Gemeentedecreet Boek I De heer Frank Detremmerie Basisregelgeving – organiek recht 2014 SCHOOL VOOR BESTUURSRECHT WEST-VLAANDEREN Syllabus bij de cursus Gemeentedecreet Inleiding tot de studie van het Vlaams Gemeentedecreet Editie januari 2014 Frank Detremmerie - rechtskundig adviseur stadsbestuur Harelbeke master in de rechten K.U.L.- geaggregeerde HOBU K.U.L. 2 TEN GELEIDE Voor u ligt de nu al tiende versie van de cursus Gemeentedecreet die wordt gedoceerd aan de School voor Bestuursrecht van West-Vlaanderen (afgekort SBR). 1 Na lang uitkijken heeft het Vlaams Parlement op 15 juli 2005 het Vlaamse Gemeentedecreet goedgekeurd. Daarmee behoort – vanaf de inwerkingtreding van het nieuwe decreet - de federale Nieuwe Gemeentewet (afgekort NGW), zelf grotendeels nog teruggaand naar de oorspronkelijke monumentale gemeentewet van 30 maart 1836, voor het grootste deel tot het verleden. Eerder al was door de bijzondere wet van 13 juli 2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen de gemeentewet grotendeels geregionaliseerd. Hij kwam daardoor, de federale materies uitgezonderd, binnen de bevoegdheidssfeer van de deelstaten. De komst van het Gemeentedecreet maakte een volledig herschrijven van de cursus gemeentewet noodzakelijk. De cursus richt zich, gezien de regionalisatie, per definitie tot zij die het Gemeentedecreet toepassen binnen het Vlaamse Gewest, dan nog met uitsluiting van de Vlaamse randgemeenten en Voeren. Voor die gemeenten kunnen specifieke regels gelden die in deze cursus niet worden behandeld. Deze cursus wil een algemeen beeld geven van het Gemeentedecreet en vertrekt daarbij vanuit een theoretische basis. De tekst is in eerste instantie een leidraad bij de cursus gedoceerd aan de SBR. Doel is het geven van een algemeen overzicht in hoofdlijnen. Daarbij wordt uitgegaan van het GD zoals het – eenmaal volledig in werking – zal gelden. De voorliggende tekst is bijgevolg geen coördinatie in de tijd van de al geldende bepalingen van het GD met de nog geldende bepalingen van de NGW. Wél wordt uiteraard rekening gehouden met de bepalingen van de NGW die hoe dan ook blijven gelden. Aan de gefaseerde inwerkingtreding van het GD wordt aandacht besteed in het inleidend deel. De cursus pretendeert in geen geval wetenschappelijke volledigheid. Hij vormt niet het ultiem referentiewerk waarin het Gemeentedecreet, of ruimer het gemeenterecht, integraal wordt beschreven en becommentarieerd. Deze syllabus vormt eerder een eerste overzicht van het decreet dat, naast een handleiding bij de uiteenzetting, een doorsnee dagdagelijks functioneren mogelijk maakt. Daarom is de cursus ook ruimer dan hetgeen in de contactmomenten wordt toegelicht. Rechtsgeleerde discussies zal men in de voorliggende tekst niet, of slechts zelden, vinden. Om verdere opzoekingen mogelijk te maken wordt wel een beperkt voetnotenapparaat toegevoegd. Wie de smaak te pakken krijgt, kan dus verder op avontuur. Om de link met de tekst van het GD zelf zo duidelijk mogelijk te houden, worden bovendien zoveel mogelijk de structuur en indeling van het GD gevolgd. Kenmerkend voor het GD is dat er, voor een 45-tal artikelen, uitvoeringsbesluiten moeten worden geschreven. Om het overzicht te behouden wordt er voor geopteerd de uitvoeringsbesluiten niet exhaustief in deze tekst te verwerken. We beperken ons in hoofdzaak tot verwijzingen in het voetnotenapparaat. Bij het gebruik van de cursus moet ook rekening worden gehouden met het min of meer recent karakter van het nieuwe Gemeentedecreet. Dit leidt ertoe dat op vandaag minder - en soms helemaal niet - kan worden gesteund op klassieke interpretatiebronnen als rechtspraak en – in mindere mate rechtsleer. Om dezelfde reden winnen de voorbereidende werken en ook het advies van de Raad van State als interpretatiebron aan belang. Omdat de wetgeving nieuw is en vaak totaal nieuwe keuzes inhoudt, is het niet uitgesloten dat standpunten – in functie van interpretaties van de toezichthoudende overheid, de rechtspraak en de rechtsleer - in een latere editie zouden moeten worden bijgestuurd of genuanceerd. 1 De term Gemeentedecreet wordt hierna verder afgekort als GD. Het GD werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 31.08.2005. 3 Het veelvuldig stilzwijgen van het advies van de Raad van State en de beknoptheid van de memorie van toelichting of de andere voorbereidende werken, zoals de verslagen van de Commissie Binnenlandse Aangelegenheden en de parlementaire besprekingen, zijn daar eveneens oorzaak van. Deze cursus heeft dus een korte vervaltermijn. Hij zal in principe jaarlijks worden bijgewerkt en moet, worden gezien als permanent “under construction”. Uiteraard zijn suggesties en opmerkingen in functie van aanvullingen en bijsturingen welkom. Omwille van de praktische bruikbaarheid blijft de cursus ook iets breder gaan dan een behandeling van het Gemeentedecreet zelf. Bepaalde aangrenzende wetgevingen worden rudimentair behandeld of louter vermeld. De uitdieping wordt overgelaten aan de docenten van de andere vakcursussen. In de eerste versies van de cursus zal vooral aandacht gaan naar het Gemeentedecreet zelf. In de inleidende begrippen wordt wel vertrokken vanuit beginselen die in andere cursussen worden uiteengezet. Dit moet precies toelaten bruggen te leggen met andere vakken die aan de SBR worden gedoceerd. Misschien kan dit een aanzet zijn tot integratie van hetgeen in diverse cursussen wordt aangeboden. Aan het einde van sommige onderdelen worden onder de rubriek “Test uzelf” ook voorbeelden van mogelijke examenvragen toegevoegd. Bedoeling is vooral de cursist de attitude aan te kweken zich over het geleerde vragen te stellen. Soms is er ook een rubriek “Praktisch” waarin wordt verwezen naar documenten die in het eigen bestuur kunnen worden opgespoord. Om het geheel te verhelderen zijn ook hier en daar schema’s opgenomen. Voor de integrale tekst van het nieuwe Gemeentedecreet wordt verwezen naar de diverse uitgaven die op de markt verkrijgbaar zijn. Een officieuze coördinatie is tevens beschikbaar op internet op volgende sites : http://binnenland.vlaanderen.be en http://www.vvsg.be. U kan ook terecht op http://www.codex.vlaanderen.be/ of http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_wet/wet.pl De stof is in principe bijgehouden tot 01.01.2014. De auteur 2 2 Alhoewel aan deze tekst de meeste zorg werd besteed, kan voor eventuele (druk-)fouten of onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden de auteur en de School voor Bestuursrecht geen enkele aansprakelijkheid. 4 BOEK I INLEIDENDE BEGRIPPEN HET GEMEENTEBESTUUR Samenstelling en statuut – inrichting – werking – algemene bevoegdheidsverdeling 5 DEEL I : INLEIDENDE BEGRIPPEN Vooraleer te starten met de systematische uiteenzetting over het Gemeentedecreet (verder afgekort als GD), wordt eerst een aantal algemene inleidende begrippen uiteengezet. Dit zal toelaten de gemeenten in het rechtsbestel te situeren. Het nodigt zoals gezegd meteen ook uit tot het leggen van bruggen naar andere vakken. De navolgende fundamentele begrippen worden afgeleid uit de situering van de gemeente als lokaal bestuur en het op de gemeente toepasselijk wettelijk instrumentarium. Veel van de gehanteerde begrippen en afleidingen die verder in deze cursus zullen terugkomen zal men ook terugvinden in een cursus administratief recht of in een cursus grondwettelijk recht. Wij beperken ons tot het essentiële. Voor nadere toelichting verwijzen wij naar de genoemde cursussen. Hoofdstuk 1. Elementen van het begrip gemeente. Een juridische situering van de gemeente als lokaal bestuur. Een strikt uitgewerkte definitie van wat onder een gemeente dient te worden verstaan, vindt men in 3 het Gemeentedecreet niet terug . Hoogstens vindt men in de eerste artikelen van het GD enige vingerwijzingen naar hoe de gemeenten zich van hun taken moeten kwijten: gericht op duurzame ontwikkeling, burgernabij, democratisch, transparant en doelmatig, met betrekking van zoveel mogelijk inwoners. Het gaat echter niet om 4 afdwingbare subjectieve rechten . Niemand kan immers voor de rechter een vordering instellen om één van voorgaande begrippen af te dwingen. Mocht men een omschrijving van het begrip gemeente moeten geven, dan zouden volgende elementen daarbij aan bod komen. 1. De gemeente is een publiekrechtelijk rechtspersoon. Het recht kenmerkt zich door afdwingbaar geregelde relaties tussen rechtssubjecten. Een afspraak wordt een rechtsregel wanneer zij juridisch afdwingbaar is, bvb. doordat met de afspraak strijdig gedrag strafbaar is, of op enige andere manier met dwang kan worden gesanctioneerd. Rechtssubjecten zijn dragers van rechten en plichten. Er zijn twee soorten rechtssubjecten : de natuurlijke personen en de rechtspersonen. Rechtssubjecten hebben altijd een vermogen. Dit vermogen bestaat uit rechten (de actiefzijde) en plichten (de passiefzijde). Alle natuurlijke personen, alle mensen, zijn rechtssubjecten. Dit is niet altijd zo geweest. Zo kenden bijvoorbeeld de Romeinen de slavernij en bestond destijds tot in het Ancien Régime de zgn. burgerlijke dood : iemand die fysiek nog in leven was, werd juridisch als dood beschouwd. De 3 Het Grondwettelijk Hof heeft zich in een arrest van 28.05.1991 wél aan een definitie van het begrip gemeente gewaagd : “De essentiële factoren van de gemeente zijn een grondgebied, bewoners, eigen organen, eigen belangen. Artikel 31 van de grondwet (nvdr. : thans art. 41 Gec. G.W.) belast de gemeenteraden met het regelen van de gemeentelijke belangen. Het beginsel van de gemeentelijke autonomie bevat de erkenning van de gemeentelijke macht als onafhankelijke macht.” Met het woord “onafhankelijke” wordt het begrip zelfstandige macht bedoeld. 4 Art. 2 lid 2 en art. 3 GD. 6 5 burgerlijke dood werd door de Grondwet afgeschaft . Slaven waren voorwerpen, objecten die geen rechten hadden. Ze waren voorwerp van rechten van anderen. Als rechtsobjecten werden ze bvb. verkocht, maar ze konden zelf geen rechten laten gelden. Een slaaf was zelfs geen eigenaar van zijn eigen kledij. Een tweede soort rechtssubjecten zijn de rechtspersonen. Rechtspersonen worden - in tegenstelling tot mensen - niet geboren. Zij ontstaan doordat zij worden in het leven geroepen door een handeling van natuurlijke personen wanneer de wet dit toelaat (bvb. enkele zakenpartners die een vennootschap oprichten, enkele vrienden die een VZW oprichten), of doordat de wet ze zelf opricht (bvb. de gemeente). Een publiekrechtelijke rechtspersoon is nu precies een rechtspersoon die door de wet wordt opgericht met het oog op het nastreven van het algemeen belang of een welbepaald onderdeel van het algemeen belang. De gemeenten zijn zo’n publiekrechtelijke rechtspersonen. Ze zijn door de wet opgericht met het oog op het behartigen van taken van louter gemeentelijk belang en bepaalde taken van algemeen belang (zie verder bij de pijlers van de gemeentelijke bevoegdheid). Uit het feit dat een gemeente een rechtspersoon is, volgt een aantal fundamentele afleidingen. 1.1. De gemeente heeft een afgescheiden vermogen. Dit behoort tot het wezen van de rechtspersoonlijkheid. Vergelijk met de situatie van een vennootschap. Ook daar is het vermogen van de vennootschap afgescheiden van het vermogen van de aandeelhouders. Welnu, dit is ook zo in de gemeente. Indien een gemeente schulden heeft, dan zijn dit enkel en alleen de schulden van de gemeente. Deze schulden zullen niet kunnen verhaald worden op de bewoners van de gemeente, noch op de bestuurders ervan. Het gaat om van elkaar 6 gescheiden vermogens . 1.2. De gemeente handelt via haar organen. Natuurlijke personen kunnen uiteraard zelf handelen. Zij bestaan fysisch, zijn zichtbaar, kunnen praten, schrijven, hun handtekening plaatsen enz… Niets daarvan bij een rechtspersoon. Een rechtspersoon is niet stoffelijk. Toch bestaat een rechtspersoon, beweegt hij zich in het rechtsverkeer, stelt hij rechtshandelingen, sluit hij contracten… Dit kan alleen maar via zijn organen. Dit zijn een of meerdere fysieke personen die alleen of in groep (collegiaal) de rechtspersoon kunnen binden en voor hem naar buiten optreden. De organen van de gemeente zijn : de gemeenteraad (bestaande uit de gemeenteraadsleden), het college van burgemeester en schepenen (bestaande uit de burgemeester en de schepenen), de burgemeester en zelfs tot op zekere hoogte bepaalde gemeentelijke 7 ambtenaren met name indien zij de gemeente kunnen binden (bvb. budgethouders – zie verder) . De gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen, de burgemeester en de 8 gemeentelijke diensten vormen samen het gemeentebestuur . 1.3. De gemeente is onderworpen aan het specialiteitsbeginsel. We zagen reeds dat een rechtspersoon maar kan worden opgericht indien de wet het toelaat. De wet (of het decreet) kan ook zelf rechtspersonen instellen. De rechtspersoon gemeente is daar een voorbeeld van. Telkens zal de wet bepalen voor welk doel de rechtspersoon kan worden of wordt opgericht. 5 Gecoördineerde grondwet (Gec. GW), art. 18. We maken abstractie van de zeer specifieke omstandigheden waarbij deze scheiding tussen de vermogens alsnog zou kunnen worden doorbroken, het zgn. “piercing of the corporate veil”, alsook van de aansprakelijkheid van organen tegenover derden of de rechtspersoon die ze vertegenwoordigen. 7 Wat de opsomming van de organen van de gemeente betreft wordt nu even abstractie gemaakt van de mogelijkheid om in gemeenten met meer dan 100.000 inwoners een vorm van binnengemeentelijke territoriale decentralisatie in te richten (districtsraden, bureau van de districtsraad en voorzitter van de districtsraad). 8 Zie de vermelding van deze vier onder titel II van het Gemeentedecreet. 6 7 Rechtspersonen kunnen enkel die rechtshandelingen stellen die binnen de wettelijke of statutair gestelde doelstellingen blijven. Dit noemt men het specialiteitsbeginsel. Voor de gemeenten komt dit erop neer dat zij enkel rechtshandelingen kunnen stellen in het nastreven van het gemeentelijk belang, of in het kader van het hen opgedragen medebewind (zie hierna bij de pijlers van de gemeentelijke bevoegdheid). Gemeenten bezitten enkel die rechten nodig voor het verwezenlijken van het gemeentelijk belang en in het kader van het medebewind. Ter vergelijking : natuurlijke personen zijn niet onderworpen aan het specialiteitsbeginsel. 1.4. De gemeente heeft een naam. Gemeenten moeten van elkaar kunnen worden onderscheiden. geïdentificeerd, ze moeten herkenbaar zijn. Ze moeten kunnen worden Gemeenten krijgen ook herkenbaarheid door hun gemeentenaam (denk aan een natuurlijk persoon, via naam en voornaam wordt een natuurlijk persoon geïdentificeerd). De Vlaamse Regering bepaalt 9 de schrijfwijze van de naam van de gemeenten en de gehuchten (art. 296 GD) . 1.5. De gemeente heeft een vlag en een wapen. Herkenbaarheid krijgen gemeenten ook deels door een gemeentewapen en een gemeentevlag. De gemeenten zijn wettelijk verplicht beide te hebben (Decreet van 27.04.2007 10 ). Het gemeentezegel dient om op de officiële stukken de handtekening te bevestigen en te bekrachtigen. Het bestaat uit het gemeentewapen, de naam van de provincie en de woorden “Gemeentebestuur X”. 11 De gemeenteraad is bevoegd het wapen en de vlag van de gemeente vast te stellen . Zoniet, dan kan de Vlaamse Regering dit ambtshalve doen. De gemeenteraadsbeslissing moet door de Vlaamse Regering worden goedgekeurd. Het gemeentewapen behoort tot het openbaar domein van de gemeente en is haar eigendom. 12 Zodoende is het gemeentewapen niet vervreemdbaar en niet vrij beschikbaar voor derden . 1.6. De gemeente heeft een zetel. Ieder rechtssubject, of hij nu een natuurlijk persoon is of een rechtspersoon, moet voor anderen geacht worden ergens bereikbaar en aanspreekbaar te zijn, ongeacht waar het rechtssubject in kwestie zich feitelijk bevindt. Voor natuurlijke personen is dit hun woonplaats. Natuurlijke personen worden geacht daar bereikbaar te zijn, ook al zijn ze er niet. Voor rechtspersonen is dit op hun maatschappelijke zetel. Ook de gemeente heeft als rechtspersoon een zetel. Deze zetel bevindt zich op het gemeentehuis. Het gemeentehuis is de plaats waar het administratieve leven van de gemeente zich afspeelt, waar de verschillende gemeentediensten zijn gevestigd en waar de zittingen van de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen plaatshebben. Het gemeentehuis kan over verschillende plaatsen zijn verspreid. Het is de gemeenteraad die de plaats bepaalt waar het gemeentehuis zich bevindt (toepassing artikel 13 42 par. 1 GD, volheid van bevoegdheid van de gemeenteraad en art. 43 par. 2, 2° GD gezien de 14 keuze van het gemeentehuis een reglementair karakter heeft) . Ook art. 189 GD, dat bepaalt dat alle briefwisseling in principe naar het gemeentehuis moet worden gestuurd, wijst in die richting. 9 Men nam destijds – vóór de bijzondere wet van 13.07.2001 – aan dat daaruit ook de bevoegdheid volgt de naam van de gemeente te veranderen. Zie DE TOLLENAERE, V., Nieuwe commentaar op de Gemeentewet, UGA Kortrijk, 1956, p. 24. 10 Decreet houdende vaststelling van het wapen en de vlag van de provincies, gemeenten en districten en de Vlaamse Gemeenschapscommissie, B.S. 02.07.2007. 11 Zie het genoemde decreet. 12 Omzendbrief BA-2001/12 van 24.07.2001 betreffende het gebruik van het gemeentewapen. De bevoegde overheid om over de terbeschikkingstelling van het gemeentewapen te oordelen, lijkt nu het college te zijn (art. 57 par. 3, 8°, a. GD). 13 Voor het begrip volheid van bevoegdheid, residuaire bevoegdheid of restbevoegdheid, zie verder in deze cursus. 14 Voor de bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende gemeentelijke bestuursorganen, zie verder. 8 Uit het feit dat de gemeenten rechtspersonen zijn van publiekrecht volgen ook enige afleidingen. 1.7. De gemeenten moeten in hun handelen het algemeen of het gemeentelijk belang nastreven, ze zijn daarbij gehouden door de beginselen van de openbare dienst. Publiekrechtelijke rechtspersonen moeten steeds het algemeen belang nastreven. Gemeenten mogen geen beslissingen nemen waarin zuiver het privaat belang wordt gediend. Er moet altijd een aspect gemeentelijk belang of algemeen belang in het handelen van de gemeente te vinden zijn (zie de definitie van een publiekrechtelijk rechtspersoon). Gemeenten zijn ook gehouden aan de drie klassieke beginselen van de openbare dienst (ook soms de “wetten” van de openbare dienst genoemd). - De gemeenten moeten iedereen die zich in gelijke omstandigheden bevindt, gelijk behandelen (beginsel van de benuttigingsgelijkheid). - Zolang gemeentelijke instellingen bij wet bestaan en niet zijn afgeschaft moeten ze blijven functioneren (beginsel van de continuïteit – zie verder). - Indien het openbaar belang dit vereist, dan moet door de overheid daarop worden ingespeeld 15 en moet de openbare dienst zich daaraan aanpassen (beginsel van de veranderlijkheid) . 1.8. De gemeenten hebben prerogatieven (voorrechten) die tot de bevoegdheid van het 16 openbaar gezag behoren . Zo hebben de gemeenten - omdat de wet hen dit toekent - de bevoegdheid om belastingen te heffen en kunnen zij onteigenen. De rechtshandelingen gezagshalve gesteld door de gemeente zijn bindend 17 en uitvoerbaar zonder akkoord van de betrokkenen (exécution d’office ), en worden bovendien geacht met de wet en het recht in overeenstemming te zijn tot zolang het tegendeel niet werd vastgesteld (privilège de préalable). 1.9. De gemeenten worden ingesteld door een wet. De wet schept de mogelijkheid tot oprichting van publiekrechtelijke rechtspersonen of richt deze zelf op. Dit laatste gebeurde voor de gemeente. Zie hierna sub 2. 2. De gemeenten bestaan krachtens de Grondwet. Het Gemeentedecreet voert de Grondwet uit. 2.1. De gemeente in de Grondwet. De gecoördineerde Grondwet (afgekort als Gec. GW) heeft het over de gemeente in hoofdzaak in de 18 artikelen 7, 41, 162, 164, 170 en 173 . De laatste twee artikelen hebben het over de gemeentelijke belastingsbevoegdheid. Art. 164 kent de bevoegdheid betreffende akten en registers van de 15 Voor nadere toelichting zie MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M., VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch Administratief recht, Kluwer Rechtswetenschappen België, 2009, nr. 70 - 75. Sedert de jaren negentig van de vorige eeuw gelden bijkomend ook nog twee andere beginselen van de openbare dienst : de motiveringsverplichting en de openbaarheid van bestuur. Deze laatste beginselen worden hier niet behandeld. Ze zijn echter wel op een gemeente toepasselijk. 16 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M., VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch Administratief recht, Kluwer Rechtswetenschappen België, 2009, nr. 7 - 9. 17 In principe kan niemand zichzelf recht verschaffen en moet dus ook de overheid zich tot de rechter wenden om een uitvoerbare titel (een vonnis) te bekomen. Dit behoort tot de essentie van de rechtsstaat. Omwille van de bijzondere positie van de overheid kan de wet soms zelf bepalen dat voor handelingen die de overheid gezagshalve stelt, het bestuur zelf tot gedwongen uitvoering kan overgaan. De regeling van de invorderingen t.b.v. de overheid via dwangbevelen is daarvan een voorbeeld. Buiten iedere wettekst om kan de overheid enkel zelf tot gedwongen uitvoering overgaan als bijzondere omstandigheden een dringend ingrijpen noodzakelijk maken om een ernstige verstoring van de openbare orde te voorkomen (VAN EECKHOUTTE, D., “Geen oprustestelling van privilège d’exécution d’office”, De Juristenkrant, 13.01.2010, 5). Voorbeeld: de burgemeester heeft ter vrijwaring van de openbare veiligheid werken opgelegd aan een gebouw. De eigenaar blijft stilzitten en het risico voor de openbare veiligheid is groot. In dit geval kan de burgemeester in de plaats van de eigenaar en zonder zich eerst tot de rechter te moeten wenden zijn beslissing zelf (laten) uitvoeren. 18 Gec. GW van 17 februari 1994. 9 burgerlijke stand uitsluitend toe aan de gemeenten. Art. 7 stelt dat aan de grenzen van de gemeenten niets kan worden veranderd dan krachtens een wet. Vanaf 01.01.2002 kan dit in de regel gebeuren met een decreet en is voor een fusie of samenvoeging van gemeenten niet langer een federale wet 19 nodig . Voor deze cursus zijn de artikelen 41 en 162 cruciaal. Artikel 41 lid 1 stelt dat de uitsluitend gemeentelijke belangen door de gemeenteraad worden geregeld volgens de beginselen gesteld door de Grondwet. Artikel 41 stelt daardoor het grondwettelijk principe 20 van de gemeentelijke autonomie (zie verder) . Artikel 162 lid 2 stelt dan verder dat de gemeentelijke instellingen bij wet worden geregeld maar mits naleving van enige grondwettelijk vastgestelde principes. Daarmee geeft de grondwetgever opdracht aan de wetgever om de gemeentelijke instellingen te regelen. Vanaf 01.01.2002 is dit de decreetgever. De Lambermontakkoorden en de eruit voortvloeiende bijzondere wet van 13.07.2001 regionaliseren de gemeentewet, met uitzondering evenwel van de bepalingen die erin zijn gewijzigd door de zgn. Pacificatiewet van 09.08.1988 en nog enige andere uitzonderingen (zie verder onder 2.2.2. en 2.2.3.). Meteen geeft de grondwetgever aan welke grondwettelijk verankerde beginselen de gewone wetgever (thans decreetgever) bij de regeling van de gemeentelijke instellingen moet naleven. Deze na te leven beginselen zijn : - - de rechtstreekse verkiezing van de leden van de gemeenteraden; de bevoegdheden van de gemeenteraden alles te regelen van gemeentelijk belang, behoudens de goedkeuring van de beslissingen van de raden in de gevallen en op de wijze door de wet bepaald; de decentralisatie van bevoegdheden naar gemeentelijke instellingen; de openbaarheid van de vergaderingen van de gemeenteraden binnen de wettelijke grenzen; de openbaarheid van de begrotingen en de rekeningen; het optreden van de toezichthoudende overheid of van de federale wetgevende macht om te beletten dat de wet wordt geschonden of het algemeen belang geschaad wordt. In de grondwet vindt men dus naar de gemeenten toe drie grote principes : gemeentelijke autonomie (zie hierna in het inleidend deel), administratief toezicht (eveneens zie hierna in het laatste deel van 21 de cursus) en openbaarheid (zie eveneens hierna) . Zij vormen de basis voor een democratische werking van de gemeenten. 2.2. Het Gemeentedecreet als uitvoeringswet. 2.2.1. Van de organieke gemeentewet naar het organiek Gemeentedecreet. 22 België is een federale staat, samengesteld uit gemeenschappen en gewesten . Daaruit volgt dat de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen op het hoogste niveau is verdeeld tussen het federale niveau en het niveau van de deelstaten. Tot 01.01.2002 was de gemeentewet als organieke wet nog een federale bevoegdheid. Dit had als gevolg dat de gemeentewet tot op deze datum, als een federale wet, in het gehele land dezelfde was. Politieke ontwikkelingen - de zgn. Lambermontakkoorden - hebben daar echter per 01.01.2002 verandering in gebracht. 19 Bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, art. 4, B.S. 03.08.2001 – zie art. 6 par. 1, VIII, eerste lid, 2° van de bijzondere wet tot hervorming van de instellingen (B.W.H.I.). De bevoegdheid om de grenzen te wijzigen bij decreet geldt niet voor de gemeenten bedoeld in art. 7 van de wetten op het taalgebruik in bestuurszaken – gecoördineerd op 18.07.1966 – de zogenaamde randgemeenten – en de gemeenten KomenWaasten en Voeren. De bijzondere wet van 13.07.2001 is de uitvoering van de zgn. Lambermontakkoorden uit 2001. 20 Dit principe wordt hernomen in artikel 6, par.1, VIII van de bijzondere wet van 08.08.1980 tot hervorming van de instellingen, vervangen door art. 4 van de bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen. 21 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M., VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch Administratief recht, Kluwer Rechtswetenschappen België, 2009, nr. 560. Wat de openbaarheid betreft : zie hierna. 22 Artikel 1 Gec. GW. 10 De bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen regionaliseert in zijn art. 4 – in uitvoering van de Lambermontakkoorden - de gemeentewet voor het overgrote deel en brengt hem in Vlaanderen binnen de bevoegdheid van het Vlaams Parlement, de federaal gebleven materies uitgezonderd (zie 2.2.2 en 2.2.3). Sedert deze bijzondere wet kon bij decreet de gemeentewet – behoudens de federaal gebleven materies - geheel of gedeeltelijk worden gewijzigd. De gemeentewet kon dus in ieder van de 23 24 deelstaten anders zijn . Deze cursus richt zich tot degenen die de gemeentewetgeving in Vlaanderen toepassen. Hij maakt bovendien abstractie van de bijzondere situatie in de taalgrens- en faciliteitengemeenten zodat hij zich richt tot zij die werken in een “gewone” Vlaamse gemeente. De wetgever had de Grondwet eerst uitgevoerd door de gemeentewet van 30.03.1836. De wet van 30.03.1836 werd naderhand vervangen door de Nieuwe Gemeentewet (K.B. van 25 24.06.1988, bekrachtigd bij wet van 26.05.1989 ). De nieuwe gemeentewet (NGW) trad in werking op 01.06.1989 en werd naderhand zelf verschillende malen gewijzigd. Nu is de uitvoeringswet van de Grondwet wat de gemeenten betreft – de federaal gebleven materies niet te na gesproken – in Vlaanderen het Gemeentedecreet. Het Gemeentedecreet noemt men een organieke wet omdat het decreet een openbaar bestuur (de gemeente) instelt en de samenstelling, werking en bevoegdheid van de organen van het openbaar bestuur vastlegt. SCHEMATISCH Grondwet (gemeentelijke autonomie + toezicht) (basisbeginselen gemeente) ter uitvoering van de grondwet en na regionalisatie (Bijz. W. 13.07.2001) 1. VLAAMS GEMEENTEDECREET (organiek decreet) 2. NGW (*) (federaal gebleven materies) (*) een beperkt aantal materies betreffende de gemeenten is federaal gebleven (zie hierna). 23 Deze regionalisering van de gemeentewet is er gekomen zonder wijziging van de grondwet die – zoals uit de voorgaande uiteenzetting blijkt – op diverse plaatsen betreffende de gemeenten nog uitdrukkelijk verwijst naar “de wet”. De regering en het parlement gingen zodoende voorbij aan het advies van afdeling wetgeving van de Raad van State nr. 31.226, gegeven in verenigde kamers op 01.02.2001. In zijn arrest nr. 35/2003 van 25.03.2003 (B.S., 15.04.2003), heeft het Arbitragehof (thans het Grondwettelijk Hof) echter geoordeeld dat de regionalisering van de gemeentewet zonder dat art. 162 Gec. G.W. vooraf werd gewijzigd géén schending van deze grondwettelijke bepaling inhoudt. Zodoende werd art. 4 van de bijzondere wet van 13.07.2001 niet vernietigd. Het Arbitragehof is van oordeel dat uit het gebruik van de woorden “bij wet” in art. 162 Gec. G.W. niet kan worden afgeleid dat de Grondwetgever de aangelegenheid aan de federale wetgever wilde voorbehouden. Het Hof is van oordeel dat de Grondwetgever door het gebruik van deze termen enkel heeft willen aanduiden dat deze zaak aan de uitvoerende macht is onttrokken. 24 In het Brusselse Gewest bestaat bvb. de ordonnantie van 17.07.2003 tot wijziging van de NGW (Ord. Brusselse Hoofdstedelijk Gewest van 17.07.2003, B.S., 07.10.2003, tweede uitgave). In Wallonië bestaat de Code de démocratie locale et de décentralisation. 25 B.S., 03.09.1988 en B.S., 30.05.1989, err. B.S., 30.08.1989. 11 2.2.2. Het territoriaal toepassingsgebied van het Vlaams Gemeentedecreet samenhangende inhoudelijke beperkingen aan het Gemeentedecreet. 26 . Territoriale en Het Gemeentedecreet is principieel van toepassing op alle gemeenten van het Vlaamse Gewest. Het Vlaamse Gewest bestaat uit de provincies Antwerpen, Limburg (met inbegrip van de gemeente Voeren), Oost-Vlaanderen, Vlaams-Brabant en West-Vlaanderen (exclusief Komen-Waasten en 27 Moeskroen die bij Henegouwen behoren) . De bepalingen van het Gemeentedecreet zijn echter in bepaalde gemeenten van het Vlaams gewest deels niet toepasselijk. Het gaat in materiële zin om de bepalingen die ook voorkomen in de zgn. Pacificatiewet van 28 09.08.1988 . In territoriale zin gaat het om de gemeenten met een bijzonder taalstatuut. De reden hiervoor ligt in het feit dat hetgeen daardoor o.m. in de toenmalige gemeentewet en de toenmalige gemeentekieswet is gewijzigd ingevolge de bijzondere wet van 13.07.2001, federale 29 materie is gebleven . Zodoende heeft de Vlaamse decreetgever hier geen bevoegdheid om de federale gemeentewet expliciet of impliciet te wijzigen. Logischerwijze kan het Gemeentedecreet daaromtrent dan ook geen bepalingen inhouden. De bepalingen van de Pacificatiewet hebben territoriaal betrekking op gemeenten met een bijzonder taalstatuut. Wat het Vlaamse gewest betreft gaat het om de gemeente Voeren (deel uitmakend van de provincie Limburg) en de randgemeenten rond Brussel bedoeld in art. 7 van de wet op het 30 taalgebruik in bestuurszaken (Drogenbos, Kraainem, Linkebeek, Sint-Genesius-Rode, Wemmel en Wezembeek-Oppem). Inhoudelijk slaan deze bepalingen uit de Pacificatiewet mbt. de gemeenten met een bijzonder taalstatuut – zeer gebald samengevat – op de rechtstreekse verkiezing van de schepenen, het administratief toezicht, de consensusregel binnen het college van burgemeester en schepenen en de bevoegdheid van het college van provinciegouverneurs. Binnen de gemeenten bedoeld in de Pacificatiewet geldt het Gemeentedecreet onverminderd de Pacificatiewet. Anders gezegd : binnen die gemeenten geldt het Gemeentedecreet niet voor de materies geregeld in de Pacificatiewet. Deze artikelen kunnen derhalve bij decreet niet gewijzigd worden, noch expliciet, noch impliciet. Praktisch gevolg : In die gemeenten moet het nieuw decreet samen worden gelezen met de bepalingen van de Pacificatiewet, zijnde een onderdeel van o.m. de nieuwe gemeentewet en de gemeentekieswet. 2.2.3. Wat is geregionaliseerd ? Wat is federaal gebleven ? Louter materiële beperkingen aan het Gemeentedecreet. Het antwoord op deze vraag dient vooreerst te worden gezocht in de bijzondere wet van 13.07.2001 die de bijzondere wet van 08.08.1980 op de hervorming van de instellingen wijzigde. Het antwoord is relevant voor alle Vlaamse gemeenten. 26 Gemeentedecreet, art. 4. Art. 5 Gec. G.W. 28 Wet van 09.08.1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen, B.S., 13.08.1988). 29 Zie art. 4 Bijzondere wet van 13.07.2001 houdende vervanging van art. 6 par. 1, VIII van de bijzondere wet 30 Wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18.07.1966, art. 7. 27 12 Vanaf 01.01.2002 zijn de gewesten bevoegd voor 31 : - de samenstelling, organisatie, bevoegdheid en werking van de gemeentelijke instellingen (dus de 32 organieke gemeentewet ) uitgezonderd volgende federaal gebleven materies : . hetgeen – ook in de gemeentewet - is geregeld in de Pacificatiewet van 09.08.1988 ; . de artikelen 125, 126, 127 en 132 NGW voor zover slaande op de registers van de burgerlijke stand ; . de organisatie en het beleid inzake de politie, inclusief art. 135 par. 2 NGW en de organisatie 33 en het beleid inzake de brandweer ; . de pensioenstelsels van personeel en mandatarissen ; 34 . het syndicaal statuut . - het wijzigen of corrigeren van de gemeentegrenzen, Komen-Waasten, Voeren en de gemeenten genoemd in artikel 7 W. 18.07.1966 op het taalgebruik in bestuurszaken uitgezonderd. 35 - de gemeentekieswet (het kiesstelsel, de regeling voor de verkiezingsuitgaven, …) , de bepalingen van de pacificatiewet uitgezonderd. Betreffende de voorwaarden voor actief en passief kiesrecht was de rechtsleer van oordeel dat, om een en ander binnen de bevoegdheidssfeer van de decreetgever te brengen, nog een formele grondwetswijziging noodzakelijk is (zie art. 8 lid 2 tot 4 dat verwijst naar de 36 staat van Belg voor het uitoefenen van de politieke rechten) . De decreetgever heeft daar in 2005 rekening mee gehouden en de nationaliteitsvereisten van de nieuwe gemeentewet behouden. - de regelgeving betreffende de agglomeraties en federaties van gemeenten, behalve voor de randgemeenten en de gemeenten Komen-Waasten en Voeren. - het tuchtstelsel van de burgemeesters. Tot 31.12.2006 bleef echter de Koning de tuchtbevoegdheid over de burgemeesters uitoefenen, ook betreffende de burgemeesters die reeds door de Gewestelijke overheid (voor Vlaanderen de Minister van Binnenlandse Aangelegenheden), zijn benoemd. - de kerkfabrieken met uitzondering van de erkenning van de erediensten en de wedden en pensioenen van de bedienaars van de erediensten. - de begraafplaatsen en de lijkbezorging. - de vereniging van gemeenten, met uitzondering van het door de wet specifiek georganiseerd toezicht betreffende de brandbestrijding. - de algemene financiering van de gemeenten. 31 Bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, B.S. 03.08.2001. Zie ook de toelichtende omzendbrief van 19.07.2002 van de federale Minister van Binnenlandse Zaken. 32 Tot deze organieke bepalingen behoren onder meer : de regeling betreffende gemeentelijke instellingen (politieke instellingen en administratieve diensten), zowel betreffende de samenstelling, organisatie, bevoegdheden als verantwoordelijkheden ; de besluitvorming en interne werking van gemeenteraad en college ; de algemene openbaarheidsregeling en de regeling van het inzagerecht en de bekendmaking van beslissingen ; de regelgeving betreffende de burgemeesters en de schepenen (benoeming, wedde, ambtskledij, zie echter verder betreffende de tucht) ; de organisatie van de gemeentelijke diensten ; de regelgeving betreffende het archief ; het vaststellen van de rechtspositie en toezicht op de autonome gemeentebedrijven en de regeling van hun financieel beheer ; het beleid en de organisatie inzake financiën en personeelsbeheer ; het statuut van het gemeentepersoneel (mits eerbiediging van de plaatselijke autonomie), inclusief het statuut van de secretaris, het kader, het administratief en het geldelijk statuut, de weddeschalen, … ; het statuut en de verantwoordelijkheid van de ontvangers (behorend tot de begrotings-, financiële en boekhoudkundige voorschriften) – zie de hiervoor aangehaalde omzendbrief van 19.07.2002. 33 Onder de term “organisatie en beleid inzake de politie” dient meer te worden verstaan dan art. 135 par. 2 NGW. Onder deze term moeten ondermeer worden begrepen : art. 71 NGW (onverenigbaarheden voor politiepersoneel), art. 119 NGW (bevoegdheid voor de gemeenteraad om politieverordeningen te maken), art. 130 NGW ( de bevoegdheid van het college inzake de politie van de vertoningen), art. 133 – 133bis en 134 NGW (uitvoeren van politiewetten, maken van politieverordeningen die geen uitstel verdragen, …) – Advies afdeling wetgeving Raad van State, 07.07.2003, nr. 7 over het oude voorontwerp van Gemeentedecreet van 19.07.2002 en Parl. St. Senaat, 2000- 2001, nr. 2-709/1, p. 17. Een en ander leidde de Raad van State ertoe te stellen dat het oude voorontwerp van decreet ten onrechte een aantal artikelen van de NGW ophief. 34 Bijzondere wet van 08.08.1980, art. 87 par. 5. 35 Zie het decreet van 8 juli 2011 houdende de organisatie van de lokale en provinciale verkiezingen, B.S., 25.08.2011 dat de gemeentekieswet vervangt. 36 DUHAMEL, K., “De bevoegdheid inzake het actief en passief kiesrecht voor de verkiezingen van de gemeenteraden, de provincieraden en de districtsraden. Juridisch kluwen vanaf 1 januari 2002”, Binnenband, 12/2001, nr. 25, p. 29 e.v. De Raad van State heeft zich in het advies van 07.07.2003 over het eerste voorontwerp van Gemeentedecreet in dezelfde zin uitgesproken : uitsluitend de federale wetgever is bevoegd het actief en passief stemrecht voor de gemeenteraden te regelen, zowel voor burgers van de Europese Unie als voor niet-EU-onderdanen (zie advies Raad van state , 07.07.2003, nr. 13 en 14). De Raad van State sluit – in de huidige stand van de grondwet – uit dat artikel 6, par. 1, VIII, eerste lid, 4° van de bijzondere wet op de hervorming van de instellingen van 08.08.1980 ook de bevoegdheid inhoudt bij decreet aan niet-Belgen actief en passief kiesrecht toe te kennen. De Raad is van oordeel dat het recht om gemeentelijke politieke ambten, zoals het ambt van burgemeester, voorzitter van de gemeenteraad of schepen uit te oefenen ingevolge art. 8 lid 3 en 4 Gec. G.W. enkel via een federale wet – en dus niet via een decreet – aan niet-Belgen kan worden toegekend (aangehaald advies over het oude voorontwerp van Gemeentedecreet 19.07.2002 nr. 15). 13 - de financiering van de opdrachten uit te voeren door de gemeenten in de tot hun bevoegdheid behorende aangelegenheden, behalve indien het gaat om zaken waarvoor de federale overheid of de gemeenschappen bevoegd zijn. - de binnengemeentelijke territoriale organen (voorwaarden waaronder en wijze waarop ze kunnen worden opgericht, verkiezing). In alle voormelde sectoren moet – behoudens de aangegeven uitzonderingen - iedere verwijzing in de nog geldende bepalingen van de nieuwe gemeentewet naar de Koning gelezen worden als een verwijzing naar de Vlaamse Regering en iedere verwijzing naar een federale instantie (bvb. de Minister van Binnenlandse Zaken) als een verwijzing naar de Vlaamse corresponderende instantie 37 (bvb. de Vlaamse Minister van Binnenlandse Aangelegenheden) . Logischerwijze zal – kan – het Gemeentedecreet géén materies regelen die de federale overheid zich heeft voorbehouden. Voor die materies, hiervoor aangeduid als federaal gebleven materies, blijft de federale NGW bijgevolg ook in Vlaanderen van kracht. Het feit dat bepaalde artikels van de federale NGW toepasselijk blijven zal de transparantie niet ten goede komen. Een officieuze coördinatie van 38 Gemeentedecreet en NGW zal dan ook noodzakelijk zijn . 2.2.4. Welke bepalingen van de federale nieuwe gemeentewet blijven nog van kracht ? De uitsluitingen in de bijzondere wet van 13.07.2001 en overige wetgeving (zie 2.2.2. en 2.2.3.) hebben voor gevolg dat het Gemeentedecreet samen moet worden gelezen met de nog geldende bepalingen van de federale NGW die in Vlaanderen na inwerkingtreding van het nieuwe Gemeentedecreet blijven bestaan. Volgende bepalingen van de NGW blijven voor de gewone Vlaamse gemeenten (d.i. deze niet 39 bedoeld in de Pacificatiewet) van kracht : art. 5 NGW wat betreft de vaststelling van de bevolkingscijfers en de bekendmaking ervan, art. 13 NGW maar enkel mbt. de nationaliteitsvereiste van de burgemeester, art. 14 NGW betreffende de vervanging van de burgemeester in zoverre dit artikel een nationaliteitsvereiste stelt, art. 15 NGW betreffende de verkiezing van de schepenen in zoverre dit artikel een nationaliteitsvereiste stelt, art. 18 NGW betreffende de vervanging van de schepenen en de burgemeester in zoverre dit artikel een nationaliteitsvereiste stelt, art. 19 par. 4 NGW , art. 23 NGW, art. 71 NGW betreffende de onverenigbaarheden voor gemeenteraadsleden in zoverre dit artikel een nationaliteitsvereiste stelt, art. 72 NGW betreffende de onverenigbaarheden voor schepenen in zoverre dit artikel een nationaliteitsvereiste stelt, art. 96 NGW (enkel de bepaling mbt. het verslag bij de rekening), art. 104 derde lid van de NGW, art. 119 NGW, art. 119bis NGW, art. 121 NGW, art. 125 NGW, art. 126 NGW, art. 127 NGW, art. 129 NGW, art. 130 NGW, art. 130bis NGW, art. 132 NGW wat betreft de registers van de burgerlijke stand, art. 133 lid 2 en lid 3 NGW, art. 133bis NGW, art. 134 NGW, art. 134bis, art. 134ter en 134quater NGW, art. 134 quinquies, art. 134 sexies, art. 135 par.2 NGW, art. 138 NGW (enkel voor de gemeentebedrijven), art. 138bis NGW, art. 140 NGW, art. 143 lid 2 NGW, art. 144 NGW, art. 144bis NGW, art. 145, 146 en 147 NGW (enkel voor personeel politie en brandweer), art. 148 NGW, art. 149 NGW (enkel voor de politie en de brandweer), art. 153 NGW voor wat betreft het personeel van de politie en de brandweer, art. 156 NGW, art. 157 – 158 – 159 – 160 - 161 – 161bis – 161ter – 161 quater - 162 – 163 – 164 – 165 – 166 – 167 – 168 – 169 NGW, art. 255, 1°, 8°, 11° en 15 ° NGW, art. 258 par. 1 NGW, art. 259 en art. 260 NGW, art. 263bis NGW tot en met 263 decies voor de havenbedrijven bedoeld in het D. van 02.03.1999 houdende beleid en beheer van zeehavens, art. 270 lid 3 NGW (enkel in de politiezones), Titel XIV “De tuchtregeling”, maar enkel voor het statutair 40 brandweerpersoneel , art. 332 par. 4 NGW. 37 Naar mondeling kon worden vernomen is dit het standpunt van de Vlaamse administratie en wordt – steeds blijkens de Vlaamse administratie – deze stelling ook gedeeld door de federale overheid, cfr. de aangehaalde federale omzendbrief van 19.07.2002. 