiemechanisme inzake
begrotings- en schuldbeheer inhoudt dat moeilijk te stoppen valt omwille van statelijke
noodwendigheden of omwille van soevereiniteitsbewaring zoals een grondwettelijke
bescherming, zoals die van de sociale rechten bedoeld in art. 23 der Grondwet.
Daarom vragen verzoekende partijen de vernietiging van het Samenwerkingsakkoord op
basis van de schending van artikel 23 GW.
DERDE MIDDEL
11. Het derde middel is erop gericht aan te tonen dat artikel 3 van het bestreden
Samenwerkingsakkoord wet van 13 december 2013 (gepubliceerd 18/12/2013),
een schending uitmaakt van artikel 162 GW in samenhang gelezen met art. 33,
34, 10, en 11 van de GW alsook in samenhang gelezen met het Europees
Handvest Lokale Autonomie van de Raad van Europa.
Verzoekende partijen menen dat reeds genoemde Artikel 3 van het Samenwerkingsakkoord
artikel 162 GW schendt.
Artikel 162 van de GW bepaalt het kader van de lokale autonomie van besturen.
Weliswaar omschrijft 162 al. 2, 2° deze autonomie "behoudens goedkeuring van hun
handelingen in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald", toch menen verzoekende
partijen dat het artikel 162 door het Stabiliteitsverdrag en door het Samenwerkingsakkoord
geschonden wordt in samenhang gelezen met artikel 33, 34, 10 en 11 GW en met Het
Europees Handvest Lokale Autonomie van de Raad van Europa. 19
Art. 9.8 van dit Handvest stelt:
Ten einde te kunnen lenen voor kapitaalsinvesteringen dienen de lokale autoriteiten, binnen
de grenzen bij de wet gesteld, toegang tot de nationale kapitaalmarkt te hebben.
12. De nieuwe schuld en begrotingsregels die door het Stabiliteitsverdrag en het
Samenwerkingsakkoord worden ingevoerd stellen compleet nieuwe problemen
inzake de financiering van de gemeenten en steden. De verschillende
voogdijoverheden van de gemeenten en steden hebben in uitvoering van het
verstrengde begrotingsbeleid vanuit de EU waarnaar de aanhef van het
Samenwerkingsakkoord verwijst striktere normen opgesteld inzake boeking van
schuldenlast. Concreet komen die er op neer dat de kost van een lening om te
investeren niet in het investeringsbudget maar in het uitgaven budget terecht komt.
19
zie http://binnenland.vlaanderen.be/decreet/instemming-europees-handvest-lokaleautonomie
Hetgeen rechtstreeks gevolg heeft op de lopende rekening en uitgaven van de lokale
besturen. ( zie bijlage Het budgettair stabiliteitspact en de ESR95-normen Belfius). 20
Debudgetteringen van investeringsuitgaven wordt moeilijker en met het Stabiliteitsverdrag
onmogelijk gemaakt.
De Hoge Raad van Financiën die gehouden is in uitvoering van het Stabiliteitsverdrag en in
opdracht van de EU Commissie te waken over de toepassing van die schuld en
boekingsregels door de lokale besturen kan niet anders dan de financieringsbasis van de
gemeenten en steden aantasten.
Sinds de financiële crisis zien wij verwoede pogingen van vele gemeentebesturen om
nieuwe eigen financiële instrumenten te voorzien voor hun financiële behoeften. Dit zijn
reacties buiten de Europese regelgeving om ( en voorheen verboden door de Europese
regelgeving !) die terug voorzien in financiële autonomie. Zeker na de vereffening van
Dexia en de gemeentelijke holding waar alle gemeenten aandeelhouder van waren en waar
de gemeenten honderden miljoenen kapitaal verloren hebben.
Zo zijn er: stadsleningen (Veurne), stedelijk ondersteunde coöperatieve initiatieven
(Energent), lokaal complementair geld (Luik en Gent).
Deze initiatieven tonen de nood van lokale bevolking en besturen om het geld van de burger
veilig en duurzaam te beleggen met normale rendementen zonder de risico’s van financiële
instabiliteit die aanleiding hebben gegeven tot het instelling van het “ economisch bestuur”
waar het Stabiliteitsverdrag en het Samenwerkingsakkoord een onderdeel van uitmaken. En
met het oog op concrete lokale projecten die de kwaliteit van de samenleving verhogen in
plaats van mondiale speculatieve financiële markten waaraan alle Gemeenten, steden en
Provincies via de vereffening van de Gemeentelijke Holding grote sommen kapitaal
verloren hebben.
13. Het Europees handvest is in het leven geroepen om precies de situatie zoals die zich
vandaag voordoet te vermijden, met name dat lokale besturen dicht bij de bevolking
met hun bevolking niet de subsidiaire oplossingen zouden vinden voor de concrete
dagelijkse problemen van de burgers inzake investeringen in onderwijs, energie,
vervoer, milieu enz.
De installatie van de Hoge Raad als waakhond van de begrotingen van de lokale besturen in
uitvoering van het Stabiliteitsverdrag en in opdracht van de EU Commissie dreigt deze
autonomie aan te tasten. De in het genoemde Europese Handvest in artikel 9.8. genoemde
vrije toegang tot de nationale kapitaalmarkt is in strijd met het Samenwerkingsakkoord dat
artikel 3 §1 van het Stabiliteitsverdrag omzet, met name de ongrondwettelijke rol van de
Hoge Raad van Financiën die gehouden is de Europese begrotings- en schuldaflossingen
normen toe te passen.
Wij verzoeken het Grondwettelijk Hof deze grondwettelijk verankerde autonomie van de
gemeenten veilig te stellen op basis van art 162 GW in samenhang gelezen met art. 33, 10
en 11 GW, alsook artikel 9.8. van het genoemde Europese Handvest, en om die redenen het
Samenwerkingsakkoord van 13/12/2013 te vernietigen.
20
Belfius Het budgettair stabiliteitspact en de ESR95-normen.

Download Report