TBR_2014-39 - TU Delft Institutional Repository

Private bouwplantoets: gewenst
instrument of bedenkelijke u-bocht?
Prof. ing. A.F. Thomsen1
1.
Inleiding
‘Sneller, goedkoper en beter’, Zo prees het Actieteam Private kwaliteitsborging zijn
plannen voor privatisering van de gemeentelijke bouwplantoets aan.2
De aangehaalde bewering is echter vooralsnog wishfull thinking met een hoog
ideologie- en belangengehalte. Over het realiteitsgehalte is voorlopig nog niets te
zeggen; serieus empirisch onderzoek ontbreekt en naar alternatieven is nog niet
gekeken. Voor doorsnee woningbouwprojecten zijn er betere alternatieven. Voor
kleinere bouw- en verbouwprojecten in de bestaande voorraad lijkt private toetsing
vooralsnog een onnodige, weinig zinvolle en voor de burger dure optie. Alles bijeen
omvat private toetsing een complexe, ingrijpende en risicovolle stelselwijziging die
vooral deelbelangen dient maar waarvan nut en noodzaak voor de samenleving
tenminste twijfelachtig zijn.
2.
De plannen
De plannen van het actieteam komen nog uit de koker van de Commissie Dekker,
genoemd naar de voormalige minister die na haar ministerschap de opdracht kreeg
om de door de bouwsector vurig gewenste vermindering van de regeldruk en
vergunningslast te bewerkstelligen.3 Eén van de aanbevelingen was om de
bouwplantoetsing te privatiseren, want het kon volgens de bouwsector sneller,
goedkoper en beter. Om dat te realiseren werd een actieteam gevormd, uitsluitend
bestaande uit belanghebbenden uit de woningbouw, projectontwikkeling,
installatiebranche en advieshoek. In juni 2013 publiceerden zij hun eindrapport.4
Minister Blok heeft dit ‘initiatief van de bouwsector’ inmiddels overgenomen.5 Zijn
voorstel omvat een stelsel van private gecertificeerde bouwplantoetsing, ingebed in
verbetering van de aansprakelijkheid en van de positie van de consument. Blok stelt
een overgangsperiode van tenminste 3 jaar voor, te beginnen in 2015. Indiening en
vergunningverlening blijven een publieke zaak, want de toetsing betreft alléén het
Bouwbesluit. Tal van andere vereisten zoals planologie, welstand, monumenten,
milieu, fijnstof en waarschijnlijk ook brandveiligheid - nota bene die zaken die vanuit
1 André Thomsen is als emeritus hoogleraar duurzaam woningbeheer verbonden
aan het onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft en vertegenwoordigt de
Nederlandse Woonbond in het Overleg Platform Bouwregelgeving.
2 S. Buitelaar, Plan voor bouwtoezicht door marktpartijen, in: Binnenlands Bestuur,
11 juli 2013.
3 Commissie Fundamentele Verkenning Bouw, Privaat wat kan, publiek wat moet,
2008.
4 P. Ligthart, Routekaart naar private kwaliteitsborging, Rotterdam/Utrecht 2013,
(Actieteam Private Kwaliteitsborging).
5 Verbetering kwaliteitsborging in de bouw; brief aan de Tweede Kamer d.d. 27
november 2013, Kamerstukken II 2013/14, 32 757, nr. 92).
de bouwsector telkens weer als probleem genoemd worden - blijven bij het
gemeentelijk bouw- en woningtoezicht.
De vraag is dan ook wat het nut en de noodzaak van deze beperkte private u-bocht
is.
3.
Sneller, goedkoper en beter?
Volgens de minister ligt de snelheidswinst in het voorkómen van stagnatie in het
bouwproces en het sneller verkrijgen van zekerheid over het moment van kunnen
starten met de bouw.6 Dat is merkwaardig want de bouwplantoetsing is slechts een
deel van de vergunningprocedure waarvoor alweer lang geleden een fatale termijn
van acht weken is ingevoerd, ten hoogste te verlengen met nogmaals zes weken.
Ter vergelijking: zelfs voor een beperkt bouwproject is een voorbereidingstijd van
acht weken krap.
Ook wat de kwaliteitseffecten betreft zijn de voorstellen weinig overtuigend en vooral
gestoeld op ongefundeerde suggestieve teksten over tekortkomingen van het huidige
bouw- en woningtoezicht die, zo al waar, in het niet vallen bij de vele bouwgebreken
die helaas nog steeds normaal zijn.