38 Ondertussen is deze coördinatie al in diverse uitgaven beschikbaar. 39 Gemeentedecreet art. 302 a contrario. Let op : de Vlaamse Regering bepaalt de dag voor de inwerkingtreding van de opheffing van de te vervangen artikels van de NGW (art. 313 par. 1 GD). 40 Het vrijwilligerspersoneel volgt de regeling uit het gemeentelijk grondreglement. 14 2.2.5. Uitvoeringsbesluiten. De Vlaamse Regering heeft ervoor gekozen om in het Gemeentedecreet enkel - wat de regering 41 noemt - hoofdlijnen te regelen . De principes – de “hoofdlijnen” - opgenomen in het GD moeten worden verder uitgewerkt in uitvoeringsbesluiten te nemen door de Vlaamse Regering. Het gaat om een 45-tal artikelen, vooral in de sectoren financiën en personeel. Bij de studie van het Gemeentedecreet hoort dus ook de lectuur van de uitvoeringsbesluiten. In het advies van de toenmalige Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur vindt men in een bijlage I de artikelen die, na vaststelling van het Gemeentedecreet, nog uitvoeringsbesluiten behoeven. De Hoge Raad stelt dat het toch wel gaat over een aantal belangrijke zaken en hoopt dat een en ander niet 42 wordt uitgevoerd zonder het nodige maatschappelijke debat . Zoals in het “Ten geleide” gesteld, de uitvoeringsbesluiten worden in principe niét verwerkt in het tekstgedeelte van deze cursus. Wel wordt er in het voetnotenapparaat naar verwezen. Volgende uitvoeringsbesluiten zijn al getroffen en zijn nog, eventueel al gewijzigd, van kracht 43 : Het BVR van 01.09.2006 (B.S., 05.09.2006) over de inwerkingtreding van een aantal artikelen van het GD en het model akte fractievorming. Het BVR van 24.11.2006 (B.S., 30.11.2006) over de inwerkingtreding van het grootste deel GD per 01.01.2007. Het BVR van 15.12.2006 (B.S., 12.01.2007) houdende vaststelling van de samenstelling, de vergoeding van de leden en de werking van de Beroepscommissie voor tuchtzaken in uitvoering van het artikel 138 van het Gemeentedecreet en 134 van het Provinciedecreet. Het BVR 15.12.2006 (B.S., 12.01.2007) houdende vaststelling van de tuchtprocedure voor het statutair gemeentepersoneel in uitvoering van de artikels 129, 136 en 143 van het Gemeentedecreet en voor het statutair provinciepersoneel in uitvoering van de artikels 125, 132 en 139 van het Provinciedecreet. Het BVR van 12.01.2007 (B.S., 23.01.2007) over het kabinets- en fractiepersoneel. Het BVR van 19.01.2007 (B.S., 09.02.2007) over het statuut van de lokale en de provinciale mandataris (waarvan enkel nog titels VIII, IX, X en XI van kracht zijn). Het BVR van 07.12.2007 (B.S., 24.12.2007) houdende de minimale voorwaarden voor de personeelsformatie, de rechtspositieregeling en het mandaatstelsel van het gemeentepersoneel en het provinciepersoneel en houdende enkele bepalingen betreffende de rechtspositie van de secretaris en de ontvanger van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. Het BVR van 21.12.2007 (B.S., 28.12.2007) houdende vaststelling van de voorwaarden waaronder de ambten van gemeentesecretaris, gemeentelijk financieel beheerder, secretaris van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn en ontvanger van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn deeltijds kunnen worden uitgeoefend, en houdende vaststelling van sommige gevallen waarin de ambten van gemeentelijk financieel beheerder en van ontvanger van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn kunnen worden uitgeoefend door een gewestelijke ontvanger. Het BVR van 18.01.2008 betreffende het register van de bekendmaking van reglementen en verordeningen (B.S., 29.01.2009). Het BVR van 17.10.2008 betreffende de aanrekening van de kosten van de gewestelijke ontvanger (B.S., 07.11.2008). Het BVR van 03.04.2009 (B.S., 29.04.2009) betreffende de inwerkingtreding van diverse bepalingen van het decreet van 23.01.2009 (het zgn. Reparatiedecreet). Het BVR van 05.06.2009 betreffende de bezoldiging van de lokale mandataris (B.S., 19.06.2009). Dit BVR vervangt grotendeels het voormelde BVR van 19.01.2007. Het BVR van 05.06.2009 inzake tucht van de mandatarissen (B.S., 19.06.2009). Het BVR van 05.06.2009 betreffende de gemeentelijke volksraadpleging (B.S., 19.06.2009). 41 Memorie van toelichting bij het ontwerp van Gemeentedecreet 2005, Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 1, p. 7. De Memorie van toelichting wordt hierna verder aangeduid als Memorie 2005. 42 Advies Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur, Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 1, p. 385. Dit advies wordt hierna verder aangeduid als Advies Hoge Raad 2005. 43 Een aantal uitvoeringsbesluiten bij het GD is inderdaad zelf al opgeheven. Let wel, sommige BVR’s zijn zelf geheel of gedeeltelijk nog niet in werking. Zie hierna. 15 Het BVR van 25.06.2010 betreffende de beleids- en beheerscyclus (B.S., 07.10.2010). BVR 44 dat – behoudens in de pilootgemeenten – pas op 01.01.2014 van kracht wordt en zelf werd gewijzigd bij BVR van 23.11.2012 (B.S., 18.02.2013). Het MB van 01.10.2010 tot vaststelling van de modellen en de verdere voorschriften van de beleidsrapportage en de toelichting ervan en van de rekeningstelsels van de gemeenten, de provincies en de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. Let wel, dit MB wordt van kracht op hetzelfde ogenblik als het BVR van 25.06.2010. Het MB van 03.12.2010 dat de vervroegde inwerkingtreding van het BVR van 25.06.2010 voor bepaalde besturen formaliseert. Het BVR van 20.05.2011 houdende regeling van de externe personeelsmobiliteit tussen sommige lokale en provinciale overheden onderling en tussen sommige lokale en provinciale overheden en de diensten van de Vlaamse overheid onderling, en houdende enkele maatregelen ter ondersteuning van de externe personeelsmobiliteit tussen overheden met hetzelfde werkingsgebied (B.S., 14.07.2011). Het BVR van 07.09.2012 betreffende de inwerkingtreding van diverse bepalingen van het Gemeentedecreet van 15.07.2005 en van het decreet van 29.06.2012 tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15.07.2005 en betreffende de uitvoering van artikel 308 van het Gemeentedecreet van 15.07.2005 (B.S., 18.10.2012). Het BVR van 21.12.2012 houdende de wijziging van vaststelling van communicatie in het kader van het bestuurlijk toezicht op de lokale en provinciale besturen (B.S., 22.01.2013). Het BVR van 21.12.2012 tot vaststelling van het formulier houdende het verzoek tot het houden van een volksraadpleging (B.S., 05.02.2013). BVR van 18.01.2013 tot nadere uitvoering van de mandatendatabank, vermeld in artikel 74bis en 274, § 5, van het Gemeentedecreet, artikel 72bis van het Provinciedecreet van 9 december 2005 en artikel 73/1 van het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn (B.S., 08.02.2013). Samengevat : De organieke wetgeving in Vlaanderen mbt. de gemeenten – vindplaatsen : - In alle gemeenten van het Vlaamse Gewest : . het Gemeentedecreet voor de geregionaliseerde materies. . de NGW voor de federaal gebleven materies (vnl. burgerlijke stand, organisatie en beleid politie en brandweer, pensioenen personeel en mandatarissen, syndicaal statuut) inclusief de wijzigingen in de NGW aangebracht door de Pacificatiewet die met taalproblematiek niets te maken hebben. . de uitvoeringsbesluiten. - In de gemeenten met een bijzonder taalstatuut gelegen in het Vlaamse Gewest : . het Gemeentedecreet voor de geregionaliseerde materies. . de NGW voor de federaal gebleven materies (vnl. burgerlijke stand, organisatie en beleid politie en brandweer, pensioenen personeel en mandatarissen, syndicaal statuut). . de Pacificatiewet (bepalingen voor gemeenten met een bijzonder taalstatuut) en de wijzigingen erdoor aangebracht in o.m. NGW en gemeentekieswet. . de uitvoeringsbesluiten. 2.2.6. Inwerkingtreding van het nieuw Vlaams Gemeentedecreet 45 . Voor de inwerkingtreding van het GD zijn er drie sleuteldata : 31.08.2005, 01.01.2006 en de data te bepalen door de Vlaamse Regering (05.09.2006, 01.01.2007, uiterlijk 01.10.2007 en later). Een aantal bepalingen van het GD is nog altijd niet in werking. Sedert het Reparatiedecreet van 23.01.2009 is voorzien dat de Vlaamse Regering, mits akkoord van de gemeenteraad, bepalingen van het Gemeentedecreet voor de betrokken gemeente in werking kan stellen. Dit maakt proefprojecten mogelijk, bvb. mbt. de nieuwe beleids- en beheerscyclus. 44 In juni 2010 kregen volgende gemeenten het statuut van pilootgemeente : Aalst, Antwerpen, De Pinte, Dilbeek, Geel, Hemiksem, Mol, Oostrozebeke, Overpelt, Poperinge, Vilvoorde en Zoersel. In 2012 en 2013 kunnen andere gemeenten, op eigen vraag en mits akkoord van de minister, dit statuut ook nog krijgen (Zie de brief van minister Bourgeois van 17.11.2010). 45 Art. 313 GD. 16 2.2.6.1. Inwerkingtreding op 31.08.2005 : datum van de publicatie van het GD. Art. 308 trad in werking op de dag van de publicatie van het nieuwe decreet in het staatsblad, dit is op 31.08.2005. Artikel 308 bepaalt in hoofdlijnen : - dat de Vlaamse Regering gemachtigd is de overgangsregeling vast te stellen mbt. het administratief en geldelijk statuut van de plaatselijke ontvangers die in dienst zijn bij de inwerkingtreding van hoofdstuk V van titel II (het hoofdstuk over de gemeentelijke diensten). Het artikel waarborgt deze ambtenaren ook een eerste aanstelling als financieel beheerder in hun gemeente, al kunnen ze ook kiezen om tewerk te worden gesteld bij de externe auditcommissie. Ook het behoud van hun geldelijke rechten is gegarandeerd. De gewaarborgde eerste aanstelling van de ontvanger als 46 financieel beheerder kan niet in een mandaatstelsel . - het mandaatstelsel dat voorzien is in de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel treedt in principe maar in werking bij de eerste invulling nadat dit systeem werd voorzien in de rechtspositieregeling. Ondertussen kan de gemeenteraad bij het uitschrijven van vacatures na 31.08.2005 echter wel al beslissen dat het mandaatstelsel wordt toegepast. Dit moet dan wel geval per geval worden beslist. Art. 116 GD bepaalt dat de Vlaamse Regering de minimale voorwaarden van het mandaatstelsel dient te bepalen, dit is gebeurd bij besluit van de Vlaamse Regering van 10.02.2006. De minimale voorwaarden vindt men nu in het BVR rechtspositie van 07.12.2007. 2.2.6.2. Inwerkingtreding op 01.01.2006. Traden in werking per 01.01.2006 : - - art. 1 tot en met 5 GD (waaronder de artikelen die de zending van de gemeenten en het aantal gemeenteraadsleden aangeven) ; art. 102 tot en met 117 GD (Titel III betreffende het personeel, met uitzondering van de 47 tuchtregeling) ; art. 190 tot en met 194 GD (waaronder het artikel betreffende de berekening van de termijnen in het GD en art.193 betreffende de mogelijkheid van het college om namens de gemeente in rechte op te treden). 48 Art. 248 tot en met 264 GD (Hoofdstuk I van titel VIII betreffende het bestuurlijk toezicht) . Art. 296 GD dat bepaalt dat de Vlaamse Regering de schrijfwijze en de naam van de gemeenten en deelgemeenten bepaalt. Eventuele corresponderende bepalingen van de NGW hielden met ingang van 01.01.2006 op kracht van wet te hebben. Ook hier deed/doet zich de moeilijkheid voor dat een aantal artikelen verwijzen naar uitvoeringsbesluiten die nog niet zijn verschenen, laat staan van kracht zijn. 2.2.6.3. Inwerkingtreding op de datum te bepalen in een besluit van de Vlaamse Regering. Alle bepalingen niet bedoeld in 2.2.6.1 en 2.2.6.2. treden in werking op de dag voor elk artikel te bepalen bij besluit van de Vlaamse Regering (in deze cursus verder afgekort als Besl. Vl. Reg. of BVR). Op dezelfde dag zullen de corresponderende bepalingen van de NGW worden opgeheven. Zodoende kan voor een gefaseerde inwerkingtreding worden gezorgd. 46 Art. 308 par. 2 in fine GD. Zie omzendbrief BA2006/05 van 17.03.2006. De inwerkingtreding van de bepalingen inzake het bestuurlijk toezicht opgenomen onder art. 248 t.e.m. 264 GD houdt nog niet in dat het toezichtsdecreet van 28.04.2003 vanaf 01.01.2006 geheel verdwijnt. Het toezicht op de begrotingen, de begrotingswijzigingen, de meerjarenplanning, de rekeningen en de toezichtsregeling inzake de autonome gemeentebedrijven zoals opgenomen in het D. van 28.03.1993 blijft behouden tot zolang de desbetreffende bepalingen van het GD, samen met de eraan verbonden toezichtsregeling, niet in werking treden ingevolge besluit van de Vlaamse Regering. De overblijvende bepalingen van het D. van 28.04.1993 worden in deze cursus niet besproken. Het besluit van de Vlaamse Regering (BVR) van 02.06.2006 (B.S., 16.06.2006) heft formeel de artikelen van het D. van 28.04.1993 op die al door de inwerkingtreding van de corresponderende bepalingen van art. 248 t.e.m. 264 GD impliciet werden opgeheven. 47 48 17 Binnen deze laatste groep – inwerkingtreding op een datum te bepalen bij BVR – zijn er opnieuw drie sleuteldata. a. Toepasselijk sedert 05.09.2006 49 art. 6 (duur mandaat gemeenteraad en continuïteit van het ambt), art. 7 (installatievergadering gemeenteraad na de zesjaarlijkse verkiezingen), art. 8 (verkiezing van de voorzitter van de raad), art. 9 (inzake de afstand van mandaat), art. 11 (onverenigbaarheden), art. 13 (betreffende de raad voor verkiezingsbetwistingen), art. 38 (fracties), art. 44 (inrichting van de colleges, aantal leden, lidmaatschap voorzitter van het OCMW – facultatief tot 01.01.2013, lid van het andere geslacht), art. 45 (verkiezingsprocedure college), art. 59 (voordracht en benoeming burgemeester), art. 60 (ambtsduur en eed), art. 62 (ontslag burgemeester), art. 63 (vervanging van de burgemeester), art. 273, 274 §§ 1, 2, 3, 4, 5, 1° en 6° en 276 inzoverre het artikel verwijst naar art. 38 GD (allemaal artikelen inzake de districten), art. 302, 2°, 6°, 8°, 13°, 16°, 17°, 66°, 75° (behoudens wat de schepenen betreft) en 76° (eveneens behoudens wat de schepenen betreft). Wat het laatste artikel betreft gaat het steeds om opheffingen van artikels in de NGW t.v.v. corresponderende bepalingen in het GD via inwerkingtreding van delen van art. 302. b. Van kracht sedert 01.01.2007 50 Door het BVR van 24.11.2006 worden alle bepalingen van het GD die nog niet in werking zijn op 01.01.2007 van kracht, met uitzondering van de volgende artikelen én de hierna onder c. vermelde bepalingen die uiterlijk op 01.10.2007 van kracht worden. Traden op 01.01.2007 nog niet in werking en waren dit niet tot 01.01.2014, telkens behoudens voor de 51 52 pilootgemeenten waarvoor ze wel in werking waren , met het vermelde gevolg : - De bepalingen inzake de strategische meerjarenplanning (art. 146 – 147 GD). De bepalingen van art. 242bis inzake het algemeen beleidsprogramma bleven toepasselijk. Dit programma moest wel niet meer binnen de drie maand na de verkiezing van de schepenen door de gemeenteraad worden aanvaard. Art. 146 en 147 GD treden, behoudens eventueel voor de pilootgemeenten, pas in werking op 01.01.2014, zie art. 204 en 207 BVR van 25.06.2010. - De bepalingen inzake de financiële nota bij het budget (art. 151 GD). De begroting oude stijl bleef ondertussen de financiële nota bij het budget tot de inwerkingtreding van art. 151 GD. In de regel bleef dit, behoudens voor de pilootgemeenten, tot 01.01.2014 zo. - Art. 164 dat aan de gemeenten voorschrijft een boekhouding te voeren overeenkomstig hun omvang en volgens de regels van het dubbel boekhouden. Dit artikel treedt in werking op 01.01.2014, behoudens voor de pilootgemeenten. - De bepalingen inzake de jaarrekening en de eindrekening (art. 172 – 175 GD), met uitzondering 53 van de artikelen 173 en 175 die op 01.01.2013 in werking traden . 54 De corresponderende bepalingen van de NGW en het ARGC bleven ondertussen behouden. De artikelen 172 en 175 treden in de regel deels in werking op 01.01.2014. Zie art. 204 en 207 van het BVR van 25.06.2010. 49 BVR van 01.09.2006 betreffende de inwerkingtreding van sommige bepalingen van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 en vaststelling van de modellen van de akten inzake fractievorrming, B.S., 05.09.2006. 50 BVR van 24.11.2006 (B.S., 01.12.2006) betreffende o.m. de inwerkingtreding van sommige bepalingen van het GD. 51 De pilootgemeenten zijn Aalst, Antwerpen, De Pinte, Dilbeek, Geel, Hemiksem, Mol, Oostrozebeke, Overpelt, Poperinge, Vilvoorde, Zoersel, Aalter, Begijnendijk, Deerlijk, Drogenbos, Eeklo, Grimbergen, Herent, Houthalen-Helchteren, Kasterlee, Lier, Linter, Meerhout, Olen, Schelle, Sint-Katelijne-Waver, Spiere-Helkijn, Temse, Tienen, Wevelgem, Zonnebeke en Zottegem. 52 Let wel. De weergegeven lijst is niet exhaustief. Voor een exhaustieve lijst, zie DUJARDIN, J. , e.a., Gemeenterecht geannoteerd, Die Keure, 2013. 53 Art.1 BVR 07.09.2012, B.S., 18.10.2012. 18 - De bijzondere bepalingen inzake het toezicht op het budget en de rekening (art. 176 – 177 GD). De corresponderende bepalingen van het toezichtsdecreet van 28.04.2003 bleven ondertussen behouden. - De boekhoudkundige regels (wegens geen uitvoeringsbesluiten). Let wel, het al meerdere keren aangehaalde BVR van 25.06.2010 houdt daar wel bepalingen in. Het ARGC bleef hier ondertussen grotendeels toepasselijk (zie echter onder d. hierna). - Art. 235 wat de bepalingen van de externe auditcommissie betreft. Art. 243 al. 1 eerste en tweede zin. Art. 247 punt 4° aangaande de externe auditcommissie. Art. 265, par. 1, par. 2 al. 2 en par. 3 inbegrepen de wijzigingen aangebracht door het decreet van 23.01.2009. Art. 267 inbegrepen de wijzigingen aangebracht door het decreet van 23.01.2009. Art. 268. Art. 269. Art. 295, par. 1 Art. 299, punt 5°. Art. 300. Art. 302 (deels). Art. 303 (deels). c. Uiterlijk op 01.10.2007 van kracht 55 Indien men dat wenste, kon men ervoor opteren om de inwerkingtreding van een aantal bepalingen, die normaliter per 01.01.2007 in werking traden, tot 01.10.2007 uit te stellen. Het uitstel kreeg men van rechtswege, dit houdt in dat tot zolang over deze punten geen beslissing wordt genomen, de erin bedoelde materies uitgesteld waren. Let wel, het mogelijk uitstel was in de tijd beperkt tot 01.10.2007. Zodoende zijn navermelde verplichtingen per 01.10.2007 in werking getreden: - De verplichting inzake het intern controlesysteem. De verplichting inzake het managementteam. De verplichting tot het invullen van het begrip dagelijks bestuur en de vrijstelling van het visum van de ontvanger. De dubbele handtekening bij de girale betaling Diverse rapporteringsverplichtingen. Al deze zaken worden verder inhoudelijk behandeld bij het desbetreffende thema. d. Traden in werking op 01.01.2013, de volgende artikelen van het GD - 56 Artikel 76, § 1, eerste lid (waardoor de term financieel beheerder de term ontvanger vervangt); Artikel 93, eerste lid, 2°, wat betreft de geconsolideerde jaarrekening. Artikel 173 en artikel 175 (zie hiervoor sub b.). Artikel 302, 25° (waardoor het begrip ontvanger uit de rechtsorde verdwijnt). Artikel 302, 128° (het oude artikel m.b.t. de eindrekening uit de nieuwe gemeentewet verdwijnt). Artikel 302, 144°, wat betreft het eerste lid (het oude artikel uit de nieuwe gemeentewet in verband met de vaststelling van de dienstjaarrekening verdwijnt). Artikel 303, 4°, waardoor het BVR van 28.04.1993 inzake het administratief toezicht wordt opgeheven wat betreft artikel 15, eerste lid (betreffende de insturing van de rekening), artikel 16 tot en met 21 (betreffende de procedure inzake de goedkeuring van de rekening), artikel 22bis (inzake het toezicht op de binnengemeentelijke territoriale organen), artikel 22ter par. 2 (idem), artikel 27octies (betreffende het toezicht op de politiezones), artikel 28, 30, 31 en 32, wat het 54 Algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit, K.B. van 02.08.1990. Dit K.B. werd ondertussen gewijzigd o.m. bij BVR van 03.04.2009. 55 D. van 22.12.2006 houdende o.m. wijziging van het GD, B.S., 29.12.2006, art. 20. 56 Art. 1 BVR 07.09.2012, B.S., 18.10.2012. 19 - toezicht op de binnengemeentelijke territoriale organen betreft, en artikel 29, 30 en 33, wat het toezicht op de gemeentebedrijven betreft. Artikel 303, 11°, wat betreft artikel 85 tot en met 90 van het koninklijk besluit van 2 augustus 1990 houdende het algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit (in verband met de eindrekening van de ontvanger). e. Treedt in werking op 01.01.2014, het volgende artikel van het GD 57 Artikel 303, 4°, van het GD, wat betreft de opheffing van artikel 23 (toezicht oprichten gemeentebedrijven), 27bis (toezicht oprichten autonome gemeentebedrijven) en 27ter (toezicht beslissingen raden van bestuur autonome gemeentebedrijven) van het decreet van 28 april 1993 houdende regeling voor het Vlaamse Gewest van het administratief toezicht op de gemeenten, treedt in werking op 01.01.2014. Treden eveneens in werking op 01.01.2014 - 58 , de hiernavolgende artikelen : Artikel 146 en 147; Artikel 151; Artikel 164. Artikel 172, § 1, eerste lid; Artikel 173, met uitzondering van de verwijzing naar het verslag van de externe auditcommissie; Artikel 176 en 177; Artikel 243, eerste lid, de eerste en de tweede zin; Artikel 295, § 1; 59 Artikel 302, 92° ; Artikel 302, 127°, wat betreft de gemeentebedrijven. Artikel 302, 129°, wat betreft artikel 139, eerste lid, van de Nieuwe Gemeentewet; Artikel 302, 142°; Artikel 302, 143°; Artikel 302, 144°, wat betreft het tweede en het derde lid; Artikel 302, 147°; Artikel 302, 151°, wat betreft paragraaf 2; Artikel 302, 154°; Artikel 302, 155°; Artikel 302, 156°; Artikel 302, 158°. Artikel 302, 159°; Artikel 302, 160°; Artikel 302, 164°, wat betreft artikel 263novies van de Nieuwe Gemeentewet; Artikel 303, 5°; Artikel 303, 11°, dit is de opheffing van het algemeen reglement op de gemeentelijke comptabiliteit, behalve wat betreft artikel 85 tot en met 90 van dit reglement.) 2.2.6.4. Inwerkingtreding van de bepalingen van het wijzigingsdecreet 2009 61 van 29.06.2012 . 60 en het wijzigingsdecreet De bepalingen van het wijzigingsdecreet 2009 treden in werking op de datum bepaald bij besluit van de Vlaamse Regering van 03.04.2009. De meeste artikelen van het Reparatiedecreet van 2009 treden in werking op 01.07.2009 of 09.05.2009. Een beperkt aantal treedt in werking op 02.01.2013. De bepalingen van het wijzigingsdecreet van 29.06.2012 treden in werking op 18.10.2012 (datum van bekendmaking van het BVR), met uitzondering van de artikelen van het wijzigingsdecreet genoemd in het tweede lid van art. 2 van het aangehaalde BVR van 07.09.2012, met name: 57 Idem. BVR van 25.06.2010, art. 204. Art. 302 is een opheffingsartikel met betrekking tot bepalingen in de Nieuwe Gemeentewet. 60 Wijzigingsdecreet 2009, art. 151. 61 Wijzigingsdecreet van 29.06.2012, art. 98 en art. BVR 07.09.2012, B.S., 18.10.2012. 58 59 20 - Artikel 2 tot en met 9 van dit wijzigingsdecreet; Artikel 11 tot en met 13 van dit decreet; Artikel 14, tweede lid van dit decreet; Artikel 15 tot en met 17 van dit decreet; Artikel 19 tot en met 23 van dit decreet; Artikel 26 tot en met 38 van dit decreet; Artikel 41 tot en met 54 van dit decreet; Artikel 56 van dit decreet; Artikel 57 van dit decreet; Artikel 60 van dit decreet; Artikel 63 tot en met 67 van dit decreet; Artikel 70, 1° van dit decreet; Artikel 71 van dit decreet; Artikel 73 van dit decreet; Artikel 74 van dit decreet; Artikel 79 tot en met 89, 4° van dit decreet; Artikel 89, 6°, tot en met 90 van dit decreet; Artikel 92 tot en met 97 van dit decreet. Artikel 62 van het voormelde wijzigingsdecreet treedt in werking op 1 januari 2014. Dit artikel vervangt de bekendmaking door aanplakking van gemeentelijke reglementen en verordeningen door de bekendmaking via de webstek van de gemeente. De uittredingsvergoeding voor burgemeester en schepenen wordt van kracht op 31.12.2012. De vermindering van het aantal schepenen gaat in op 01.01.2019 (beiden zie verder). 2.2.7. Bronnen bij de studie van het Vlaams Gemeentedecreet. Wie kan burgemeester worden? Welke voorwaarden moet men daartoe vervullen? Een gemeente wenst een onroerend goed aan te kopen. Wie is bevoegd in het kader van deze aankoop welke beslissingen te nemen? Vragen die zich in de praktijk stellen en die aanleiding geven tot een zoektocht naar een oplossing. Waar gaat men deze oplossing zoeken? Het antwoord op deze vraag geeft de bronnen aan voor de studie van het Vlaams Gemeentedecreet. 2.2.7.1. Het Vlaams Gemeentedecreet en zijn uitvoeringsbesluiten. Uiteraard is de eerste bron voor de studie van het Vlaams Gemeentedecreet (GD) het Gemeentedecreet zelf. Het Gemeentedecreet werd onder de titel Gemeentedecreet gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 31.08.2005. Het GD is ook op diverse websites en in diverse wetboeken beschikbaar. Het GD werd inmiddels al diverse malen gewijzigd (zie hierna). Wat de uitvoeringsbesluiten betreft, zie de hiervoor aangehaalde lijst opgenomen in het advies van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur. 2.2.7.2. De voorbereidende werken van het GD. Zoals bij iedere nieuwe wetgeving zijn ook de zgn. voorbereidende werken een belangrijke interpretatiebron bij de tekst van het decreet. De voorbereidende werken en de verslagen van de parlementaire behandeling laten toe de totstandkoming van een nieuw decreet te kaderen (wat heeft de decreetgever bedoeld ?) en geven soms aan in welke zin de tekst van het decreet moet worden geïnterpreteerd. De tekst van een wet of een decreet is inderdaad niet altijd eenduidig en is veelal vatbaar voor interpretatie. De voorbereidende werken helpen bij het oplossen van deze interpretatieproblemen. Jammer genoeg zijn de voorbereidende werken van het GD zeer summier. Tot de voorbereidende werken behoren : 21 - De memorie van toelichting bij het voorontwerp van Gemeentedecreet (Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 1, p. 3 – 122). Het voorontwerp van Gemeentedecreet (Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 1, p. 123 – 236). Het advies van de afdeling Wetgeving van de Raad van State van 26.04.2005 (Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 1, p. 247 – 322). Het advies van de Hoge Raad voor Binnenlands Bestuur van 29.04.2005 (Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 1, p. 323 – 398). Het advies van de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen van 11.05.2005 (Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 1, p. 399 – 406). Het ontwerp van Gemeentedecreet (Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 1, p. 407 – 498) Het verslag van de commissie binnenlandse aangelegenheden (Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 6 en het verslag van de commissie binnenlandse aangelegenheden over de amendementen (Vlaams Parlement, Stuk 347 (2004 – 2005) – nr. 3, 4 en 5). Ook voor de aangebrachte wijzigingen kunnen de voorbereidende parlementaire werkzaamheden helpen interpretatieproblemen op te lossen. Wat het wijzigingsdecreet 2009 betreft verwijzen we naar 62 Stuk 1946 (zittingsperiode 2008-2009) . Wat het wijzigingsdecreet 2012 betreft dient verwezen naar Stuk 1467 (zittingsperiode 2011-2012). 2.2.7.3. Het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State. Onder de voorbereidende werken verdient het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State enige bijzondere aandacht. Nadat de Vlaamse Regering het voorontwerp van Gemeentedecreet had vastgesteld werd het ingediend bij de Raad van State, afdeling wetgeving. De Raad van State verleende advies op 26.04.2005. Het advies van de Raad van State handelt over de bevoegdheid van het Vlaamse Gewest en bespreekt ook een aantal artikelen van het voorontwerp. De juridische stellingen van de afdeling wetgeving kunnen een voorafspiegeling zijn van hoe de rechtspraak de becommentarieerde bepalingen van het GD zal interpreteren. De Raad van State gaf ook advies over het wijzigingsdecreet 2009. Dit advies is beschikbaar in het dossier 1946 (zittingsperiode 2008-2009) van het Vlaams parlement. Het advies van de Raad over het wijzigingsdecreet is beschikbaar in het dossier 1467 van het Vlaams parlement (zittingsperiode 2011-2012). 2.2.7.4. De rechtspraak en rechtsleer die zich ontwikkeld hebben in het kader van de federale Nieuwe Gemeentewet (NGW), de eerste commentaren op het nieuwe Gemeentedecreet en de administratieve interpretatie van het agentschap binnenlands bestuur. Op bepaalde punten vormt het Gemeentedecreet een duidelijke breuk met de NGW. Op andere punten is inhoudelijk niets veranderd. Deze vaststelling leidt ertoe dat voor de laatste categorie in zekere mate, en onder voorbehoud van nieuwe rechtspraak en rechtsleer, kan worden gesteund op rechtspraak en rechtsleer tot stand gekomen in het kader van de oude NGW. Ook rechtspraak en rechtsleer geven aan in welke zin de tekst van een wet moet worden begrepen. Onder het begrip rechtspraak verstaan we de uitspraken van rechtscolleges in het kader van conflicten. Het begrip rechtsleer slaat op de commentaren (handboeken, artikels en besprekingen in gespecialiseerde tijdschriften, …) afkomstig van juristen die een bepaald juridisch probleem bespreken. Bij het hanteren van deze bronnen moet rekening gehouden worden met het feit dat rechtspraak en rechtsleer op de duur achterhaald kunnen worden door wijziging van de wetgeving. Ook kunnen met de tijd standpunten worden ingenomen die lijnrecht ingaan tegen eerdere rechtspraak of rechtsleer. 62 Zie http://www.vlaamsparlement.be. 22 Als voorname handboeken mbt. de studie van de NGW kunnen we volgende werken vermelden : - - - De reeks “Recht in de Gemeente” van de uitgeverij Die Keure met bijdragen over samenstelling, werking en bevoegdheden van de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen en de gemeenteraadsverkiezingen (recent gedeeltelijk vernieuwd). De reeks “De Nieuwe Gemeentewet in de Praktijk” van de uitgeverij Vanden Broele met bijdragen over samenstelling, werking en bevoegdheden van de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen, de burgemeester, de secretaris, de ontvanger, het gemeentepersoneel, het administratief toezicht, de gemeentefinanciën en de intergemeentelijke samenwerking in Vlaanderen. Het bevattelijke “Praktisch handboek voor Gemeenterecht” van de uitgeverij Die Keure. Naar deze werken zal in het verdere verloop van deze cursus verschillende malen in voetnoot worden verwezen. Als eerste besprekingen – ondertussen al verschillende malen heruitgegeven - van het nieuwe Gemeentedecreet kunnen we vermelden : - DE LANGE M., JANSSENS, K., LEROY, J., SUYKENS, M., en VERBEECK, M., Het Gemeentedecreet ontleed, VVSG en Politeia, elfde editie, 2012, 224 p. DUJARDIN, J., e.a., Gemeente- en provinciedecreet, Die Keure 2006, 367 p. DUJARDIN, J., SOMERS, W., VAN SUMMEREN, L., Praktisch handboek voor Gemeenterecht, De Keure 2012, 639 p. Let wel, in een aantal gevallen wordt in deze rechtsleer – gezien het tijdstip van publicatie - nog geen rekening gehouden met de reparatiedecreten of uitvoeringsbesluiten. Voormelde publicaties worden regelmatig, via een nieuwe editie, geactualiseerd. Voor de interpretatie van het Agentschap Binnenlands Bestuur kan men ook terecht op de webstek 63 van het agentschap onder de rubriek “frequently asked questions” (FAQ) . 2.2.7.5. Omzendbrieven. Het GD en zijn uitvoeringsbesluiten zullen in de toekomst ongetwijfeld worden toegelicht in ministeriële omzendbrieven. Deze houden een administratieve interpretatie in van het nieuwe decreet en zijn uitvoeringsbesluiten. Kunnen nog als relevant worden genoteerd : - - - 63 64 Omzendbrief ABB-2006-19 van 01.12.2006 betreffende het besluit van de Vlaamse Regering van 24 november 2006 betreffende de inwerkingtreding van sommige bepalingen van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 en ter uitvoering van artikel 160 en 179 van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005. De omzendbrief van minister Keulen van 27.04.2007 i.v.m. de inwerkingtreding van de artikels van het Gemeentedecreet over de verzelfstandiging. Omzendbrief BB-2007/03 van 04.05.2007 over de toepassing van artikel 200 van het Gemeentedecreet en artikel 193 van het Provinciedecreet over de man-vrouwverhouding in adviesorganen en overlegstructuren Omzendbrief BB 2007/05 van 13.07.2007 aangaande de tuchtprocedure mandatarissen. Omzendbrief BB 2007/06 van 13.07.2007 over de procedure tot toekenning van eretitels aan lokale en provinciale mandatarissen. Omzendbrief BB 2009/01 van 30.01.2009 betreffende de rechtspositieregeling van het personeel van de autonome gemeentebedrijven. Omzendbrief BB 2009/02 van 05.06.2009 die toelichting geeft bij het hersteldecreet van 64 23.01.2009 . Omzendbrief BB 2011/04 van 14.10.2011 inzake de beslissingen tijdens het jaar van de gemeenteraads-, stadsdistrictsraads- en provincieraadsverkiezingen en gebruik van informatiemiddelen. http://www.binnenland.vlaanderen.be/werking_besturen/Gemeentedecreet.htm#vragenantwoorden Deze omzendbrief zullen we gemakkelijkheidshalve aanduiden met de benaming “Omzendbrief reparatie 2009”. 23 - Omzendbrief BB 2012/02 van 19.10.2012 betreffende de start van de lokale en provinciale bestuursperiode. Omzendbrief BB 2013/4 van 22.03.2013 inzake de strategische meerjarenplanning (meerjarenplan 2014-2019) en budgettering (budget 2014) volgens de beleids- en beheerscyclus Omzendbrief BB 2013/6 van 07.06.2013 inzake toezichtsprocedures beleidsrapporten OCMWverenigingen van publiek recht (aanvulling bij omzendbrief BB 2013/4) Omzendbrief BB 2013/7 van 06.09.2013 betreffende "Digitale rapportering over de beleids- en beheerscyclus" Omzendbrief BB 2013/8 van 18.10.2003 betreffende de veralgemeende invoering van de beleidsen beheerscyclus De volledige lijst met omzendbrieven kan worden geconsulteerd op http://binnenland.vlaanderen.be. of op www.vvsg.be 2.2.8. Wijzigingen aan het Gemeentedecreet. Blijkbaar staat er niet alleen op deze cursus een korte vervaltermijn. In zijn korte bestaan heeft het Gemeentedecreet al diverse wijzigingen ondergaan, vaak van artikelen die werden gewijzigd vóór ze in werking traden (!). Deze vele wijzigingen ondersteunen het standpunt dat het Gemeentedecreet te snel werd gestemd en prematuur in werking trad. Ook het aantal artikelen dat het wijzigingsdecreet 2009 bevat (een 150-tal, hetzij bijna de helft van het oorspronkelijk aantal artikelen van het GD) is daarbij een argument. We vermelden volgende wijzigingen aan het Gemeentedecreet : - - - - - Het decreet van 02.06.2006 tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, B.S., 26.06.2006. Het decreet van 07.07.2006 tot wijziging van de organieke wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, B.S., 30.08.2006. Het decreet van 22.12.2006 tot wijziging van de wet van 8 juli 1976 betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, van het decreet van 6 juli 2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking, van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 en van het provinciedecreet van 9 december 2005, B.S., 29.12.2006. Het decreet van 01.02.2008 tot wijziging van het havendecreet van 2 maart 1999 in relatie met het Gemeentedecreet, B.S., 27.03.2008. Het decreet van 14.03.2008 houdende wijziging van het Gemeentedecreet wat betreft de bevoegdheid van een gemeentelijk beslissingsorgaan om in rechte op te treden, B.S., 04.04.2008. Het decreet van 23.01.2009 tot wijziging van het Gemeentedecreet (het zgn. Reparatie- of Hersteldecreet), B.S. van 04.02.2009. Het decreet van 30.04.2009 houdende diverse wijzigingen van de wet van 19 oktober 1921 tot regeling van de provincieraadsverkiezingen, de Gemeentekieswet gecoördineerd op 4 augustus 1932, het Gemeentedecreet van 15 juli 2005 en het Provinciedecreet van 9 december 2005 wat de regeling van de procedure inzake verkiezingsbezwaren betreft, B.S. van 22.05.2009. Het decreet van 10.12.2010 houdende aanstelling van erkende landmeters door provincies, gemeenten en OCMW’s voor het opmaken van schattingsverslagen in het kader van onroerende verrichtingen die worden gesteld door de provincies, gemeenten en O.C.M.W.’s, B.S., 21.12.2010. Het decreet van 08.07.2011 houdende de organisatie van de lokale en provinciale verkiezingen en houdende wijziging van het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, het Provinciedecreet van 09.12.2005 en het decreet van 19.12.2008 betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, B.S., 25.08.2011. Dit decreet wordt verder aangeduid als het lokaal en provinciaal Kiesdecreet. Het decreet van 29.06.2012 tot wijziging van het gemeentedecreet, B.S., 08.08.2012. Het betreft een, zoveelste, wijziging die zich over het gehele decreet uitstrekt. 24 - Het decreet van 05.07.2013 Decreet houdende de organisatie van audittaken bij de Vlaamse administratie en de lokale besturen en tot wijziging van het kaderdecreet bestuurlijk beleid van 18 juli 2003, het Gemeentedecreet van 15 juli 2005, het Provinciedecreet van 9 december 2005, het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, het decreet van 27 maart 2009 betreffende radio-omroep en televisie, het decreet van 8 juli 2011 houdende regeling van de begroting, de boekhouding, de toekenning van subsidies en de controle op de aanwending ervan, en de controle door het Rekenhof en het decreet van 13 juli 2012 houdende bepalingen tot begeleiding van de tweede aanpassing van de begroting 2012, B.S., 02.08.2013. Al deze wijzigingen zijn – indien relevant voor de inhoud - in de cursus verwerkt. 25 3. De eerste pijler voor de gemeentelijke bevoegdheid : de gemeentelijke autonomie. De eerste pijler voor de gemeentelijke bevoegdheid wordt gevormd door de gemeentelijke autonomie. Er wordt verwezen naar artikel 41 lid 1 van de Grondwet. Dit artikel stelt het grondwettelijk principe van de gemeentelijke autonomie. We zetten nu kort uiteen wat onder dit begrip dient te worden 65 verstaan . Het beginsel van de gemeentelijke autonomie houdt in dat de gemeenten zelf en zonder inmenging van de federale staat, of de regionale of provinciale overheid de zaken van louter gemeentelijk belang 66 regelen . Het principe wordt ook herhaald in art. 2 GD. Meteen stelt zich de vraag : wat zijn nu precies de zaken van louter gemeentelijk belang ? Wat zaken van gemeentelijk belang zijn kan men onmogelijk door opsomming bepalen. Juist omwille van de gemeentelijke autonomie zou deze opsomming van gemeente tot gemeente verschillen. Wat zaken van gemeentelijk belang zijn kan eigenlijk alleen worden omschreven door duidelijk te maken wat niét tot de zaken van louter gemeentelijk belang behoort. Zaken die door de federale of regionale wetgever geregeld zijn, zijn geen zaken meer van louter gemeentelijk belang. De gemeente is er niet meer bevoegd voor omdat de hogere overheid de zaak tot zich heeft getrokken. Hoe langer hoe meer ziet men de bevoegdheid van de gemeenten om zaken van louter gemeentelijk belang zelf te regelen tanen. De bevoegdheid om zaken van louter gemeentelijk belang te regelen staat onder sterke druk. Dit heeft te maken met de regeldrift van de federale en regionale wetgever en het feit dat in een ingewikkelde samenleving als de onze, problemen met louter gemeentelijke dimensie in de minderheid geraken. 4. De tweede pijler voor de gemeentelijke bevoegdheid : het medebewind. Een gemeente moet niet alleen de louter gemeentelijke belangen behartigen. De federale staat of de gemeenschappen en de gewesten kunnen de gemeenten ook taken van algemeen federaal of 67 algemeen regionaal belang opdragen . Men noemt dat het medebewind. Waar de eerste bevoegdheid (regelen van zaken van louter gemeentelijk belang) een bevoegdheid is die onder druk staat, is het medebewind een bevoegdheid in volle expansie. Hoe langer hoe meer wordt de gemeente belast met het uitvoeren van taken voor de hogere overheid, uiteraard met alle gevolgen van dien (personeelskost bvb.). SCHEMATISCHE SAMENVATTING VAN 3 EN 4. Taken van de gemeente 68 Taken van louter gemeentelijk belang Gemeentelijke autonomie (restcategorie) Verschillend tussen de gemeenten Onder druk Taken van algemeen belang Medebewind (federaal/regio) Gelijk in alle gemeenten In expansie Taken van gemengd belang 65 Voor een grondiger uiteenzetting, zie MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M., VANDE LANOTTE, J., aangehaald werk, nr. 562 - 567. 66 Deze definitie staat er niet aan in de weg dat ook dergelijke beslissingen aan bestuurlijk toezicht zijn onderworpen. 67 Artikel 46 van de gewone wet van 09.08.1980 tot hervorming der instellingen en artikel 6 par. 1, VIII van de bijzondere wet van 08.08.1980 tot hervorming van de instellingen zoals vervangen door artikel 4 van de bijzondere wet van 13.07.2001, B.S., 03.08.2001. Zie in dit verband ook art. 2 lid 2 Gemeentedecreet. 68 Benevens de taken van louter gemeentelijk belang (waarin de gemeentelijke autonomie volop speelt) en de taken van algemeen belang (het zgn. medebewind), ontwaart de rechtsleer thans nog een derde bevoegdheidstak. Het gaat om de bevoegdheden van gemengd belang waarbij gemeentelijke en hogere bestuursorganen (veelal Vlaamse) een bevoegdheid gezamenlijk uitoefenen. De gemeente beschikt over een zekere beleidsvrijheid binnen algemene regels opgelegd door de Vlaamse of federale overheid. Een typisch voorbeeld van een taak van gemengd belang is het gemeentelijk beleid inzake de ruimtelijke ordening en de stedenbouw. De Vlaamse overheid heeft via decreten en uitvoeringsbesluiten het algemeen kader gesteld waarbinnen gemeentelijke bestuursorganen bij het behandelen van concrete dossiers met inachtname van een zekere beleidsvrijheid moeten oordelen, bvb. bij het opmaken van ruimtelijke uitvoeringsplannen of het verlenen/weigeren van vergunningen. 26 5. De gemeente als vorm van territoriale decentralisatie. 5.1. Het begrip territoriale decentralisatie Territoriale decentralisatie is een organisatievorm van de openbare dienst waarbij door de centrale staat beslissingsmacht op territoriale basis - in casu op gemeentelijk niveau - aan een ander 69 rechtspersoon - in casu een gemeente - wordt overgedragen . Gemeenten zijn een vorm van territoriale decentralisatie omdat de grondwetgever hen opdraagt binnen de gemeente de zaken van louter gemeentelijk belang te regelen en omdat ze in het kader van het medebewind belast worden met het vervullen van taken voor rekening van de federale staat of de gemeenschappen en de gewesten. 5.2. Het begrip administratief of bestuurlijk toezicht Administratief toezicht is inherent aan (territoriale) decentralisatie. Het zijn twee kanten van dezelfde medaille. Dit blijkt trouwens al uit het aangehaalde artikel 162 lid 2 van de Grondwet. Daar is uitdrukkelijk sprake van toezicht. Het is niet omdat de gemeenten de zaken van louter gemeentelijk belang zonder inmenging mogen regelen, dat de gemeenten zomaar ongecontroleerd alles zouden mogen doen. Gemeenten zijn inderdaad door de Grondwet onderworpen aan het administratief toezicht in beide takken van hun bevoegdheid (gemeentelijke autonomie en medebewind). De gewesten zijn bevoegd voor de organisatie (bepalen wat aan toezicht is onderworpen en bepalen van de toezichtprocedure) en de uitoefening van het gehele administratief toezicht op de gemeenten, 70 met uitzondering van die regelingen die voorkomen in de zgn. Pacificatiewet van 09.08.1988 . De federale overheid en de gemeenschappen blijven echter bevoegd om in aangelegenheden die tot hun 71 bevoegdheid behoren zelf een specifiek toezicht te organiseren en uit te oefenen . De toezichthoudende overheid (ook de hogere overheid of de voogdijoverheid genoemd) gaat voor iedere beslissing van de gemeentelijke overheid na of de gemeente bij het uitoefenen van haar 72 bevoegdheid wel de wet naleeft en het algemeen belang niet schendt . De toezichthoudende overheid oordeelt daarbij in legaliteit (Werden de formeel wettelijke bepalingen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur nageleefd ?) en in opportuniteit (Is de beslissing van de gemeente 73 verantwoord, is ze in overeenstemming met het algemeen belang ?) . Wat de gemeenten betreft heeft het GD deze toets aan het algemeen belang, behoudens specifieke 74 75 decretale uitzonderingen , beperkt tot het algemeen belang dat de gemeente overstijgt . 76 Slechts in uitzonderlijke gevallen is het administratief toezicht enkel een legaliteitstoezicht . 69 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME, M., VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch Administratief recht, Kluwer Rechtswetenschappen België, 2009, nr. 87 - 88. 70 De Pacificatiewet is de wet van 09.08.1988 die o.m. bepalingen van de gemeentewet en gemeentekieswet wijzigde betreffende o.m. de verplichte kennis van de taal van een taalgebied voor een gemeentemandataris, de concensusregel in de colleges voor de meeste taalgrensgemeenten, het college van provinciegouverneurs voor Komen-Waasten en Voeren … 71 Art. 7 van de bijzondere wet van 08.08.1980 tot hervorming van de instellingen zoals vervangen door artikel 7 van de bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, B.S., 03.08.2001. Een toepassingsgeval is het specifiek toezicht ingesteld door de wet van 07.12.1998 op de geïntegreerde politie gestructureerd op twee niveaus. 72 Beslissingen inzake tuchtaangelegenheden met betrekking tot de lokale politie zijn aan geen enkel administratief toezicht onderworpen. Hier geldt enkel een jurisdictioneel toezicht (d. i. toezicht via een rechtscollege). Zie Art. 7 par. 2 van de bijzondere wet van 08.08.1980 tot hervorming van de instellingen zoals vervangen door artikel 7 van de bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen, B.S., 03.08.2001. 73 Voor een nadere uiteenzetting van het administratief toezicht op de gemeente, zie verder in deze cursus. 74 Wijzigingsdecreet 2009, art. 133. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 75 Art. 249 GD. 76 Voorbeeld : bepaalde artikelen van de wet van 07.12.1998 op de geïntegreerde politie gestructureerd op twee niveaus voorzien in het kader van het specifiek toezicht enkel een legaliteitstoezicht. 27 5.3. De gemeente als laagste bestuursniveau : het beginsel van de hiërarchie der normen 77 De gemeente vormt in ons land territoriaal gezien het laagste bestuursniveau . Dit hoeft helemaal niet pejoratief te worden geïnterpreteerd. Integendeel, de democratie in het klein (lees : de gemeente), is verre van een kleine democratie. Op gemeentelijk vlak staan politiek, burger en administratie het dichtst bij elkaar. Dit geeft de kans om de communicatielijnen kort en rechtstreeks te houden. In de gemeente is de afstand van de burger tot de politicus het kortst. Op lokaal niveau worden de politiek verantwoordelijken en de administratie het snelst geconfronteerd met de gevolgen in de praktijk van hun handelen. Doordat de gemeente op de laagste bestuurlijke sport staat ondervindt de gemeente ten volle de 78 gevolgen van het beginsel van de hiërarchie der normen . Dit beginsel is heel eenvoudig samen te vatten als volgt. Gezien in België verschillende bestuursniveaus (federale staat, gewesten en gemeenschappen, provincies en gemeenten) rechtsregels kunnen uitvaardigen, moet er binnen het geheel van de rechtsregels een hiërarchie bestaan. Er moet bepaald worden wat primeert, anders geraakt men er bij samenloop van normen niet uit. Bovenaan de hiërarchie staan de internationale normen en de Grondwet. Vervolgens komen de wetgevende akten (wetten, decreten en ordonnanties die onderling 79 van hetzelfde niveau zijn) . Zij worden gevolgd door de uitvoeringsbesluiten van de federale regering en de gewest- en gemeenschapsregeringen. Vervolgens volgen de provinciale verordeningen. Helemaal onderaan staan de gemeentelijke verordeningen. Doordat de gemeente territoriaal het laagste bestuursniveau is, staan de gemeentelijke verordeningen op de laagste sport van de normenhiërarchie. Een gemeente zal er bij het maken van een verordening, en trouwens bij het nemen van gelijk welke beslissing, moeten voor waken dat zij geen norm die in de hiërarchie hoger staat schendt. 6. De gemeente en de federale staatsstructuur. Er wordt verwezen naar 2.2.1. “Van organieke gemeentewet naar het organiek Gemeentedecreet”. 77 Er zijn nog wel lagere bestuursniveaus - OCMW en Kerkfabrieken - maar dit zijn vormen van functionele decentralisatie. VANDE LANOTTE, J., BRACKE, S. en GOEDERTIER, G., België voor beginners, Die Keure, 2003, 37 - 39. Zie ook art. 6 par. 1, VIII van de bijzondere wet van 08.08.1980 gewijzigd door de bijzondere wet van 13.07.2001, art. 4, B.S., 03.08.2001 79 Om didactische redenen wordt er niet ingegaan op de problematiek van de toetsing van de wet aan de grondwet en op de vraag van de directe werking van internationale normen. 78 28 7. Gelijkenissen en verschillen tussen de gemeenten. 7.1. Stad of gemeente In principe zijn alle gemeenten gelijk voor het Gemeentedecreet en bestaan er enkel “gemeenten”. Het Gemeentedecreet maakt geen onderscheid tussen steden en gemeenten. Het onderscheid stad gemeente heeft enkel een gevoelswaarde en wijst naar het historisch of het sociaal-economisch belang van de betrokken gemeenten. Er zijn aan dit onderscheid echter geen verdere gevolgen te 80 verbinden. De titel van stad wordt thans bij decreet verleend . 7.2. De indeling in klassen of de rangschikking van de gemeenten in functie van het bevolkingscijfer. De gemeenten worden ook gerangschikt in functie van hun bevolkingsaantal heeft in principe geen gevolg voor de bevoegdheden van de gemeenten. 81 . Deze rangschikking Wel hebben de klasse waartoe een gemeente behoort en het inwonersaantal van een gemeente bvb. gevolgen voor het aantal raadsleden (art. 5 GD), het maximaal aantal schepenen (art.44 GD), de wedde van de burgemeesters en de schepenen (art. 70 GD), de mogelijkheid een adjunctgemeentesecretaris aan te stellen (art. 81 par. 2 GD) … De bepaling van het aantal raadsleden in de gemeenten gebeurt bij besluit van de Vlaamse Regering bij iedere volledige vernieuwing van de gemeenteraden – uiterlijk tegen 01.06 van het jaar waarin de 82 verkiezingen plaats grijpen - op basis van het bevolkingsaantallen van de gemeenten . Het in aanmerking te nemen inwoneraantal is het aantal personen dat ingeschreven is in het rijksregister van de natuurlijke personen die op 01.01 van het verkiezingsjaar hun hoofdverblijfplaats hebben in de 83 84 betrokken gemeente . Het uit dit bevolkingscijfer afgeleid aantal raadsleden en schepenen ligt voor zes jaar vast. Voor de overige zaken die afhangen van het bevolkingscijfer is het jaarlijks bekendgemaakt bevolkingsaantal 85 bepalend vanaf 01.01 volgende op de publicatie , behoudens voor de wedde van de decretale 86 graden , de toepassing van het BVR van 21.12.2007 inzake het deeltijds uitoefenen van decretale ambten en de toepassing van het BVR van 17.10.2008 inzake de bijdragen voor de gewestelijke ontvangers. 7.3. Grootsteden, centrumsteden, regionale steden en gemeenten en plattelandsgemeenten Alhoewel het Gemeentedecreet geen onderscheid instelt tussen de gemeenten naar taakinhoud toe, blijkt in de praktijk dat niet alle gemeenten hun taken op dezelfde wijze en met dezelfde intensiteit uitvoeren. Gemeenten moeten theoretisch op gelijke wijze de taken die hen bij wet in het nastreven van het algemeen belang zijn opgelegd uitvoeren, of het nu grote of kleine gemeenten betreft. Daar mag ook in de praktijk geen enkel verschil te merken zijn. De gemeentelijke autonomie speelt echter volop voor wat betreft het invullen van de taken van louter gemeentelijk belang. Daar beslist de gemeente geheel onafhankelijk of en in welke mate zij deze taken opneemt en invult. 80 Voorheen werd de titel “stad” bij federale wet verleend. Dit gebeurde o.m. voor de gemeente Waregem – thans stad Waregem - bij wet van 23.06.1999 (B.S., 14.09.1999). 81 Art. 5 par. 3 GD en art. 5 lid 1 en 3 NGW, leden die nog van kracht blijven voor wat betreft de vaststelling en de bekendmaking van de bevolkingscijfers. 82 Voor de gemeenteraadsverkiezingen van 14.10.2012 gebeurde dat bij BVR van 16.03.2012, B.S., 30.04.2012. 83 Art. 5 par. 3 GD eerste lid zoals vervangen door art. 263 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. 84 De inwoneraantallen werden gepubliceerd in het B.S. van 23.02.2012. 85 Art. 5 par. 3 GD, gewijzigd bij het wijzigingsdecreet 2009, art. 2. Inwerkingtreding : 01.07.2009. De definitie van het begrip bevolkingscijfer uit het tweede lid van art. 5 par. 3 GD (het jaarlijks vastgesteld bevolkingscijfer) is echter niet automatisch toepasselijk op de uitvoeringsbesluiten van het GD. De oorspronkelijke definitie (nu opgenomen in art. 5 par. 3 lid 1 GD) blijft gelden voor de toepassing van de uitvoeringsbesluiten indien deze terzake geen afwijkende bepaling inhouden. 86 BVR van 07.12.2007, art. 122 laatste lid. 29 Zo zal er wat betreft het invullen van de taken van louter gemeentelijk belang een duidelijk onderscheid zijn tussen kleine landelijke gemeenten, regionale steden, centrumsteden en 87 grootsteden. De grootsteden (Gent en Antwerpen) en de dertien centrumsteden – en tot op zekere hoogte ook de regionale steden - vervullen precies taken en organiseren diensten die hun eigen behoeften overstijgen en die ook bestemd zijn voor de inwoners van de in hun hinterland gelegen kleinere gemeenten (vb. groter aanbod onderwijs, groter aanbod van winkelmogelijkheden, groter aanbod van cultuur, …). Het louter gemeentelijk belang overstijgt daar dus voor een stuk de grenzen van de gemeente. SAMENGEVAT KOMEN WE TOT VOLGENDE DEFINITIE VAN HET BEGRIP GEMEENTE : Een gemeente is een krachtens de Grondwet door de wet/het decreet binnen de Belgische federale staatsstructuur gecreëerde publiekrechtelijke territoriaal gedecentraliseerde rechtspersoon, die bevoegd is voor het regelen van zaken van louter gemeentelijk belang en zaken die aan de gemeenten in het kader van het medebewind zijn toegewezen. Test uzelf Zie taak 1 : zoek de op vandaag geldende tekst van het Gemeentedecreet op het internet op een officiële webstek en druk de tekst ervan af. Zie de voorbeeldvragen (open boek en gesloten boek) bij les 1. 87 De dertien centrumsteden werden aangeduid in het Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen. 30 Hoofdstuk 2. Het instrumentarium. op de gemeente toepasselijk wettelijk 1. De organieke wetgeving Er wordt verwezen naar pt. 2.2. in hoofdstuk 1 hiervoor. Onder organieke wetgeving wordt verstaan wetgeving die een openbare dienst instelt, de organen ervan bepaalt en omschrijft, ook qua samenstelling, en de werking en de bevoegdheid ervan regelt. 2. Overige wetgeving Op de gemeenten zijn niet alleen het hier te bespreken Gemeentedecreet of de overblijvende bepalingen van de NGW toepasselijk. 88 Het op de gemeenten toepasselijk wettelijk instrumentarium is zeer breed . Hierna volgt een nietlimitatieve opsomming. Doel van deze opsomming is niet de volledigheid. Men wil enkel laten inzien dat in de gemeente méér dan het Gemeentedecreet/de nog geldende bepalingen van de gemeentewet worden toegepast en men er in een ruim wettelijk en reglementair kader dient te opereren. Daarbij is de positie van de gemeente als laagste bestuursniveau dat medebewindsopdrachten uitvoert voor de federale en de gewestelijke overheid niet onbelangrijk. De gemeente ondergaat daardoor ten volle de hiërarchie der normen (zie hiervoor). Een aantal van deze wetgevingen wordt in deze cursus even in meerdere of mindere mate aangeraakt. Een aantal andere regelgevingen maakt het voorwerp uit van bijzondere cursussen aan de SBR. Wat het op de gemeenten toepasselijke wettelijke instrumentarium betreft wijzen wij op : - Een aantal supranationale bepalingen (internationale verdragen, zoals bvb. het Europees Verdrag 89 voor de Rechten van de Mens ). Gemeenten moeten de erin gegarandeerde rechten en vrijheden respecteren. - Een aantal grondwettelijke bepalingen is op de gemeenten toepasselijk, ook deze betreffende de rechten en vrijheden. Een aantal van de op de gemeente toepasselijke bepalingen werd hiervoor vermeld. - Gemeenten zijn onderworpen aan de wet op het taalgebruik in bestuurszaken (zie hierna). - Gemeenten zijn ook onderworpen aan de wetgeving op de overheidsopdrachten - Gemeenten passen de wetgeving op de ruimtelijke ordening toe 90 . 91 . 92 - Gemeenten hebben taken in het kader van het milieuvergunningsdecreet (bvb. adviseren of afleveren van vergunningsaanvragen voor milieuvergunningsplichtige inrichtingen). 88 Zie DETREMMERIE, F., Besluit- en Dossiervorming in het lokaal bestuur, Cursus SBR, 2007, Hoofdstuk 4 – De wettelijke taak van het lokaal bestuur en Hoofdstuk 5 – De toepasselijke reglementering en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 89 Verdrag van 04.11.1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, met aanvullende protocollen. 90 Wet overheidsopdrachten en bepaalde opdrachten voor werken, leveringen en diensten van 15.06.2006 en zijn uitvoeringsbesluiten . 91 Besluit van de Vlaamse Regering houdende coördinatie van de decreetgeving op de ruimtelijke ordening van 15.05.2009, B.S., 20.08.2009 (afgekort: VCRO).. 92 Decreet van 28.06.1985 betreffende de milieuvergunning en zijn uitvoeringsbesluiten (Vlarem I en Vlarem II). 31 93 - Gemeenten zijn onderworpen aan de wetgeving op de intergemeentelijke samenwerking indien zij van de mogelijkheid gebruik maken intergemeentelijke samenwerkingsverbanden op te richten (zie verder). - De wetgeving op het OCMW en de kerkfabrieken is in de verhouding met deze besturen mede 94 toepasselijk op de gemeenten (zie verder). - De gemeenten zijn in algemene zin eveneens onderworpen aan het gemene recht (dit is het recht zoals het voor de burgers/privaatrechtelijke rechtspersonen in hun private verhoudingen geldt). Deze onderworpenheid geldt behoudens indien bijzondere wetgeving in een specifieke regelgeving zou hebben voorzien. Vb. : In principe zijn de gemeenten in hun verhouding met hun aannemers onderworpen aan de regels van het burgerlijk wetboek. De genoemde wetgeving op de overheidsopdrachten wijkt echter op bepaalde punten daarvan af. Bij gebrek aan afwijking zijn echter de regels van het burgerlijk wetboek van kracht. SAMENGEVAT : Een gemeente is aan meer dan aan het Gemeentedecreet/de gemeentewet onderworpen. Gemeenten zijn, behoudens andersluidende specifieke bepalingen, onderworpen aan het gemene recht. 93 Decreet van 06.07.2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking, B.S., 31.10.2001. Betreffende het OCWM : D. van 19.12.2008 betreffende de Openbare Centra voor Maatschappelijk Welzijn. Betreffende de kerkfabrieken : D. van 07.05.2004 betreffende de materiële organisatie en werking van de erkende erediensten. 94 32 Hoofdstuk 3. De taal van de gemeente en de regeling voor de gemeenten met een bijzonder taalstatuut. 1. De indeling van België in taalgebieden. België kent vier taalgebieden : het Nederlandse taalgebied, het Franse, het Duitse en het tweetalige 95 gebied Brussel-Hoofdstad . Het Nederlandse taalgebied omvat de provincies Antwerpen, Limburg, Vlaams Brabant, OostVlaanderen en West-Vlaanderen. In West-Vlaanderen zijn er twee taalgrensgemeenten : Mesen en Spiere-Helkijn. 2. De regeling van het gebruik der talen in bestuurszaken. Omdat er in België drie officieel erkende talen zijn (Nederlands, Frans en Duits) moest ook het gebruik van de talen, zowel in bestuurszaken als gerechtszaken worden geregeld. De wet op het gebruik van de talen in bestuurszaken is ook van toepassing op de gemeenten, alsook 96 op de concessiehouders van een openbare dienst en zij die belast zijn met een openbare taak . We behandelen hier enkel de hoofdlijnen van de wet op het taalgebruik in bestuurszaken ten opzichte van gemeenten gelegen in het Nederlandse taalgebied. Voor nadere uitleg verwijzen we naar andere 97 bronnen . In het Nederlandse taalgebied gelden in hoofdlijnen volgende regels voor het gebruik van de talen in de plaatselijke diensten : a. Uitsluitend gebruik van de Nederlandse taal in de binnendienst, in de betrekkingen met de diensten waaronder de plaatselijke dienst ressorteert en in de betrekkingen met de andere diensten uit hetzelfde taalgebied en uit Brussel-Hoofdstad (art. 10 van de wet). b. Uitsluitend gebruik van de Nederlandse taal voor de berichten, mededelingen en formulieren die 98 voor het publiek bestemd zijn, uitgezonderd in de toeristische centra waar de gemeenteraden 99 mogen beslissen dat de berichten en mededelingen (niet de formulieren ! ) bestemd voor de toeristen in ten minste drie talen mogen worden gesteld waaronder het Nederlands. Van de beslissingen van de gemeenteraden in dat verband moet aan de Vaste Commissie voor Taaltoezicht kennis worden gegeven binnen de acht dagen. In de taalgrensgemeenten moeten de berichten en mededelingen (niet de formulieren - zie daarvoor hierna onder c.) in het Nederlands en in het Frans gesteld worden (art. 11 van de wet). c. Uitsluitend gebruik van de Nederlandse taal voor de betrekkingen met de particulieren, behalve de mogelijkheid de particulieren, gevestigd in een ander taalgebied, te antwoorden in de door hen 100 gebezigde taal (het zgn. taalhoffelijkheidsprincipe). In de taalgrensgemeenten wordt met de particulieren gecorrespondeerd in het Nederlands of in het Frans, volgens de gebruikte taal of de wens van de betrokkenen (art. 12 van de wet). 95 Artikel 4 lid 1 gecoördineerde grondwet. Wetten van 18.07.1966 op het gebruik van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd bij K.B. van 18.07.1966, B.S., 02.08.1966, zoals thans na diverse wijzigingen van kracht. Zie ook de Omzendbrief BA-2005/03 van 08.07.2005, beschikbaar op de webstek van het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. 97 bvb. RENARD, R., “Talen in bestuurszaken, in de bedrijven en in de sociale betrekkingen”, in Algemene Praktische Rechtsverzameling, Story - Scientia, Gent, 1983, 397 p. ; DE PELSMAEKER, T., “Taalgebruik in bestuurszaken”, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Die Keure, 2004, 305 p. 98 De wet bepaalt niet wat daaronder moet worden verstaan. 99 Raad van State, Arrest nr. 14.241 van 12.08.1970. 100 De aangehaalde omzendbrief BA-2005/03 van 08.07.2005 verzet er zich niet tegen dat gemeenten in het kader van hun integratiebeleid inzake vreemdelingen, via tolken met vreemdelingen die het Nederlands niet beheersen communiceren. Wel drukt de omzendbrief erop dat een en ander geen rechten creëert en het ten opzichte van de betrokken vreemdeling moet gaan om een tijdelijke situatie. 96 33 d. Gebruik van de Nederlandse taal voor akten (in de ruime zin) die de particulieren betreffen en voor de aan de particulieren uit te reiken getuigschriften, verklaringen, machtigingen en vergunningen. Iedere belanghebbende, die er de noodzaak van aantoont, kan zich kosteloos een gewaarmerkte vertaling in het Nederlands, het Frans of het Duits laten uitreiken mits aanvraag aan de gouverneur van zijn provincie of aan de gouverneur van de provincie Luik voor een vertaling in het Duits. In de taalgrensgemeenten kunnen belanghebbenden van de dienst die de akte heeft opgemaakt, een gewaarmerkte vertaling bekomen in het Nederlands of in het Frans, zonder enige verantwoording en ook naar wens, een in het Nederlands of in het Frans gesteld getuigschrift ontvangen (art. 13 van de 101 wet). e. Overschrijving van de akten van de burgerlijke stand in het Nederlands. Het gemeentebestuur dat een akte van een gemeente uit het Franse taalgebied ontvangt, vraagt de vertaling daarvan aan bij de gouverneur van zijn provincie. De Nederlandse vertaling van akten uit het Duitse taalgebied wordt gevraagd aan de gouverneur van de provincie Luik. De randgemeenten rond Brussel (Drogenbos, Kraainem, Linkebeek, St.-Genesius-Rode, Wemmel en Wezembeek-Oppem) en de taalgrensgemeenten hebben een speciale regeling. f. Taalkennis van ambtenaren. Algemeen geldt dat voor benoeming en bevordering van ambtenaren de kennis van het Nederlands vereist is. Het bewijs van deze kennis volgt uit de taal van het diploma/getuigschrift of, indien het diploma of getuigschrift niet in het Nederlands is gesteld, uit een voorafgaand daartoe ingericht taalexamen. Aanwervings- en bevorderingsexamens worden in het Nederlands afgenomen. In taalgrensgemeenten worden alleen kandidaten toegelaten tot de bijzonderste ambten (gemeentesecretaris, financieel beheerder of corresponderende ambten in het OCMW), of tot andere ambten die omgang met het publiek veronderstellen, indien zij geslaagd zijn in een examen respectievelijk over de voldoende kennis of de elementaire kennis van de andere taal (Nederlands of Frans). 3. Gemeenten met een bijzonder taalstatuut. 102 De zgn. Pacificatiewet van 09.08.1988 heeft het over gemeenten met een bijzonder taalstatuut . Deze wet heeft o.m. gezorgd voor aanpassingen in de nieuwe gemeentewet en in de gemeentekieswet. Deze aldus gewijzigde bepalingen blijven federale bevoegdheid. De wet is 103 toepasselijk op de zes randgemeenten rond Brussel en de gemeenten Komen-Waasten en Voeren. De wet van 09.08.1998 voorziet o.m. afwijkende regels voor de verkiezing van de schepenen (proportionele verdeling tussen de lijsten), de besluitvorming in het college (consensusregel) , de verplichting inzake de talenkennis van de mandatarissen en afwijkende regels van administratief toezicht. Hij voorziet ook in de instelling van een college van provinciegouverneurs dat als een soort scheidsrechter optreedt in het toezicht van de gouverneur. 104 In deze cursus wordt deze wet niet nader besproken . SAMENGEVAT : Doordat België een staat is waar verschillende officiële talen bestaan, moest het taalgebruik in bestuurszaken, ook binnen de gemeente, wettelijk worden geregeld. Als principe geldt in het Nederlandse taalgebied het uitsluitend gebruik van het Nederlands als bestuurstaal. Op dit principe zijn een aantal uitzonderingen die beperkend moeten worden geïnterpreteerd (cf. beperkte mogelijkheden van het gebruik van een andere taal binnen de door de wet gestelde voorwaarden en het begrip “taalgrensgemeente”). 101 Omtrent de diverse praktische gevallen inzake akten van burgerlijke stand, zie Parl. Vraag van 08.03.1991, Bull. Vragen en Antw. Kamer 90/91 p. 13.666. 102 Wet van 09.08.1988 tot wijziging van de gemeentewet, de gemeentekieswet, de organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de provinciewet, het Kieswetboek, de wet tot regeling van de provincieraadsverkiezingen en de wet tot regeling van de gelijktijdige parlements- en provincieraadsverkiezingen, B.S., 13.08.1988. 103 Droogenbos, Kraainem, Linkebeek, Sint-Gensius-Rode, Wemmel en Wezembeek-Oppem. 104 Zie voor een korte bespreking DUJARDIN, J., SOMERS, W., VAN SUMMEREN, L. en DEBYSER, J., Praktisch handboek voor gemeenterecht, Die Keure, 2001 p. 520 e.v. 34 Hoofdstuk 4. De realisatie van de taken van de gemeenten : een samenspel tussen politiek, administratie, toezichthoudende overheid en burger. De gemeentelijke taken worden uiteraard niet vanzelf gerealiseerd. Voor het realiseren van haar taken heeft de gemeente niet alleen organen met een bepaalde bevoegdheid, ze dient ook een bestuursapparaat in te richten. Organen en een bestuursapparaat bestaan echter niet op zich. Ze hebben relaties met elkaar en met derden. De taken van de gemeente worden nagekomen in een 105 samenspel tussen politiek, de gemeentelijke administratie, de toezichthoudende overheid en de burger. 1. De politiek. Binnen iedere gemeente zijn er vooreerst een aantal klassieke bestuursorganen : de gemeenteraad (rechtstreeks verkozen en om de zes jaar geheel vernieuwd), het college van burgemeester en schepenen (in de regel verkozen uit en door de gemeenteraadsleden en op die wijze een afspiegeling 106 van de meerderheid – absolute meerderheid of coalitie - binnen de gemeenteraad ) en de burgemeester (benoemd door de Vlaamse Regering, vertegenwoordiger van het centraal – federaal 107 en Vlaams - gezag en hoofd van de gemeente) . De gemeentelijke organen hebben allemaal hun bevoegdheid (zie verder de bevoegdheden van de verschillende organen). In essentie heeft de gemeenteraad tot taak het beleid van de gemeente te 108 bepalen, waartoe de gemeenteraad algemene regels kan vaststellen . Het college heeft in essentie 109 een beleidsvoorbereidende en een beleidsuitvoerende taak . Bij de uitoefening van hun bevoegdheden doen de gemeentelijke bestuursorganen beroep op middelen (budget/ambtenarenkorps) en nemen ze in het kader van het nakomen van de taken van de gemeenten bepaalde beslissingen (zoals het vaststellen van gemeentelijke reglementen, politieverordeningen, het goedkeuren van budget en rekening, het nemen van individuele beslissingen en uitvoeringsbesluiten). De leden van de gemeentelijke bestuursorganen noemt men mandatarissen. 2. De administratie. Iedere gemeente beschikt ook over een gemeentelijke administratie. De gemeentelijke administratie staat de klassieke gemeentelijke bestuursorganen bij in het voorbereiden, het uitvoeren en de evaluatie van het gemeentebeleid. Deze voorbereiding kan gaan van de materiële samenstelling van het dossier tot adviseren, zelfs op beleidsmatig vlak. De uitvoering bestaat in principe in het materieel uitvoeren van de door de bestuursorganen genomen beslissingen. Toch laat het nieuwe Gemeentedecreet grote ruimte voor delegatie (zo bvb. ingevolge artikel 58 van het Gemeentedecreet kan het college bepaalde bevoegdheden aan de gemeentesecretaris overdragen) en wordt sterk de 110 nadruk gelegd op de responsabilisering van de administratie . Dit gaat gepaard met de mogelijkheid om – binnen de grenzen van het GD - via delegatie aan een ambtenaar het besluitvormingsproces te verambtelijken. Zo worden ambtenaren ook bestuursorganen van de gemeente. 105 De toezichthoudende overheid noemt men ook wel de “voogdijoverheid”. Let wel. We zullen verder zien dat er uitzonderlijk ook schepenen kunnen zijn die géén gemeenteraadslid zijn. We zullen verder zien dat er in bepaalde gemeenten nu ook nog een vierde, vijfde en zesde bestuursorgaan kan zijn : de districtsraad, het college van de districtsraad en de voorzitter van de districtsraad. Deze laten we hier, om didactische redenen, buiten beschouwing. 108 Art. 42 par. 2 GD. 109 Art. 57 par. 1 GD. 110 Memorie 2005, p.18. 106 107 35 Binnen het gemeentelijk ambtenarenkorps vindt men ambtenaren die iedere gemeente krachtens de gemeentewet moet hebben. Het betreft de gemeentesecretaris en de financieel beheerder. Onder de gelding van de NGW noemde men deze ambtenaren – omdat ze voorzien waren door de 111 gemeentewet zelf en in iedere gemeente moesten aanwezig zijn - de wettelijke graden . Nu spreekt men van “decretale graden”. In de ondersteuning van de beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering, en de beleidsevaluatie speelt het managementteam een cruciale rol. Dit team bestaat uit de gemeentesecretaris (en eventueel zijn adjunct), de financieel beheerder, en andere personeelsleden die een functie vervullen waaraan het 112 organogram het lidmaatschap van het managementteam verbindt . Van dit team maakt ook de 113 burgemeester of de door deze aangeduide schepen met raadgevende stem deel uit . 3. De toezichthoudende overheid. We zagen hiervoor al dat gemeenten als territoriaal gedecentraliseerde besturen onderworpen zijn aan het administratief toezicht. Het toezicht beoordeelt de beslissingen van de bestuursorganen en vormt in die zin het sluitstuk van de besluitvorming. De toezichthoudende overheid controleert de besluitvorming en zodoende de realisatie van de taken van de gemeente door deze besturen. De decretale regels betreffende het gewoon toezicht zijn in het GD geïntegreerd. 4. De burger. Tot slot en niet in het minst speelt ook de burger een rol bij de besluitvorming binnen de gemeente. De gemeentelijke mandatarissen en het gemeentelijk ambtenarenkorps zijn er niet voor zichzelf maar voor de burger. De burger kan individueel of collectief zijn rol opnemen. Individueel : bvb. via een openbaar onderzoek, via het uitoefenen van zijn recht op openbaarheid van bestuur, via het indienen van een verzoekschrift bij de gemeenteraad of via het door de gemeenteraad voor burgers ingevoerde vraagrecht. Collectief : bvb. via de gemeentelijke advies- en inspraakregeling (adviesraden), de gemeentelijke volksraadpleging en zelfs ultiem via de gemeenteraadsverkiezingen. De betrokkenheid van de burger verhogen was een van de doelstellingen van het nieuwe 114 Gemeentedecreet , cfr. de zoveel besproken kloof tussen burger en politiek. 5. Een hertekende verhouding tussen de bestuursorganen van de gemeenten onderling en met de administratie. Een van de hoofddoelstellingen van het nieuwe Gemeentedecreet was de verhouding binnen de politieke actor (de verhouding tussen de klassieke bestuursorganen van de gemeente onderling) en tussen de politiek en de administratie binnen de gemeenten te hertekenen. Het is dan ook belangrijk in dit inleidend deel, alvorens de samenstelling, werking en bevoegdheden van de organen van de gemeenten van dichtbij te bekijken (microvisie), de bedoelde verhoudingen vroeger en nu van op afstand te vergelijken (macrovisie). Wat de verhouding tussen de gemeentelijke bestuursorganen betreft wordt daartoe eerst kort het onderscheid tussen het zgn. monistisch en het dualistisch stelsel uiteengezet. 111 De Memorie van toelichting bij het ontwerp van Gemeentedecreet 2005 heeft het op p. 19 over het ambtelijke topmanagement. 112 Art. 96 – 98 GD. 113 Wijzigingsdecreet 2009, art. 64. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 114 Memorie 2005, p. 34. Zie in dat verband ook art. 3 GD. 36 Wat de verhouding tussen administratie en politiek betreft wordt daartoe eerst kort het onderscheid tussen het secretarismodel en het diensthoofdenmodel aangegeven. Traditioneel worden de verhoudingen tussen de bestuurorganen ingedeeld in een monistisch en een dualistisch stelsel. Uiteraard betreft het een ideale tweedeling en bestaan er in de praktijk mengvormen. In een zuiver monistisch stelsel is de bevoegdheid van het uitvoerend orgaan (op gemeentelijk vlak het college) een afgeleide van de bevoegdheid van het volksvertegenwoordigend orgaan (op gemeentelijk vlak de gemeenteraad). Het is op dubbele wijze een stelsel van ondergeschiktheid van het uitvoerende niveau. Het volksvertegenwoordigend orgaan bepaalt hoever de bevoegdheid van het uitvoerend orgaan strekt. Bovendien stelt het volksvertegenwoordigend orgaan de leden van het uitvoerend orgaan aan. In een zuiver dualistisch stelsel verdeelt de wet rechtstreeks de bevoegdheden tussen volksvertegenwoordigend en uitvoerend orgaan en zijn de leden van uitvoerend orgaan géén lid van het volksvertegenwoordigend orgaan. In een secretarismodel is de secretaris de trechter langs waar alle verkeer naar en van de 115 beslissingsorganen van het bestuur moet passeren . De wettelijke taakomschrijving van de secretaris in de nieuwe gemeentewet (notulerend ambtenaar aanwezig in het college en de raad, hoofd van het personeel onder gezag van het college, …) leidt tot deze vaststelling. Daarom noemt men dit model ook wel eens het wettelijk model. In het secretarismodel is de secretaris, de wettelijke mogelijkheid van de ontvanger gehoord te worden in financiële zaken ter zijde gelaten, de enige ambtelijke gesprekspartner van de politiek. Daartegenover staat het diensthoofdenmodel. De groep van de diensthoofden, met aan het hoofd de gemeentesecretaris vormt samen het managementteam en staat als ambtelijke groep - als collectieve gesprekspartner - tegenover het politiek collectief gevormd door het uitvoerend orgaan (het college). De secretaris is niet langer een solist maar een orkestmeester; hij heeft niet langer het monopolie van het overleg met de politiek. Alvorens bepaalde voorstellen aan het beslissend orgaan worden voorgelegd, moeten zij in het managementteam worden besproken. Daarbij mag het managementteam de link met de rest van de administratie niet vergeten. Ambtelijke en politieke component maken afspraken in een afsprakennota, ook over communicatie met elkaar. De samenstelling van het managementteam is in het pure diensthoofdenmodel echter wel louter ambtelijk. De recente wijziging in het wijzigingsdecreet 2009 – waardoor de burgemeester of de door hem aangeduide schepen zetelt in het managementteam – staat haaks op de oorspronkelijke 116 doelstelling van het GD . De recente wijziging brengt, door een vermenging van rollen op het niveau van het managementteam, het diensthoofdenmodel zelf en de noodzakelijke onafhankelijkheid van het managementteam in het gedrang. Met een verbazend gemak wordt een van de fundamentele uitgangspunten van het GD – een samenwerking tussen politiek en administratie die steunt op een voorafgaande onafhankelijke visievorming op basis van vertrouwen en gelijkwaardigheid – overboord gegooid. 5.1. De verhouding tussen gemeenteraad en college onder de vroegere nieuwe gemeentewet. In de nieuwe gemeentewet was de verhouding tussen raad en college theoretisch een mengvorm met monistische en dualistische trekken. Monistisch omdat de raad in principe het hoogste orgaan binnen de gemeente was (cfr. zijn residuaire bevoegdheid) en de raad de schepenen aanwees. Dualistisch 117 omdat het college ook rechtstreeks uit de gemeentewet bevoegdheden putte . In de praktijk was men echter geëvolueerd naar een omgekeerd monistisch stelsel : een aan het college ondergeschikte en door het college gedomineerde gemeenteraad. Dit uitte zich vooral in het feit dat de gemeenteraad – alhoewel beschikkend over een eigen bevoegdheid – gereduceerd werd tot een stemmachine die geacht werd de principiële beslissingen van het college te volgen. Meer nog, 115 DE RYNCK, F. en BOUCKAERT, G. red., Praktisch handboek voor gemeentebeleid, Die Keure, 2000, p. 8 en 9 en p. 238 – 240. 116 Wijzigingsdecreet 2009, art. 64, dat art 96 GD aanpast. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 117 Zie o.m. art. 123 NGW. 37 men legde zelfs enkel dossiers aan de raad voor waarvan men min of meer zeker was dat ze een meerderheid zouden halen. Het nieuwe Gemeentedecreet heeft met deze bestuurspraktijk willen breken en de positie van de 118 gemeenteraad willen herwaarderen . Sloganesk wordt deze breuk aangeduid met de term “primaat van de raad” (zie 5.3.). 5.2. De verhouding tussen politiek en administratie onder de vroegere nieuwe gemeentewet. In de nieuwe gemeentewet speelde de gemeentesecretaris in de relatie politiek - administratie een cruciale rol. De secretaris, aanwezig zowel als notulerend ambtenaar op gemeenteraad als college, verzorgde wettelijk gezien alleen de link met de politiek. Naar de tekst van de wet was hij – de 119 mogelijkheid de ontvanger gehoord te worden in financiële aangelegenheden ter zijde gelaten - de enige gesprekspartner van de politiek. Men drukte dat vaak uit met een beeld : “De secretaris staat met één been in de administratie en met één been in de politiek”. Managementteams of stafoverleg hadden geen wettelijke inbedding, alhoewel ze in verschillende gemeenten krachtens interne afspraak, en vaak op initiatief van de secretaris, bestonden. 5.3. Een hertekende Gemeentedecreet. verhouding tussen gemeenteraad en college in het Vlaams Het Gemeentedecreet poogt in de verhouding raad – college de bakens te verzetten in het voordeel van de gemeenteraad. Zodoende schuift men op in de richting van een monistisch model. Middelen in de versterking van de positie van de gemeenteraad zijn o.m. : de toekenning van de volheid van bevoegdheid aan de gemeenteraad (ook reeds in de NGW het geval), de mogelijkheid van delegatie van raad aan college naar wens van de raad (behoudens enige niet delegeerbare bevoegdheden), het feit dat de gemeenteraad niet langer van rechtswege door de burgemeester wordt voorgezeten, … . Deze hertekende verhouding wordt inhoudelijk verder geschetst in het deel over samenstelling en bevoegdheden van de gemeentelijke bestuursorganen. 5.4. Een hertekende Gemeentedecreet. verhouding tussen politiek en administratie in het Vlaams In het nieuwe Gemeentedecreet is de decreetgever duidelijk overgestapt van het secretarismodel naar 120 het diensthoofdenmodel . De nadruk wordt gelegd op samenwerking, ook tussen de gemeentesecretaris en de diensthoofden. Bij de uitoefening van zijn voorbereidende taken moet de gemeentesecretaris in bepaalde dossiers eerst overleg plegen met het managementteam. De gemeentesecretaris heeft dus wettelijk gezien niet langer het monopolie van de communicatie met de politiek. De hertekende verhouding tussen politiek en administratie komt inhoudelijk hierna aan bod in de bevoegdheidsregeling en bij de bespreking van de gemeentelijke diensten. SAMENGEVAT : De gemeentelijke taken worden vervuld in een samenspel tussen politiek, administratie, toezicht en burger. Het nieuwe Gemeentedecreet heeft de relaties binnen de eerste actor en tussen de eerste en de tweede actor grondig herschikt. 118 Memorie 2005, p. 9 e.v.. Zie het destijds geldende art. 136bis NGW. 120 Memorie 2005, p. 19. 119 38 Hoofdstuk 5. Samenvoeging en splitsing van gemeenten. 1. De Grondwet en de bijzondere wet van 13.07.2001. Blijkens artikel 7 van de Grondwet kan aan de grenzen van de gemeenten slechts een wijziging worden aangebracht dan bij wet. Artikel 6 par. 1, VIII, 2° van de bijzondere wet van 08.08.1980 zoals gewijzigd bij artikel 4 van de bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen heeft deze bevoegdheid overgedragen aan de gewesten, behoudens voor de rand- en taalgrensgemeenten (de gemeenten genoemd in artikel 7 van de talen in bestuurszaken, gecoördineerd op 18.07.1966 en de gemeenten Komen-Waasten en Voeren). De bijzondere wet van 13.07.2001 heeft tot gevolg dat de grenzen van een “gewone” Vlaamse gemeente (dit is een gemeente niet bedoeld in het aangehaalde artikel 7 en alle andere gemeenten dan Voeren), kunnen worden gewijzigd bij decreet. Het samenvoegen (fusie) en het opsplitsen (defusie) van gemeenten moeten in dat verband gelijk worden gesteld met de 121 wijziging in de grenzen van de gemeenten . “Gewone” Vlaamse gemeenten kunnen dus nu bij decreet worden samengevoegd of gesplitst. 2. Het nieuwe Gemeentedecreet. Gelet op de vooromschreven regionalisering van de bevoegdheid de gemeentegrenzen te wijzigen, heeft de decreetgever in het Gemeentedecreet bepalingen voorzien betreffende de samenvoeging en de splitsing van de “gewone” Vlaamse gemeenten (zie hiervoor onder 1.). De artikels van het Gemeentedecreet betreffende de fusie en de splitsing van de gemeenten 122 zijn grotendeels geïnspireerd op de artikelen 272 en 273 NGW . 2.1. Samenvoeging van gemeenten 123 . De samenvoeging van gemeenten beschouwt het decreet in eerste instantie als een zaak van de betrokken gemeenten zelf, gezien het voorziet dat twee of meer gemeenten zelf een voorstel 124 bij de Vlaamse Regering kunnen indienen . Deze regering kan dit voorstel dan indienen bij het Parlement dat uiteindelijk zal dienen te beslissen en de fusie (samenvoeging) bij decreet zal dienen te voltrekken. Bij samenvoeging (fusie) van gehele gemeenten of delen van gemeenten moeten de gemeenteraden in eerste instantie de gemeenschappelijke belangen in onderlinge overeenstemming regelen. 