Bij het bouwtoezicht moet een onderscheid gemaakt worden tussen de toetsing van
het bouwplan aan het Bouwbesluit en het toezicht tijdens de uitvoeringsfase. Anders
dan de minister wil doen geloven is de huidige gemeentelijke bouwplantoetsing
helemaal zo slecht niet. Uit een rondgang onder verschillende betrokkenen blijkt dat
serieuze toezicht-problemen nauwelijks voorkomen. Veel gemeenten - vooral
kleinere - hebben in toenemende mate moeite om hun taak aan te kunnen. Juist
daarvoor heeft minister Schultz-van Haegen de Wet VTH in procedure gebracht die
eisen stelt aan de kwaliteit van toetsing en vergunningverlening en gericht is op
regionalisering.7 Minister Blok rept daar met geen woord over en ook dat is tenminste
merkwaardig.
Bouwgebreken die zich achteraf openbaren worden in de publiciteit vaak geweten
aan gebrekkig toezicht. Uit eerder uitgevoerd onderzoek8 blijkt dat de gemeentelijke
controle op de uitvoering inderdaad beperkt is, maar die controle is een bevoegdheid
maar geen verplichting; slecht vlees blijft primair te wijten aan de slager.
Verscherping van de verantwoordelijkheid van de bouwer en koppeling aan garanties
zoals minister Blok ook voorstelt zijn daarvoor een goede oplossingen, maar dat kan
ook prima zonder een private bouwplantoets. Borging door een garantie-instituut is
wel een interessante tussenvorm.
Wat de kosten betreft raken de voorstellen een gevoelig punt. De hoogte van de
gemeentelijke leges is een veelgehoorde klacht. Volgens de gemeenten zijn de
bouwleges echter niet kostendekkend; vooral de vele kleine klussen kosten veel
meer dan ze opleveren. Gemeenten als Eindhoven9 en Deventer10 zien in
privatisering dan ook vooral een mogelijkheid om de gemeentelijke lasten te
6 Ibid. p. 4.
7 Voortgangsbrief stelselherziening omgevingsrecht; brief aan de Tweede Kamer
d.d. 28 oktober 2013, Kamerstukken II 2013/14, 33 118, nr. 8.
8 J.J. van der Heijden, H.J. Visscher en F.M. Meijer, Bouwtoezicht bij
veelvoorkomende bouwactiviteiten, Den Haag: Ministerie VROM 2006.
9 W. Ankersmit et.al., Advies over de veranderende rollen Bouwbesluit-toetsing en
Bouwtoezicht, Vaassen: Wabo-Advies 2013.
10 Instituut Bouwkwaliteit, Publiek private samenwerking (ver)bouwen in Deventer:
http://www.stichtingibk.nl/publiek-private-samenwerking-verbouwen-in-deventer/
geraadpleegd d.d. 17-02-2014.
verminderen. Ook de Verenging Bouw- en Woningtoezicht Nederland benadrukt dit
probleem11; introductie van een duaal stelsel zal ten koste gaan van het rendabele
deel van de leges-inkomsten en het einde van publieke toetsing inluiden.12
Dat het privaat beter en goedkoper kan lijkt dan ook zeer onwaarschijnlijk; wellicht
voor de gemeenten en de bouwsector maar niet voor de burger, die betaalt het
verschil.
4.
Beperkte toepasbaarheid
Verontrustend is vooral dat over de effecten op projectniveau nog vrijwel niets is
onderzocht. Het in opdracht van de minister uitgevoerde onderzoek betrof slechts
macro-verkenningen waarbij alleen verschillende risicoklassen werden
onderscheiden. Het onderscheid tussen gebouwtype, projectgrootte en de
(professionaliteit van de) aanvrager bleef tot nu toe buiten beschouwing. Toch is juist
dat onderscheid voor de toepasbaarheid van private toetsing essentieel:
Voor grote complexe professioneel gemanagede bouwprojecten met een hoog risico
ligt private toetsing het meest voor de hand. Ze worden nu al goeddeels privaat
getoetst door ingehuurde specialisten. In zekere mate geldt dat ook voor de meeste
utiliteitsbouwprojecten.
Voor woningbouwprojecten is de meerwaarde van private toetsing twijfelachtig. Voor
standaard- nieuwbouw - het overgrote deel - kan ook binnen de huidige publieke
toetsing een forse vereenvoudiging bereikt worden middels typegoedkeuring zoals
voorgesteld door ERB-RIGO-NEN-STABU. Hoewel in de voorstellen tot nu toe
genegeerd heeft het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht ook een
verantwoordelijkheid voor de burger en de bewoner die niet zomaar over de private
schutting gegooid mag worden. Zo heeft de Gebruikskwaliteitstoets van
VACpuntWonen alleen op gemeentelijk niveau de nodige verankering.