121 Raad van State, Afdeling Wetgeving, Advies van 07.07.2003 over het voorontwerp van Gemeentedecreet van 19.07.002, nr. 157. 122 De Vlaamse Regering bood financiële en inhoudelijke ondersteuning voor gemeenten die wensten te fusioneren op 1 januari 2013 onder de vorm van een fusiebonus, een garantieregeling voor het Gemeentefonds en een ondersteuningsteam dat de fusieoperatie in de gemeente begeleidt. Geen enkele gemeente ging echter op dit aanbod in. Zie verder op http://binnenland.vlaanderen.be/interne-staatshervorming/vrijwillige-fusies-van-gemeenten . Het thema blijft echter actueel, zie bv. http://www.standaard.be/cnt/dmf20131207_00876245 waarin wordt bericht over een congres van sp.a waarin het thema aan de orde kwam. Het Witboek staatshervorming beschouwt fusies niet als een doel op zich, maar als een van de mogelijkheden om de bestuurskracht van de gemeenten te vergroten (Vlaamse Regering, Witboek Interne Staatshervorming, 2011, p. 30 e.v.) 123 Art. 297 GD. 124 In persberichten eind 2009 was sprake van vrijwillige fusiebesprekingen tussen de gemeenten Kruibeke en Beveren (De Standaard, 16.12.2009). 39 125 In geval van onenigheid dient de Raad van State tussen te komen . Voor geschillen betreffende titels of bezit (de zgn. burgerlijke rechten) dient men zich tot de burgerlijke hoven en 126 rechtbanken te wenden . Ontstaat een nieuwe gemeente die – blijkens haar nieuw inwonersaantal en gezien art. 5 GD – over méér gemeenteraadsleden zou dienen te beschikken, dan beslist de Vlaamse Regering tot samenroeping van het gemeentelijk kiescollege (de gemeenteraadskiezers) van de nieuwe gemeente. De Vlaamse Regering bepaalt de datum van deze eerste gemeenteraadsverkiezing en regelt alles aangaande deze eerste verkiezing in overeenstemming met de regels voorzien voor de gewone vernieuwing van de gemeenteraden in lokaal en provinciaal kiesdecreet. 2.2. Splitsing van gemeenten 127 Naast de situatie van de fusie voorziet het Gemeentedecreet ook de casus van de defusie of splitsing. In dat geval wordt een bestaande gemeente opgesplitst in twee of meerdere gemeenten. Ook deze situatie beschouwt het decreet in eerste instantie als een zaak van de gemeente. Elke gemeente kan een voorstel tot opsplitsing bij de Vlaamse Regering indienen. Deze kan dit als ontwerp aan het Vlaams Parlement bezorgen, Parlement dat uiteindelijk al dan niet via een decreet tot defusie beslist. De gemeenteraden moeten in onderling overleg de problematiek van het archief regelen, de verdeling van de gemeentegoederen, en de schulden in functie van de respectieve bevolkingsaantallen. 128 In geval van onenigheid dient ook hier de Raad van State tussen te komen . Voor geschillen betreffende titels of bezit (de zgn. burgerlijke rechten) dient men zich tot de burgerlijke hoven en 129 rechtbanken te wenden . Wat de nieuwe gemeente betreft, worden de kiezers bij besluit van de Vlaamse Regering dadelijk samengeroepen om een gemeenteraad te kiezen. De Vlaamse Regering regelt alles wat de eerste verkiezing betreft en bepaalt de datum van de eerste vernieuwing in overeenstemming met de gewone vernieuwing van de gemeenteraden zoals bepaald in het lokaal en provinciaal kiesdecreet. Een zelfde regeling geldt voor de “oude” gemeente – dwz. het overblijvend deel van de oorspronkelijke gemeente – indien door de afsplitsing ingevolge art. 6 GD een vermindering van het aantal gemeenteraadsleden noodzakelijk zou zijn. 125 Zie ook art. 16, 5° Gec. Wetten van 12.01.1973 op de Raad van State. Zie ook art. 144 Gec. G.W. Artikel 298 GD. 128 Zie ook art. 16, 5° Gec. Wetten van 12.01.1973 op de Raad van State. 129 Zie ook art. 144 Gec. G.W. 126 127 40 DEEL II – HET GEMEENTEBESTUUR In Titel II behandelt het Gemeentedecreet het gemeentebestuur. Het decreet heeft het daarbij over de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen, de burgemeester én de gemeentelijke diensten. Dit laatste begrip is decretaal nieuw als onderdeel van het gemeentebestuur. Voor het eerst wordt de ambtelijke component op het niveau van de gemeente in de organieke wetgeving erkend als deeluitmakend van het bestuur. In dit deel zullen we het hebben over de samenstelling, de werking en de bevoegdheid in algemene zin van de klassieke gemeentelijke bestuursorganen (de zgn. politieke component) bestaande uit : - de gemeenteraad : rechtstreeks verkozen door het korps van de gemeenteraadskiezers, raad die 130 de gehele bevolking van de gemeente vertegenwoordigt . het college van burgemeester en schepenen, in de regel verkozen uit en door de gemeenteraad. de burgemeester, benoemd door de Vlaamse Regering, hetgeen meestal gebeurt uit de gemeenteraadsleden op voordracht van de verkozen gemeenteraadsleden. We zullen ook hun rechtspositie, tucht en aansprakelijkheid behandelen. Wat de ambtelijke component betreft (de gemeentelijke diensten) zullen we het hebben over de gemeentesecretaris en zijn eventuele adjunct, de financieel beheerder en het managementteam. 131 De leden van de politieke component kan men aanduiden met de term “mandatarissen” . Deze term verwijst naar het verkozen karakter ervan. De mandatarissen staan als begrip tegenover de gemeentelijke diensten en het gemeentelijk ambtenarenkorps waarvan de “ambtenaren” deel uitmaken. Het begrip ambtenaar verwijst naar de openbare betrekking waarin men door de overheid 132 benoemd wordt . We zullen in de uiteenzetting eveneens zien dat in gemeenten met meer dan 100.000 inwoners nog een andere gemeentelijke bestuurslaag met haar eigen bestuursorganen kan (dus niet “moet”) bestaan : de binnengemeentelijke territoriale decentralisatie met als organen de districtsraad, het 133 districtscollege en de voorzitter van de districtsraad . 130 Artikel 5 GD. De term “bevolking” is ruimer dan de term “kiezers”. Met de keuze van de term heeft men willen aanduiden dat de gemeenteraad ook de niet-kiezers die toch in de gemeente verblijven vertegenwoordigt (Memorie 2005, p. 40). 131 Raad van State, Advies Afdeling Administratie nr. 34.480 van 07.07.2003 over het voorontwerp van 19.07.2002, nr. 19.1. (verklaring van de gemachtigde van de regering). 132 Raad van State, Advies Afdeling Administratie nr. 34.480 van 07.07.2003 over het voorontwerp van 19.07.2002, nr. 19.1. (verklaring van de gemachtigde van de regering). 133 Artikel 272 - 295 GD. Zie ook COOLSAET, A., “De binnengemeentelijke territoriale decentralisatie”, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 1999, 307 - 327. Let wel, deze tekst gaat nog terug op de Nieuwe Gemeentewet. 41 SCHEMATISCH SAMENGEVAT 134 Korps van de gemeenteraadskiezers rechtstreekse verkiezing Vlaamse Regering (vroeger Koning) benoeming RL verkiezen Sch. uit GR (regel) Gemeenteraad College burg. en sch. Burgemeester meestal is de bgm. ook raadslid oprichting Gemeentediensten : ambtenaren (*) (*) De bevoegdheid tot benoemen van ambtenaren is verdeeld over de gemeenteraad en het college. Zie verder bij de bevoegdheidsomschrijving. 134 De inspiratie voor deze schema’s werd opgedaan in het boek van VANDE LANOTTE, J., BRACKE, S. en GOEDERTIER, G., België voor beginners, Die Keure, 1998, 263 p. (thans editie 2010, 306 p.). Voor het schema wordt abstractie gemaakt van de situatie in de gemeenten met een bijzonder taalstatuut. Zie hoofdstuk 3 hiervoor. De schema’s kunnen vereenvoudigingen bevatten. 42 Hoofdstuk 1 – De gemeenteraad 1. De samenstelling en inrichting van de gemeenteraad 1.1. Aantal gemeenteraadsleden (art. 5 GD) Het aantal gemeenteraadsleden varieert van 7 tot 55, volgens het aantal inwoners in de gemeente op 135 01.01. van het verkiezingsjaar (zie hiervoor betreffende de rangschikking van de gemeenten). Het 136 aantal gemeenteraadsleden is altijd onpaar en is niet gewijzigd t.o.v. de NGW . De schepenen en de burgemeester zijn in het voormelde getal begrepen indien ze verkozen raadslid zijn. Het is inderdaad mogelijk dat men te maken heeft met een burgemeester, een voorzitter van het OCMW of een schepen die géén verkozen gemeenteraadslid is. Dit is het geval bij : (i) (ii) (iii) een burgemeester buiten de raad ; een OCMW-voorzitter die – uiterlijk vanaf 01.01.2013 - van rechtswege lid is van het college maar die niet als gemeenteraadslid werd verkozen ; een schepen van het andere geslacht die niet tot gemeenteraadslid werd verkozen maar toch lid van het college is om te voldoen aan art. 11bis Gec. GW, artikel dat voorschrijft dat – 137 behoudens in de rechtstreeks verkozen colleges – een lid van het andere geslacht van ieder college van burgemeester en schepenen deel moet uitmaken. In al deze gevallen moeten deze burgemeester, OCMW-voorzitter en schepen die geen gemeenteraadslid zijn, op de gemeenteraad aanwezig zijn, maar beschikken ze er slechts over een 138 raadgevende stem . Indien ze zouden afwezig zijn, dan is het niet de bedoeling dat de raad niet 139 zou kunnen plaatsvinden . Vermindering/vermeerdering van het aantal inwoners in de loop van de legislatuur. Tussen de data voorzien voor de volledige vernieuwing van de gemeenteraden kunnen zich twee zaken voordoen, ofwel een vermindering van het aantal inwoners zodat er in feite minder raadsleden zouden moeten zijn, ofwel een vermeerdering zodat er in feite meer raadsleden zouden moeten zijn. Telkens wordt met deze vermindering en vermeerdering enkel rekening gehouden bij de 140 eerstvolgende gehele vernieuwing van de gemeenteraad . 135 Art. 263 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. Zie ook de toepasselijke bevolkingscijfers, gepubliceerd in het B.S. van 23.02.2012. 136 Het BVR van 16.03.2012, B.S., 30.04.2012, bepaalt, voor de gemeenteraadsverkiezingen van 14.10.2013, het aantal te verkiezen gemeenteraadsleden in iedere Vlaamse gemeente. 137 De rechtstreekse verkiezing van de leden van het college van burgemeester en schepenen komt enkel voor in gemeenten met een bijzonder taalstatuut (o.a. Voeren). 138 Voor de burgemeester buiten de raad, zie art. 31 en art. 59 par. 2 GD, Memorie 2005, p. 40 en 54. 139 Memorie 2005, p. 54. 140 Dit kan worden afgeleid uit art. 5 par. 3 GD dat maar om de zes jaar een vaststelling van het aantal te verkiezen gemeenteraadsleden voorziet. 43 1.2. Verkiezing van de raadsleden : algemeenheden 141 142 Bij de gemeenteraadsverkiezingen wordt toepassing gemaakt van drie basisbeginselen: a. de rechtstreekse verkiezing door de gemeentekiezers : het is het kiezerskorps van de gemeenteraadskiezers dat rechtstreeks de raadsleden aanduidt. De aanduiding gebeurt dus niet getrapt. De rechtstreekse verkiezing van de gemeenteraadsleden is vastgelegd in de Grondwet, art. 162, 1°, zie ook art. 6 par. 1 GD. Bij een getrapte verkiezing kiezen de kiezers 143 een kiescollege. Het is dan het kiescollege dat de verkozenen aanduidt . b. de evenredige vertegenwoordiging (vastgelegd in het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 144 08.07.2011 ). De zetels worden over de kandidaten evenredig verdeeld. Daardoor zullen meestal kandidaat-raadsleden, voorgesteld op verschillende lijsten, van de raad deel uitmaken en dit in evenredigheid tot het aantal door de lijsten bekomen stemmen. Het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging is precies het omgekeerde van het meerderheidsstelsel. In dit laatste stelsel gaan alle zetels naar de partij die het meest stemmen behaalde. Men vindt het meerderheidssysteem vooral in Angelsaksische landen (zoals het Verenigd Koninkrijk en de VS) terug. c. een pariteitsregel om de aanwezigheid van de verschillende geslachten in de gemeenteraad 145 te garanderen . Op eenzelfde lijst mag het verschil tussen het aantal kandidaten van elk geslacht niet groter zijn dan één. De eerste twee kandidaten van eenzelfde lijst mogen ook niet van hetzelfde geslacht zijn. 1.2.1. De volledige vernieuwing van de gemeenteraden De gewone en volledige vernieuwing van de raad heeft van rechtswege om de zes jaar plaats 147 gebeurt op de tweede zondag van oktober , laatst was dit op zondag 14.10.2012. 1.2.2. 146 . Dit De gedeeltelijke – tussentijdelijke - vernieuwing van de gemeenteraden via verkiezing. 148 De kiezers kunnen ook in buitengewone vergadering worden samengeroepen tussen de voor de volledige vernieuwing van de gemeenteraden vastgelegde momenten. Dit gebeurt om opengevallen 149 plaatsen in te vullen waarvoor geen opvolgers meer voorhanden zijn . De beslissing om de kiezers in buitengewone vergadering samen te roepen wordt genomen door de gemeenteraad, of bij Besluit van de Vlaamse Regering (BVR). De vergadering van het kiezerskorps (dus de tussentijdse verkiezing) heeft altijd plaats op een zondag, binnen de vijftig dagen na de beslissing of het BVR. Deze termijn loopt echter niet tijdens de maanden juli en augustus. 150 Tussentijdse verkiezingen zijn geen wettelijke verplichting . 141 De regels betreffende het verloop van de gemeenteraadsverkiezingen moet men zoeken in een zeer recent decreet van 08.07.2011, het zogenaamd lokaal en provinciaal kiesdecreet (afgekort als LPKD), B.S., 25.08.2011. Behoudens hetgeen erin aangepast door de zgn. Pacificatiewet van 09.08.1988 werd de gemeentekieswet door de bijzondere wet van 13.07.2001 houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen immers geregionaliseerd. Zie het huidige art. 6, VIII, 4° van de bijzondere wet van 08.08.1980 tot hervorming van de instellingen. 142 Een interessante webstek met o.m. regelgeving, formulieren en verkiezingsresultaten is http://www.vlaanderenkiest.be/ . 143 Voorbeeld van een getrapte verkiezing zijn de Presidentsverkiezingen in de VS. De burgers kiezen niet rechtstreeks voor de President. Ze kiezen zgn. kiesmannen die dan zelf de President verkiezen. 144 Zie art. 166 van dit decreet. 145 Art. 74 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. 146 Art. 6 GD. 147 Art. 6 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. 148 Zie art. 218 e.v. van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. 149 Betreffende de aanduiding van de opvolgers, zie artikel 167 tot 169 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. 150 M.O 29.12.1949, De Gemeente, 1950, 50. Zie ook de bewoordingen van het lokaal en provinciaal kiesdecreet in art. 218 par. 2. 44 1.3. Wie mag aan de verkiezingen deelnemen ? De vereisten tot kiesbevoegdheid (het zgn. actief kiesrecht of de zgn. kiesvoorwaarden) zijn te vinden in artikel 8 - 15 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. Om gemeenteraadskiezer te zijn moet men : 151 a. de Belgische nationaliteit bezitten. Deze vereiste moet vervuld zijn op 1 augustus van het jaar van de gewone gemeenteraadsverkiezingen, d.i. de dag waarop de lijst van de gemeenteraadskiezers wordt afgesloten. Onderdanen van een andere lidstaat van de Europese Unie, die aan de overige voorwaarden voldoen, kunnen - op hun schriftelijk verzoek in te dienen vóór 1 augustus - ingeschreven worden op de kiezerslijst van de gemeente waar zij hun hoofdverblijfplaats hebben en 152 deelnemen aan de gemeenteraadsverkiezingen . Later ingediende aanvragen zijn – ook voor niet-EU-vreemdelingen - onontvankelijk. Niet-EU-vreemdelingen, die aan de overige voorwaarden voldoen zoals ze aan Belgen zijn gesteld, kunnen – op hun schriftelijk verzoek in te dienen vóór 1 augustus – eveneens ingeschreven worden op de kiezerslijst van de gemeente waar zij hun hoofdverblijfplaats hebben en deelnemen aan de gemeenteraadsverkiezingen mits : - zij een verklaring ondertekenen waarin ze er zich toe verbinden de Grondwet, de wetten van het Belgische volk en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de 153 fundamentele vrijheden na te leven ; zij gedurende vijf jaar vóór de indiening van hun aanvraag hun hoofdverblijfplaats ononderbroken in België hebben gevestigd en dit gedekt is door een wettige verblijfstitel 154 ; b. de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt, ten laatste op de dag der verkiezingen ; 155 c. in de bevolkingsregisters van de betrokken gemeente ingeschreven zijn , dit op 1 augustus van het verkiezingsjaar, dit is de dag waarop de kiezerslijst wordt afgesloten (zie hoger) ; d. zich niet bevinden, op de dag van de verkiezing, in een van de gevallen van uitsluiting (permanent) of schorsing (tijdelijk) van het kiesrecht (algemeen kieswetboek, art. 6 tot en met 156 9bis) . Kiesonbevoegdheid wordt van rechtswege opgelopen van zodra een door de wet voorziene veroordeling of omstandigheid bestaat. Door de gemeente wordt, ten behoeve van de gewone gemeenteraadsverkiezingen, per 1 augustus van het jaar van de gemeenteraadsverkiezingen een lijst van de gemeenteraadskiezers opgesteld waarin alle gemeentekiezers voorkomen. Deze lijst wordt opgesteld aan de hand van het permanent 157 door de gemeente bijgehouden bevolkingsregister . 151 De Raad van State merkte in zijn advies over het voorontwerp van Gemeentedecreet van 19.07.2002 op dat men er in het voorontwerp ten onrechte van uit ging dat de decreetgever bevoegd zou zijn de Belgische nationaliteit voor het actief kiesrecht niet langer te vereisen. Zie Raad van State, Afdeling Wetgeving, 3de kamer, advies nr. 34.480/3 van 07.07.2003, nrs. 2 – 10. Zoals al eerder gesignaleerd hield de decreetgever daarmee in 2005 rekening en behield men de nationaliteitsvereisten gesteld in de NGW voor de gemeentelijke ambten door te bepalen dat de desbetreffende artikelen niet werden opgeheven (zie art. 302 GD). 152 Art. 12 par. 5 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 07.07.2011 voorziet ook een systeem van afstand van inschrijving, zodat dient aangenomen dat de vraag niet telkenmale per verkiezing moet worden hernomen (zie ook art. 12 par. 6 van dit decreet). 153 Zie B.S., 20.01.2006 voor de uitvoeringsbesluiten. 154 Wet van 19.03.2004 tot toekenning van het actief kiesrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen aan vreemdelingen. Zie ook betreffende de wettige verblijfstitel de wet van 23.12.2005 houdende diverse bepalingen (B.S., 30.12.2005). 155 Betreffende de inschrijving in de bevolkingsregisters, zie het K.B. van 16.07.1992 betreffende de bevolkingsregisters en het vreemdelingenregister en de Omzendbrief over hetzelfde onderwerp van 07.10.1992. 156 De veroordeling tot een criminele straf (hechtenis of opsluiting) heeft van rechtswege een definitieve vervallenverklaring van het kiesrecht tot gevolg. Gerechtelijk onbekwaamverklaarden, personen onder het statuut van de verlengde minderjarigheid, geïnterneerden en terbeschikking van de regering gestelden zijn onderworpen aan een schorsing van de uitoefening van het kiesrecht. Deze schorsing houdt op met de toestand die hen in een geval van schorsing brengt. Ook iedere gevangenisstraf van meer dan vier maanden die uitgesproken wordt zonder uitstel, brengt opschorting van het kiesrecht mee (zes jaar opschorting voor een straf tussen meer dan vier maanden en minder dan drie jaar en twaalf jaar voor een straf vanaf drie jaar). Veroordelingen voor inbreuken op art. 419 en 420 SW (onopzettelijke doding en onopzettelijk toebrengen van letsels) geven geen aanleiding tot deze schorsing. 157 Voor de buitengewone vergaderingen van het gemeentelijke kiezerskorps wordt de kiezerslijst opgemaakt door het college van burgemeester en schepenen op datum van de gemeenteraadsbeslissing of van het Besl. Vl. Reg. Bij een herverkiezing ingevolge vernietiging van de verkiezing wordt de kiezerslijst opgemaakt op datum van de betekening aan de gemeenteraad van de annulering van de gemeenteraadsverkiezing (art. 218 par. 2 en 4 lokaal en provinciaal kiesdecreet). 45 Betwistingen over het actief kiesrecht behoren tot de bevoegdheid van het college van burgemeester 158 en schepenen en van het Hof van Beroep . 1.4. Wie kan tot gemeenteraadslid worden verkozen ? 159 Om tot gemeenteraadslid te worden verkozen (het zgn. passief kiesrecht of de zgn. verkiesbaarheidsvoorwaarden), en om gemeenteraadslid te kunnen blijven, dient men vooreerst te voldoen aan de kiesvereisten vermeld onder 1.3. EU-burgers kunnen tot gemeenteraadslid worden verkozen. Niet EU-burgers blijven echter onverkiesbaar. Daarenboven mag men : a. niet door een veroordeling uit het recht om gekozen te worden ontzet zijn. Bij het uitspreken van bepaalde veroordelingen hebben de rechtbanken immers de mogelijkheid om het verlies van het recht van verkiesbaarheid uit te spreken als bijkomende straf. Voor niet-Belgische burgers van de Europese Unie gelden ook de vergelijkbare gerechtelijke beslissingen krachtens het recht van hun staat. b. in de uitoefening van een gemeenteambt niet veroordeeld zijn, zelfs met uitstel, wegens 160 ontvreemdingen, knevelarijen , omkoping of belangenvermenging (Art. 240, 241, 243 en 161 245 tot 248 SW). Deze onverkiesbaarheid duurt tot 12 jaar na de veroordeling . Begenadiging heft de onverkiesbaarheid niet op 162 , amnestie en eerherstel doen dit wel. Of de voorwaarden tot verkiesbaarheid aanwezig zijn, wordt beoordeeld door: - het gemeentelijk hoofdbureau bij het aanvaarden van de lijsten der voorgestelde kandidaten; de gemeenteraad bij het onderzoek van de geloofsbrieven tgv. de aanstelling van de raadsleden en de opvolgende raadsleden; een administratief rechtscollege, de Raad voor Verkiezingsbetwistingen (ter vervanging van de deputatie) tgv. de behandeling van de beroepen bij het onderzoek van de geloofsbrieven 163 . Niet-Belgische burgers onderdaan van een Lid-Staat van de Europese Unie kunnen dus deelnemen als kiezer en als kandidaat aan de gemeenteraadsverkiezingen. Zij kunnen echter in de huidige stand 164 van de wetgeving geen burgemeester of voorzitter van de gemeenteraad worden . Ze kunnen wél schepen worden indien ze onderdaan zijn van een EU-lidstaat (zie verder bij de samenstelling van het college). Voor wat gebeurt indien een gemeenteraadslid gedurende de legislatuur één van de verkiesbaarheidsvoorwaarden verliest, zie hierna onder de rubriek betreffende het einde van het raadslidmaatschap. 158 Art. 27 – 36 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. Art. 57 en 58 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. Knevelarij : het als ambtenaar in de uitoefening van zijn bediening, als verschuldigd aan hemzelf, aan een ander ambtenaar of aan enige openbare kas, vorderen of ontvangen of bij uitbetaling terughouden, hetgeen hij weet dat niet verschuldigd is (art. 243 strafwetboek,afgekort als SW). 161 In beperkte mate is ook nog de wet van 30.06.1961 betreffende de epuratie inzake burgertrouw toepasselijk. Wij verwijzen voor een bespreking daarvan naar het handboek van VANDENDRIESSCHE, DUJARDIN en LAMBRECHTS, Handboek voor de gemeenteraadsverkiezingen in het Vlaamse Gewest, Die Keure, 2012, 424 p.. 162 Reden : het misdrijf blijft bestaan. 163 Zie art. 202 – 217 lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. Deze bepalingen treden pas in werking op 01.03.2012. Tot zolang blijven de art. 85 bis e.v. van de gemeentekieswet zoals gewijzigd bij het D. van 10.02.2006, B.S., 10.03.2006 toepasselijk. 164 Zie de Raad van State, Afdeling Wetgeving, in zijn advies van 34.480/3 van 07.07.2003 over het voorontwerp van Gemeentedecreet van 19.07.2002, nr. 15. Zie ook de uitdrukkelijke vermelding in de desbetreffende artikelen van het GD. Zie ook hoofdstuk 2 : “Het college van burgemeester en schepenen”. 159 160 46 1.5. Geldigverklaring van de verkiezingen 165 Ingevolge wijziging aan de gemeentekieswet kwam de Raad voor Verkiezingsbetwistingen hier in de plaats van de deputatie. Deze raad is een per provincie ingericht administratief rechtscollege voor 166 verkiezingscontentieux. De benaming is, gegeven de bevoegdheid van de Raad, deels misleidend . 1.5.1. Er werd geen bezwaar ingediend. In dat geval kan niet tot ongeldigheid van de verkiezingen worden besloten. De Raad voor Verkiezingsbetwistingen gaat dan enkel de juistheid na van de zetelverdeling tussen de lijsten en van de rangorde waarin de raadsleden en de opvolgers verkozen zijn verklaard. Dit is een technischmathematisch onderzoek. De Raad doet als administratief rechtscollege hieromtrent uitspraak binnen de 75 dagen na de dag 167 van de verkiezingen . Hij wijzigt hierbij, in voorkomend geval, ambtshalve de zetelverdeling en de rangorde. Wat de onverenigbaarheden betreft doet de Raad geen uitspraak, aangezien de onverenigbaarheid 168 nog vóór de installatie van de betrokkene kan opgehouden hebben . De Raad kan evenwel wijzen op het bestaan van eventuele onverenigbaarheden teneinde bij de installatie onnodige betwistingen te voorkomen. 1.5.2. Er werd bezwaar ingediend. Bezwaar kan wel tot ongeldigheid (dit is vernietiging) van de verkiezingen leiden. De ongeldigverklaring kan geheel of gedeeltelijk zijn. De Raad doet dan - naast haar opdrachten onder de rubriek hiervoor - als administratief rechtscollege in eerste aanleg ook een uitspraak over de bezwaren die tegen de gemeenteraadsverkiezingen werden ingediend. Alleen kandidaten kunnen bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen bezwaar indienen tegen de gemeenteraadsverkiezingen. Dit bezwaar kan gericht zijn tegen de verkiezing zelf, tegen de zetelverdeling onder de lijsten en tegen de rangorde waarin de raadsleden gekozen zijn verklaard. Het bezwaar kan ook gericht zijn tegen een kandidaat die de regelgeving van de beperking van de verkiezingsuitgaven heeft overtreden. Alle bezwaren moeten bij wijze van verzoekschrift worden ingediend binnen de 30 dagen vanaf het 169 proces-verbaal van de verkiezingen . De Raad kan zich beperken tot het corrigeren van de uitslag, dan wel de verkiezingen geheel of deels vernietigen (dit is de verkiezingen ongeldig verklaren). Vernietiging kan alleen indien de vastgestelde onregelmatigheden van die aard zijn dat ze de zetelverdeling onder de lijsten kunnen beïnvloeden. 165 Art. 85bis – 85novies van de gemeentekieswet zoals gewijzigd bij het decreet tot wijziging van de gemeentekieswet van 10.02.2006 (B.S., 10.03.2006), vanaf 01.03.2012 vervangen door art. 202 – 217 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet. 166 De Raad voor Verkiezingsbetwistingen telt een voorzitter, twee effectieve en drie plaatsvervangende leden. Zij worden benoemd voor een periode van zes jaar. De leden van deze Raad werden voor de huidige legislatuur aangesteld bij BVR van 02.03.2012. Tot de bevoegdheid van de Raad behoren de geschillen over afstand, verval, ontslag en verhindering in hoofde van raadsleden, de voorzitter van de raad en schepenen, de geschillen over de goedkeuring van de geloofsbrieven, de eedaflegging, de kennis van de bestuurstaal bepaald in art. 44 par. 6 GD, alsook de verkiezing, benoeming, vervanging en opvolging van de schepenen en de voorzitter van de gemeenteraad. Ingevolge het wijzigingsdecreet 2009 is de Raad voor Verkiezingsbetwistingen ook bevoegd voor de geschillen inzake het voldoen van de voorwaarden om van een vertrouwenspersoon gebruik te maken en om als vertrouwenspersoon te kunnen functioneren. De beslissingen van deze Raad zijn vatbaar voor beroep bij de Raad van State. Telkens gaat het om een beroep bij de Raad van State in het kader van de volle rechtsmacht van dit hoge rechtscollege. 167 Wanneer de Raad deze termijn laat voorbijgaan zonder een beslissing te nemen, dan wordt de uitslag zoals afgekondigd door het hoofdstembureau in principe definitief. 168 Omgekeerd kan zo’n onverenigbaarheid ook nog vóór de installatie ontstaan. 169 Bedoeld wordt het afsluitend PV van het gemeentelijk hoofdbureau. De datum van dit PV is niet noodzakelijk de datum van de verkiezingen (cfr. lang durende telverrichtingen). Het verzoekschrift bij de Raad dient de door de wet/het decreet bepaalde vermeldingen te bevatten (zie art. 208 lokaal en provinciaal kiesdecreet). 47 De Raad kan ook kandidaten sanctioneren (vervallen verklaren of schorsen voor maximum drie 170 maand) wegens de overtreding van de regelgeving op de beperking van de verkiezingsuitgaven . Een nieuwe termijn van 15 dagen wordt geopend met ingang van de datum van de uitspraak van de definitieve veroordeling, gesteund op een klacht inzake de overtreding van de wetgeving inzake de verkiezingsuitgaven. 1.5.3. Beroep bij de Raad van State 171 . Tegen de beslissing van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen staat voor diegenen aan wie de 172 beslissing ter kennis moet worden gebracht, beroep open bij de Raad van State . Dit beroep moet ingediend worden binnen de acht dagen na de kennisgeving van de uitspraak. De Raad van State 173 doet uitspraak binnen de zestig dagen (het betreft een niet-gesanctioneerde termijn) . De Raad van 174 State doet uitspraak met volle rechtsmacht . Het beroep bij de Raad van State tegen de beslissing van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen inzake bezwaarschriften van verkiezingen is niet opschortend, behoudens wanneer de beslissing van de eerste Raad de verkiezing vernietigt of de verdeling van de zetels onder de lijsten wijzigt. Het beroep is dus niet opschortend zo de verkiezingen eventueel met enkele technische wijzigingen werden goedgekeurd. Bij gehele of gedeeltelijke ongeldigverklaring van de verkiezing roept het college van burgemeester en schepenen, binnen de vijftig dagen na kennisgeving van de beslissing van de ongeldigverklaring aan de gemeenteraad, de kiezers op voor nieuwe verkiezingen. De gemeenteraad bepaalt de datum van 175 de nieuwe verkiezingen . 1.6. Onverenigbaarheden met het mandaat van gemeenteraadslid 1.6.1. Het begrip onverenigbaarheid. Niet allen die verkozen worden kunnen ook effectief zetelen. Naast het begrip onverkiesbaarheid (men kan gewoon niet worden gekozen doordat men niet beschikt over het passief kiesrecht) bestaat ook een daarvan te onderscheiden begrip onverenigbaarheid. Bij onverenigbaarheid kan men wel gekozen worden, maar mag men wegens bepaalde omstandigheden niet zetelen. De verkiezing tot raadslid van een persoon ten opzichte van wie een onverenigbaarheid bestaat is dus mogelijk en geldig, maar het raadslidmaatschap kan maar worden uitgeoefend wanneer de onverenigbaarheid is weggevallen. De betrokkene zal dus een keuze moeten maken vóór het afleggen van de eed (installatie). Onverenigbaarheden zijn beperkingen op het recht voor een verkozene om te zetelen. Daarom moeten ze steunen op een uitdrukkelijke wettelijke bepaling. Zodoende moeten ze als uitzondering 176 zelf beperkend worden geïnterpreteerd . Men mag dus nooit onverenigbaarheden bij analogie toepassen op gelijkaardige als in de wet beschreven situaties. 177 De onverenigbaarheden vindt men terug in het Gemeentedecreet en in andere wetten. Het Gemeentedecreet heeft ten opzichte van de nieuwe gemeentewet het aantal onverenigbaarheden 178 ingeperkt. Men wenste het politieke recht om verkozen te worden zo ruim mogelijk te houden . 170 Art. 190 e.v. en 205 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. Art. 76bis GKW, art. 216 – 217 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011 (inwerkingtreding : 01.03.2012). Aan wie een beslissing van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen moet worden betekend, blijkt uit art. 214 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. 173 Zie de algemene beroepsmogelijkheid ingesteld door art. 10 van het wijzigingsdecreet 2009 via invoeging in art. 13 GD. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 174 R.v.St. 27.04.2010, R.W., 2010-11, 876 (samenvatting). 175 Art. 218 par. 4 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011. 176 R. v. St. arr. nr. 29.227 van 27.01.1988, T.B.P., 1989, 58 en R.W., 1988-89, 260. 177 Art. 11 GD. 178 Memorie 2005, p. 45. 171 172 48 Het Gemeentedecreet onverenigbaarheden: - kent in hoofde van gemeenteraadsleden twee soorten van de onverenigbaarheden wegens bloed- en aanverwantschap ; de onverenigbaarheid wegens de uitoefening van bepaalde functies en ambten. Niemand mag immers een ambt bekleden noch helpen bekleden waardoor hij rechtstreeks of onrechtstreeks toezicht zou uitoefenen op een ander ambt dat hij tezelfdertijd zou uitoefenen. Men kan inderdaad geen twee heren dienen, noch kan men toezicht houden op zichzelf. Daarom heeft de decreetgever aan de uitoefening van bepaalde ambten of betrekkingen een onverenigbaarheid met betrekking tot het raadslidmaatschap gekoppeld. Belangrijke nota : Om didactische redenen worden in navermeld overzicht enkel de belangrijkste 179 onverenigbaarheden opgegeven. Wij verwijzen voor een globaal overzicht naar andere werken . In deze werken zal men ook de oplossing voor diverse interpretatieproblemen vinden. 1.6.2. Onverenigbaarheden in het Gemeentedecreet wegens het waarnemen van een ambt of 180 functie . - - - de provinciegouverneurs, de gouverneur en de vice-gouverneur van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad, de adjunct van de gouverneur van de provincie Vlaams Brabant, de provinciegriffiers, de arrondissementscommissarissen en de adjunctarrondissementscommissarissen telkens voor zover de gemeente in kwestie deel uitmaakt van hun ambtsgebied ; de magistraten, de plaatsvervangende magistraten, en de griffiers bij de hoven en de 181 rechtbanken, de administratieve rechtscolleges en het Grondwettelijk Hof ; de leden van het operationeel, administratief of logistiek kader van de politiezone waartoe de 182 gemeente behoort ; 183 de personeelsleden van de gemeente in kwestie of van de extern verzelfstandigde agentschappen van de gemeente, met uitzondering van de vrijwillige brandweerlieden en de 184 vrijwillige ambulancediensten ; 185 de leden van een districtsraad ; personen die in een lokale basisoverheid van een andere Lid-Staat van de E.U. een ambt of mandaat uitoefenen dat gelijkwaardig is aan dat van gemeenteraadslid, voorzitter van de gemeenteraad, schepen of burgemeester. Voormelde onverenigbaarheden onder de twee eerste gedachtenstreepjes zijn eveneens van toepassing op de niet-Belgische onderdanen van een lidstaat van de Europese Unie die in België 186 verblijven en een met in 1 en 2 bedoeld gelijkwaardig ambt uitoefenen . Er geldt opnieuw een onverenigbaarheid ten opzichte van het lidmaatschap van de gemeenteraad voor personeelsleden van het OCMW in de raad van de gemeente die door het OCMW wordt bediend 187 . 179 Voor een overzicht van alle onverenigbaarheden, zie BinnenBand, september 2006, Themanummer verkiezingen beschikbaar op http://www.binnenland.vlaanderen.be 180 Art. 11, eerste lid 1° tot 6°en 8° GD. 181 Zie ook Art. 293, 300, 353bis Ger. W.. 182 Zie ook Art. 134, 2° en Art. 136 par. 2 W. 07.12.1998 tot de organisatie van de geïntegreerde politie op twee niveau’s,in deze cursus verder afgekort als WGP. 183 Personeelsleden van het gemeentelijk onderwijs in de eigen gemeente, zelfs al worden zij gesubsidieerd en al wordt de wedde rechtstreeks door de subsidiërende overheid uitbetaald, vallen ook onder de verbodsbepaling. Deze onverenigbaarheid geldt niet voor personeelsleden van het provinciaal of het vrij onderwijs 184 Art. 11, eerste lid, 4° GD. 185 Wat onder districtsraden wordt verstaan, zie verder. 186 Art. 11 laatste lid GD. 187 Art. 11, eerste lid, 8° GD, ingevoerd bij D. van 29.06.2012. Inwerkingtreding: 01.01.2013. Omgekeerd kunnen ook de personeelsleden van de gemeente die door het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn wordt bediend, met uitzondering van het onderwijzend personeel van deze gemeente, geen deel uitmaken van de raad voor maatschappelijk welzijn (art. 8 van het OCMW-decreet van 19.12.2008, zoals gewijzigd bij D. van 29.06.2012. Inwerkingtreding: 01.01.2013). 49 1.6.3. Onverenigbaarheden wegens bloed- en aanverwantschap 188 . 189 190 De bloed- en aanverwanten tot en met de tweede graad, de aanverwanten in de eerste graad , de echtgenoten, en diegenen die een verklaring van wettelijke samenwoning hebben afgelegd kunnen geen lid zijn van dezelfde gemeenteraad. Worden beiden tot effectief gekozen, dan heeft diegene die de zetel heeft verkregen met het grootste quotiënt voorrang. Gaat het om een effectief en een opvolger, dan heeft de effectief voorrang. Zijn beiden tot opvolger verkozen, dan heeft diegene die eerst geroepen wordt om als effectief te zetelen voorrang. Aanverwantschap die later tot stand komt brengt geen verval van mandaat mee, behoudens in geval van huwelijk tussen raadsleden of het afleggen van een verklaring van wettelijke samenwoning. De onverenigbaarheid houdt op bij overlijden van de persoon die de onverenigbaarheid tot stand bracht, echtscheiding of beëindiging van het wettelijk samenlevingscontract. 1.6.4. Onverenigbaarheden ingevolge andere wetgeving dan het Gemeentedecreet - 191 . 192 de leden van de Vaste Commissie voor Taaltoezicht ; 193 194 titularissen van ambten van de rechterlijke orde , ambten bij Raad van State en bij het 195 Arbitragehof (thans Grondwettelijk Hof) ; 196 de gemeenschapssenatoren ; 197 afgevaardigden van het mijntoezicht ; de leden van de onderwijsinspectie of de leden van de inspectie van de centra voor 198 leerlingenbegeleiding (CLB’s) in de gemeenten gelegen in hun inspectiegebied ; de directeur van het Vlaams instituut voor wetenschappelijk en technologisch aspectenonderzoek 199 ; de directeur van het Vlaamse instituut voor vrede en geweldpreventie bij het Vlaams parlement 200 ; 201 het ambt van commissaris-generaal voor de vluchtelingen ; 202 het lidmaatschap van de benoemingscommissie voor het notariaat ; medewerkers van de federale ombudsdienst bedoeld in art. 5 van de wet van 22.03.1995 ; 203 leden van het vast comité I en P (I staat voor inlichtingsdiensten, P staat voor politiediensten ) ; 204 leden van het operationeel kader van de federale politie ; de leden van de cel voor financiële informatieverwerking bedoeld in art. 11 par. 5 van de zgn. witwaswet van 11.01.1993. 188 Art. 11 eerste lid, 7° GD. Art. 11 eerste lid, 8° GD zoals gewijzigd bij D. van 29.06.2012. Inwerkingtreding: 02.01.2013. Bij de beoordeling van de bloed- en aanverwantschap moet in principe vertrokken worden vanuit het burgerlijk recht. Bloedverwantschap veronderstelt een bloedband of adoptie (in dit laatste geval ontstaat enkel verwantschap tussen adoptant en geadopteerde en diens afstammelingen). Aanverwantschap is de band die één van de echtgenoten verbindt met de bloedverwanten van de andere echtgenoot ; die band is beperkt tot de bloedverwanten - er bestaat dus bvb. geen aanverwantschap met de echtgenote van de broer van de eigen echtgenote (zie R. v. St. arr. nr. 12.809 van 08.02.1968). Om de graad te berekenen moet men teruggaan tot de gemeenschappelijke stamvader (vb. : broer en zus zijn bloedverwanten in de tweede graad. Vader en zoon zijn bloedverwanten in de eerste graad). 191 Art. 11 GD doet inderdaad geen afbreuk aan onverenigbaarheden opgenomen in andere wettelijke en decretale bepalingen (Memorie 2005, p. 46). 192 Art. 60 par. 2 lid 2 K.B. van 18.07.1966 houdende coördinatie van de wetten op het gebruik van de talen in bestuurszaken. 193 Art. 293, 299bis, 300, 353bis en 353ter Ger. W. 194 Art. 107 en 110 eerste lid van de gecoördineerde wetten op de Raad van State dd. 12.01.1973. 195 Art. 44 en 48 par. 1 van de bijzondere wet van 06.01.1989 op het Arbitragehof (Grondwettelijk Hof). 196 Wet van 30.12.1993, Belgisch Staatsblad, 11.01.1994. 197 Art. 4 W. 16.08.1927 op het mijntoezicht. 198 Art. 19 D. 17.07.1991 betreffende de inspectie, dienst voor onderwijsontwikkeling en pedagogische begeleidingsdiensten. 199 Art. 11ter par. 2 D. 17.07.2000. 200 Art. 9ter par. 2 D. 07.05.2004. 201 Art. 57/5 van de vreemdelingewet van 15.12.1980. 202 Art. 38 par. 6 van de wet van 25 ventôse van het jaar XI. 203 Art. 4 en 28 van de wet van 18.07.1991. 204 Art. 127 derde lid van de WGP van 07.12.1998. Let wel, ingevolge art. 133 van de WGP geldt deze onverenigbaarheid niet voor leden van het administratief en logistiek kader van de federale politie (het zgn. CALOG-personeel). 189 190 50 1.6.5. Wat indien de onverenigbaarheid reeds bestaat vóór de installatie ? Omdat de onverenigbaarheid niet de geldige verkiezing maar wel de aanstelling belet, kan een 205 afstand van deze betrekkingen tot vóór zijn installatie nog gebeuren . Is dit niet gebeurd, dan kan de eed niet worden afgelegd en wordt betrokkene geacht afstand te doen van zijn mandaat. De keuze komt alleen de belanghebbende toe. Hij kan tegen de vaststelling dat hij geacht wordt afstand te doen van zijn mandaat, beroep instellen bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen. 1.6.6. Wat indien de onverenigbaarheid ontstaat na de installatie ? 206 Zie hierna onder de rubriek betreffende het einde van het raadslidmaatschap. 1.6.7. Wat indien het raadslid – ondanks een onverenigbaarheid waarvan het kennis heeft – zijn mandaat blijft uitoefenen ? Als een raadslid, zelfs bij ontstentenis van enige kennisgeving, na de vervallenverklaring zijn mandaat blijft uitoefenen hoewel hij kennis heeft van de oorzaak van het verval, is hij strafbaar met gevangenisstraf van acht dagen tot een jaar en met geldboete van zesentwintig euro tot vijfhonderd 207 euro . Om die reden kan tegenover een gemeenteraadslid dat zich in een geval van onverenigbaarheid bevindt het continuïteitsbeginsel (zie de hiervoor behandelde beginselen van de openbare dienst) niet worden toegepast. Zie verder onder de rubriek waarin het einde van het lidmaatschap van de raad is behandeld. 1.7. Aanstelling van de gemeenteraadsleden 208 1.7.1. Algemeenheden mbt. het onderzoek van de geloofsbrieven en de eedaflegging 209 1.7.1.1. Onderzoek geloofsbrieven Zoals voor alle openbare functies wordt het mandaat van gemeenteraadslid ook opgenomen door de 210 eedaflegging . De eedaflegging als gemeenteraadslid gebeurt na het onderzoek en de goedkeuring van de geloofsbrieven. Onder de gelding van het nieuwe Gemeentedecreet oordeelt de gemeenteraad in eerste instantie zelf over de geloofsbrieven. Het is dus in eerste instantie de gemeenteraad die over de verkiesbaarheidsvoorwaarden oordeelt, onder voorbehoud van beroep tegen deze beslissing bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen. Het onderzoek heeft betrekking op de verkiesbaarheidsvoorwaarden, de onverenigbaarheden en de gevallen van verhindering. 205 Art. 12 par. 1 GD. Omtrent de onverenigbaarheid die reeds bestaat wanneer het ambt wordt opgenomen en die pas later wordt ontdekt, zie R. v. St. arr. nr. 37.865 van 15.10.1991, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 1992, 178. 207 Art. 12 par. 3 GD zoals opnieuw geformuleerd bij D. van 29.06.2012, art. 6. Inwerkingtreding: 01.01.2013. 208 Zie Omzendbrief BB 2012/2 van 19.10.2012 betreffende de start van de lokale en provinciale bestuursperiode. 209 Art. 7 par. 3 GD. 210 Ieder ambtenaar en mandataris die wettelijk een eed moet afleggen en zijn ambt opneemt zonder de eed te hebben afgelegd is strafbaar met een geldboete van 26 tot 500 EUR (Art.261 SW), te vermeerderen met de wettelijke opdeciemes. 206 51 1.7.1.2. Eedaflegging Pas wanneer de geloofsbrieven worden goedgekeurd, mag men als raadslid de eed afleggen. De eedaflegging gebeurt in openbare zitting van de gemeenteraad in handen van de voorzitter van deze raad. Bij de start van de nieuwe legislatuur is dit de uittredende voorzitter. De raadsleden mogen 211 geen enkel voorbehoud maken bij het afleggen van hun eed of onmiddellijk daarna . De voorzitter van de installatievergadering legt, als hij herkozen is als gemeenteraadslid, de eed af in handen van de burgemeester. Als de uittredende burgemeester de installatievergadering voorzit en herkozen is als gemeenteraadslid legt hij de eed af in handen van het oudste gemeenteraadslid, behalve als iemand anders de eed heeft afgelegd als burgemeester. In dat geval legt hij de eed af in handen van de nieuw benoemde burgemeester. Een burgemeester die verkozen gemeenteraadslid is en al de eed aflegde als burgemeester moet de eed als raadslid niet meer afleggen. De eedformule verwijst niet langer naar de Koning, noch naar het Belgische Volk. Zij luidt thans als volgt : “Ik zweer de verplichtingen van mijn mandaat trouw na te komen”. De aanstelling zelf via eedaflegging is geen beraadslaging : de raad moet wel geldig samengeroepen zijn. Dit geldt ook voor de installatievergadering van de gemeenteraad na de volledige vernieuwing van de gemeenteraad die “van rechtswege” plaats heeft. De raad moet echter niet “in getal” zijn, dit wil zeggen dat het quorum (het aantal leden dat aanwezig moet zijn om geldig te kunnen vergaderen en te beslissen) niet moet bereikt zijn. De aanstelling mag daarom gebeuren zelfs als ze op de dagorde niet zou opgenomen zijn. Let wel, neemt de raad beslissingen – bvb. over de geloofsbrieven – dan moet het quorum wél worden gehaald. De Vlaamse Regering wordt van de eedaflegging binnen de twintig dagen in kennis gesteld. Geschillen in verband met de eedaflegging behoren tot de bevoegdheid van de Raad voor 212 Verkiezingsbetwistingen (zie hiervoor) . 1.7.2. De aanstelling in de installatievergadering na de volledige vernieuwing van de 213 gemeenteraad . De installatievergadering heeft van rechtswege plaats in het gemeentehuis op de eerste werkdag van de maand januari volgend op de zesjaarlijkse gemeenteraadsverkiezingen om 20.00 u., tenminste indien de zetelverdeling dan definitief is. De eerste werkdag is 02.01, tenzij dit een zaterdag, zondag 214 of wettelijke of decretale feestdag zou zijn. Op de installatievergadering heeft de aanstelling van de nieuw verkozen raadsleden plaats. De installatievergadering wordt samengeroepen, voor de goede orde, door de gemeentesecretaris ten minste acht dagen voor de installatievergadering van de raad met kennisgeving van datum, plaats en 215 uur van deze installatievergadering . Voorheen bepaalde het decreet dat dit door de voorzitter diende te gebeuren. Het niet tijdig versturen van de agenda heeft geen gevolgen op de rechtsgeldigheid van de genomen beslissingen. Op de installatievergadering mogen geen andere 216 punten worden behandeld dan deze die decretaal zijn voorzien . Indien er bezwaar is ingediend tegen de verkiezingen en die vervolgens toch geldig worden verklaard, indien de zetelverdeling niet tijdig definitief bekend is om tot installatie van rechtswege over te gaan op de eerste werkdag van januari (omdat er bvb. een beroep bij de Raad van State in behandeling is tegen de ambtshalve wijziging van de zetelverdeling door de Raad voor Verkiezingsbetwistingen), of na nieuwe verkiezingen ingevolge ongeldigverklaring van de voorgaande, worden de nieuw verkozen 211 De eed wordt over het algemeen rechtstaand afgelegd, met ontbloot hoofd en opgeheven rechterhand. Dit zijn echter geen essentiële voorwaarden voor de geldigheid van de eed. Om geldig te zijn moet de wettelijke formule duidelijk worden uitgesproken. 212 Art. 13 GD. 213 Art. 7 GD zoals aangevuld door art. 2 van het Reparatiedecreet van 02.06.2006. 214 11 juli is een decretale feestdag. 215 Wijzigingsdecreet 2009, art. 4, dat art. 7 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 216 Wijzigingsdecreet 2009, Memorie van toelichting, Vlaams parlement stuk 1946 (2008-2009) – nr. 1, p. 4. 52 gemeenteraadsleden door de uittredende voorzitter bijeengeroepen binnen de tien dagen die volgen op de dag waarop de uitslag van de verkiezing definitief is. Indien de nieuw verkozen raadsleden niet worden samengeroepen zoals hierboven vermeld, dan gebeurt de oproeping door een lid van het college volgens rang, waarbij de burgemeester geacht 217 wordt de hoogste rang te hebben . De uittredende voorzitter, zelfs indien hij niet is herkozen, zit de vergadering voor tot op het ogenblik dat de nieuwe voorzitter is verkozen. De voorzitter van de installatievergadering van de gemeenteraad die als raadslid is herkozen legt de eed af in handen van de burgemeester. De uittredende burgemeester die de installatievergadering voorzit en als raadslid is herkozen legt de eed af in handen van het oudste gemeenteraadslid, behalve als iemand anders de eed als burgemeester heeft afgelegd (in dat geval moet de eed niet opnieuw worden afgelegd). In dat geval legt hij de eed af in handen van de nieuwe benoemde burgemeester 218 . Wanneer de eed niet wordt afgenomen door diegene die dit behoort te doen (zowel op de installatievergadering of erna), dan wordt de eed afgenomen door de schepenen volgens rang en rekening houdend met het feit dat de burgemeester de eerste in rang is. Deze vervanging moet door 219 de secretaris in de notulen worden genoteerd . 220 De uittredende leden blijven in dienst tot aan de aanstelling van de meerderheid van hun opvolgers. Dit principe dat men terugvindt in artikel 6 par. 2 GD, is een toepassing van het beginsel 221 van de continuïteit van de openbare dienst . Volgende punten, die te maken hebben met de installatie van raadsleden, zal men altijd op een 222 installatievergadering terugvinden : (i) Bij het openen van de vergadering wordt voorlezing gegeven van : de uitslag van de verkiezing zoals die door het hoofdbureau werd vastgesteld; het besluit van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen houdende goedkeuring der verkiezing; de benoeming van de burgemeester, zo deze al is gebeurd; het proces-verbaal van de eedaflegging van de burgemeester in handen van de provinciegouverneur. De burgemeester, voor zover geen gemeenteraadslid, dient tevens op de gemeenteraad aanwezig te zijn. (ii) De geloofsbrieven worden onderzocht en er wordt over beschikt. De conclusies ervan worden in de notulen overgenomen. (iii) De verkozen raadsleden wiens geloofsbrieven werden goedgekeurd en die aanwezig zijn, worden uitgenodigd de eed te komen afleggen in handen van de voorzitter van de installatievergadering. Doen ze dat niettegenstaande hun aanwezigheid op de installatievergadering niet, dan worden ze geacht afstand te hebben gedaan van hun mandaat. 1.7.3. De aanstelling van opvolgende raadsleden. De aanstelling van opvolgende raadsleden wordt voorafgegaan door het onderzoek van de geloofsbrieven, d.i. de vaststelling dat de opvolger sedert zijn verkiezing onafgebroken voldaan heeft 217 Wijzigingsdecreet 2009, art. 4, dat art. 7 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Wijzigingsdecreet 2009, art. 4, dat art. 7 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 219 Wijzigingsdecreet 2009, art. 4, dat art. 7 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 220 Wijzigingsdecreet 2009, art. 3, dat art. 6 par. 2 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 221 Zie Deel I hiervoor. 222 Zie ook omzendbrief ABB 2006/21 van 19.12.2006. Zie ook omzendbrief BB 2012/2 van 19.10.2012 betreffende de opstart van de nieuwe bestuursperiode. 218 53 en nog voldoet aan al de verkiesbaarheidsvereisten en in geen geval van onverenigbaarheid of verhindering verkeert. Dadelijk na dit onderzoek en de goedkeuring van de geloofsbrieven mag de opvolger als werkend lid aangesteld worden door de eedaflegging in openbare zitting van de gemeenteraad in handen van de voorzitter van de raad. De opvolger voleindigt het mandaat van zijn voorganger. Opvolging heeft plaats bij afstand, vervallenverklaring, ontslag en overlijden. Bij verhindering gaat het om een tijdelijke vervanging. Opvolgers en plaatsvervangers worden aangeduid overeenkomstig de gemeentekieswetgeving, thans het lokaal en provinciaal kiesdecreet. 1.7.4. De afstand van het mandaat van gemeenteraadslid. 1.7.4.1. Het begrip afstand van mandaat. Onder het begrip afstand van mandaat verstaat men de situatie waarbij iemand tot gemeenteraadslid is verkozen, maar nooit zijn mandaat opneemt. Afstand kan uitdrukkelijk of stilzwijgend, door het niet afleggen van de eed of via het aanhouden van een onverenigbaarheid, gebeuren. 1.7.4.2. Gevallen van afstand van mandaat. - - - - Na de verkiezing en vóór de aanstelling mag iedere verkozen kandidaat uitdrukkelijk afstand doen 223 224 van het raadslidmaatschap . Deze afstand moet schriftelijk aan de voorzitter (voorheen de gemeentesecretaris) worden gericht. Mondelinge afstand in de aanstellingsvergadering is van geen tel. Totdat de raad kennis heeft genomen van de afstand, mag de afstand ingetrokken worden, zelfs mondeling. Afstanden, zo ze bestaan, worden dus aan de installatievergadering voor aktename voorgelegd en de eerste in aanmerking komende opvolger wordt geïnstalleerd. De raadsleden die aanwezig zijn in de installatievergadering, wiens geloofsbrieven worden goedgekeurd en die weigeren de eed af te leggen, worden geacht afstand te hebben gedaan van 225 hun mandaat . De gemeenteraad stelt een en ander vast. De raadsleden die niet aanwezig zijn op de installatievergadering en die, nadat ze daartoe uitdrukkelijk zijn opgeroepen, zonder geldige reden afwezig zijn op de eerste daaropvolgende 226 vergadering, worden geacht afstand te hebben gedaan van hun mandaat . De gemeenteraad stelt een en ander vast. Ook raadsleden die op het ogenblik van hun installatie nog in een situatie van onverenigbaarheid verkeren, hetgeen wordt vastgesteld bij het onderzoek van de geloofsbrieven, worden geacht 227 afstand te doen (zie hiervoor bij het begrip onverenigbaarheid). Het raadslid kan tegen het vaststellen van de afstand door de gemeenteraad altijd beroep aantekenen 228 bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen . Tegen de beslissing van dit rechtscollege staat beroep open bij de Raad van State (zie de verdere bepalingen van art. 13 GD wat de procedure betreft). 1.7.4.3. Vervanging van het raadslid dat afstand deed. Raadsleden die afstand doen van mandaat worden steeds vervangen door hun opvolger aangewezen 229 overeenkomstig het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011 (onderzoek geloofsbrieven 230 door de raad en eedaflegging in handen van de voorzitter van de gemeenteraad) . De opvolger 231 moet ononderbroken voldaan hebben aan de verkiesbaarheidsvereisten . 223 Art. 9 GD. Art. 6 Wijzigingsdecreet 2009, dat art. 9 GD wijzigt. 225 Art. 7 par. 4 GD. 226 Art. 7 par. 5 GD. Dit artikel vervangt art. 81 NGW. 227 Art. 12 par. 1 228 Art. 13 GD. 229 Art. 16 lid 1 GD. 230 Onder de gelding van de OCMW-wet werd geoordeeld dat voordat de nieuw verkozen gemeenteraad van de afstand van het mandaat kennis heeft genomen, de opvolger van het verkozen gemeenteraadslid dat afstand van zijn mandaat heeft gedaan, niet rechtsgeldig een akte van voordracht (van kandidaat-werkende leden van de raad voor maatschappelijk welzijn en hun opvolgers) kon ondertekenen, zie R.v.St. (12e k.) nr. 170.404, 24 april 2007 http://www.raadvst-consetat.be (10 maart 2008); T. Gem. 2008, afl. 1, 27. Ingevolge art. 10 par. 1 van het OCMW-decreet van 19.12.2008 kan met de handtekening van de opvolger wél rekening worden gehouden mits de opvolger de eed heeft afgelegd. 231 R.v.St., arrest nr. 32.330 van 10.04.1989, T. Gem. 1990, 59. 224 54 1.8. Verhindering van gemeenteraadsleden en plaatsvervanging. 1.8.1. Begrip. Naast de onverenigbaarheid die – wanneer hij optreedt in de loop van de legislatuur - in principe tot gevolg heeft dat men als raadslid definitief dient te worden vervangen, bestaan er ook situaties die het raadslid tijdelijk beletten te zetelen. Dergelijke situaties noemt men een verhindering. Zij geven aanleiding tot een tijdelijke plaatsvervanging. Verhindering kan zich voordoen zowel bij de start van de legislatuur als tijdens de legislatuur. 1.8.2. Gronden voor verhindering 232 . Volgende personen worden als verhinderd beschouwd : - - - - Het gemeenteraadslid dat om medische redenen, studieredenen of wegens verblijf in het 233 buitenland gedurende minimum 12 weken niet aanwezig kan zijn op de vergaderingen van de gemeenteraad en zelf oordeelt dat het wil vervangen worden. Het schriftelijk verzoek wordt door het raadslid gericht aan de raadsvoorzitter en is in geval van vervanging om medische redenen gestaafd met een medisch attest van maximaal 15 dagen oud dat de minimale duur van de afwezigheid wegens medische redenen aangeeft. Een raadslid dat 234 om medische redenen niet in staat is zijn wens uit te drukken wordt van rechtswege als verhinderd beschouwd vanaf de derde opeenvolgende vergadering waarop hij afwezig blijft en dit voor de duur van zijn afwezigheid. In geval van afwezigheid wegens studieredenen dient een attest van de onderwijsinstelling toegevoegd. Bij verblijf in het buitenland moet een attest van de opdrachtgever toegevoegd worden. 235 Het gemeenteraadslid – man of vrouw - dat ouderschapsverlof wenst te nemen wegens 236 237 geboorte of adoptie van een kind . De vervanging loopt ten vroegste vanaf de zesde (voorheen zevende) week die de datum van de vermoedelijke geboorte of adoptie voorafgaat, en 238 duurt tot het einde van de negende (voorheen achtste) week die volgt op de geboorte of adoptie. Op schriftelijk verzoek van het raadslid wordt de termijn na de gebeurtenis verlengd met 239 de tijd binnen de periode van zes (voorheen zeven) weken vóór de gebeurtenis waarbinnen het raadslid zijn mandaat is blijven uitoefenen. Het schriftelijk verzoek wordt gericht aan de raadsvoorzitter. Bij geboorte of adoptie van een meerling kan op verzoek van het gemeenteraadslid het verlof 240 verlengd worden met een periode van maximaal twee weken . Het gemeenteraadslid dat omwille van palliatief verlof, of verlof voor bijstand of verzorging van een zwaar ziek familielid tot en met de tweede graad of van een zwaar ziek gezinslid gedurende maximaal twaalf weken, niet aanwezig wenst te zijn op de vergaderingen van de gemeenteraad 241 en vervangen wenst te worden . Het schriftelijk verzoek wordt gericht aan de raadsvoorzitter en dient te zijn vergezeld van een erewoordverklaring waarin het raadslid zich bereid verklaart tot de bijstand en verzorging. De 242 naam van de patiënt moet niet worden vermeld . Het gemeenteraadslid dat lid is van de Europese Commissie voor zover het gemeenteraadslid 243 hiertoe uitdrukkelijk verzoekt en voor de duur van het lidmaatschap van de commissie . 232 Art. 14 GD. Het betreft een nieuwe verhinderingsgrond. Een korte ziekte of een vakantie van twee weken komen dus niet in aanmerking. 234 Er kan gedacht worden aan een gemeenteraadslid dat zich in een coma bevindt en zodoende zijn wil niet kan uiten. Van een en ander vraagt men best ook een medisch getuigschrift. 235 Memorie 2005, p. 48. 236 Overname art. 11 lid 2 NGW. 237 Art.11 Wijzigingsdecreet 2009, dat art. 14 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 238 Idem. De termijn wordt aangepast aan de termijn zoals bedoeld in de wet van 14.07.1994 betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen. 239 Idem. 240 Idem. 241 De twee vormen van verlof kunnen worden gecombineerd. In dat geval wordt de gecombineerde duur in aanmerking genomen. Omzendbrief BB/2009 bij het Reparatiedecreet 2009 geeft toelichting bij de termen palliatief verlof, zware ziekte, gezinslid en familielid tot en met de tweede graad. 242 Art.11 Wijzigingsdecreet 2009, dat art. 14 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 243 Art.11 Wijzigingsdecreet 2009, dat art. 14 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. Deze bepaling werd toegevoegd ingevolge amendement nr. 89 (het zgn. amendement De Gucht omdat het werd ingediend op vraag van de heer De Gucht, 233 55 - De voorzitter van de gemeenteraad die het mandaat van voorzitter van het OCMW uitoefent. Let wel : als gewoon gemeenteraadslid is er dan géén verhindering. Het gemeenteraadslid dat geschorst is op grond van art. 85quater par. 2 van de gemeentekieswet (vanaf 01.03.2012 vervangen door art. 205 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet) is van rechtswege verhinderd (sanctie op grond van de bepalingen van art. 190 e.v. van het lokaal en 244 provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011) . 1.8.3. Plaatsvervanging bij verhindering van gemeenteraadsleden 245 . De verhindering geeft aanleiding tot een per definitie tijdelijke plaatsvervanging voor de duur van de verhindering. De plaatsvervanging gebeurt door de opvolger, aangewezen overeenkomstig het lokaal en provinciaal kiesdecreet. Het gaat om de eerste in aanmerking komende opvolger die pas zal kunnen zetelen 246 nadat zijn geloofsbrieven door de gemeenteraad zijn onderzocht en aanvaard . Met andere woorden : de opvolger moet zelf nog aan alle verkiesbaarheidsvoorwaarden voldoen, mag zich niet in een geval van onverenigbaarheid bevinden en mag zelf niet verhinderd zijn. De plaatsvervangende 247 opvolger moet ononderbroken voldaan hebben aan de verkiesbaarheidsvereisten . De plaatsvervanger dient de eed af te leggen in handen van de voorzitter van de gemeenteraad in openbare vergadering van de raad. Wanneer de toestand die de verhindering veroorzaakte eindigt, komt ook de plaatsvervanging teneinde. De gemeenteraad neemt dan akte van de beëindiging van de toestand die de verhindering veroorzaakte. De raad moet ook akte nemen van de verhindering zelf. Oorspronkelijk moest binnen de 20 dagen de Vlaamse Regering verwittigd worden van de eedaflegging of het einde van de verhindering. Deze bepaling zal in de toekomst worden vervangen door een BVR. 1.9. De voorzitter van de gemeenteraad 248 . Onder de nieuwe gemeentewet werd de gemeenteraad van rechtswege voorgezeten door de burgemeester of zijn vervanger. In het Gemeentedecreet is dit niet langer het geval. Zodoende bevat het Gemeentedecreet bepalingen betreffende de verkiezing van de voorzitter. De burgemeester kan nog de raad voorzitten, maar enkel 249 indien hij daartoe is verkozen en dus niet langer van rechtswege . Een en ander moet de positie van de gemeenteraad versterken. De gemeenteraad kiest zijn voorzitter uit eigen rangen onder de leden van Belgische nationaliteit. De verkiezing gebeurt in principe op de installatievergadering, op basis van een voordracht. Het GD voorziet geen bijkomende eed voor de voorzitter. 1.9.1. De verkiezing van de voorzitter 250 . 1.9.1.1. Voordracht Ten laatste acht dagen vóór de installatievergadering wordt een gedagtekende voordrachtakte van kandidaat-voorzitter aan de gemeentesecretaris overhandigd. gemeenteraadslid te Berlare, die alsdan in de toekomst eventueel Europees Commissaris zou worden), Vlaams Parlement, stuk 1946 (2008 – 2009), nr. 7. 244 D. van 30.04.2009 houdende diverse wijzigingen, o.m. aan het Gemeentedecreet, B.S., 22.05.2009. 245 Art. 16 GD. 246 Onderzoek overeenkomstig art. 7 par. 3 GD. 247 R.v.St., arrest nr. 32.330 van 10.04.1989, T. Gem. 1990, 59. 248 Art. 8 GD, zoals gewijzigd bij art. 6 van het D. van 22.12.2006, B.S., 29.12.2006. 249 In de legislatuur 2007 – 2012 is in 204 van de 308 Vlaamse gemeenten de burgemeester raadsvoorzitter. Vraag nr. 78 van 30.01.2008 van de heer Jan Verfaillie, Schriftelijke vragen, Webstek Vlaams Parlement, publicatiedatum 07.03.2008. 250 Zie ook omzendbrief BB 2012/2 van 19.10.2012 betreffende de opstart van de nieuwe bestuursperiode. 56 De voordracht is maar ontvankelijk : - - indien hij is ondertekend door meer dan de helft van de verkozenen op alle lijsten die aan de verkiezingen deelnamen (waardoor per definitie maar één ontvankelijke voordracht voor de verkiezing ter installatievergadering kan worden ingediend) ; én indien hij is ondertekend door de meerderheid van de verkozenen van dezelfde lijst als de voorgedragen kandidaat. Indien de lijst waarop de kandidaat-voorzitter werd verkozen maar twee verkozenen telt, volstaat de handtekening van één van hen. Elk gemeenteraadslid kan maar één voordracht voor de verkiezing van de voorzitter op de installatievergadering ondertekenen. Overtreedt men dit verbod, dan worden de handtekeningen die in strijd met dit voorschrift zijn gezet, in alle voordrachtakten vernietigd. De voordracht wordt pas onontvankelijk indien de voormelde meerderheden niet meer worden gehaald. Wordt er door een gemeenteraadslid méér dan een dergelijke voordracht ondertekend, dan kan de ondertekenaar in de zittingsperiode ook niet meer worden verkozen/benoemd tot burgemeester, schepen, voorzitter van de gemeenteraad, voorzitter van een raadscommissie of OCMW-raadslid. Hij kan de gemeente dan ook niet meer vertegenwoordigen of namens de gemeente een mandaat opnemen in een extern verzelfstandigd agentschap op andere verenigingen, stichtingen of 251 vennootschappen . Hij kan evenmin het OCMW vertegenwoordigen of namens dit OCMW een mandaat bekleden in de ziekenhuizen vermeld in titel VII, hoofdstuk II van het OCMW-decreet, in een vereniging of vennootschap vermeld in titel VIII van het OCMW-decreet, of in een andere vereniging, stichting of vennootschap. Indien de betrokkene dergelijk mandaat bekleedt, dan vervalt dit van 252 rechtswege . De voordrachtakte ingediend met het oog op de verkiezing van de kandidaat-voorzitter op de installatievergadering van de gemeenteraad kan ook de einddatum van het mandaat en zijn opvolgers voor de resterende duur vermelden. 1.9.1.2. Verkiezing De verkiezing gebeurt – in geval van ontvankelijke voordracht - op de installatievergadering. Na de eedaflegging van de gemeenteraadsleden overhandigt de secretaris daartoe de voordracht aan de voorzitter van de installatievergadering. De voorzitter onderzoekt de voordracht eerst op zijn ontvankelijkheid. Daarbij mogen enkel de handtekeningen van de raadsleden die de eed aflegden in aanmerking worden genomen alsook de handtekeningen van de opvolgers die hebben getekend van zodra ze de eed hebben afgelegd. Twee gevallen dienen onderscheiden. a. Er is ter installatievergadering een ontvankelijke voordracht. In dat geval wordt de voorgedragen kandidaat-voorzitter als voorzitter verkozen verklaard. Dit is een loutere vaststelling die door de gemeenteraad gebeurt. Het is geen verkiezing. Er is dus géén geheime stemming meer over de voordracht. Binnen de 20 dagen moet de Vlaamse Regering van de verkozenverklaring op de hoogte worden gebracht. Werd het mandaat in de voordracht in tijd beperkt en werden er een of meerdere opvolgers mee voorgedragen, dan zijn deze – via de verkozenverklaring van de eigenlijke voorzitter - van rechtswege gekozen met ingang van de datum in de voordracht vermeld. b. Er is op de installatievergadering géén ontvankelijke voordracht. Dit is het geval indien er ter installatievergadering geen voordracht is (o.i. ook wanneer hij te laat werd ingediend) of de voordracht niet ontvankelijk is. In dat geval moet de gemeenteraad binnen de 14 dagen overgaan tot de verkiezing van een voorzitter. 251 Art. 3 D. 02.06.2006 tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15.07.2005 (het zgn. Reparatiedecreet), B.S., 26.06.2006. Inwerkingtreding 01.07.2009. 252 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 5, 1° dat art. 8 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 57 De gemeenteraadsleden kunnen uiterlijk drie dagen voor de eerstvolgende raadszitting een voordrachtakte aan de gemeentesecretaris bezorgen. Deze voordracht is ontvankelijk indien hij is ondertekend door de meerderheid van de verkozenen van dezelfde lijst als de voorgedragen kandidaat. Indien de lijst waarop de kandidaat-voorzitter werd verkozen maar twee verkozenen telt, volstaat de handtekening van één van hen. Enkel de tweede voorwaarde van ontvankelijkheid vermeld onder 1.9.1.1. speelt dus nog. Daardoor zijn meerdere ontvankelijke voordrachten mogelijk. Elk gemeenteraadslid kan maar één dergelijke voordracht ondertekenen. Overtreding van dit verbod is identiek gesanctioneerd als bij een voordracht die aanleiding geeft tot een verkozenverklaring (zie hiervoor). Bij een dergelijke voordracht kan men ook de duur van het mandaat in de tijd beperken en één of meerdere opvolgers mee voordragen. Deze zijn dan van rechtswege als opvolger gekozen vanaf de in de voordracht aangewezen datum. In tegenstelling dan onder a. is er nu wél een verkiezing, dit omdat meerdere ontvankelijke voordrachten mogelijk zijn. De verkiezing gebeurt met een geheime stemming. Wie de volstrekte meerderheid van de geldig uitgebrachte stemmen haalt, is verkozen tot voorzitter van de gemeenteraad. Zijn er meerdere voordrachten en haalt niemand de volstrekte meerderheid van de geldig uitgebrachte stemmen, dan heeft een herstemming plaats tussen zij die in de eerste ronde het meeste stemmen behaalden. Staken de stemmen in de eerste ronde, dan wordt diegene die in de gemeenteraadsverkiezing het meeste naamstemmen haalde voor de herstemming in aanmerking genomen. Staken de stemmen in de tweede ronde opnieuw, dan is diegene die in de gemeenteraadsverkiezing de meeste naamstemmen had tot voorzitter van de gemeenteraad verkozen. Bij gelijk aantal naamstemmen is het stemmenaantal van de lijst waarop de kandidaten werden verkozen doorslaggevend. 1.9.2. Vervanging van de voorzitter van de gemeenteraad door een mee voorgedragen opvolger. De voorzitter van de gemeenteraad, op de installatievergadering verkozen verklaard of later verkozen, wordt door de mee voorgedragen opvolger(s) vervangen in volgende situaties. - Door het bereiken van de vooropgestelde datum wordt hij van rechtswege en voor de resterende 253 duur van het mandaat vervangen door de in de voordrachtakte aangewezen opvolger . Indien het mandaat eindigt vóór de einddatum in de akte aangegeven, dan neemt de opvolger het mandaat vervroegd op. Telkens indien de aangewezen opvolger het mandaat niet opneemt (of niet kan opnemen), neemt de eerstvolgende opvolger – zo die er is - het mandaat op. Is het aantal opvolgers uitgeput of zijn er 254 geen opvolgers voorgedragen, dan wordt gehandeld zoals hierna beschreven . 1.9.3. Vervanging van de voorzitter via een nieuwe verkiezingsprocedure. Indien de voorzitter zijn mandaat niet aanvaardt, van zijn mandaat vervallen wordt verklaard, als 255 verhinderd is te beschouwen , ontslag heeft genomen of is overleden, dient in eerstvolgende vergadering van de gemeenteraad een nieuwe voorzitter te worden verkozen. Deze nieuwe voorzitter zal de voorzitter – eventueel tijdelijk – vervangen. Wanneer er een eind kwam aan het mandaat als voorzitter moet eerst worden nagegaan of 1.9.2. niet kan worden toegepast. 253 In de legislatuur 2007 – 2012 is dit in 10 % van de gemeenten het geval. (Olieslagers, E., e.a., Het Gemeentedecreet : een eerste stand van zaken – rapport, Bestuurlijke organisatie Vlaanderen, 2008, p. 79.). 254 Verduidelijking opgenomen in het wijzigingsdecreet 2009 art. 5 dat art. 8 GD aanpast. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 255 Zie art. 14, 3° en 4° GD. 58 De verkiezingsprocedure is identiek als deze bij de eerste verkiezing van de voorzitter op de installatievergadering (zie 1.9.1.), waarbij eerst voorrang wordt gegeven aan de procedure die leidt tot een verkozenverklaring. Tot aan de verkiezing gebeurt de vervanging van de voorzitter overeenkomstig 1.9.4. hierna. 1.9.4. Vervanging van de voorzitter die slechts tijdelijk moet worden vervangen. Hier wordt bedoeld : alle andere tijdelijke afwezigheden dan onder 1.9.3. (bvb. ziek op de dag van de gemeenteraad) en de situatie waarin de voorzitter zich moet terugtrekken wegens het feit dat hij betrokken partij is overeenkomstig art. 27 GD. Er is dus altijd een voorzitter van de gemeenteraad, hetzij een titelvoerende voorzitter, hetzij een waarnemend voorzitter. De vervanging gebeurt, behoudens de voorzitter zijn bevoegdheid schriftelijk heeft opgedragen aan een gemeenteraadslid van Belgische nationaliteit, door een Belgisch gemeenteraadslid in functie van de meeste anciënniteit. Bij gelijke anciënniteit gaat de voorkeur naar het gemeenteraadslid dat bij de laatste gewone gemeenteraadsverkiezingen het hoogste aantal naamstemmen behaalde. 1.9.5. Het voorzitterschap van de gemeenteraad na de gewone gemeenteraadsverkiezingen. Na de algemene zesjaarlijkse vernieuwing van de gemeenteraden blijft de uittredende voorzitter in 256 functie tot een nieuwe voorzitter is gekozen , ook indien de voorzitter niet als gemeenteraadslid is herkozen. 1.9.6. De voorzitter van de gemeenteraad heeft niet langer een tuchtstatuut. De voorzitter van de gemeenteraad kan niet langer (sedert 01.01.2013) als voorzitter worden geschorst of afgezet wegens kennelijk wangedrag of grove nalatigheid. Vroeger kon dat, in zijn hoedanigheid van voorzitter, wel. Let wel, schorsing en afzetting als gewoon raadslid is wel mogelijk 257 ingevolge overtreding van de wetgeving op de beperking van de verkiezingsuitgaven , maar de grondslag voor de schorsing ligt dan in deze wetgeving. 1.10. Presentiegelden en terugbetaling van kosten 258 . Gemeenteraadsleden ontvangen geen salaris noch een wedde. Dit geldt ook voor de voorzitter van de gemeenteraad. Gemeenteraadsleden hebben wel recht op presentiegelden ten laste van de gemeente en – zo de raad daartoe beslist - op terugbetaling van kosten die verband houden met de uitoefening van hun mandaat. 1.10.1. Presentiegeld – algemeen. De presentiegelden zijn een recht voor de gemeenteraadsleden wegens hun aanwezigheid op 259 vergaderingen van de gemeenteraad . Bij reglement kan ook worden bepaald dat een aantal vergaderingen die voortvloeien uit de mandaatsverplichtingen zodoende het recht op presentiegeld openen (bvb. vergaderingen van raadscommissies). De aanwezigheid blijkt uit het ondertekenen van 260 de presentielijst . De omvang van het presentiegeld wordt bepaald bij reglement van de gemeenteraad. De gemeenteraad bepaalt daarbij tevens de vergaderingen die voortvloeien uit de ambtsverplichtingen en 261 zodoende het recht op presentiegeld openen . Telkens moet de gemeenteraad echter binnen de grenzen blijven bepaald bij besluit van de Vlaamse Regering, ook voor wat betreft een eventueel hoger presentiegeld voor de voorzitter van de 256 Art. 7 par. 2 GD. Een gemeenteraadslid kan wél worden geschorst op grond van art. 85quater par. 2 van de gemeentekieswet (vanaf 01.03.2012 art. 205 van het lokaal en provinciaal kiesdecreet van 08.07.2011) wegens overtreding van de regels uit het lokaal en provinciaal kiesdecreet inzake beperking en controle van de verkiezingsuitgaven (art.190 e.v. van dit decreet). 258 Art. 17 GD. 259 Het presentiegeld is eveneens verschuldigd indien de raad niet geldig kon beraadslagen en beslissen omdat het quorum niet werd gehaald (Parl. Vraag van 12.09.1991, Vr. en Antw. Senaat, 15.10.1991, nr. 2, p. 41 en Parl. Vraag van 20.12.2000, Vr. en Antw. Kamer 2000-2001, 23.04.2001, 8119). 260 Niettemin volstaat een loutere ondertekening o.i. niet. Een effectieve deelname aan de vergadering lijkt ons vereist. 261 Zie voor deze lijst art. 10 BVR van 05.06.2009 houdende de bezoldigingsregeling van de lokale en de provinciale mandataris. 257 59 gemeenteraad. De Vlaamse Regering bepaalt immers de grenzen van het presentiegeld (het minimum en het maximum) en de vergaderingen die voortvloeien uit de ambtsverplichtingen zodat ze 262 het recht op presentiegeld openen . Burgemeester en schepenen (de OCMW-voorzitter inbegrepen) hebben geen recht op presentiegeld 263 . Het presentiegeld bedraagt minimaal 28,75 euro en maximaal 124,98 euro. Deze bedragen worden gekoppeld aan de spilindex 138,01. De voorzitter van de gemeenteraad krijgt maximaal een 264 dubbele zitpenning . 1.10.2. Terugbetaling van kosten De gemeenteraad kan (dus niet “moet”) een terugbetaling voorzien van specifieke kosten die verband houden met de uitoefening van het mandaat van gemeenteraadslid, voorzitter van de gemeenteraad, fractievoorzitter en commissievoorzitter. 265 Het BVR van 05.06.2009 bepaalt dat enkel kosten die verband houden met de uitoefening van het mandaat en die daarvoor noodzakelijk zijn, voor terugbetaling in aanmerking komen. De kosten moeten worden verantwoord met bewijsstukken en de secretaris oordeelt of de kosten aan de door het BVR gestelde voorwaarden voldoen. Een forfaitaire regeling is dus niet mogelijk. Jaarlijks moet een verslag van de terugbetaling van de kosten aan alle mandatarissen worden opgemaakt. Dit document is openbaar. 1.10.3. Aanvullen van het presentiegeld ter compensatie van inkomensverlies en verminderen 266 van het presentiegeld . De gemeente moet het presentiegeld van de gemeenteraadsleden aanvullen met een som die inkomensverlies uit andere wettelijke of reglementaire bezoldigingen, pensioenen, vergoedingen en toelagen dekt. Het gaat nu om een verplichting, zonder dat de secretaris nog over enige appreciatiebevoegdheid beschikt (het gaat dus om een gebonden bevoegdheid). Voorwaarde is wel dat de mandataris daartoe verzoekt en dat de som van presentiegelden en dekking van het inkomensverlies de wedde van een schepen van een gemeente met 50.000 inwoners niet overstijgt. De gemeente moet ook het presentiegeld van raadsleden die andere wettelijke of reglementaire bezoldigingen, pensioenen, vergoedingen of toeslagen ontvangen, verminderen. Zowel bij een aanvulling als een vermindering moet men binnen de bepalingen van een besluit van de 267 Vlaamse Regering blijven . Het is telkens de gemeentesecretaris die vaststelt of aan de vereiste 268 voorwaarden is voldaan . De gemeenteraad heeft terzake dus géén bevoegdheid. 1.11. Bijzondere bepalingen mbt. gehandicapte raadsleden 269 . 270 Het raadslid dat wegens een handicap bepaald bij BVR (bvb. wegens blindheid) niet zelfstandig zijn mandaat kan vervullen kan zich bij de uitoefening van het mandaat laten bijstaan door een vertrouwenspersoon. Onder voorbehoud van het navermelde kiest het raadslid zijn vertrouwenspersoon in totale onafhankelijkheid. 262 Besluit van de Vlaamse Regering van 05.06.2009, art. 10 en 11. Zie art. 70 par. 3 GD. Art. 10 BVR van 05.06.2009. 265 BVR van 05.06.2009, art. 34 en 35. 266 Wijzigingsdecreet 2009, art. 13, 1° dat art. 17 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 267 Besluit van de Vlaamse Regering van 06.05.2009, Titel III, art. 12 - 18. 268 Wijzigingsdecreet 2009, art. 13, 1° dat art. 17 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 269 Art. 18 GD. Voorheen art. 12bis NGW. 270 Zie het BVR van 19.01.2007, art. 55 en 56. Het moet gaan om een zware zintuigelijke handicap, zware spraakmoeilijkheden of een motorische handicap waardoor het raadslid grote moeilijkheden heeft om met documenten om te gaan. Een en ander dient te blijken uit een doktersattest. 263 264 60 De vertrouwenspersoon moet de volle leeftijd van 18 jaar hebben bereikt en legaal in de Europese 271 Unie verblijven . De vertrouwenspersoon moet voldoen aan de verkiesbaarheidsvoorwaarden en mag zich niet in een geval van onverenigbaarheid (art. 11 GD) bevinden, behalve wat betreft het 272 verbod van bloed- en aanverwantschap tussen het gemeenteraadslid en de vertrouwenspersoon . De vertrouwenspersoon mag zich ook niet in een geval van verhindering (art. 14 GD) bevinden. Het is de gemeenteraad die oordeelt of de vertrouwenspersoon aan de wettelijke voorwaarden voldoet. De beslissingen van de gemeenteraad in dat verband zijn onderworpen aan een mogelijk 273 beroep bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen . De vertrouwenspersoon verkrijgt – bij het verlenen van bijstand aan het raadslid – dezelfde middelen waarop het raadslid recht heeft. Hij heeft bovendien dezelfde verplichtingen als het raadslid. Hij moet echter niet langer de eed afleggen. De vertrouwenspersoon ontvangt een presentiegeld onder dezelfde voorwaarden als het gemeenteraadslid. 1.12. Einde van het raadslidmaatschap 1.12.1. Afloop van de legislatuur 274 . Normaal eindigt het mandaat na afloop van de zittingstijd (6 jaar). Het principe van de continuïteit van de openbare dienst brengt wel met zich mee dat het mandaat doorloopt tot de meerderheid van de 275 276 nieuwe gemeenteraad is geïnstalleerd . De uittredende raadsleden zijn herkiesbaar . 1.12.2. Het vrijwillig ontslag. 277 Een raadslid kan zelf een einde stellen aan zijn mandaat door ontslag te nemen . Dit ontslag moet schriftelijk gericht worden aan de voorzitter van de gemeenteraad. Het ontslag is definitief bij 278 ontvangst door de voorzitter . Het ontslag moet, als bestuursdocument, worden ingeschreven in het register van de inkomende briefwisseling. Indien de voorzitter van de raad ontslag als raadslid aanbiedt, dan moet dit worden gericht aan het 279 raadslid met de hoogste anciënniteit . Het ontslagnemend lid blijft in dienst tot aan de aanstelling van zijn opvolger (toepassing van het continuïteitsprincipe), behoudens indien het ontslag wordt aangeboden omwille van een onverenigbaarheid. Het raadslid dat ontslag heeft genomen wordt vervangen door zijn opvolger 281 ononderbroken voldaan hebben aan de verkiesbaarheidsvereisten . 280 . De opvolger moet 1.12.3. Vervallenverklaring wegens verlies van de verkiesbaarheidsvoorwaarden 282 . Tijdens de duur van de legislatuur kan het gebeuren dat een raadslid één of meerdere verkiesbaarheidsvoorwaarden niet langer voldoet. Het meeste klassieke voorbeeld is de verhuis naar een andere gemeente. Indien het raadslid niet zelf ontslag neemt dan wordt het raadslid dat één van de voorwaarden van 283 verkiesbaarheid verliest , door de gemeenteraad uit zijn ambt vervallen verklaard nadat hij werd gehoord. 271 Wijzigingsdecreet 2009, art. 14 dat art. 18 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. De uitbreiding van de categorie van de mogelijke vertrouwenspersonen kwam er ingevolge advies van de Afdeling Wetgeving van de Raad van State, zie het advies van de Raad in stuk 1946 (2008-2009) van het Vlaams parlement. 272 Wijzigingsdecreet 2009, art. 14 dat art. 18 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 273 Wijzigingsdecreet 2009, art. 10 dat art. 13 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 274 Art. 6 par. 2 GD. 275 Wijzigingsdecreet 2009, art. 3 dat art. 6 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 276 Art. 6 par. 1 GD. 277 Art. 15 GD. 278 Wijzigingsdecreet 2009, art. 12 dat art. 15 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 279 Memorie van toelichting bij het wijzigingsdecreet 2009, stuk 1946 (2008-2009) – nr. 1, p. 6. 280 Art. 16 lid 1 GD. 281 R.v.St., arrest nr. 32.330 van 10.04.1989, T. Gem. 1990, 59. 282 Art. 10 GD zoals gewijzigd door art. 4 van het Reparatiedecreet, B.S., 26.06.2006. 61 De voorzitter van de gemeenteraad is gehouden de betrokkene en de Raad voor Verkiezingsbetwistingen, bij brief tegen ontvangstbewijs, onmiddellijk kennis te geven van de feiten die het verval van het lidmaatschap van de gemeenteraad kunnen meebrengen. Als de gemeenteraad immers niet optreedt binnen de twee maanden na kennisname van de feiten die de onverenigbaarheid genereren, dan treedt dit rechtscollege op. Dit kan ambtshalve (uit eigen beweging), op verzoek van een raadslid of op verzoek van het Openbaar Ministerie. De gemeenteraad wordt geacht kennis te hebben van de feiten die tot verval kunnen leiden, hetzij vanaf de ontvangst van het bezwaar van een ander gemeenteraadslid of van het Openbaar Ministerie, 284 hetzij vanaf de verzending van de kennisgeving van de voorzitter aan het rechtscollege. Tegen de beslissing Verkiezingsbetwistingen van . 285 de gemeenteraad is beroep mogelijk bij de Raad voor De vervallenverklaring heeft pas gevolg vanaf de kennisgeving aan het gemeenteraadslid van de 286 uitspraak van het verval door de gemeenteraad of de Raad voor Verkiezingsbetwistingen . Ze tast de geldigheid van de eerdere beslissingen van de gemeenteraad niet aan 287 . Als de betrokkene, zelfs bij ontstentenis van enige kennisgeving, na de vervallenverklaring zijn mandaat blijft uitoefenen hoewel hij kennis heeft van de oorzaak van het verval, is hij strafbaar met gevangenisstraf van acht dagen tot een jaar en met geldboete van zesentwintig euro tot vijfhonderd euro. De betrokkene stelt hoe dan ook best geen handelingen als raadslid meer zodra hijzelf kennis heeft van het verval. Het raadslid dat vervallen werd verklaard wordt vervangen door zijn opvolger 1.12.4. Vervallenverklaring wegens onverenigbaarheid 288 . 