Voor kleinere verbouwingen in de bestaande woningvoorraad is private toetsing
vooralsnog een groot vraagteken. Hoewel het zo’n 80% van alle bouwaanvragen
betreft met de burger en bewoner als rechtstreeks belanghebbende, is de vraag hoe
private toetsing in deze gevallen uitgevoerd moet worden nog geheel onbeantwoord,
en dat is op z’n minst verontrustend. De huidige wetgeving geeft de lokale overheid
bij verbouwingen een belangrijke beoordelingsmarge en vrijstellingsbevoegdheid13
die redelijkerwijs niet overdraagbaar is aan een private partij. Het huidige
Omgevingsloket online - nog niet zo heel lang geleden ingevoerd als efficiënte,
publieksvriendelijke publieke voorziening en destijds mede bedoeld om
doorontwikkeld te worden tot een toetsings- en vergunningsinstrument14 - werkt
daarentegen goed, in het bijzonder voor kleine aanvragen.15 Het buiten beeld laten
van het Omgevingsloket als voor de hand liggende optie illustreert het a priori
karakter van de privatiseringsplannen tot nu toe.
5.
Nut en noodzaak?
11 VBWTN, Privaat wat moet, publiek wat onvermijdelijk is; Voorlopig visiedocument
private kwaliteitsborging. Z.p. (Vereniging Bouw- & Woningtoezicht Nederland 2013).
12 Op dit en andere effecten wijst ook J.J. van der Heijden, De voor- en nadelen van
privatisering van het bouwtoezicht. Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2009.
13 O.a. art. 4 en 6.1 Woningwet; art. 1.12 en 1.13 Bouwbesluit.
14 M. van der Giesen, Beleidsontwikkelingen: Uniformering, certificatie en
digitalisering, in: Studiedag Naar een beter bouwtoezicht, Delft (TU Delft, OTB) 2006.
15 H.C. Borgers et.al., W@bo; Een evaluatie van gebruikers-ervaringen met de
Wabo en het Omgevingsloket online, Baarn: AT Osborne 2012.
Alles bijeen is het antwoord op het maatschappelijke nut en noodzaak van de private
bouwplantoets nog bepaald niet eenduidig te geven. Voor grote complexe
professioneel gemanagede nieuwbouwprojecten zal het nut positief zijn. Maar voor
woningbouwprojecten is dat twijfelachtig en voor kleinere klussen ronduit negatief.
Van een dwingende noodzaak is niet echt sprake, tenzij het beslag op het
gemeentelijke budget als criterium wordt genomen.
Aan private bouwplantoetsing kleven problemen die uit onderzoek naar buitenlandse
ervaringen zijn gebleken16/17 maar in de voorstellen tot nu toe onbeantwoord blijven.
In het bijzonder agency-problemen - belangenconflicten in een afhankelijke relatie,
zoals de adviseur die in zijn eigen belang adviseert - zijn een serieus probleem, maar
worden in de voorstellen niet benoemd.
Na aanvankelijke instemming heeft de Tweede Kamer nogal wat reserves getoond
en heeft de Vaste Commissie het onderwerp na een rondetafelzitting aangehouden.
Desondanks is er inmiddels een uitgebreid publiek-privaat circus opgetuigd met
kwartiermakers, een toezichts-instituut en een uitgebreide publiciteitscampagne
waarin de private toetsing als feit wordt geëtaleerd. In de wandelgangen wordt
daarmee een stemming gecreëerd van een gelopen race. Dat de private toets zelf
nog goeddeels uit ongetest papier bestaat blijft buiten beeld.
Ik ontmoet nogal wat collega’s die mij melden moeite te hebben met deze a priori
gerichte gang van zaken, dat ze net als ik twijfels hebben over de voorstellen, maar
‘dat Blok en zijn ambtenaren het nou eenmaal willen’.
Alles bijeen omvat private toetsing een complexe, ingrijpende en risicovolle
stelselwijziging die vooral deelbelangen dient maar waarvan nut en noodzaak voor
de samenleving tenminste twijfelachtig en voor kleinere ‘burger’-projecten negatief
zijn. Voor een generieke invoering zijn er nog te veel vraagtekens en er is een
legitimatieprobleem.
In hun gedegen studie naar de verantwoordelijkheden in de bouw benadrukken de
onderzoekers Chao-Duivis en Strang het belang van zorgvuldigheid en strikte checks
and balances bij wat zij noemen private beoordelingen. Kennelijk is er een
geëmeriteerde hoogleraar voor nodig om hardop te betwijfelen of dat nu in voldoende
mate het geval is.
16 J.J. van der Heijden, De voor- en nadelen van privatisering van het bouwtoezicht,
Den Haag: Instituut voor Bouwrecht 2009.
17 N.P.M. Scholten en R. de Wildt, Private toetsing van en toezicht op het bouwen in
het buitenland, in: ERB-Nieuwsbrief 2013-ERB-P055.

Download Report