289 . Het kan ook gebeuren dat in de loop van de legislatuur het raadslid – alhoewel het nog voldoet aan de verkiesbaarheidsvoorwaarden - in een met het raadslidmaatschap onverenigbare situatie terecht komt. Zo de betrokkene niet zelf ontslag neemt dient te worden gehandeld als volgt. Zodra de onverenigbaarheid bekend is moet de voorzitter van de raad aan de betrokkene een verzoek richten om binnen de 15 dagen na het verzoek aan de situatie die de onverenigbaarheid meebrengt een einde te maken. Gebeurt dit niet (door ontslag als raadslid of uit het ambt dat de onverenigbaarheid genereert), dan wordt de betrokkene door de gemeenteraad vervallen verklaard. 290 Voor het overige geldt hetgeen onder 1.12.3 hiervoor is uiteengezet . Het raadslid dat vervallen werd verklaard, wordt vervangen door zijn opvolger 291 . 1.12.5. Overlijden. Uiteraard komt er aan het mandaat van raadslid ook een einde door het overlijden van het raadslid. 292 Het raadslid dat overlijdt wordt vervangen door zijn opvolger . 283 De overtreding van de voorschriften op de beperkingen en de controle van de verkiezingsuitgaven kan eveneens een grond tot vervallenverklaring en schorsing zijn. 284 Art. 4 van het Reparatiedecreet van 02.06.2006, B.S., 26.06.2006. 285 Art. 13 GD. 286 Deze bepaling heeft bvb. voor gevolg dat – vóór betekening van de beslissing van verval – het raadslid, ook al weet men dat de betrokkene zich in een situatie van verval bevindt, toch nog tot de raadszittingen moet worden uitgenodigd. Het raadslid blijft ten aanzien van derden immers raadslid met alle rechten vandien. . 287 Dit is logisch. Anders zou een raadslid dat weet dat het zich in een geval van onverenigbaarheid bevindt met opzet – door in strijd met art. 262 SW – thans art. 10 par. 3 GD - nog deel te nemen aan de beraadslagingen van de gemeenteraad – de geldigheid van de gemeenteraadsbeslissingen in het gedrang kunnen brengen. 288 Art. 16 lid 1 GD. 289 Art. 12 par. 2 GD. 290 Memorie 2005, p. 46. 291 Art. 16 lid 1 GD. 292 Art. 16 lid 1 GD. 62 1.13. De rangorde van de gemeenteraadsleden. Het Gemeentedecreet zelf bevat geen uitgewerkte regeling om de rangorde van de gemeenteraadsleden te bepalen. Wél zijn er een aantal artikelen van het GD die naar de “anciënniteit” van de raadsleden verwijzen, zo 293 bvb. bij de vervanging van de voorzitter van de gemeenteraad en de vervanging van de schepenen 294 . Door het stilzwijgen van het GD ontstaat hier een probleem. Alhoewel het Gemeentedecreet (GD) niet meer expliciet voorschrijft dat er een rangorde van de gemeenteraadsleden dient opgemaakt, stelt de omzendbrief BB 2012/2 van 19.10.2012 betreffende de opstart van de nieuwe bestuursperiode toch dat het aangewezen is een rangorde onder de raadsleden op te maken. 295 De rangorde van de raadsleden is in eerste orde functie van hun anciënniteit . Het Gemeentedecreet geeft verder geen antwoord op de vraag wat onder anciënniteit moet worden verstaan. De omzendbrief van 19.10.2012 beschouwt als anciënniteit de gehele tijdsduur tijdens dewelke een gemeenteraadslid deel heeft uitgemaakt van een gemeenteraad van gelijk welke gemeente. Deze tijdsduur mag dus onderbroken zijn en is niet beperkt tot één gemeente. Verder bepaalt de omzendbrief, zonder daarvoor te kunnen terugvallen op bepalingen van het decreet, dat bij gelijke anciënniteit het aantal naamstemmen in de laatste volledige vernieuwing van de gemeenteraad bepalend is. Is ook dat gelijk, dan geeft het aantal stemmen van de lijst in deze verkiezingen de doorslag. De voorkeur wordt dan gegeven aan het gemeenteraadslid wiens lijst het meeste stemmen behaalde. De rangorde tussen de gemeenteraadsleden dient te worden bepaald door de gemeenteraad gezien geen enkel ander gemeentelijk bestuursorgaan als bevoegd wordt aangewezen. Telkens een raadslid wordt vervangen dient de rangorde, wegens de eraan gekoppelde gevolgen, opnieuw te worden vastgesteld. Op dit ogenblik dient met de sedert de installatie gelopen termijn rekening te worden gehouden. 1.14. Eretitels. Het verlenen van de titel van ere-gemeenteraadslid behoort tot de bevoegdheid van de gemeenteraad 296 . 293 Art. 8 par. 4 lid 2 GD. Art. 50 par. 2 GD. Art. 8 par. 4 lid 2 GD. 296 Wijzigingsdecreet 2009, art. 13 dat art. 17 GD aanvult. Inwerkingtreding : 09.05.2009. Ondertussen bleef de gemeenteraad bevoegd op grond van het feit dat de raad beschikt over de restbevoegdheid. 294 295 63 1.15. Aansprakelijkheid van gemeenteraadsleden en verzekering 297 . 1.15.1. Verplichting van de gemeente in te staan voor de betaling van geldboetes waartoe gemeenteraadsleden zijn veroordeeld (art. 17 par. 6 GD). De gemeente is burgerrechtelijk aansprakelijk voor het betalen van de geldboeten waartoe de raadsleden worden veroordeeld wegens een misdrijf begaan tijdens de normale ambtsuitoefening – de persoonlijke inbreuken op de verkeersreglementering uitgezonderd. Indien er herhaling is blijft het raadslid sowieso zelf verantwoordelijk. Regres (terugvordering lastens de raadsleden) kan maar in geval van bedrog, zware schuld of de bij de betrokkene gebruikelijk voorkomende lichte schuld. 1.15.2. Principe van de verplichte verzekering burgerlijke aansprakelijkheid en ongevallen (art. 17 par. 5 en 6 GD). De gemeente is verplicht een verzekering voor burgerlijke aansprakelijkheid (incluis rechtsbijstand) af te sluiten ter dekking van deze aansprakelijkheid die persoonlijk ten laste komt van de raadsleden bij de normale uitoefening van hun mandaat. Een besluit van de Vlaamse Regering voert dit verder uit 298 . De gemeente is ook verplicht een verzekering af te sluiten gemeenteraadsleden overkomen in de normale ambtsuitoefening. voor ongevallen die de Praktisch - 297 298 Recupereer op de secretarie van uw gemeente het verslag van de installatievergadering van de gemeenteraad. Ga na hoe de regels en principes van dit deel in de praktijk werden toegepast. Wijzigingsdecreet 2009, art. 13 dat art. 17 GD aanvult. Inwerkingtreding : 09.05.2009. BVR van 19.01.2007 houdende het statuut van de lokale en provinciale mandataris, art. 45 tot en met 54. 64 2. De werking van de gemeenteraad 2.1. Aantal vergaderingen 2.1.1. Algemene regel : telkens wanneer noodzakelijk en minstens tienmaal per jaar. Art. 19 GD bepaalt dat de gemeenteraad zo dikwijls vergadert als de zaken die tot zijn bevoegdheid behoren het vereisen en ten minste tienmaal per jaar. De gemeentelijke autonomie brengt met zich mee dat geen maximum aantal vergaderingen is vastgelegd. Dit geeft een grote vrijheid en laat toe naar grootte van de gemeente, naar belangrijkheid van de taken, naar eigen aanpak, een eigen vergaderingsfrequentie in iedere gemeente aan te houden. In de meeste gemeenten heeft zich in de praktijk de gewoonte ontwikkeld om maandelijks een raadsvergadering te houden, wat sedert 1994 in de gemeentewet werd bekrachtigd (men neemt aan dat er in juli en augustus niet wordt vergaderd, wat op zich uiteraard echter niet uitgesloten is). Het Gemeentedecreet neemt de bepaling van de NGW letterlijk over. 2.1.1. Verplichte vergaderdata Zowel het Gemeentedecreet als andere wetgevingen voorzien echter een aantal verplichte vergaderdata. Volgende verplichte vergaderdata kunnen worden gesignaleerd. 299 - De installatievergadering van de gemeenteraad na de algehele vernieuwing moet plaats hebben op de eerste werkdag van de maand januari volgend op de gemeenteraadsverkiezingen, behoudens indien er bezwaar is (zie hiervoor). 300 Iedere dag van de week, behalve zaterdag, zondag en de wettelijke en decretale 301 feestdagen, is een werkdag . In geval van bezwaar of herverkiezing wordt de gemeenteraad, zo de verkiezing toch geldig wordt verklaard of na herverkiezing na ongeldigverklaring, samengeroepen binnen de 10 dagen volgend op de dag waarop de uitslag van de verkiezing definitief is of na herkiezing. 302 - Het meerjarenplan moet aan de gemeenteraad worden voorgelegd vóór het einde van het 303 jaar volgend op de gemeenteraadsverkiezingen . In de loop van ieder vierde kwartaal, dus jaarlijks, moet de gemeenteraad het meerjarenplan aanpassen waar nodig. Dit dient te gebeuren vóór de raad beraadslaagt over het budget van het volgende jaar. De aanpassing 304 van het meerjarenplan in het laatste jaar van de legislatuur is facultatief . 305 - Het jaarlijks budget van de gemeente dient vóór het begin van ieder boekjaar (lopend van 01.01 tot 31.12.) op basis van het meerjarenplan door de gemeenteraad te worden vastgesteld 306 . Voor het eerste jaar van de legislatuur kan de gemeenteraad het budget vaststellen in de loop van het eerste kwartaal van het boekjaar. Voor dit eerste jaar moet het budget ook niet 307 passen in het meerjarenplan (zie verder). 308 - De jaarrekening van de gemeente moet door de gemeenteraad worden vastgesteld in de loop van het eerste semester van het boekjaar dat volgt op datgene waarop de rekeningen betrekking hebben. Voorafgaandelijk bespreking en de goedkeuring van de jaarrekening moet het college aan de gemeenteraad verslag uitbrengen over de financiële toestand, over het 299 Art. 7 par. 1 lid 1 GD. 11 juli is in Vlaanderen een decretale feestdag. 301 Art. 4 van het wijzigingsdecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 302 Betreffende het begrip, zie verder. 303 Art. 146 par. 1 GD. 304 Art. 147 par. 1 GD. 305 Betreffende dit begrip, zie verder. 306 Art. 148 par. 1 GD. 307 Art. 148 par. 2 GD. 308 Voor de inhoud van dit begrip, zie hierna. 300 65 gevoerde beheer tijdens het voorafgaande jaar en over de uitvoering van het budget (het zgn. 309 jaarverslag) . - De verkiezing van de raad van het OCMW : De OCMW-raad wordt verkozen op de 310 installatievergadering van de gemeenteraad . 311 - De verkiezing van de politieraad ingeval van een meergemeentezone : op de installatievergadering of binnen de tien dagen daaropvolgend. Is dit een wettelijke feestdag, dan wordt de verkiezing verschoven naar de eerstvolgende werkdag. 312 - Het budget voor het volgende boekjaar van een autonoom gemeentebedrijf moet door de raad van bestuur van het autonoom gemeentebedrijf jaarlijks en uiterlijk op 31.10 aan 313 de gemeenteraad ter goedkeuring worden voorgelegd . - De jaarrekening van het voorbije boekjaar van een autonoom gemeentebedrijf moet door de raad van bestuur jaarlijks en uiterlijk op 30.03 aan de gemeenteraad ter goedkeuring worden 314 voorgelegd . In de praktijk wordt de verplichte vergadering betreffende de jaarrekening en het budget niet zo stipt in acht genomen. Er volgt immers geen nietigheid uit. 2.2. Vereisten voor een geldige bijeenroeping van de gemeenteraad 2.2.1. De dagorde wordt vastgesteld door de voorzitter of zijn vervanger. 2.2.1.1. Regel De voorzitter van de gemeenteraad (en dus niet het college noch de burgemeester) stelt de 315 dagorde van de gemeenteraad vast . Het is dus de voorzitter die – behoudens de hierna vermelde nuancering – in eerste instantie de inhoud van de dagorde bepaalt. Bovendien moet 316 hij alle punten op de agenda opnemen die hem door het college worden meegedeeld . Het feit dat de agenda van de gemeenteraad niet langer wordt samengesteld door het college moet worden gezien in de hertekening van de machtsverhoudingen tussen raad en college. Onder de gelding van de NGW was het immers soms zo dat het college slechts die dossiers op de raad bracht waarvan men redelijkerwijze kon aannemen dat het collegevoorstel een meerderheid zou behalen. De voorzitter beslist bij de opmaak van de agenda over zaken zoals plaats op de agenda, aard van de zitting (openbaar of besloten), uiteraard evenwel met naleving van de decretale bepalingen (zie hierna). 2.2.1.2. Nuancering a. Individueel initiatiefrecht voor de burgemeester 317 . De burgemeester kan een bindend verzoek richten tot de voorzitter van de gemeenteraad om de gemeenteraad samen te roepen voor zover de door de burgemeester aangedragen punten uitsluitend betrekking hebben op zijn bevoegdheid. Aldus heeft de burgemeester agenderingsrecht mbt. de agenda van de gemeenteraad inzake dossiers die uitsluitend tot zijn bevoegdheid behoren. 309 Art. 173 GD. Art. 11 van het OCMW-decreet van 19.12.2008. 311 Art. 18 W. 07.12.1998 WGP zoals thans van kracht. 312 Voor de inhoud van dit begrip, zie verder. 313 Art. 243 lid 4 GD. 314 Art. 243 lid 3 GD. 315 Art. 20 lid 1 GD. 316 Art. 20 lid 1 in fine GD. 317 Art. 68 GD. 310 66 In geval van een dergelijk verzoek beschikt de voorzitter van de gemeenteraad o.i. over geen enkele discretionaire bevoegdheid. Zelfs al zou de voorzitter persoonlijk van oordeel zijn dat het desbetreffende punt niet tot de bevoegdheid van de gemeenteraad zou behoren, dan nog kan hij de agendering niet weigeren. De beoordeling van de bevoegdheid behoort – onder voorbehoud van administratief en jurisdictioneel toezicht – tot de bevoegdheid van de gemeenteraad. Het bindend verzoek dient de te behandelen punten en dag en uur waarop de raad dient samengeroepen te vermelden, anders stelt zich, wat dag en uur betreft, de vraag of de 318 voorzitter aan de vraag gevolg kan geven . O.i. moet de burgemeester tijdig van zijn bevoegdheid gebruik maken teneinde de voorzitter van de raad toe te laten alle andere pleegvormen – zoals de oproepingstermijn – na te leven. b. Collectief initiatiefrecht voor schepenen. Ook het college heeft een collectief initiatiefrecht betreffende de agenda van de 319 gemeenteraad en kan aldus een bindend verzoek richten tot de voorzitter van de gemeenteraad om een punt op de agenda van de gemeenteraad te brengen. Voor elk punt dat het college wil agenderen dient het college een voorstel van beslissing met een toelichting aan de gemeentesecretaris over te maken, die de voorstellen bezorgt aan de voorzitter van de gemeenteraad. Voor het overige zie a. c. Collectief initiatiefrecht voor een derde van de zittinghebbende raadsleden. Een derde van de zittinghebbende raadsleden die collectief optreden, heeft eveneens 320 initiatiefrecht betreffende de agenda van de gemeenteraad . Deze collectief handelende raadsleden kunnen daarbij dag, uur en agenda van de raad bepalen. Ze dienen daartoe, per punt, hun toegelicht voorstel te bezorgen aan de gemeentsecretaris, 321 die het voorstel aan de voorzitter van de raad bezorgt . Indien het gaat om een vraag of 322 interpellatie, dan dient er géén voorstel van beslissing geformuleerd . Het bedoeld collectief verzoek is bindend. Voor het overige zie a. Onder zittinghebbend dient te worden verstaan die leden die op dit ogenblik effectief zitting 323 hebben, met uitsluiting van diegenen die niet beschikbaar zijn (bvb. een overleden gemeenteraadslid dat nog niet is vervangen). d. Collectief initiatiefrecht voor een vijfde van de zittinghebbende raadsleden als de raad al 324 zes weken sedert de laatste vergadering niet meer werd samengeroepen . De voorzitter is ook verplicht de gemeenteraad bijeen te roepen op verzoek van een vijfde van de zittinghebbende leden als zes weken na de datum van de vorige gemeenteraad nog geen bijeenroeping is gebeurd. De periode van zes weken wordt geschorst van 11 juli tot en met 15 augustus. In dergelijk geval van verplichte bijeenroeping dient de voorzitter de gemeenteraad bijeen te roepen op de aangewezen dag en het aangewezen uur en met de voorgestelde agenda. Daartoe bezorgen de gemeenteraadsleden voor elk punt op de agenda hun voorstel van 318 Parl. Vraag van 11.01.1984, Bull. Vr. en Antw. Senaat, 1983-84, nr. 18 p. 659 : men bleek er onder de NGW van uit te gaan dat de uitnodiging anders niet kon gebeuren. Contra : DUJARDIN, J., SOMERS, W., VAN SUMMEREN L. en DEBYSER J., Praktisch handboek voor gemeenterecht, Die Keure, 2001, p. 144 : het college (nu de voorzitter) kan dan zelf datum en uur vaststellen in functie van de wettelijke oproepingstermijn. 319 Art. 20 lid 1 GD. 320 Art. 20 lid 2 GD. 321 Wijzigingsdecreet 2009, art. 15 dat art. 20 lid 2 GD aanvult. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 322 Bespreking wijzigingsdecreet 2009 in de commissie – antwoord van de Minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Vlaams parlement, stuk 1946 (2008-2009) – nr. 5 , p. 19. Zie ook art. 23 van het wijzigingsdecreet 2009 (inwerkingtreding : 09.05.2009). 323 Memorie, 2005, p. 49. 324 Decreet van 29.06.2012, art. 9. Inwerkingtreding: 01.01.2013 67 beslissing met een toelichting aan de gemeentesecretaris, die de voorstellen bezorgt aan de voorzitter van de gemeenteraad. Voor het overige zie a. e. Het recht voor eenieder tot het indienen van verzoekschriften bij de gemeenteraad 325 . De artikelen 201 t.e.m. 204 regelen het indienen van verzoekschriften bij de gemeenteraad. Deze regeling is nieuw. Aangezien de gemeenteraad binnen de drie maanden na de indiening een gemotiveerd antwoord dient te verlenen, is de voorzitter minstens gehouden verzoekschriften aan de gemeenteraad gericht op de eerstvolgende zitting van de gemeenteraad te agenderen. Voor de inhoudelijke behandeling van de verzoekschriften gericht aan de gemeenteraad zie verder. f. Toevoeging van punten aan de agenda door individueel handelende raadsleden 326 . Nadat de gemeenteraad is samengeroepen kunnen gemeenteraadsleden tot uiterlijk vijf dagen vóór de vergadering individueel punten aan de agenda toevoegen. Zij moeten hun toegelicht voorstel van beslissing aan de gemeentesecretaris bezorgen die de voorstellen dan aan de voorzitter van de raad dient te bezorgen. Collegeleden kunnen van deze mogelijkheid geen gebruik maken 327 . Wanneer de vormvoorschriften voor het toevoegen werden nageleefd en het toegevoegd voorstel bijgevolg tijdig en regelmatig is, moet de voorzitter het verzoek tot toevoeging respecteren. De voorzitter maakt daartoe het agendapunt zoals door hem vastgesteld, samen met de toelichting, over aan de gemeentesecretaris die de aanvullende agendapunten aan de gemeenteraadsleden onverwijld (dwz. zo snel mogelijk) meedeelt. De voorzitter is niet gerechtigd de toevoeging op opportuniteitsgronden te weigeren. Evenmin kan hij de toevoeging die aan alle formele voorschriften voldoet, weigeren op grond van onbevoegdheid van de gemeenteraad. Een beslissing over haar bevoegdheid 328 hoort aan de gemeenteraad zelf toe . 2.2.2. De oproeping moet uitgaan van de voorzitter. 2.2.2.1. Regel 329 De voorzitter beslist tot bijeenroeping van de gemeenteraad . De oproeping moet dus van hem uitgaan. In principe roept hij de gemeenteraad samen telkens hij dit nodig acht of indien hij daartoe verplicht is en onverminderd de decretale vereisten ter zake (minimaal 10 zittingen per jaar en verplichte zittingsdata). Een gemeenteraad kan zichzelf niet bijeenroepen, noch een dag of uur voor zijn vergaderingen in een reglement vastleggen. De voorzitter bepaalt ter gelegenheid van de samenroeping – onder voorbehoud van de nuancering hierna - dag en uur van de zitting. Ook indien de voorzitter door de burgemeester, het college of één derde van de zittinghebbende raadsleden verplicht wordt de raad samen te roepen moet de eigenlijke bijeenroeping van de voorzitter uitgaan. Hij moet daarbij dan alle andere regels volgen. De oproeping moet door de voorzitter en de gemeentesecretaris ondertekend zijn 330 . Beslissingen genomen door de raad zonder bijeenroeping uitgaande van de voorzitter zijn onwettig en moeten vernietigd worden. 325 Art. 201 – 204 GD. Art. 22 GD. 327 De collegeleden worden geacht hun agenderingsrecht via de mogelijkheid b. hiervoor reeds te hebben uitgeput. 328 Memorie 2005, p. 51. 329 Art. 20 lid 1 GD. 330 Dit lijkt ons een toepassing te zijn van of te volgen uit art. 20 lid 1 en art. 182 par. 1. GD. 326 68 Het recht van bijeenroeping omvat in principe in zich het recht de bijeenkomst af te gelasten 331 . 2.2.2.2. Nuancering In de gevallen a. tot en met c. hiervoor behandeld onder 2.2.1.2. is de voorzitter gehouden de gemeenteraad samen te roepen op de in het bindend verzoek aangegeven dag en uur. Zie echter ook de opmerking betreffende de tijdigheid van het verzoek. 2.2.3. De oproeping moet gericht zijn aan de zittinghebbende gemeenteraadsleden. Onder zittinghebbend dient ook hier te worden verstaan die leden die op dit ogenblik effectief 332 zitting hebben, met uitsluiting van zij die niet beschikbaar zijn (bvb. een overleden gemeenteraadslid dat nog niet is vervangen). Wie ontslag nam, maar nog niet vervangen is, moet echter wel nog opgeroepen worden. Betreffende raadsleden die niet langer aan alle verkiesbaarheidsvoorwaarden voldoen of zich in een geval van onverenigbaarheid bevinden : zij dienen opgeroepen tot zolang er geen vervallenverklaring is uitgesproken. De betrokken raadsleden moeten zich wel wraken ten einde de autonome strafbepaling van art. 10 par. 3 GD en 12 par. 3 GD(voorheen art. 262 Strafwetboek) niet te overtreden. Indien het een raadszitting betreft waarop een opvolger wordt beëdigd, dan moet de opvolger 333 uiteraard worden uitgenodigd . Idem uiteraard voor de installatievergadering van de raad, de oude raad moet in dat geval niet meer worden opgeroepen, dan wel de verkozenen voor de raad teneinde na onderzoek van hun geloofsbrieven de eed af te leggen (zie hiervoor). 2.2.4. De oproeping moet aan de gemeenteraadsleden worden verzonden op de wijze bepaald in het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad. Het Gemeentedecreet voorziet niet langer zelf de wijze waarop de oproeping aan de gemeenteraadsleden wordt verzonden. Een en ander wordt overgelaten aan de gemeente zelf die daartoe de nodige bepalingen in het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad dient te 334 voorzien . Daardoor kan de gemeente inspelen op de technologische evoluties, mits deze voldoende betrouwbaar zijn om discussies uit te sluiten. De oproeping moet o.i. wel nog schriftelijk en individueel gebeuren, cfr. de term “verzenden”. Volgende bedenkingen en opmerkingen kunnen verder worden gemaakt : - Het lijkt niet noodzakelijk om de brief eigenhandig door het raadslid in ontvangst te doen 335 nemen. Artikel 21 GD vereist immers geen aangetekende brief . Het Gemeentedecreet voorziet niet langer dat de oproeping “aan huis” dient te worden besteld. Toch menen wij dat de dagorde in eerste orde, dit is wanneer het raadslid geen andere keuze heeft gemaakt, nog steeds aan de woonplaats – dus “aan huis” – moet worden bezorgd. Het gemeenteraadslid kan o.i. voor een en ander wel een correspondentieadres opgeven dat niet zijn woonplaats is. 331 Dit prerogatief heeft de voorzitter o.i. niet indien hij verplicht is de gemeenteraad samen te roepen of indien het een verplichte zittingsdatum betreft. O.i. heeft de voorzitter deze mogelijkheid evenmin indien een raadslid een punt liet toevoegen op de agenda van een reeds samengeroepen raad (zie art. 22 GD). 332 Memorie 2005, p. 49. 333 Zie art. 16 GD. 334 Art. 21 lid 3 GD. 335 Nochtans zou, indien er door het raadslid zelf géén ontvangstbewijs wordt getekend, soms een bewijsprobleem kunnen ontstaan, bvb. wat de toepassing van art. 7 par. 5 GD betreft. 69 2.2.5. De minimale oproepingstermijn moet in acht worden genomen. 2.2.5.1. Regel In de regel moet de oproeping minstens acht dagen vóór de dag van de vergadering aan het 336 raadslid worden bezorgd . Hier spreekt het decreet duidelijk over “bezorgen” (in de zin van bereiken) en dus niet over “verzenden”. De termijn van acht dagen dient te worden berekend door terug te tellen vanaf de gebeurtenis die de termijn doet eindigen, zijnde de vergadering van de gemeenteraad. De dag van de zitting van de gemeenteraad is niet in de termijn begrepen. De termijn omvat alle dagen, ook zaterdagen, zondagen en de wettelijke en decretale feestdagen. Vergadert de gemeenteraad dus op een maandag, dan dient de oproeping uiterlijk op de zondag voorafgaand aan de geplande zitting aan de gemeenteraad te worden bezorgd. Bemerk dat het resultaat identiek is als zou men hebben gerekend met het begrip “ vrije dagen” 337 uit de nieuwe gemeentewet . Voorziet het huishoudelijk reglement dat de oproeping per post moet worden verstuurd dan dient dit te gebeuren op een tijdstip dat garandeert dat de oproeping tijdig wordt bezorgd. Zitting van de gemeenteraad gepland op maandag 09.02.2009 Uiterste dag voor bezorgen (niet verzenden) dagorde : zondag 01.02.2009 Berekening : Zat. Zon. Ma. Di. Woe. Do. Vrij. Zat. Zon. Ma. 31.01 01.02 02.02 03.02 04.02 05.02 06.02 07.02 08.02 09.02 /________/________/________/________/________/________/________/________/_________/ 8 7 6 5 4 3 2 1 Uiterste Besteldag Bemerk dat het resultaat identiek is aan de oude regel van de “zeven vrije dagen” uit de nieuwe gemeentewet. 2.2.5.2. Nuancering. Verkorting. 338 De gebruikelijke oproepingstermijn geldt niet in geval van spoedeisendheid . In dit geval kan de oproepingstermijn worden ingekort. De omstandigheden die tot de spoedeisendheid aanleiding geven worden eerst door de voorzitter beoordeeld, onder voorbehoud van beoordeling door de gemeenteraad zelf en voogdijtoezicht. Voor de installatievergadering na de gehele hernieuwing van de gemeenteraad, die op een 339 decretaal vastgestelde datum plaatsvindt , geldt niettemin voor de goede orde de hiervoor 340 aangegeven oproepingstermijn . Op de installatievergadering kunnen er geen andere punten worden besproken (en kan er o.i. ook niet worden beslist) dan deze die decretaal dienen te zijn voorzien. Het al dan niet tijdig versturen van de agenda brengt de rechtsgeldigheid van deze 341 beslissingen niet in het gedrang . 336 Art. 21 lid 1 GD. Een termijn in vrije dagen is een termijn in kalenderdagen waarbij het feit dat de termijn doet starten en het feit dat de termijn doet eindigen niét in de termijn zijn begrepen. De reguliere oproepingstermijn onder de Nieuwe Gemeentewet bedroeg zeven vrije dagen. 338 Art. 21 lid 1 GD. 339 Art. 21 lid 1 GD. 340 Wijzigingsdecreet 2009, art. 3. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 341 Wijzigingsdecreet 2009, Memorie van toelichting, Vlaams parlement stuk 1946 (2008-2009) – nr. 1, p. 4. 337 70 Verlenging : Alhoewel het naar ons oordeel niet vereist is dat ook de dagorde in de navermelde gevallen eerder dient te worden bezorgd, moeten volgende stukken uiterlijk veertien dagen vóór de gemeenteraad over de hierna vermelde zaken beraadslaagt, aan alle gemeenteraadsleden in ontwerp worden bezorgd : - het ontwerp van meerjarenplan en het ontwerp van de jaarlijkse aanpassing van het 342 meerjarenplan . 343 - het ontwerp van budget (Het GD vereist niet dat de stukken m.b.t. budgetwijzigingen veertien dagen vooraf worden bezorgd). 344 - het ontwerp van jaarrekening . 2.2.6. De oproeping moet ook plaats, dag en tijdstip van de vergadering bepalen. Ze moet 345 de agenda vermelden alsook het toegelicht voorstel van beslissing bevatten . De agendapunten moeten voldoende duidelijk omschreven zijn. Bij de oproeping moet een toelichting van het voorstel gevoegd zijn. Niet alle ontwerpen van raadsbeslissing moeten worden meegestuurd, maar het moet per agendapunt duidelijk zijn wat het voorstel van beslissing is. De toelichting kan een afzonderlijk stuk zijn, of een 346 gemotiveerde ontwerpbeslissing . 2.2.7. Het dossier waarop elk agendapunt betrekking heeft moet vanaf de verzending van de agenda ter beschikking zijn overeenkomstig de regels van het huishoudelijk 347 reglement . Concreet houdt dit dus in dat de dossiers voor elk agendapunt klaar moeten zijn en ter beschikking worden gesteld – overeenkomstig de bepalingen van het huishoudelijk reglement – uiterlijk op het ogenblik dat de dagorde vertrekt. De stukken betreffende door de raadsleden toegevoegde agendapunten moeten, zodra de aanvullende agendapunten aan de gemeenteraadsleden worden meegedeeld, ter beschikking gelegd worden. De gemeentesecretaris of de door hem aangewezen personeelsleden verstrekken aan de gemeenteraadsleden die daarom verzoeken technische inlichtingen over stukken die in het dossier voorkomen. Deze technische toelichting (aanleiding, wettelijke kadering) wordt nu als recht verankerd in het decreet. Het huishoudelijk reglement van de raad kan dit recht niet meer 348 in vraag stellen. Het kan enkel de wijze regelen waarop deze inlichtingen worden verstrekt . Let wel, vergeet niet dat naast deze rubriek ook nog het algemeen inzagerecht van het raadslid speelt (hierna behandeld), evenals de wetgeving openbaarheid van bestuur (eveneens hierna behandeld - een raadslid heeft in de regelgeving openbaarheid van bestuur dezelfde rechten als een gewoon burger). Vanaf 01.01.2014 dient het huishoudelijk reglement te bepalen dat, indien een 349 gemeenteraadslid daartoe verzoekt, het dossier elektronisch beschikbaar wordt gesteld . Bemerk dat de keuze bij het raadslid ligt en niet bij de voorzitter of wie dan ook. 342 Art. 146 par. 4 en 147 par. 2 GD. Art. 148 par. 4 GD. Art. 174 par. 2 GD. 345 Art. 21 lid 2 GD. 346 Omzendbrief BB/2009 bij het Reparatiedecreet 2009, p. 9. 347 Art. 21 lid 2 en 3 GD. 348 Art. 21 lid 4 GD. 349 Art.21 GD, zoals gewijzigd door het D. van 29.06.2012, art. 10. Inwerkingtreding: 01.01.2014. 343 344 71 2.2.8. Plaats, dag, tijdstip en agenda moeten openbaar worden gemaakt op het 350 gemeentehuis alsook op de wijze zoals bepaald in het huishoudelijk reglement . De openbaarmaking van de agenda, die geldt naast de individuele oproeping van de raadsleden, moet – behoudens de gevallen van spoedeisendheid - op het gemeentehuis gebeuren uiterlijk acht dagen vóór de vergadering, zodat het publiek er te allen tijde kennis kan van nemen. Spoedeisendheid kan nooit worden ingeroepen indien deze het gevolg is van 351 nalatigheid van het bestuur . Aanvullende regels betreffende openbaarmaking kunnen voorzien worden in het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad (vb. neerlegging van de agenda in de bibliotheek, opname van de agenda op de website van de gemeente). Toegevoegde punten moeten binnen de 24 uur na vaststelling van de aangepaste agenda op identieke wijze worden gepubliceerd. In spoedeisende gevallen wordt de agenda uiterlijk 24 uur na vaststelling en uiterlijk vóór de aanvang van de zitting openbaar gemaakt op de wijze zoals hiervoor bepaald. De agenda van de gemeenteraad en de stukken die erop betrekking hebben zijn onderworpen 352 aan het decreet van 26.03.2004 betreffende de openbaarheid van bestuur . 2.3. De zitting van de gemeenteraad Voor de vergaderingen van de gemeenteraad bestaan er heel wat formalistische regels. Een aantal van deze regels – na te leven in alle gemeenten – vindt men terug in het Gemeentedecreet. Aanvullende regels – die van gemeente tot gemeente verschillend kunnen zijn (bvb. de wijze waarop openbaar wordt gestemd, bvb. bij handopsteking) - worden 353 opgenomen in het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad . 2.3.1. Het voorzitterschap van de gemeenteraad. Net zoals onder de NGW kent de gemeenteraad onder het GD een voorzitter. Voor de verkiezingsprocedure, zie hiervoor. We zagen hiervoor ook al de rol van deze voorzitter mbt. de opmaak van de agenda en de bepaling van plaats, dag en uur van de zittingen van de raad. Nu gaan we even na welke rol de voorzitter ter zitting speelt. De voorzitter neemt de rol van de burgemeester, als voorzitter van rechtswege van de raad onder de NGW, over. Daardoor zal de burgemeester ter zitting van de raad – indien hij niet als voorzitter van de gemeenteraad werd verkozen - minder als “hoofd van de gemeente” naar voor komen. Volgens de federale minister van Binnenlandse Zaken wordt de gemeenteraad in een eengemeentezone ook door de voorzitter van de gemeenteraad die geen burgemeester is voorgezeten, wanneer deze gemeenteraad beraadslaagt en beslist over materie die in een 354 meergemeentezone behoort tot de bevoegdheid van de politieraad . Anderen zijn de omgekeerde mening toegedaan. De voorzitter van de gemeenteraad – die uiteraard de vergadering van de gemeenteraad 355 voorzit - heeft volgende bevoegdheden : Het openen van de vergadering. De opening mag niet gebeuren vóór het aangegeven uur. Wél kan, zonder er misbruik van te 356 maken, de voorzitter enige vertraging dulden . Eens de vergadering geopend, moet de 350 Art. 23 par. 1 GD, zoals gewijzigd door het wijzigingsdecreet 2009, art. 18. Inwerkingtreding : 09.05.2009. Omzendbrief BB 2009/2 bij het Reparatiedecreet 2009, p. 9. 352 Art. 23 par. 2 GD. 353 Art. 40 GD. Voor de bespreking van het begrip “huishoudelijk reglement”, zie hierna. 354 Mondelinge vraag van de heer Bruno Steegen nr. 1488 dd. 23.01.2008 aan de minister van binnenlandse zaken. 355 Art. 24 en 25 GD. 351 72 vergadering het quorum bereiken (moet de vergadering, in onbehoorlijk Nederlands, “in getal zijn”), d.w.z. de meerderheid van de zittinghebbende leden moet aanwezig zijn. Is dit niet het geval, dan moet de voorzitter vaststellen dat niet geldig kan worden vergaderd en is een nieuwe vergadering maar mogelijk na een nieuwe bijeenroeping. Het sluiten van de vergadering. Normalerwijze gebeurt het sluiten na volledige afhandeling van de agenda. Voorheen werd al eens verdedigd dat de voorzitter, zonder daarover enig motief naar voor te brengen, vrij de vergadering kon sluiten vooraleer de agenda is afgehandeld. Hiermee beschikte hij dan over een adequaat middel om beslissingen te vermijden die hij niet gepast vond. Bij misbruik van dit recht kon bij de hogere overheid klacht neergelegd worden. Deze stelling betreffende het recht van de voorzitter om naar goeddunken de vergadering te sluiten vóór de agenda is afgehandeld moet echter genuanceerd worden. De voorzitter mag van dit recht géén gebruik maken om obstructie te plegen en te verhinderen dat een voorstel wordt aanvaard dat niet strookt met zijn persoonlijke overtuiging. Het voortijdig sluiten van de vergadering moet steeds steunen op feiten die verband houden met de vergadering zelf. Eens de sluiting uitgesproken, zijn eventuele handelingen door de raad gesteld vernietigbaar. Wie de plaats alsdan van de voorzitter zou innemen, is zelfs strafbaar. Het schorsen van de vergadering. Deze bevoegdheid is decretaal niet uitdrukkelijk vermeld. Toch moet worden aangenomen dat het recht de vergadering te sluiten ook het recht inhoudt een minder verregaande maatregel te nemen door de vergadering te schorsen. De handhaving van de orde in de vergadering 357 . Zonder dat de raad of de burgemeester zich daar mee mag inlaten, staat de voorzitter in voor de handhaving van de orde in de vergadering. Daartoe behoren : regeling van de toegang tot 358 359 de zaal , inachtneming stilte onder publiek, toegang van de pers, enz… . Ordeverstoring door het publiek De voorzitter mag, na een voorafgaande waarschuwing, elke toehoorder die openlijk tekens van goedkeuring of afkeuring geeft of die gelijk hoe wanorde veroorzaakt, uit de zaal doen zetten. Hij kan de hulp inroepen van de politiediensten. De voorzitter kan bovendien tegen die 360 personen proces-verbaal opmaken en hen verwijzen naar de politierechtbank . Ordeverstoring door raadsleden Bij ordeverstoring door de raadsleden zelf ligt de zaak enigszins anders. Vooreerst kan de voorzitter de maatregelen toepassen door het huishoudelijk reglement voorzien, zoals het tot de orde roepen. 356 Dit wil nog niet zeggen dat, wanneer bij het aanvangsuur de meerderheid van de zittinghebbende raadsleden aanwezig is, de voorzitter mag wachten tot de leden van de bestuursmeerderheid voltallig zijn. Indien het quorum bij het aanvangsuur is bereikt, dan moet de voorzitter de zitting openen (Parl. Vr. nr. 269 van 20.12.2000, Vr. en Antw. Kamer 2000-2001, 23.04.2001). 357 Art. 25 GD. 358 Weliswaar zonder dat de voorzitter een inbreuk kan plegen op art. 28 GD dat het onderscheid tussen openbare en besloten zitting regelt. 359 Het reglement van orde van de raad kan het maken van beeld- en klankopnames in de gemeenteraad tijdens de openbare zitting regelen of verbieden. Indien niets is voorzien, dan zijn zij in principe toegelaten voor zover de orde er niet is door gestoord (te beoordelen door de voorzitter) (Parl. Vr. 14.09.1987, Bull. Vr. en Antw. Senaat 1986-87, nr. 42 p. 3150). 360 De politierechter kan hen veroordelen tot een geldboete van één tot vijftien EUR te verhogen met de wettelijke opdeciemen of tot een gevangenisstraf van één dag tot drie dagen, behoudens andere vervolgingen, indien het feit daartoe grond oplevert (art. 25 GD). 73 Blijft er onwil of tegenstand, dan kan hij de vergadering schorsen of sluiten. Maar hij kan geen andere tuchtmaatregelen nemen zoals een tijdelijke uitsluiting. Hij mag immers niet beletten dat een raadslid zijn ambt uitoefent. Bij stelselmatige verstoring kan de voorzitter het geval signaleren aan de Procureur des Konings. Hij kan echter zelf geen proces-verbaal opmaken 361 zoals hij dat voor een niet-raadslid wel kan . De toelichting van de te bespreken agendapunten en het leiden van de besprekingen. Toelichting van de agendapunten Voor de toelichting verwijst de voorzitter naar de indiener van het voorstel (college, 362 burgemeester, raadslid) . Bespreking van de agendapunten Bij de leiding van de bespreking zal de voorzitter rekening moeten houden met wat het huishoudelijk reglement bepaalt. Het verloop van de bespreking wordt inderdaad niet exhaustief in het Gemeentedecreet geregeld. Het decreet laat ruimte voor plaatselijke regeling. Meestal worden hierrond in het huishoudelijk reglement zaken geregeld, zoals : 363 - spreekrecht en spreekduur van de raadsleden ; - eventuele beperking van het aantal tussenkomsten en agendapunten; - het duidelijk formuleren van het voorwerp waarover zal gestemd worden. Een centrale plaats zal in de bespreking ingenomen worden door het dossier dat over het agendapunt is samengesteld en het project van beslissing dat in dit dossier is opgenomen. Voorafgaandelijk de bespreking en goedkeuring van de jaarrekening moet het college aan de gemeenteraad verslag uitbrengen over de financiële toestand, over het gevoerde beleid en beheer tijdens het voorafgaande financiële boekjaar en over de uitvoering van het budget (het 364 zgn. jaarverslag) . Bij de bespreking van de budget(-wijziging) van het O.C.M.W. zal de voorzitter van het O.C.M.W. ter zitting uitleg komen verschaffen over het ontwerp. 365 Het publiek mag niet aan de bespreking deelnemen . Toch kan de voorzitter toelaten dat 366 367 deskundigen gehoord worden, bv. de gemeentesecretaris , een andere gemeenteambtenaar of een derde. Uiteraard kunnen die nooit aan de beraadslaging die de stemming voorafgaan deelnemen. De voorzitter stemt als laatste, uitgezonderd bij geheime stemming 368 . Dit laat de voorzitter toe te weten hoe al de andere raadsleden gestemd hebben vooraleer hij zelf zijn stem uitbrengt. Dit geeft hem in sommige gevallen de kans de doorslag te geven. 361 Memorie 2005, p. 52. Memorie 2005, p. 51. 363 Alle punten die op de agenda voorkomen zijn vatbaar voor bespreking en tussenkomsten van de gemeenteraadsleden. Dit geldt ook voor een agendapunt “mededelingen van de burgemeester” (Parl. Vraag 17.11.1983, Bull. Vr. en Antw. Kamer, 83/84, nr. 11 p. 388). 364 Art. 173, lid 3 GD. 365 Zie echter het recht tot indienen van verzoekschriften bij de gemeenteraad en de mogelijkheid daarbij gehoord te worden (art. 202 GD), hierna behandeld. 366 Er is geen bezwaar tegen dat de gemeentesecretaris vóór de beraadslaging over een bepaald punt toelichting verstrekt. Hij mag echter uiteraard niet deelnemen aan de beraadslaging en aan de stemming (Parl. Vraag van 11.06.1981, Bull. Vr. en Antw. Kamer, 80/81, nr. 38, 3905). 367 Wanneer een raadslid aan de voorzitter vraagt dat een deskundige ter voorlichting van de gemeenteraad uitleg zou verstrekken op de openbare zitting, dan kan de voorzitter daartoe toestemming geven. Weigert deze, dan kan het raadslid bij ordemotie vragen dat de raad over zijn voorstel zou stemmen. De raad blijft immers steeds meester over de wijze waarop hij zijn bevoegdheden uitoefent, uiteraard geldt dit onverminderd de bepalingen van het GD (Par. Vraag 29.06.1982, Bull. Vr. en Antw. Senaat, 81/82, nr. 28 p. 920). 368 Art. 35 par. 4 GD. 362 74 Voorbeeld : Van een gemeenteraad maken 29 leden deel uit. De raad beslist in openbare vergadering over een heikel punt (bvb. de aankoop van een onroerend goed door de gemeente). Alle 29 raadsleden zijn aanwezig en nemen deel aan de stemming. Tien leden onthouden zich. Er zijn op het ogenblik dat de burgemeester als laatste moet stemmen 9 stemmen vóór en 9 stemmen tegen de verkoop. De voorzitter zal de doorslaggevende stem uitbrengen. 2.3.2. De volgorde van de punten op de dagorde. De volgorde der punten van de agenda wordt bij de samenstelling van de agenda door de voorzitter bepaald. Hij dient er echter wel rekening mee te houden dat, behoudens in tuchtzaken, de besloten 369 vergadering slechts kan plaatsvinden na de openbare vergadering . Tijdens de zitting kan alleen de raad zelf nog een punt van plaats veranderen. Men drukt dat uit door te stellen dat vanaf dan de raad meester is van zijn dagorde. Deze vrijheid is echter beperkt in het geval dat tijdens de behandeling in de besloten zitting gemerkt wordt dat een punt in openbare zitting moet worden behandeld (zie hierna bij de aard van de vergadering, openbaar of besloten). 2.3.3. De verdaging van punten door de gemeenteraad zelf. Onder de gelding van de nieuwe gemeentewet nam men aan dat de gemeenteraad de behandeling van een onderwerp naar de agenda van de volgende zitting kon verschuiven of een bindend voorstel doen tot inschrijving van een bepaald punt op de dagorde van de volgende vergadering. De redenering daarbij was dat wat een derde van de zittinghebbende raadsleden kan – nl. de gemeenteraad samengeroepen - niet kan ontzegd worden aan de meerderheid der raadsleden. Daarom nam men aan dat dergelijk voorstel, door de meerderheid van de raad aangenomen, met toelichting in de notulen opgenomen en aan de burgemeester ter ondertekening voorgelegd, moest beschouwd worden als een geldig aan de burgemeester overhandigd voorstel in de zin van artikel 97 lid 3 van de Gemeentewet. O.i. gaat deze redenering nog steeds op, al betreft het nu een toepassing van art. 20 lid 2 GD. 2.3.4. Het toevoegen van punten aan de agenda op de zitting. Kan een punt, dat niet op de agenda voorkomt, in de raad ter bespreking worden voorgelegd ? Er kunnen zich toch omstandigheden voordoen waarin snel moet worden gehandeld en waarbij de vormvoorschriften die moeten worden nageleefd remmend werken. Het antwoord op dit probleem is te vinden in artikel 29 van het GD zoals, met ingang van 01.01.2013, gewijzigd bij art. 11 van het D. van 29.06.2012. “Een punt dat niet op de agenda voorkomt, mag niet in bespreking worden gebracht, behalve in spoedeisende gevallen. Tot spoedbehandeling kan enkel worden besloten door tenminste twee derde van de aanwezige leden. De namen van die leden en de motivering voor de spoedeisendheid worden in de notulen vermeld” Er is dus één inhoudelijke voorwaarde : - 369 spoedeisendheid (die niet mag wortelen in de eigen inertie). Art. 28 par. 2 GD. 75 Er zijn ook twee formele voorwaarden : - Twee derden van de aanwezige leden moeten ja stemmen over de vraag tot 370 spoedbehandeling . Voorbeeld : 31 leden aanwezig. Minimum 21 leden moeten instemmen met spoedbehandeling (31/3 x 2 = 20,6). Wie zich onthoudt stemt eigenlijk tegen. - Ten opzichte van de NGW legt het GD nu ook een formele motiveringsverplichting op doordat de motivering van de spoedeisendheid in de notulen dient te worden vermeld. Alle voorwaarden moeten samen vervuld zijn. In eerste orde oordeelt de raad daarover zelf, onder voorbehoud van bestuurlijk en rechterlijk toezicht. 2.3.5. De gemeenteraad kent een quorum 371 . 2.3.5.1. Het begrip quorum Het quorum is het aantal leden van een vergadering dat aanwezig moet zijn om geldig te beraadslagen en te kunnen beslissen. Het begrip quorum mag niet worden verward met het begrip meerderheid. Onder dit laatste begrip wordt verstaan het aantal leden van de vergadering dat voor een voorstel dient te stemmen opdat het voorstel zou aanvaard zijn. 2.3.5.2. Het quorum in de gemeenteraad. a. Regel - art. 26 eerste lid GD. Om te kunnen besluiten (dwz. beraadslagen en een beslissing nemen) moet meer dan de helft 372 van de zittinghebbende raadsleden aanwezig zijn (art. 26 lid 1) . Wie zich onthoudt is aanwezig en moet voor de berekening van het quorum worden meegeteld. De gedwongen onthouding van een raadslid bij toepassing van art. 27 par. 1 (niet deelnemen wegens verbodsbepaling) lijkt ons echter als afwezigheid te moeten worden aanzien. Voorbeeld : Een gemeenteraad telt 31 leden. Het minimaal aantal leden om geldig te beraadslagen en te stemmen is 16, zijnde méér dan de helft. b. Uitzondering op deze regel - artikel 26 tweede en derde lid GD, gewijzigd door het 373 wijzigingsdecreet 2009 . Er is nochtans een uitzondering in art. 26 opgenomen. De raad kan, indien hij eenmaal bijeengeroepen is zonder dat het vereiste aantal leden aanwezig is, na een tweede oproeping, ongeacht het aantal aanwezige leden, op geldige wijze beraadslagen en besluiten over de onderwerpen die voor de tweede maal op de agenda voorkomen. 374 Bij de tweede oproeping moet de normale oproepingstermijn in acht worden genomen , behoudens ingeval van spoedeisendheid. De tweede oproeping moet de bepalingen van art. 26 GD overnemen. 370 Let wel, we staan hier voor een afwijkende regel wat het berekenen van de meerderheid betreft. Normaal zijn onthoudingen in dat verband neutraal (art. 34 GD). Ze worden van het aantal aanwezige leden afgetrokken vóór de berekening van de vereiste meerderheid. Hier bepaalt de wet echter uitdrukkelijk dat twee derden van de aanwezige leden tot spoedbehandeling dienen te besluiten. Zodoende zijn onthoudingen hier zeker niet neutraal maar eigenlijk verkapte tegenstemmen. 371 Art. 26 GD. 372 In de context van art. 90 NGW wordt onder de term besluiten ook “beraadslagen” verstaan. Onder de gelding van de NGW werd algemeen aangenomen dat de gemeenteraad, indien het quorum niét wordt gehaald, toch kennis kan nemen van mededelingen en gedachtenwisselingen kan houden die niet uitmonden in een stemming (Parl. Vraag, 04.03.1987, Bull. Vr. en Antw. Senaat, 07.04.1987, nr. 26 en Parl. Vraag, 15.03.1990, Bull. Vr. en Antw. Kamer, p. 8588). 373 Wijzigingsdecreet 2009, art. 19 dat art. 26 van het GD aanpast. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 374 Te berekenen overeenkomstig art. 190 GD. 76 Zowel de vroegere derde oproeping als de automatisch verkorte oproepingstermijn vallen weg. 2.3.6. De gemeenteraad beslist via stemming : de begrippen stemming en meerderheid. 2.3.6.1. Het begrip stemming De bespreking van een dagordepunt wordt afgesloten met een stemming waaruit moet blijken of het voorstel al dan niet is aangenomen. Alle beslissingen van de gemeenteraad worden via stemming genomen. Ook het afvoeren van een agendapunt is het gevolg van een stemming. De stemming dekt de gehele beslissing. Dit geldt in principe ook voor de jaarrekening, het 375 budget (en zijn wijziging) en het meerjarenplan (en zijn wijziging) . De gemeenteraad stemt hierover in principe als geheel. Elk gemeenteraadslid kan echter wel de afzonderlijke stemming eisen over een of meer onderdelen. In dat geval moet die stemming eerst gebeuren. Pas daarna kan over de rest worden gestemd. 2.3.6.2. Het begrip meerderheid Om geldig te kunnen beraadslagen en te stemmen moet het quorum gehaald worden (in slecht Nederlands : de raad moet “in getal zijn”). Daarmee is een voorstel nog niet aangenomen. Om aanvaard te zijn moet een voorstel de meerderheid behalen. De meerderheid is dus het aantal stemmen dat een voorstel moet halen om aanvaard te zijn. Beide begrippen quorum en meerderheid dekken duidelijk twee verschillende ladingen. 2.3.6.3. Het begrip meerderheid in de gemeenteraad a. Regel - art. 34 GD. De besluiten worden genomen bij volstrekte meerderheid van stemmen. Bij staking van stemmen is het voorstel verworpen. Er is staking van stemmen indien er evenveel stemmen voor als tegen het voorstel zijn uitgebracht. Voorbeeld staking : In een gemeenteraad van 31 leden ligt opnieuw het voorstel van de aankoop door de gemeente van een eigendom voor. Eén lid onthoudt zich. Vijftien leden stemmen voor en vijftien leden stemmen tegen. De stemmen staken. Het voorstel is verworpen. Art. 34 GD bepaalt ook wat onder het begrip volstrekte meerderheid wordt verstaan. De volstrekte meerderheid is meer dan de helft van de (geldig) uitgebrachte stemmen, onthoudingen niet meegerekend. Alleen de (geldig) uitgebrachte stemmen komen in aanmerking : de onthoudingen of de weigeringen te stemmen (blanco stemmen) tellen niet mee voor de berekening van de 376 meerderheid . Voorbeelden meerderheid : - In een gemeenteraad met 31 leden, zijn 16 leden aanwezig (dit is precies het quorum). Zes leden onthouden zich. Dit houdt in dat zes leden vóór moeten stemmen opdat het voorstel zou zijn aanvaard. - Stel een gemeenteraad van 29 leden. Iedereen is aanwezig en neemt aan de stemming deel. Er zijn geen onthoudingen. De meerderheid die het voorstel moet halen om aanvaard te zijn bedraagt 15. b. Uitzonderingen op de regel van art. 34 GD - artikel 36 GD. Op de regel van art. 34 zijn zeer belangrijke uitzonderingen te noteren. 375 Art. 146, par. 1 GD, zoals gewijzigd door het Reparatiedecreet 2009 – art. 82 GD, 148 par. 3 zoals toepasselijk gemaakt door art. 88 van het wijzigingsdecreet 2009 (dat art. 154 par. 2 GD aanvult) en 174 par. 1 GD. 376 Zie echter hiervoor. Voor de toevoeging van een punt op de dagorde moet twee derden van de aanwezige leden vóór stemmen. Daar mogen de onthoudingen o.i. dus niet worden afgetrokken. Zie ook art. 28 par.1, 2° GD : de beslissing van de gemeenteraad om een dossier geagendeerd in openbare zitting in geheime zitting te behandelen dient genomen met een 2/3e meerderheid van de aanwezige leden. Ook daar mogen o.i. de onthoudingen voor de berekening van de meerderheid dus niet worden afgetrokken. 77 (i) In geval van benoemingen tot ambten, contractuele aanstelling, verkiezing voordracht van kandidaten. 377 of Elke benoeming tot ambten, contractuele aanstelling, verkiezing of voordracht van kandidaten 378 dient het voorwerp uit te maken van een afzonderlijke stemming . Wanneer bij dergelijke stemming de vereiste volstrekte meerderheid niet is bekomen in de eerste stemming, moet, wanneer er twee of meerdere kandidaten zijn, tot een herstemming worden overgegaan. Bij deze tweede stembeurt zijn nog slechts de kandidaten, die het meeste stemmen behaalden in de eerste stembeurt, kandidaat. Hebben kandidaten bij de eerste stemming evenveel stemmen behaald, dan wordt de jongste van hen in aanmerking genomen. De benoeming of de voordracht gebeurt bij volstrekte meerderheid van stemmen. Bij staking van stemmen in de tweede stembeurt, is de jongste van beiden verkozen. Voorbeeld : 29 Leden nemen aan de stemming deel over de benoeming van één administratief medewerker. Er zijn drie kandidaten. De uitslag is als volgt : 9 onthoudingen, 7 stemmen voor kandidaat A, 7 stemmen voor kandidaat B en 6 stemmen voor kandidaat C. De stemmen staken tussen A en B (beide kandidaten hebben evenveel stemmen). Er dient herstemd tussen A en B. Geen van beiden haalt immers de volstrekte meerderheid van de geldig uitgebrachte stemmen (= (29 - 9) : 2 = 10 + 1 = 11) De uitslag van de tweede stemming is bvb. als volgt : 14 onthoudingen, 8 stemmen voor A en 7 stemmen voor B. A is verkozen. Mochten A en B opnieuw evenveel stemmen hebben gehad, dan staken de stemmen opnieuw en is de jongste gekozen. Let wel : Wanneer er maar één kandidaat is, dan geldt de algemene regel onverkort. In dat geval moet betrokkene meteen de volstrekte meerderheid van de uitgebrachte stemmen halen. Gebeurt dit niet, dan is er geen mogelijkheid tot herstemming. Indien in ons voorbeeld enkel A kandidaat is, dan moet hij in een gemeenteraad met 29 leden waar iedereen aanwezig is en bij 9 onthoudingen, 11 ja-stemmen halen. Mocht hij 10 ja-stemmen en 10 neen-stemmen bekomen, dan staken de stemmen en is zijn kandidatuur verworpen. In dit geval is op de zitting géén herstemming mogelijk. (ii) Bij de verkiezing van de voorzitter van de gemeenteraad. Zie de behandeling hiervoor. (iii) Bij de verkiezing van de schepenen. Zie de behandeling hierna. 2.3.7. De aard van de zitting van de gemeenteraad : openbaar of besloten (art. 28 GD). De openbaarheid van de vergaderingen van de gemeenteraad werkt de democratische controle in de hand. Bovendien is het een middel tot informatie van de burger over het gevoerde beleid in een gemeente. De openbaarheid van de gemeenteraad is dan ook de regel (zie hierna onder 2.3.7.2.). 2.3.7.1. Openbaarheid vóór de vergaderingen van de raad Met het oog op de democratische controle volstaat het uiteraard niet dat de gemeenteraadszittingen openbaar zouden zijn. Wat baat een openbare vergadering indien niemand kan weten waar en wanneer de vergadering plaats heeft ? Daarom bevat het GD bepalingen inzake de aankondiging voor het publiek van de zitting van de gemeenteraad (zie 377 Aldus expliciet aangevuld door het wijzigingsdecreet 2009, art. 26 dat art. 36 GD herformuleert. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 378 Zelfde referentie. 78 hiervoor in de rubriek betreffende de vereisten voor een geldige bijeenroeping van de gemeenteraad). 2.3.7.2. Openbaarheid van de vergaderingen zelf 379 De openbaarheid van de zittingen van de gemeenteraad is de regel . Op deze regel zijn twee limitatieve uitzonderingen. De eerste uitzondering is algemeen en geldt als automatisme. De tweede uitzondering vereist voorafgaandelijk een stemming in de raad. a. Aangelegenheden die de persoonlijke levenssfeer raken dienen in besloten zitting 380 behandeld . De vergadering is niet openbaar wanneer het gaat om zaken die de persoonlijke levenssfeer 381 raken . Op die wijze heeft de decreetgever druk van aanwezige belanghebbenden willen vermijden. Zodra een dergelijk punt aan de orde is, beveelt de voorzitter terstond de 382 behandeling in besloten vergadering . Dit kan zich ook voordoen gedurende de bespreking van een agendapunt dat aanvankelijk in openbare zitting werd behandeld. In dat geval kan de vergadering enkel met dit doel worden 383 onderbroken . De hoorzittingen van de tuchtrechtelijk vervolgden en de zittingen waarop getuigen inzake tuchtdossiers worden gehoord, worden in besloten zitting gehouden, tenzij het betrokken 384 personeelslid zelf om de openbaarheid verzoekt . Toch kan een getuige altijd een verhoor in besloten zitting vragen. (zie ook verder bij de behandeling van de tuchtprocedure). 379 Art. 28 par. 1 GD. Art. 28 par. 1, 1° G.D. 381 Voorbeelden daterend van onder de NGW : een benoeming of een bevordering, een verhoor en een beslissing inzake een tuchtdossier. Echter niet : de vaststelling van het geldelijk statuut van het gemeentepersoneel, ook al zou maar één personeelslid het ambt bekleden (Het gaat daar niet om de persoonlijke levenssfeer omdat het over de vaststelling gaat van een reglement dat toepasselijk is op iedereen die zich in die situatie bevindt. Dat er maar één titularis is van de betrokken betrekking doet niets ter zake). Een zitting van de gemeenteraad is ook openbaar wanneer een aangelegenheid met betrekking tot zakelijke belangen wordt behandeld. Voor een recent overzicht van situatie waarin de zitting openbaar of besloten dient te zijn, zie http://binnenland.vlaanderen.be/werking-besturen/faq/hoe-interpreteert-men-artikel-28-%C2%A71-eerste-lid1%C2%B0-van-het-gemeentedecreet . Onder de gelding van de NGW nam men wel hoe langer hoe meer aan dat er van beslotenheid geen sprake kon zijn indien de politieke opvattingen van mandatarissen – en dus ook hun publiek optreden – aan de orde is. Zodoende won de mening veld dat de beraadslaging en de stemming betreffende de aanstelling van een mandataris als vertegenwoordiger van een gemeente in een bovengemeentelijke instelling in principe in openbare vergadering dienen te gebeuren, gezien daar eerder de publieke functie van de mandataris centraal staat. Wanneer het privé-leven van de mandataris ter sprake zou komen, dan dient de voorzitter het sluiten van de deuren te bevelen. Zie ook de omzendbrief van 28.10.1998 van de federale minister van Binnenlandse Zaken (B.S. 04.11.1998), die betreffende de provincieraad tot dezelfde conclusie komt vertrekkend vanuit een artikel uit de provinciewet dat gebaseerd is op art. 94 NGW. Deze omzendbrief wordt bevestigd op de hiervoor aangehaalde URL. Kritische bedenkingen bij de nieuwe stelling dat de aanstelling van een mandataris als vertegenwoordiger van een gemeente in een bovengemeentelijke instelling in principe in openbare vergadering dient te gebeuren, vindt men terug in VERMEIREN, E., “De geheime stok in het openbare hoenderhok … of andersom ?”, De Gemeente, 2002, p. 5 e.v. Uiteindelijk werd de knoop onder de gelding van de NGW doorgehakt : “De vergadering dient daarentegen niet achter gesloten deuren plaats te vinden wanneer de raad moet beraadslagen over de voordracht of aanduiding van sommige van zijn leden als vertegenwoordigers van het O.C.M.W. in een of andere instelling of organisme. Met discussies over personen worden immers discussies bedoeld waarbij sprake is van buitenstaanders of waarin de private levens- of belangensfeer van raadsleden betrokken wordt. Indien de raad evenwel de politieke opvattingen van een raadslid of de handelingen die hij in of bij de uitoefening van zijn mandaat heeft gesteld, bediscussieert, is de zitting openbaar. Het voordragen of aanduiden van vertegenwoordigers in allerlei organismen en overlegstructuren betreft het politiek handelen van een raadslid als mandataris en dient bijgevolg in de openbare zitting te gebeuren.” M.O. van 06.12.2002 (B.S., 09.01.2003). Gegeven de aangehaalde motieven en rechtsleer is daarmee het standpunt van de minister in deze aangelegenheid bekend, ook wat betreft de gemeenteraad. Eén probleem bleef echter overeind. Hoe te handelen wanneer voor een voordracht of aanduiding in een andere instelling zowel leden van de raad als niet-raadsleden kandidaat kunnen zijn ? Deze laatsten moeten principieel aangesteld worden in een besloten zitting, gezien het buitenstaanders betreft. Anderzijds zijn ook raadsleden kandidaat. Wat die laatste categorie betreft gaat het punt in principe niet over personen. In welk deel van de zitting moet een dergelijk punt bij de opmaak van de dagorde worden geagendeerd ? In de openbare zitting – waarbij de sluiting van de deuren dan moet worden bevolen zodra de kandidatuur van een buitenstaander wordt besproken – of in de besloten zitting – waarbij precies het omgekeerde dient te gebeuren zodra de kandidatuur van een raadslid, in zijn hoedanigheid van raadslid, wordt besproken ? In de praktijk geeft de stelling van de omzendbrief zeker aanleiding tot moeilijkheden. 382 Indien zich hierover discussie voordoet, dan beslist de raad (Parl. Vraag van 04.06.1985, Bull. Vr. en Antw Senaat, 1984-85, nr. 37). 383 Art. 28 par. 2 GD. 384 Art. 127 par. 3 GD. 380 79 b. Behandeling in besloten zitting op beslissing van de gemeenteraad 385 . De raad kan beslissen een punt in besloten zitting te behandelen in volgende gevallen : a. indien dit in het belang van de openbare orde is ; b. of (niet “en” !) op grond van ernstige bezwaren tegen de openbaarheid. Steeds zal de beslissing met twee derden meerderheid van de aanwezige leden moeten 386 genomen worden . De raad kan echter nooit beslissen tot de behandeling in besloten zitting van : - het organogram ; - de personeelsformatie ; - de rechtspositieregeling ; - het meerjarenplan en de aanpassingen ervan ; - het jaarlijks budget ; - een budgetwijziging ; - de jaarrekening. c. Volgorde 387 . De besloten vergadering kan, behalve in tuchtzaken, slechts plaatsvinden nà de openbare vergadering. d. Wat indien men ter zitting tijdens de besloten vergadering merkt dat een punt in de 388 openbare vergadering thuis hoort ? Indien tijdens de behandeling van een punt in de besloten zitting blijkt dat het punt in de openbare zitting moet worden behandeld, dan wordt dat punt opgenomen in de agenda van de eerstvolgende vergadering van de raad. Is er echter dringende noodzakelijkheid, dan kan de besloten vergadering – enkel met dat doel – worden onderbroken ter behandeling van het punt in kwestie. Het is de raad die in eerste instantie oordeelt over het bestaan van de spoed. 2.3.8. De aard van de stemming in de gemeenteraad : niet geheim of geheim 389 390 . De aard van de stemming heeft alles te maken met de wijze waarop de raadsleden individueel hun wil omtrent een voorgestelde beslissing uitdrukken. Doen zij dat openbaar, dan spreekt men van een niet-geheime (vroeger een openbare) stemming. Doen zij dat niet openbaar, dan spreekt men van een geheime stemming. Het onderscheid tussen de niet-geheime stemming en de geheime stemming heeft te maken met de wil de raadsleden te ontdoen van groepsdruk (bvb. vanwege de fractie). De aard van de stemming mag niet worden verward met de aard van de zitting : openbaar of besloten. Daar is niet de wijze waarop de raadsleden hun wil uitdrukken het aanknopingspunt, dan wel het al dan niet publiek zijn van de zitting. Het onderscheid tussen de openbare en de besloten zitting heeft te maken met de wil de persoonlijke levenssfeer van diegenen die bij een dagordepunt betrokken zijn te beschermen, of de openbare orde of de belangen van de 391 gemeente te vrijwaren . 385 Art. 28, par. 1, 2° GD. O.i. geldt de afwijkende regel mbt. de niet-neutraliteit van de onthoudingen bij het toevoegen van agendapunten ter zitting ook hier. Ook hier moeten twee derden van de aanwezige leden voor de sluiting van de deuren stemmen, hetgeen inhoudt dat een onthouding in feite een verkapte tegenstem is. 387 Art. 28 par. 2 GD. 388 Wijzigingsdecreet 2009, art. 21 dat art. 28 par. 2 GD aanvult. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 389 Art. 35 GD. 390 Het wijzigingsdecreet vervangt via zijn artikel 25 de term “openbare stemming” door de term “niet geheime stemming”. Daarmee wordt gelijklopendheid met het OCMW-decreet nagestreefd. 391 Zie art. 28 par. 1, 1° en 2° GD. 386 80 2.3.8.1. De niet geheime stemming is de regel. De normale wijze van stemming in de gemeenteraad is de niet-geheime stemming. Daarbij stemmen de gemeenteraadsleden mondeling. Ieder raadslid geeft openlijk zijn voorkeur weer door het uitspreken van “ja”, “neen” ”en “onthouding”. Het huishoudelijk reglement kan echter een regeling invoeren die gelijkwaardig is met een 392 mondelinge stemming . Als dusdanig worden beschouwd de mechanisch uitgebrachte naamstemming en de stemming bij zitten of opstaan of bij handopsteken. Ongeacht de bepalingen van het huishoudelijk reglement wordt er mondeling gestemd telkens als een derde van de aanwezige leden hierom verzoekt. Deze wijze van stemmen wordt zowel in de openbare als in de besloten zitting toegepast. 2.3.8.2. De geheime stemming is de uitzondering. Bij uitzondering is een geheime stemming opgelegd. Er wordt enkel en alleen geheim gestemd 393 over : 394 de verkiezing van de voorzitter van de gemeenteraad ; 395 de verkiezing van de schepenen ; 396 de verkiezing van de leden van het districtscollege ; de vervallenverklaring van het mandaat van gemeenteraadslid en schepen ; het aanwijzen van de leden van de gemeentelijke bestuursorganen en van de vertegenwoordigers van de gemeente in overlegorganen en in de organen van andere rechtspersonen en feitelijke verenigingen ; individuele personeelszaken (daartoe behoren voordrachten van kandidaten, benoeming tot ambten, terbeschikkingstellingen, preventieve schorsingen in het belang van de dienst, 397 tuchtstraffen ). De wijze waarop geheim wordt gestemd moet de geheimhouding van de wilsuiting van het 398 raadslid waarborgen . 392 Art. 40 GD. Doel van de geheime stemming is ervoor te zorgen dat de raadsleden in alle onafhankelijkheid kunnen oordelen. Daarom ook is de Raad van State onder de gelding van de NGW soms afgeweken van de beperkende interpretatie die aan de gevallen waarin geheime stemming is voorgeschreven, moet worden gegeven. Voorbeeld : ook de beslissing van de gemeenteraad om beroep in te stellen bij de Raad van State tegen de niet-goedkeuring van een tuchtstraf door de hogere overheid dient met geheime stemming genomen (zie Praktisch Handboek voor gemeenterecht, editie 2001, p. 171). Zie ook R. v. St. arr. Nr. 101.623 van 07.12.2001, T. Gem., 2002, p. 177, met noot : In de gemeenteraad en in het College van Burgemeester en Schepenen moet geheim worden gestemd telkens de leden hun stem moeten uitbrengen in een zaak die een of meer welbepaalde personen aanbelangt. Het betreft een arrest van een Franstalige kamer. Uit de noot van J. DUJARDIN blijkt dat de Raad van State art. 100 aanvankelijk strikt toepaste, later overhelde naar een ruimere invulling en zich thans in de recente rechtspraak een divergentie tussen de Franstalige en Nederlandstalige kamers aftekent. De Nederlandstalige kamers onderschrijven eerder de restrictieve interpretatie van art. 100 NGW. In zijn advies van 07.07.2003 vroeg de Raad van State om de personeelsmateries in algemenere termen samen te vatten. De Raad suggereerde de term “individuele personeelszaken”. De Raad suggereerde ook meer algemene bewoordingen voor de benoeming van leden van commissies die verband houden met het bestuur van de gemeente en vertegenwoordigers van de gemeenten in andere rechtspersonen alsmede een uitdrukkelijke vermelding dat eveneens geheim moet worden gestemd over de verkiezing van de voorzitter en de plaatsvervangende voorzitter van de gemeenteraad, de constructieve motie van wantrouwen (in het huidige GD niet langer weerhouden), en de vervallenverklaring van het mandaat van gemeenteraadslid en van schepen (Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 07.07.2003, nrs. 40 en 41). De goedkeuring van de geloofsbrieven wordt openbaar gestemd, desnoods – zo de private levenssfeer van betrokkene in het gedrang komt – in besloten zitting. 394 Art. 8 par. 3 GD. 395 Art. 45 par. 3 GD. 396 Art. 274 GD. 397 Moeten in die optiek als “individuele personeelszaak” geheim worden gestemd : de beslissing beroep in te stellen bij de Raad van State tegen een besluit van de toezichthoudende overheid houdende afzetting van een personeelslid (R.v.St., arr. nr. 17.551 van 01.04.1976), de beslissing iemand na een proefperiode niet vast te benoemen wegens onvoldoende prestatie (R.v.St., arr. Nr. 33.910 van 31.01.1990), de beslissing een personeelslid op te roepen naar de hoorzitting in het kader van een overwogen ordemaatregel (R.v.St., arr. nr. 149.669 van 30.09.2005). 398 Het raadslid moet op het stembriefje vóór het voorstel kunnen stemmen, er tegen kunnen stemmen en moet zich ook kunnen onthouden. Dit laatste kan in de regel gebeuren door het afgeven van een blanco stembrief, ten minste indien op de stembrief 393 81 2.3.8.3. Geheime stemming en formele motivering. 399 Indien de wetgeving op de formele motivering toepasselijk is , dan ontslaat de verplichting van de geheime stemming niet van de verplichting tot formele motivering. De loutere verwijzing naar de uitslag van de geheime stemming is niet voldoende om de beslissing formeel te motiveren. Uit de besprekingen vóór de stemming zullen de motieven waarop de beslissing steunt moeten blijken. Deze moeten uitdrukkelijk in het overwegend gedeelte van de notulen worden opgenomen, dit is immers de essentie van formele motivering. In de praktijk is er meestal een voorstel van beslissing én een voorstel van daaraan ten grondslag liggende formele motivering. Indien de gemeenteraad kennis krijgt van beide alvorens wordt gestemd, dan slaat de stemming zowel op het dispositief (de beslissing) als op de motieven. Desgevallend, indien de uitslag van de stemming over het dispositief niet overeenstemt met de voorgelegde formele motivering, dan zal men via de geheime stemming 400 opnieuw moeten beslissen over de motieven . 2.3.9. De volgorde van stemmen. 401 De voorzitter stemt steeds als laatste, behoudens bij een geheime stemming . Voor het overige wordt de orde van stemmen door het huishoudelijk reglement bepaald. Voor de geheime stemming geldt uiteraard dat iedereen op hetzelfde ogenblik stemt. 2.3.10. Bijzondere regeling bij de stemming van het meerjarenplan 404 rekening . 402 , budget 403 en de De regel is dat over meerjarenplan en jaarlijks budget in zijn geheel wordt gestemd. Een gemeenteraadslid kan echter eisen over een of meerdere onderdelen van het meerjarenplan en budget afzonderlijk te stemmen. Er wordt dan maar over het geheel gestemd nà deze afzonderlijke stemming. Een identieke mogelijkheid bestaat betreffende de gemeenterekening. Voor de stemming van andere geagendeerde punten dan hiervoor aangegeven kan krachtens het gemeentedecreet geen gedeeltelijke stemming worden geëist. Wel kan het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad het indienen van amendementen voorzien. 2.4. Rechten en plichten van de gemeenteraadsleden Het gemeenteraadslid heeft geen persoonlijke bestuursbevoegdheid. De bevoegdheden die de wet aan de gemeenteraad toekent behoren toe aan de gemeenteraad als collectiviteit. Het is de gemeenteraad, als orgaan, die beraadslaagt en besluit. Men kan dit allemaal in één zin uitdrukken. De gemeenteraad is een collegiaal orgaan. Dit neemt echter niet weg dat het raadslid aan zijn mandaat individueel een aantal persoonlijke prerogatieven ontleent. zowel de mogelijkheid was voorzien om vóór en tegen te stemmen, anders kan het onderscheid tussen tegenstemmen en onthoudingen bij het indienen van een blanco biljet niet meer worden gemaakt. 399 Zie wat de formele motivering betreft van de individuele en eenzijdige bestuurshandeling de wet van 29.07.1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen (Omzendbrief BA 2000/08 van 17.11.2000). Zie ook OPDEBEECK, I. en COOLSAET, A., “Formele motivering van bestuurshandelingen”, in Administratieve Rechtsbibliotheek, Die Keure, Brugge, 1999, 378 p. 400 De verplichting geheim te stemmen impliceert dat wanneer afzonderlijk wordt gestemd over de motieven van de beslissing, deze beslissing over de motieven eveneens geheim moet worden gestemd (R. v. St., nr. 87.747 van 31.05.2000, T. Gem., 2002, 227). 401 Art. 35 par. 4 GD. 402 Art. 146 par. 1 GD. 403 Art. 148 par. 4 GD. 404 Art. 174 par. 1 GD. 82 2.4.1. De rechten van de gemeenteraadsleden uitgeoefend in de gemeenteraad. 2.4.1.1. Deelname aan de besluitvorming. In de gemeenteraad heeft het raadslid recht op volle deelname aan het besluitvormingsproces. Het raadslid kan tussenkomen bij de beraadslaging. Het kan interpelleren, amendementen indienen en aan de stemmingen deelnemen (behoudens indien het raadslid zou onderworpen zijn aan een verbodsbepaling - zie hierna). Het huishoudelijk reglement kan de uitoefening van deze rechten regelen, maar ze echter niet onmogelijk maken. 2.4.1.2. Het recht geïnformeerd te worden 405 . Vragen kunnen niet met gewone dagordepunten gelijk worden gesteld. Om het vraagrecht niet te beknotten, kan de vraagsteller niet worden verplicht een toegelicht voorstel van beslissing bij 407 de vraag te voegen 406 . Het vraagrecht mag echter niet worden misbruikt om geen tijd te 408 moeten steken in het inzagerecht . a. Vragen aan het college Het raadslid kan mondelinge of schriftelijke vragen stellen aan het college van burgemeester en schepenen. Het huishoudelijk reglement dient de voorwaarden te bepalen waaronder dit recht 409 wordt uitgeoefend . Deze vragen kunnen gaan zowel over zaken van gemeentelijk belang als over zaken van 410 gemengd en algemeen belang . De antwoorden dienen evenwel aan de raad als orgaan 411 gegeven. b. Vragen aan de burgemeester Voormeld vraagrecht geldt ook tegenover de burgemeester. Ten opzichte van de burgemeester geldt ook nog een specifiek vraagrecht. De gemeenteraad heeft ook het recht geïnformeerd te worden door de burgemeester over de wijze waarop hij zijn 412 politiebevoegdheden uitoefent , nl. : - het uitvoeren van de politiewetten; - opdrachten inzake bestuurlijke politie; - opdrachten als hoofd van het politiekorps; - het opvorderen van de federale politie en de krijgsmacht. c. Het recht van een derde, eventueel een vijfde, van de zittinghebbende raadsleden om de gemeenteraad samen te roepen. Zie telkens hiervoor. d. Het recht om de agenda van de gemeenteraad aan te vullen. Zie hiervoor. 405 Art. 32 GD. Wijzigingsdecreet 2009, art. 23 dat art. 32 GD aanvult. Inwerkingtreding : te bepalen bij BVR. 407 Omzendbrief BB 2009/2 bij het Reparatiedecreet 2009, p. 9. 408 Vraag om uitleg van mevr. De Wachter, Vlaams Parlement, Commissie Binnenlandse Aangelegenheden, 17.03.2009. 409 Art. 40, 5° GD. Het huishoudelijk reglement mag ter gelegenheid van de praktische regeling van dit vraagrecht het vraagrecht niet onmogelijk maken. 410 Voor het onderscheid tussen deze begrippen, zie hiervoor in het inleidend gedeelte. 411 Recent werd – nog onder de gelding van de NGW - de vraag gesteld of een gemeenteraadslid een vraag per e-mail of per fax mag indienen. Uit een antwoord op een parlementaire vraag is af te leiden dat een gemeenteraadslid dit effectief kan, indien het reglement van orde dit niet formeel verbiedt. De minister stelt dat “het reglement van orde de noodzakelijke bepalingen kan bevatten om de raadsleden toe te laten met de moderne communicatietechnologie de rechten verbonden aan het mandaat uit te oefenen.” (Parl. Vraag nr 287 van 29.01.2001, Vr. en Antw. Kamer, 23.04.2001, 8125). 412 Zie artikel 133bis NGW. 406 83 e. Het recht voor bepaalde vertrouwenspersoon. gehandicapte raadsleden op bijstand van een Zie hiervoor. De vertrouwenspersoon kan ook optreden buiten de gemeenteraad. Bvb. bij de uitoefening van het inzagerecht. 2.4.2. De rechten van de gemeenteraadsleden uitgeoefend buiten de gemeenteraad. Buiten de raad blijft de medezeggenschap van de gemeenteraadsleden eerder gering. Gemeenteraadsleden nemen geen deel aan het dagelijks bestuur van de gemeente noch aan de uitvoering van de beslissingen van de gemeenteraad. Zij kunnen ook geen bevelen geven aan personeelsleden. 413 Er bestaat ook geen verplichting tot actief informeren van het raadslid over het gemeentelijk beleid : slechts t.a.v. dagordepunten op de raadszitting bestaat deze verplichting wel. Toch beschikt het gemeenteraadslid over enkele belangrijke persoonlijke prerogatieven. 2.4.2.1. Het algemeen inzage- en afschriftrecht. 414 Het algemeen inzagerecht blijkt uit artikel art. 30 par. 1 GD : “De gemeenteraadsleden hebben recht van inzage in alle dossiers, stukken en akten die het bestuur van de gemeente betreffen”. 415 . De gemeenteraadsleden kunnen een afschrift verkrijgen van de akten, stukken en dossiers betreffende het bestuur van de gemeente. De vergoeding die eventueel wordt gevraagd voor 416 het afschrift, mag in geen geval meer bedragen dan de kostprijs . De schepenen die geen gemeenteraadslid zouden zijn (de OCMW-voorzitter voor zover hij geen gemeenteraadslid is en het lid van het college van het andere geslacht dat géén gemeenteraadslid is) en een burgemeester buiten de raad beschikken ook over deze rechten 417 . Bedoeld inzagerecht strekt zich ook uit tot de autonome gemeentebedrijven van de 418 gemeente . De voorwaarden voor inzage- en afschriftrecht dienen bepaald in het huishoudelijk reglement 419 van de raad . Dit inzagerecht strekt zich uit tot alle bestuursdocumenten 420 : 413 Zie echter de door het decreet van 26.03.2004 betreffende de openbaarheid van bestuur verplichte vormen van actieve openbaarheid. De rechten van de raadsleden in dat verband zijn geen rechten als raadslid maar als gewoon burger. Zie verder bij openbaarheid van bestuur. Men zou ook kunnen verdedigen dat omtrent het actief informeren van de raadsleden verplichtingen kunnen worden opgenomen in het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad. In dit geval zijn deze verplichtingen uiteraard afdwingbaar. 414 Art. 30 par. 1 GD. Zie ook diverse antwoorden op Parlementaire vragen onder toepassing van de (N)GW: Parl. Vr. 31.12.1979, Bull. Vr. en Antw. Kamer 1979, nr. 29, p.1705, Parl. Vr. 30.03.1984, Bull. Vr. en Antw. Senaat 1983/84, nr. 29, p.1133, Parl. Vr. 25.10.1983, Bull. Vr. en Antw. Kamer nr. 4, p. 313, Parl. Vr. 30.09.1983, Bull. Vr. en Antw., 1983/84, nr. 2, p.118, Parl. Vr. 09.07.1986, Bull. Vr. en Antw. Kamer 86/87, nr. 3, Parl. Vr. 09.07.1987, Bull. Vr. en Antw. Vl. Raad, 86/87, nr. 79, pp.889 en 890, Parl. Vr. 09.10.1987, Bull. Vr. en Antw. Kamer 06.11.1987, p. 81, Parl. Vr. 23.12.1988, Bull. Vr. en Antw. Senaat 24.01.1989, nr. 16, pp. 785 en 786, Parl. Vr. 23.04.1991, Bull. Vr. en Antw. Senaat 25.06.1991, nr. 37, p.1589, Parl. Vr. 10.09.1991, Bull. Vr. en Antw. Kamer 91/92, p.15.188. 415 Het inzagerecht komt aan het raadslid persoonlijk toe. Buiten de omstandigheid van de bijstand van een vertrouwenspersoon aan een gehandicapt raadslid (zie hiervoor), kan het raadslid zich dus niet door een derde (bvb. een externe deskundige) laten bijstaan (Parl. Vr., 09.06.1981, Bull. Vr. en Antw Kamer, 80/81, nr. 38). 416 Het verdient aanbeveling deze afschriften kosteloos ter beschikking te stellen. 417 Art. 47 lid 2 GD. 418 Wijzigingsdecreet 2009, art. 22, 4° dat art. 30 GD aanvult. Inwerkingtreding : bij besluit BVR. 419 Art. 30 par. 3 en art. 40, 4° GD. 420 Onder bestuursdocument dient begrepen elke bij het gemeentebestuur berustende informatiedrager, vanaf zijn ontstaan, ongeacht de drager en ongeacht het stadium van de besluitvorming waarin het stuk werd opgemaakt. Dit laatste slaat o.m. op verslagen, studies, sommige notules en processen-verbaal, statistieken, administratieve richtlijnen, omzendbrieven, dienstnota’s, adviezen, prognoses, beslissingen, contracten en vergunningen, registers van openbaar onderzoek, examenkohiers. Een uitzondering kan gemaakt worden voor documenten of delen ervan die betrekking hebben op in bewerking zijnde gegevens wanneer onbetwistbaar kan worden gesteld dat het belang van de openbaarheid niet opweegt tegen de schade die door de openbaarmaking aan andere belangen zou toegebracht worden. De uitzondering geldt niet voor documenten die feitelijk vaststaande gegevens of het advies van een advieslichaam bevatten (Omzendbrief van 28.06.1988 van de Gemeenschapsminister voor Binnenlandse Aangelegenheden, B.S., 08.08.1989). 84 - van gemeentelijk belang : vb. dossiers openbare werken, subsidiëringsdossiers, fiscale dossiers, stukken betreffende intercommunales en VZW’s waar de gemeente lid van is en die op de gemeente berusten. - van gemengd belang : vb. stedenbouwkundige en verkavelingsvergunningen, Vlaremdossiers. Dit inzagerecht strekt zich niet uit tot de bestuursdocumenten van algemeen belang (taken van louter medebewind) zoals de bevolkingsregisters, de akten van de burgerlijke stand, het strafregister, de briefwisseling van de burgemeester als hoofd van de politie. In dit geval heeft een raadslid niet meer rechten dan een gewone burger kan laten gelden ingevolge de wetgeving openbaarheid van bestuur (zie hierna). Het inzagerecht strekt zich wel uit tot stukken van gemeentelijk of gemengd belang die de 421 422 persoonlijke levenssfeer van een natuurlijk persoon aangaan . Het inzagerecht strekt zich niet uit tot documenten die nog in bewerking zijn (niet te verwarren met documenten waarover nog geen eindbeslissing werd genomen), documenten die nog ter 423 studie liggen of persoonljke documenten . Het inzagerecht van de gemeenteraadsleden slaat, ter wille van de geheimhouding van het onderzoek, niet op rapportering van en naar de auditcommissie voorafgaand aan de (globale) 424 eindrapportering (zie voor het begrip auditcommissie hierna) . Voor inzage in de rapportage naar de auditcommissie door personeelsleden zouden de betrokken personeelsleden wel 425 toestemming kunnen geven . 2.4.2.2. Het specifiek inzagerecht betreffende op de gemeenteraad geagendeerde dossiers 426 . Een en ander werd hiervoor, bij de regels betreffende de samenroeping van de gemeenteraad, uiteengezet. Dit recht verschilt van het algemeen inzagerecht in die zin dat het volledig dossier beschikbaar moet zijn zonder dat het raadslid erom vraagt. 2.4.2.3. Het bezoek- en inspectierecht 427 . Het gemeenteraadslid kan op individuele basis de instellingen (voorheen inrichtingen) en diensten bezoeken die de gemeente opricht en beheert, zoals scholen, bibliotheken, zwembaden, jeugddienst e.d.. Recent werd ook de vraag gesteld of een e-mail een akte of een stuk is betreffende het bestuur van de gemeente (Vraag Boutsen aan de Vlaamse minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Vlaams Parlement, Commissie voor Binnenlandse Aangelegenheden, Huisvesting en Stedelijk beleid, nr. 199, 6 juni 2001). De vraag is complex omdat niet alleen de ontvanger van de mail en het gemeentebestuur in het geding zijn, maar ook de verzender (cfr. diens privacy). In afwachting van nadere toelichting via een door de minister aangekondigde omzendbrief kon het volgende worden genoteerd : Persoonlijke briefwisseling gericht aan ambtenaren mag enkel door de ambtenaar worden geopend, tenzij hij toestemming gaf aan een derde de briefwisseling te openen. Is de briefwisseling echter bestemd voor de afhandeling van een dossier, dan moet de ambtenaar de briefwisseling meedelen aan het bestuur. Afgeprinte e-mails vallen onder art. 84 NGW. De minister vindt echter dat het te ver gaat een systeem te creëren waardoor elke e-mail aan een personeelslid of een mandataris zou kunnen worden ingezien. Ze moeten betrekking hebben op het bestuur van de gemeente. De minister raadt aan interne regels af te spreken. E-mails kunnen niet worden gebruikt om het inzagerecht uit te hollen. Het voorgaande werd bevestigd en verder uitgewerkt in de omzendbrief BA-2002/10 van 28.06.2002 betreffende het inzage- en afschriftrecht van de leden van de gemeenteraden, de politieraden, de provincieraden en de raden voor maatschappelijk welzijn met betrekking tot e-mail berichten en geïnformatiseerde stukken (B.S., 19.07.2002). Zie ook : VERBEEK, M., “Andermans elektronische post lezen kan niet zomaar”, De Gemeente, 2002, p. 11 e.v. 421 Zie echter hierna betreffende het beroepsgeheim van de gemeenteraadsleden. 422 Er kan echter niet worden toegestaan dat raadsleden een directe toegang tot het gemeentelijk informaticasysteem zouden hebben via een terminal of een persoonlijke computer om aldus toegang te krijgen tot persoonsgegevens : zie ook Commissie voor Bescherming van de Persoonlijke Levenssfeer, advies nr. 2/98, beschikbaar op de website van de commissie. 423 DUJARDIN, J., e.a., Praktisch handboek voor Gemeenterecht, Die Keure, 2006, p. 159. 424 Memorie 2005, p. 116. 425 Zie art. 267 lid 3 in fine GD. 426 Zie art. 21 lid 2 GD. 427 Art. 30 par. 2 GD. 85 Bij eerste lectuur van het nieuwe Gemeentedecreet leek afzonderlijke rechtspersoonlijkheid geen beletsel, voor zover de instelling en diensten door de gemeente werden opgericht en beheerd. Zo geldt er ook een bezoek- en inspectierecht in de gemeentelijke externe 428 verzelfstandigde agentschappen (EVA’s, voor de behandeling van deze rechtsfiguur zie 429 verder) . Het bezoek- en inspectierecht lijkt zich echter niet uit te strekken tot kerkfabrieken en het OCMW (zij zijn niet door de gemeente opgericht, noch worden ze erdoor beheerd). Het strekt zich wel uit bvb. over de autonome gemeentebedrijven. Het inspectierecht heeft een louter informatief karakter : zo mag het raadslid de werking van de instellingen niet storen en mag hij geen opmerkingen maken. Wat hij vastgesteld heeft, kan hij wel tot onderwerp maken van een bespreking in de gemeenteraad. Dit recht moet door het huishoudelijk reglement geregeld worden gemaakt. 430 doch kan niet onmogelijk De schepenen die geen gemeenteraadslid zouden zijn (bvb. de OCMW-voorzitter voor zover hij geen gemeenteraadslid is) en een burgemeester buiten de raad beschikken ook over deze 431 rechten . 2.4.2.4. Het recht van beroep bij de toezichthoudende overheid en bij de Raad van State. Een gemeenteraadslid kan ook beroep doen op de toezichthoudende overheid indien zijn prerogatieven worden geschonden. Het raadslid kan zich echter ook onmiddellijk tot de Raad van State richten. Gezien de grondslag om zich tot de Raad van State te richten gelegen is in de prerogatieven omwille van zijn functie spreekt men van een functioneel belang. Voorbeeld : Een gemeenteraadslid kan zich tot de genoemde instanties richten indien de gemeenteraad is samengeroepen met miskenning van de oproepingstermijn 432 of met miskenning van zijn inzagerecht. 2.4.3. De plichten van de raadsleden bij het uitoefenen van hun rechten 433 . Artikel 30 par. 4 stelt het uitdrukkelijk. Bij de uitoefening van hun rechten zijn raadsleden onderworpen aan het beroepsgeheim overeenkomstig art. 458 van het Strafwetboek. Raadsleden kunnen dus strafrechtelijk vervolgd worden voor inbreuken hierop. Vb. het verspreiden van vertrouwelijke persoonlijke gegevens uit een personeelsdossier ; het verspreiden van gegevens uit een gunningsdossier waardoor de concurrentie wordt vervalst 434 e.d.m. Naast het strafrechtelijk beroepsgeheim bepaalt het GD nu ook uitdrukkelijk dat de raadsleden en alle andere leden die krachtens de wet of het decreet de besloten vergaderingen van de 428 Standpunt van de minister van Binnenlandse Aangelegenheden ingenomen bij de bespreking van het ontwerp in de commissie binnenlandse aangelegenheden, verslag van de commissie binnenlandse aangelegenheden, Vlaams Parlement, stuk 347 (2004 – 2005), nr. 6, p. 108. 429 Zulks werd uiteindelijk bevestigd in art. 22, 4° van het wijzigingsdecreet 2009 (inwerkingtreding : 09.05.2009). 430 Art. 40, 4° GD. 431 Art. 47 lid 2 GD. 432 Een tegen een besluit van de gemeenteraad gericht middel, waarbij de onregelmatige oproeping van de gemeenteraadsleden wordt aangevoerd, kan niet in aanmerking worden genomen wanneer die onregelmatigheid niet blijkt uit het dossier en verzoeker niet aantoont in hoeverre zijn belangen zouden kunnen zijn geschaad door een eventuele onregelmatigheid van de oproepingen, zie R. v. St. 07.01.1991, Pas., 1994, IV, 103 en www.jura.be . 433 Art. 30 par. 4 GD. 434 De problematiek van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van gemeenteraadsleden tgv. het openbaar maken van feiten die zij via de uitoefening van hun prerogatieven als raadslid hebben verkregen, staat in het volle licht sedert het vonnis van de correctionele rechtbank te Kortrijk van 06.11.2001. Blijkbaar was de correctionele rechtbank te Kortrijk van oordeel dat gemeenteraadsleden gegevens die zij ingevolge hun persoonlijk inzagerecht hebben verzameld, niet mogen publiek maken indien deze gegevens handelen over personen in de zin van art. 94 NGW. Tegen dit vonnis werd beroep ingesteld. Het vonnis werd hervormd door het Hof van Beroep te Gent. Zie voor een commentaar JUDO, F., “Inzagerecht is nog geen recht om openbaar te maken”, De Juristenkrant, nr. 40 van 19.12.2001, p. 13. Zie ook DUHAMEL, K., “Kan een gemeenteraadslid het beroepsgeheim schenden ?”, BinnenBand, 2002, p. 30 –31 en voor wat betreft een algemene bespreking van het beroepsgeheim ALLEMEERSCH, B., “Het toepassingsgebied van art. 458 Strafwetboek. Over het succes van het beroepsgeheim en het geheim van dat succes”, R.W., 2003 – 2004 , 1 – 19. 86 gemeenteraad bijwonen (bvb. de burgemeester buiten de raad, maar 435 vertrouwenspersoon bvb. of de secretaris) tot geheimhouding zijn verplicht . ook de De raadsleden genieten bij hun optreden in de raad evenmin strafrechtelijke immuniteit. Indien zij zich schuldig maken aan eerrovende uitspraken of lasterlijke aantijgingen, dan zijn zij strafrechtelijk en burgerrechtelijk aansprakelijk. 2.5. Een bijzonder soort verplichtingen : de verbodsbepalingen (art. 27 GD) 436 . 2.5.1. Algemeenheden. Bij de uitoefening van zijn ambt zal het gemeenteraadslid in sommige gevallen niet kunnen deelnemen aan beraadslaging en stemming, hetzij bepaalde handelingen niet kunnen stellen. De wet heeft daarbij de vermenging van persoonlijke en openbare belangen willen voorkomen. De raadsleden mogen niet in de mogelijkheid gebracht worden een persoonlijke verrijking of voordeel na te streven bij de uitoefening van hun ambt of bij het deelnemen aan een beslissing hun privaat belang op het openbaar belang te laten voorgaan. Niet mogen deelnemen aan de beraadslaging en de beslissing of bepaalde handelingen niet mogen stellen is de uitzondering op de regel. Daaruit volgt dat de beperkingen zelf op beperkende wijze moeten uitgelegd en toegepast worden. De algemene aandacht voor een behoorlijk bestuur brengt echter mee dat de strikte interpretatie zelf wordt afgezwakt. Voorzichtigheid zal in deze dus geboden zijn, ook al omdat in geval van rechterlijke controle de uiteindelijke beslissing van de rechter doorslaggevend zal zijn (cfr. het geval van strafrechtelijk gesanctioneerde belangenneming), eventueel bij administratief toezicht het standpunt van de toezichthoudende overheid. In geval van twijfel onthoudt men zich dus beter van de handeling. Wat hierna als verbodsbepalingen wordt aangegeven geldt én voor raadsleden én voor de 437 438 vertrouwenspersonen én voor de leden van het college van burgemeester en schepenen 439 én voor de gemeentesecretaris . Ook alle personeelsleden vallen eronder, uitgezonderd wat betreft art. 27 par. 2, 4° GD. De verbodsbepalingen vallen uiteen in het verbod deel te nemen aan beraadslaging en stemming (2.5.2.) en het verbod tot het stellen van bepaalde handelingen (2.5.3.). 2.5.2. Verbod van deelname aan de bespreking en de stemming (art. 27 par. 1 GD). Raadsleden, vertrouwenspersonen (zowel van raadsleden als collegeleden), burgemeester en andere collegeleden, gemeentesecretaris en andere gemeentelijke personeelsleden 440 mogen niet deelnemen aan de bespreking en de stemming (voor de gemeentesecretaris moet “deelnemen” gelezen worden “als in raad of college zijn functie uitoefenen”. Van een “stemming” kan in hoofde van de secretaris of personeelsleden uiteraard geen sprake zijn) : 435 Wijzigingsdecreet 2009, art. 22 dat art. 30 par. 4 GD herformuleert. Inwerkingtreding : 09.05.2009. Voor een zeer indringend overzicht handelend over de situatie onder de NGW zie VAN HEUVEN, D. en VAN VOLSEM, F., “De kiesheidsregels voor gemeentemandatarissen”, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 1991, p. 139 - 170. Wij verwijzen overigens naar dit artikel voor nadere lectuur. Hetgeen in de cursus voorkomt is omwille van didactische redenen beperkt gehouden. 437 Art. 27 par. 3 GD. 438 Art. 51 GD. O.i. incluis de burgemeester niet-raadslid zowel in het college als in de raad. Dergelijke burgemeester is volwaardig collegelid. Ook de gemeentesecretaris, die evenmin stemrecht heeft in beide vergaderingen, valt onder de verbodsbepalingen. 439 Art. 88 GD en art. 85 GD. Let wel : de verbodsbepalingen van art. 27 par. 2 zijn tevens toepasselijk op de adjunctgemeentesecretaris en de financieel beheerder. 440 Wijzigingsdecreet 2009, art. 69 dat art. 110 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 436 87 441 442 - over aangelegenheden waarin zij rechtstreeks belang hebben en waarin zij persoonlijk 443 of als vertegenwoordiger zijn betrokken ; 444 - over aangelegenheden waarin zijn bloed- of aanverwanten tot en met de vierde graad een persoonlijk en rechtstreeks belang hebben. Het verbod strekt niet verder dan de tweede graad voor voordrachten van kandidaten, benoemingen, ontslagen 445, afzettingen en 446 447 schorsingen . De wettelijke samenwoning als bedoeld in art. 1475 burgerlijk wetboek wordt door het decreet met aanverwantschap gelijkgesteld. Wat betreft de verkiezing van raadsleden van het OCMW kunnen de gemeenteraadsleden wel 448 geldig hun stem uitbrengen voor een bloed- of aanverwant, ongeacht de graad . 449 - Over de vaststelling of goedkeuring van de jaarrekening van een instantie waaraan hij rekenschap verschuldigd is of waarvan hij tot het uitvoerend orgaan behoort. Voormelde verbodsbepalingen zijn niet toepasselijk op gemeenteraadsleden die zich in voormelde omstandigheden bevinden louter op grond van het feit dat zij als vertegenwoordiger 450 van de gemeente zijn aangewezen in een andere rechtspersoon . Diegene die onder de verbodsbepaling valt zal dus in de vergadering niet kunnen mee beraadslagen, noch mee beslissen, noch zijn ambt opnemen (situatie van de secretaris). Hij mag wel vanuit de zaal meeluisteren zo het een openbare zitting betreft. Betreft het een besloten zitting, dan moet hij de zaal verlaten. Wanneer een gemeenteraadslid zich in een situatie geviseerd door art. 27 par. 1 GD bevindt, dan moet het punt op de vergadering behandeld worden en kan de vergadering niet worden 451 gesloten vóór het punt in kwestie is behandeld of er is beslist het punt uit te stellen . Dezelfde regels zijn toepasselijk op de collegeleden wanneer zij beslissingen nemen in het schepencollege, alsook op de gemeentesecretaris. 441 Er moet maw. een causaal verband zijn tussen de beslissing en het voor- of nadeel. Het rechtstreeks belang bestaat volgens de Raad van State wanneer diegene die door de verbodsbepaling is geviseerd niet met redelijke zekerheid kan geacht worden voldoende afstand te kunnen nemen om de belangen van zijn gemeentebestuur voorrang te verlenen boven zijn persoonlijke belangen (R.v.St. arr. nr. 77.723 van 17.12.1998 inzake de Gemeente Kluisbergen). 442 Het persoonlijk belang dient onderscheiden van een collectief belang. Zo mag het raadslid wel aanwezig zijn bij de bespreking en beslissing over de aanvaarding van een BPA over een zone waarin het raadslid woont omdat het belang van het raadslid dan gemeen is met het belang van allen die een eigendom hebben binnen de grenzen van dit BPA (Parl Vr., 14.08.1981, Bull. Vr. en Antw. Kamer, 80/81, nr. 48). De situatie wordt o.i. wel anders indien het BPA wordt aangepast louter en alleen voor de belangen van het raadslid. 443 Voorbeeld van een rechtstreeks belang als gelastigde : een raadslid is beheerder van een VZW. Het raadslid mag niet tegenwoordig zijn bij de beraadslaging en de beslissing over een subsidie aan deze VZW. Idem voor het raadslid dat bestuurder is van een feitelijke vereniging indien het raadslid bevoegd is bindend voor de vereniging op te treden (Parl. Vraag van 07.02.1983, Bull. vr. en Antw. Senaat, 1982-83, nr. 21, p. 758). 444 Voor het bepalen van de graad van bloed- of aanverwantschap moet men teruggaan tot de gemeenschappelijke stamvader en dan terugkeren naar de betrokkene. Zo zijn broer en zus bloedverwant in de tweede graad. Men gaat van de broer terug omhoog tot de vader (één graad) en keert dan terug naar de zus (eveneens één graad). Aldus komt men tot een afstand van twee graden. 445 Wijzigingsdecreet 2009, art. 20 dat art. 27 GD aanvult. Inwerkingtreding : 09.05.2009. Onder het begrip “ontslag” moet zowel het tuchtrechtelijk ontslag als het ontslag van een contractueel worden verstaan (Omzendbrief BB 2009/2 bij het Reparatiedecreet 2009, p. 10). 446 Hieronder vallen zowel preventieve schorsingen als schorsingen bij wege van tuchtmaatregel (Omzendbrief BB 2009/2 bij het Reparatiedecreet, p. 10). 447 Wijzigingsdecreet 2009, art. 20 dat art. 27 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Louter feitelijke samenwoning zonder het afleggen van de verklaring bedoeld in art. 1476 B.W. is dus blijkbaar door het artikel niet geviseerd. 448 Wijzigingsdecreet 2009, art. 20 dat art. 27 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 449 Deze verbodsbepaling geldt niet voor de deelname aan beraadslaging en stemming betreffende begrotingen, verkopingen, verpachtingen enz. … . Niettemin zal art. 27 par. 1, 1° als verbodsbepaling dan toepasselijk zijn. 450 De verbodsbepalingen van art. 27 par. 1 zijn dus niet toepasselijk op een gemeenteraadslid dat namens de gemeente zetelt in de raad van bestuur wiens jaarrekening door de gemeenteraad dient te worden goedgekeurd. Omgekeerd zijn deze verbodsbepalingen wel toepasselijk indien het gemeenteraadslid in de raad van bestuur van de VZW niet als gemeenteraadslid zetelt. Gemeenteraadsleden die in het O.C.M.W. of de kerkfabrieken van rechtswege of ingevolge beslissing als vertegenwoordiger zijn aangewezen vallen evenmin onder de verbodsbepalingen van art. 28 par. 1 GD. Zie Memorie 2005, p. 52. 451 Wijzigingsdecreet 2009, art. 20 dat art. 27 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 88 2.5.3. Verbod tot het stellen van bepaalde handelingen (art. 27 par. 2 GD). Waar de verboden tot deelname aan beraadslaging en beslissing uiteraard slechts gelden binnen gemeenteraad en college, gelden de verboden tot het stellen van bepaalde handelingen ook buiten de gemeenteraad en buiten het college. De verboden zijn trouwens zelfs in bepaalde gevallen toepasselijk op niet-gemeenteraadsleden of niet-personeelsleden (zie bvb. hierna onder 2.5.3.1. en 2.5.3.2.). Navermelde verboden uit art. 27 par. 2 gelden voor : gemeenteraadsleden, leden van het college van burgemeester en schepenen, de vertrouwenspersoon (zowel van raadsleden als collegeleden), de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris, de financieel beheerder (zie art. 85 GD) en alle gemeentelijke personeelsleden (uitgezonderd 2.5.3.4., verbod dat niet 452 op het gewoon personeel toepasselijk is) . 2.5.3.1. Verbod om tegen betaling als advocaat of notaris te werken in geschillen ten behoeve van de gemeente. Het is aan gemeenteraadsleden verboden om tegen betaling rechtstreeks of onrechtstreeks als advocaat of notaris te werken in geschillen ten behoeve van de gemeente. Het verbod geldt ook voor personen die in het kader van een associatie, groepering of samenwerking met het gemeenteraadslid samenwerken of op hetzelfde kantooradres werkt. Nochtans nam men onder de gelding van de NGW aan dat een gemeentebestuuurder-notaris akten kan verlijden waarbij zijn gemeente betrokken is, en hij uit dien hoofde de wettelijk 453 bepaalde erelonen kan vorderen . De grondslag voor deze stelling zou kunnen worden 454 gezocht in de vaststelling dat het niet om een “geschil” gaat . 2.5.3.2. Verbod om als advocaat of notaris rechtstreeks of onrechtstreeks te werken in geschillen ten behoeve van de tegenpartij van de gemeente of ten behoeve van een personeelslid van de gemeente in zaken aangaande de tewerkstelling binnen de gemeente. Dit verbod geldt ook hier ten aanzien van de persoon die in het kader van een associatie met het gemeenteraadslid samenwerken of op hetzelfde kantooradres werken. 2.5.3.3. Verbod om “zaken te doen” met de gemeente. Het is aan de gemeenteraadsleden verboden om rechtstreeks of onrechtstreeks met de gemeente of een extern verzelfstandigd agentschap ervan een overeenkomst te sluiten – 455 behoudens indien het gaat om een schenking aan de gemeente of het agentschap , deel te nemen aan een opdracht voor aanneming van werken, leveringen of diensten, verkoop of aankoop voor de gemeente of de gemeentelijk extern verzelfstandigde agentschappen, behoudens ingeval waarbij het raadslid beroep doet op een door de gemeente of het 456 agentschap aangeboden dienstverlening en het precies daarom de overeenkomst aangaat . Voorbeeld : strijkateliers, kinderopvang … . Het verbod is ook toepasselijk op handelsvennootschappen waarin het gemeenteraadslid vennoot, zaakvoerder, beheerder of lasthebber is. Het verbod slaat én op de beslissingen én op de handelingen, maar geldt niet voor de bloed- en aanverwanten, tenzij zij daadwerkelijk als tussenpersoon zouden optreden. Ook de wetgeving overheidsopdrachten voorziet een gelijkaardig verbod (zie art. 8 van de wet overheidsopdrachten van 15.06.2006). 452 Wijzigingsdecreet 2009, art. 69 dat art. 110 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Dit wordt door bepaalde rechtsleer bekritiseerd, zie het artikel van VAN HEUVEN en VAN VOLSEM, hiervoor aangehaald. 454 Een vraag die zich stelt en waarop de rechtspraak en rechtsleer een antwoord zullen moeten geven is of een advocaat – raadslid, buiten enige betwisting om, betaald advies aan de gemeente kan geven. O.i. kan dit niet gezien het verbod “zaken te doen” met de gemeente. Zie hierna. 455 Een schenking is immers een overeenkomst. 456 Wijzigingen aangebracht door het wijzigingsdecreet 2009, art. 20 in art. 27, 3° GD. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 453 89 Onverminderd de toepassing van andere verbodsbepalingen die voortvloeien uit een wet, een decreet, een ordonnantie, een reglement of statuut, is het elke ambtenaar, openbare gezagsdrager of ieder ander persoon die op welke wijze ook aan de aanbestedende overheid verbonden is, verboden, op welke wijze ook, rechtstreeks of onrechtstreeks tussen te komen bij de plaatsing (destijds de gunning genaamd) en de uitvoering van een overheidsopdracht zodra hij daardoor, persoonlijk of via een tussenpersoon, zou kunnen terechtkomen in een toestand van belangenvermenging met een kandidaat of inschrijver. Deze belangenvermenging wordt alleszins vermoed te bestaan : 1° zodra de ambtenaar, de openbare gezagsdrager of de natuurlijke persoon bedoeld in hiervoor, bloed- of aanverwant is in de rechte lijn tot de derde graad en in de zijlijn tot de vierde graad of in geval van wettelijke samenwoning, met een van de kandidaten of inschrijvers of met ieder ander natuurlijk persoon die voor rekening van een van hen een directie- of beheersbevoegdheid uitoefent; 2° indien de ambtenaar, de openbare gezagsdrager of de natuurlijke persoon bedoeld hiervoor zelf of via een tussenpersoon eigenaar, mede-eigenaar of werkend vennoot is van één van de kandiderende of inschrijvende ondernemingen dan wel in rechte of in feite, zelf of via een tussenpersoon, een directieof beheersbevoegdheid uitoefent. De ambtenaar, de openbare gezagsdrager of de natuurlijke persoon die zich in een van deze toestanden bevindt, is verplicht zichzelf te wraken. Indien de ambtenaar, de openbare gezagsdrager, de natuurlijke persoon of rechtspersoon bedoeld zoals hiervoor bedoeld, zelf of via een tussenpersoon, een of meer aandelen of deelbewijzen ter waarde van ten minste vijf percent van het maatschappelijk kapitaal van een van de kandiderende of inschrijvende ondernemingen bezit, is hij verplicht de aanbestedende 457 overheid daarvan in kennis te stellen . Ook dient de aandacht gevestigd op art. 245 SW strafsancties in zich houdt. 458 betreffende de belangenneming dat 457 Voor een bespreking van het verbod voortvloeiend uit de wetgeving overheidsopdrachten maar nog geënt op de oude wet overheidsopdrachten van 24.12.1993, zie NUYSEN, T. en SMISMANS, W., “Onverenigbaarheden bij overheidsopdrachten, T.B.P., 1999, 33 – 49. 458 Iedere persoon die een openbaar ambt uitoefent, die, hetzij onrechtstreeks hetzij door tussenpersonen of door schijnhandelingen, enig belang, welk het ook zij, neemt of aanvaardt in de verrichtingen, aanbestedingen, aannemingen of werken in regie waarover hij ten tijde van de handeling geheel of ten dele het beheer of het toezicht had, of die, belast met de ordonancering van de betaling of de vereffening van een zaak, daarin enig belang neemt, wordt gestraft met gevangenisstraf van een jaar tot vijf jaar, en met een geldboete van 100 euro tot 50.000 euro of met één van die straffen en hij kan bovendien, overeenkomstig artikel 33, worden veroordeeld tot ontzetting van het recht om openbare ambten, bedieningen of betrekkingen te vervullen. De voorgaande bepaling is niet toepasselijk op hem die in de gegeven omstandigheden zijn private belangen door zijn betrekking niet kon bevorderen en openlijk heeft gehandeld." 90 O.i. geldt het verbod niet voor 459 : 460 1. De notaris die buiten enig geschil om een akte verlijdt voor de gemeente . 2. Leveringen aan ondergeschikte besturen zoals O.C.M.W., kerkfabriek, v.z.w.’s door 461 gemeenteraadsleden . Maar voor de burgemeester en/of schepenen indien zij individueel of collectief door of ingevolge wet of decreet belast zijn met toezicht op deze besturen, geldt een verbod opgelegd via art. 245 SW. 3. Leveringen aan een aannemer, die zelf aan de gemeente levert, voor zover duidelijk is dat er 462 van geen onderaanneming sprake is . 2.5.3.4. Verbod op te treden als afgevaardigde of deskundige van een vakorganisatie in het bijzonder onderhandelingscomité of het hoog overlegcomité van de gemeente. 2.6. 2.6.1. De notulen van de vergaderingen van de gemeenteraad. De auteur van de notulen van de gemeenteraad (art. 33 lid 1 en 180 GD). Het Gemeentedecreet bepaalt wel dat de secretaris de vergaderingen van de gemeenteraad bijwoont, maar duidt de gemeentesecretaris niet langer als de auteur van de notulen aan maar enkel als de verantwoordelijke. Uit het gebruik van de term “verantwoordelijke” kan o.i. worden afgeleid dat de secretaris aan de diensten ter zake opdrachten kan verlenen en zo gezag uitoefenen, maar dat hij – alhoewel hij eindverantwoordelijke blijft - juridisch niet zelf steeds de tekst van de notule moet opmaken. Een en ander beantwoordt aan de bestuurspraktijk. De tijd dat alle beraadslagingen door de secretaris werden geschreven is immers al lang voorbij. Bij de organisatie van de opmaak van de notules geniet de secretaris geen absolute vrijheid, zie in dit verband de commentaar hierna betreffende de inhoud van de notulen. In dit verband moet ook worden gewezen op art. 40, 6° GD dat bepaalt dat de gemeenteraad in zijn huishoudelijk reglement bepalingen dient te stellen betreffende “de wijze van notulering”. Bovendien voorziet art. 88 par. 2 GD uitdrukkelijk dat de gemeentesecretaris er dient voor te zorgen dat alle door de reglementering voorgeschreven vermeldingen in de beslissingen worden opgenomen. In dit verband kunnen we bvb. denken aan de formele motivering indien dit is voorgeschreven. 2.6.2. Begrip en inhoud (art. 181 GD). In essentie en in algemene zin dienen de notulen van een vergadering, als verslag van een 463 vergadering, de beslissingen , al dan niet geamendeerd, weer te geven over de behandelde agendapunten (inhoudelijke elementen). Indien wettelijk vereist – bvb. ingevolge de wet van 29.07.1991 betreffende de formele motivering van de individuele bestuurshandelingen – moeten de notulen ook de formele motivering bevatten. Daarnaast dient uit de notulen ook te blijken dat de na te leven formaliteiten voor geldige vergadering (vormelijke elementen) werden nageleefd zodat men kan nagaan of de besluiten rechtsgeldig tot stand kwamen. Dienen aldus genotuleerd : de opening, de schorsing, de sluiting, de naam van voorzitter en secretaris, de namen van de aanwezige leden, de deelname van de diverse leden aan de verschillende beraadslagingen en stemmingen, de aard van de 459 Zoals in de inleiding gesteld, wordt voorbehoud gemaakt voor met deze stelling strijdige interpretaties. Een burgemeester-notaris mag akten opmaken waarbij de gemeente partij is. Nochtans moet de gemeente alsdan bij het verlijden van de akte door een ander lid van het college vertegenwoordigd zijn. Hij mag eveneens niet aanwezig zijn bij de collegebeslissing waarbij hij door het college werd aangesteld om de akte te verlijden (Parl. Vraag 17.06.1981, Bull. Vr. en Antw. Kamer 1980/81, nr. 39, p. 4034). Zie ook hiervoor. 461 Gezien Vzw’s niet kunnen gelijk worden gesteld met de betoelagende gemeente en ook niet te beschouwen zijn als aan de gemeente ondergeschikte besturen en omdat de verbodsbepalingen, van art. 68 NGW (later art. 92 NGW) beperkend moeten worden geïnterpreteerd, gelden de verbodsbepalingen niet voor handelingen van raadsleden ten opzichte van een betoelaagde gemeentelijke VZW. Art 245 SW en 10 W. 24.12.1993 zijn niet toepasselijk (Parl. Vraag 21.02.1980, Bull. Vr. en Antw. Senaat 1979-80, nr. 24 en Parl. Vraag Loones van 01.02.1991, Bull. Vr. en Antw. Kamer, 1990-91, nr. 154, p. 13.207). 462 Let wel : Aangezien daarover betwisting is, dient hier voorzichtig gehandeld. Volgens de minister is een raadslid dat levert aan een aannemer die zelf werkt voor de gemeente aan art. 92, 2° NGW, nu art. 27, 2° GD, onderworpen omdat dit zijn privébelangen kan bevorderen (Parl. Vraag van 18.06.1980, Bull. Vr. en Antw. Senaat, 1979-80, nr. 36). 463 Met inbegrip van de verdagingen en de beslissingen betreffende door raadsleden gemaakte opmerkingen over de notulen. 460 91 zitting (openbaar of besloten), de aard van de stemming (niet geheim of geheim), mogelijke incidenten… . De notulen van de gemeenteraadsvergaderingen vermelden in chronologische volgorde alle besproken onderwerpen, het gevolg dat gegeven werd aan punten waarover geen beslissing werd genomen, alsook uiteraard alle beslissingen die werden genomen, met het resultaat van de stemmingen. Behalve bij geheime stemmingen vermelden de notulen hoe elk lid heeft 464 gestemd . Van deze laatste verplichting kan worden afgeweken voor beslissingen genomen 465 met unanimiteit . Wat de gemeenteraad betreft kan voorzien worden in de woordelijke weergave van de 466 besprekingen . 2.6.3. Goedkeuringsprocedure, ondertekening en bewaring (art. 33 en 180 GD). 2.6.3.1. Goedkeuring De notulen moeten de inhoud van de genomen beslissingen weergeven. Diegene die de notulen opmaakt moet daarbij de werkelijkheid respecteren en mag zijn eigen beslissingen niet in de plaats van het orgaan plaatsen. Daarom is – ook voor de gemeenteraad – een goedkeuringsprocedure voorzien. Behalve in spoedeisende gevallen worden de notulen van de vorige vergadering ten minste acht dagen vóór de dag van de vergadering ter beschikking gesteld van de gemeenteraadsleden. Het huishoudelijk reglement bepaalt de wijze waarop de notulen ter beschikking worden gesteld. Op te merken valt dat terinzagelegging slechts één vorm van terbeschikkingstelling is. Elk gemeenteraadslid heeft het recht tijdens de vergadering opmerkingen te maken over de 467 redactie van de notulen van de vorige vergadering . Worden die opmerkingen aanvaard – wat het voorwerp van een stemming zal dienen uit te maken – dan moeten de notulen in die zin worden aangepast. Worden geen opmerkingen gemaakt, dan worden de notulen beschouwd 468 als zijnde goedgekeurd en worden ze door de secretaris en de voorzitter ondertekend. Ingeval de gemeenteraad bij spoedeisendheid werd samengeroepen, dan kan de raad 469 beslissen om opmerkingen toe te laten op de eerstvolgende vergadering . 2.6.3.2. Ondertekening De goedgekeurde notulen worden in origineel door de voorzitter van de raad en de 470 471 gemeentesecretaris ondertekend . O.i. hebben de besluiten van de gemeenteraad – net zoals onder de NGW - volle rechtskracht vanaf het ogenblik dat zij zijn genomen. Onverminderd de regels van het administratief toezicht zijn zij onmiddellijk uitvoerbaar zonder dat moet worden gewacht op de goedkeuring van de notulen in de eerstvolgende zitting van de raad. De notulen zijn geen element van het 472 rechtsgeldig bestaan van de besluiten van de raad, maar uitsluitend het bewijs daarvan . Een fout in de notulen heeft derhalve niet noodzakelijk tot gevolg dat een beslissing, waarvan ze het bewijs moeten vormen, moet worden vernietigd. Er kan echter met andere bewijsmiddelen niet tegen of boven de notulen worden bewezen. 464 Art. 181 GD. Wijzigingsdecreet 2009, art. 109 dat art. 181 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Memorie 2005, p. 94. 467 Een voorlezing van de notulen is niet langer voorzien. 468 De goedkeuring van het verslag moet niet expliciet als dagordepunt zijn geagendeerd. De wet zelf voorziet een impliciete agendering en zelfs een impliciete goedkeuring (Parl. Stukken Kamer, 82/83, nr. 695/2). 469 Wijzigingsdecreet 2009, art. 24 dat art. 33 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 470 De ondertekening door de gemeentesecretaris brengt niet zijn persoonlijke verantwoordelijkheid mee. Door de ondertekening bevestigt hij alleen dat de inhoud van de notulen met de werkelijkheid strookt. Door de ondertekening krijgen de notulen hun authentiek karakter (Parl. Vraag van 25.06.1986, Bull. Vr. en Antw. Senaat 85/86, nr. 31). 471 Het Gemeentedecreet heeft het niet over de overschrijving van de notulen. 472 De notulen zijn niet voorgeschreven “ad validitatem” (= voor de geldigheid), maar “ad probationem” (= ten titel van bewijs). 465 466 92 2.6.3.3. Bewaring De gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor de bewaring van het origineel van de notulen. 2.6.4. Kantmeldingen (art. 185 GD). Het kan gebeuren dat een gemeenteraadsbesluit door de toezichthoudende overheid wordt vernietigd, of niet-goedgekeurd wordt of geacht moet worden nooit te hebben bestaan met toepassing van artikel art. 256 lid 4 hoofdletters GD. In dergelijke gevallen ontstaat ten opzichte van het gemeenteraadsbesluit een definitieve situatie en moet in een publiciteitssysteem worden voorzien. Dit gebeurt via de techniek van de kantmelding. De gemeentesecretaris is in voormelde gevallen verplicht in de rand van de notulen van de desbetreffende raadsvergadering melding te maken. Ook van de intrekking van een gemeenteraadsbesluit moet een kantmelding worden gemaakt. De gemeentesecretaris moet de gemeenteraad daarvan in eerstvolgende zitting op de hoogte brengen. 2.6.5. Afschriften en uittreksels (art. 126 NGW). 473 Art. 126 NGW is federale materie gebleven en blijft bestaan . De burgemeester blijft bijgevolg bevoegd gemeenteambtenaren te machtigen tot het afgeven van uittreksels of 474 afschriften van de notulen . 2.6.6. Openbaarheid (art. 37 GD). Artikel 37 GD verwijst in dat verband naar het decreet van 26.03.2004 betreffende de openbaarheid van bestuur. Betreffende het decreet openbaarheid van bestuur, zie verder in deze cursus. 2.6.7. Opmaak staande de vergadering. Het Gemeentedecreet voorzag aanvankelijk geen bepalingen voor de opmaak van de notulen staande de vergadering. Vooral met het oog op de situatie aan het einde van een legislatuur – en om te verkomen dat een nieuwe gemeenteraad de notulen van de laatste zitting van de oude gemeenteraad zou dienen goed te keuren - voorziet het GD nu dat, telkens als de raad dit wenselijk acht, de notulen staande de vergadering worden opgemaakt en door de meerderheid 475 van de raadsleden en de secretaris worden ondertekend . 2.7. Fracties en gemeenteraadscommissies (art. 38 en 39 GD). 2.7.1. Het begrip fractie (art. 38 GD zoals gewijzigd bij art. 5 van het Reparatiedecreet van 476 02.06.2006 ). In de regel is een fractie de groep raadsleden die op eenzelfde lijst verkozen zijn. In afwijking daarvan kunnen de kandidaat gemeenteraadsleden die op eenzelfde lijst gekozen zijn twee fracties vormen (“Verloofd maar niet gehuwd”). Het getal twee moet letterlijk worden genomen. Raadsleden die op eenzelfde lijst gekozenen zijn kunnen dus geen drie fracties vormen. Bij het uitschrijven van de regeling in verband met de creatie van twee fracties per lijst had men duidelijk het fenomeen van de kartelvorming op het oog, al ging men duidelijk voorbij aan de mogelijkheid dat eventueel drie partners een kartellijst zouden kunnen sluiten. Om binnen één lijst twee fracties te kunnen vormen dienen een aantal zeer gedetailleerde voorwaarden te worden vervuld. Men vindt ze terug in de nieuwe par. 2 van art. 38 GD. De belangrijkste zijn de volgende : 473 Art. 302 GD heft inderdaad art. 126 NGW niet op. Toepassing art. 126, 1° NGW. 475 Wijzigingsdecreet 2009, art. 24 dat art 33 van het GD aanvult. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 476 B.S., 26.06.2006. 474 93 - de naam van de lijst moet bestaan uit meerdere woorden of afkortingen die minstens de twee fractienamen omvatten ; - het vormen van twee fracties moet al zijn voorzien bij het indienen van de lijst en uiteindelijk worden besloten door een meerderheid van de op de kartellijst verkozen raadsleden ten laatste op de installatievergadering ; - …. De gemeenteraad dient op haar installatievergadering te beslissen of aan de voorwaarden voor het vormen van twee fracties binnen één lijst is voldaan. Het vormen van twee fracties uit één lijst geldt tot aan de gehele hernieuwing van de gemeenteraad. Tot slot kunnen, met het oog op het vormen van een fractie, verkozenen van verschillende lijsten zich onderling verenigen om een fractie te vormen (“Gehuwd zonder verloving”). In dit laatste geval – onderlinge vereniging – spreekt men soms van een technische fractie. Zij geldt voor de gehele zittingsperiode van de gemeenteraad. Het huishoudelijk reglement legt de nadere regels vast voor samenstelling en werking van de fracties. Idem voor de financiering van de fracties, maar dan binnen de grenzen gesteld door 477 een besluit van de Vlaamse Regering . 2.7.2. Het begrip commissie (art. 39 GD). De gemeenteraad kan (niet “moet”) in zijn midden ook een of meerdere commissies oprichten die als taak hebben : - de besprekingen in de raadszittingen voor te bereiden ; - advies te verlenen en voorstellen te formuleren over de wijze waarop vorm wordt gegeven aan de inspraak van de bevolking telkens dit voor de beleidsuitvoering noodzakelijk geacht wordt. Er is geen verplichting tot oprichting van raadscommissies, behoudens voor de bijzondere 478 raadscommissie ter beoordeling van de ombudsman (indien men een ombudsman heeft) en de verplichte raadscommissie die waakt over de afstemming van het gemeentelijk beleid op het beleid van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en verzelfstandigde agentschappen van de gemeente. De gemeente richt hiertoe wat deze laatste commissie betreft ofwel een aparte commissie op, ofwel integreert zij deze taak in de verschillende bestaande commissies 479 . Indien de raadscommissies worden opgericht, dan moeten wel enkele regels worden nageleefd. - Uiteraard kunnen enkel gemeenteraadsleden lid zijn. - De commissiezittingen zijn onder dezelfde omstandigheden openbaar als de voltallige 480 zittingen van de gemeenteraad . 481 - De regels van de stemming (openbaar of geheim) zijn dezelfde als in de gemeenteraad . - De commissies kunnen steeds deskundigen horen. - Gemeenteraadsleden die geen lid zijn van de betrokken commissie kunnen de vergaderingen 482 ervan – zonder stemrecht – altijd bijwonen . - De mandaten van lid van iedere commissie worden evenredig verdeeld over de fracties waaruit de raad is samengesteld. De gemeenteraad bepaalt per raadscommissie het aantal 483 484 leden en kiest zelf voor het systeem dat de evenredige vertegenwoordiging garandeert . 477 BVR van 05.06.2009, art. 36. Art.115 GD, zoals gewijzigd bij het D. van 29.06.2012. Inwerkingtreding: 01.01.2013. D. 29.06.2012, art. 12. Inwerkingtreding: 01.01.2013. 480 Zie art. 39 par. 2 GD. 481 Zie art. 39 par. 2 GD. 482 Memorie 2005, p. 56. 483 Wijzigingsdecreet 2009, art. 27 GD dat art. 39 par. 3 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 484 Memorie 2005, p. 56. 478 479 94 485 Deze berekeningswijze geldt dan voor alle commissies . Indien dit systeem aan een fractie géén vertegenwoordiger garandeert, dan kan deze fractie een lid als vertegenwoordiger met raadgevende stem aanwijzen. In dat geval heeft het lid met raadgevende stem recht op 486 presentiegeld . De som van het aantal mandaten toekomende aan de fracties waarvan de leden deel uitmaken van het college moet altijd groter zijn dan de som van het aantal 487 mandaten in de commissies toekomende aan de leden van de andere fracties . 488 De fractie moet, alhoewel ze de mandaten zelf toewijst , voordrachten doen aan de 489 voorzitter van de gemeenteraad alvorens men lid van een commissie kan worden. Men 490 wordt lid van een commissie via geheime stemming . Dergelijke voordracht is maar ontvankelijk indien hij voor elk van de kandidaat-commissieleden ondertekend is door een meerderheid van de leden van de fractie waarvan de voorgedragene deel uitmaakt. Ingeval de fractie maar uit twee verkozenen bestaat volstaat één handtekening. Niemand kan meer dan één akte ondertekenen per beschikbaar mandaat voor de fractie. Indien de voorzitter van de gemeenteraad voordrachten ontvangt voor meer kandidaten dan er mandaten te begeven zijn voor een fractie, dan worden de mandaten toegewezen volgens 491 de volgorde op de akte van voordracht . Tot aan de eerstvolgende vernieuwing van de gemeenteraden worden de fracties geacht een gelijk aantal leden te hebben. Indien één of meer leden verklaren niet meer te behoren tot hun fractie (zie voor dit begrip hiervoor), dan kunnen deze niet meer zetelen in de commissie, noch als lid van hun oorspronkelijke fractie, noch als lid van hun nieuwe fractie. Hun 492 oorspronkelijke fractie behoudt evenwel haar oorspronkelijk aantal leden in de commissie . Deze regel geldt zelfs indien meer dan de helft van de oorspronkelijke leden de fractie zou 493 verlaten . - Burgemeester en schepenen kunnen geen voorzitter zijn van een gemeenteraadscommissie. - Het huishoudelijk reglement bepaalt verder de regels betreffende de samenstelling, de werking en de presentiegelden. 2.8. Het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad (art. 40 GD). Het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad is de nieuwe benaming voor hetgeen men vroeger het reglement van orde pleegde te noemen. Iedere gemeenteraad moet een huishoudelijk reglement hebben. Het huishoudelijk reglement wordt door de gemeenteraad (her-)vastgesteld bij het begin van de zittingsperiode (de zgn. “legislatuur”) en heeft dus in principe een beperkte geldingsduur. Het reglement kan in de loop van de legislatuur gewijzigd worden. Het huishoudelijk reglement moet, rekening houdend met het beginsel van de normenhiërarchie 494 , aanvullende regels bevatten betreffende de werking van de gemeenteraad. Meestal worden, ter informatie van de raadsleden, naast de verplichte bepalingen, ook de voornaamste decretale bepalingen inzake de werking van de raad erin opgenomen zodat zij 495 over een volledig overzicht beschikken van de werkingsregels van de raad . Het huishoudelijk reglement dient minstens bepalingen in te houden over : - De vergaderingen waarvoor presentiegeld wordt verleend (binnen de grenzen van het BVR van 05.06.2009, zie hiervoor), het bedrag van het presentiegeld (idem) en de nadere regels 485 Wijzigingsdecreet 2009, art. 27 GD dat art. 39 par. 3 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. Memorie 2005, p. 56. Zie ook het BVR van 19.01.2007 over het statuut van de lokale mandataris, art. 15 par. 1, 1°. 487 Wijzigingsdecreet 2009, art. 27 GD dat art. 39 par. 3 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 488 Idem. 489 Idem. 490 Art.35 par. 2, 2° GD. 491 Wijzigingsdecreet 2009, art. 27 GD dat art. 39 par. 3 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 492 Idem. 493 Vraag nr. 128 van 25.02.2009, Vlaams Parlement, Schriftelijke vragen, publicatiedatum op de webstek 14.04.2009. 494 Zie hiervoor. 495 Zie bvb. het model van huishoudelijk reglement opgemaakt door de VVSG, beschikbaar op de webstek van de VVSG. Vanuit legistiek oogpunt is het minder aangewezen om decretale bepalingen nogmaals letterlijk over te nemen in een gemeentelijk reglement, vooral indien niet uitdrukkelijk naar de decretale bepaling wordt verwezen en wordt vermeld dat de verwijzing geldt onverminderd de wijziging van de decretale bepaling. In de praktijk is een dergelijke tekst echter wel handig. 486 95 - - - - in verband met een eventuele vergoeding voor specifieke kosten die verband houden met de uitoefening van het mandaat (andermaal idem) ; De wijze van verzending van de oproeping, de terbeschikkingstelling van het dossier en de wijze waarop de gemeentesecretaris of de door hem aangewezen personeelsleden, aan de raadsleden die erom verzoeken, de technische inlichtingen verstrekken over die stukken ; De wijze waarop de plaats, dag, tijdstip en agenda van de vergaderingen van de gemeenteraad openbaar worden gemaakt ; De voorwaarden voor inzagerecht en het afschriftrecht voor gemeenteraadsleden en de voorwaarden voor het bezoekrecht aan de instellingen en diensten die de gemeente opricht en beheert ; De voorwaarden waaronder de gemeenteraadsleden hun recht uitoefenen om aan de burgemeester en het college mondelinge en schriftelijke vragen te stellen ; De wijze van notulering en de wijze waarop de notulen van de vorige vergadering ter beschikking worden gesteld van de gemeenteraadsleden ; De nadere regels omtrent samenstelling en werking van fracties en commissies ; De wijze van bezorgen van het meerjarenplan, de wijzigingen aan het meerjarenplan, het budget, de budgetwijzigingen en de jaarrekeningen aan de raadsleden ; De wijze waarop en de persoon door wie de stukken vermeld in art. 182 GD worden ondertekend (ondertekening van andere stukken dan deze waarvan art. 182 GD uitdrukkelijk aangeeft wie deze dient te tekenen) ; De nadere voorwaarden waaronder het recht om verzoekschriften in te dienen wordt uitgeoefend en de wijze waarop verzoekschriften worden behandeld ; De wijze van het ter kennis brengen aan de raadsleden van de beslissingen van het college 496 . Ter gelegenheid van het aannemen van bepalingen dienaangaande is de gemeenteraad uiteraard gehouden aan de hiërarchie der normen, en dus ook het Gemeentedecreet. Waar het decreet het dus heeft over bvb. “de voorwaarden van het inzagerecht” moet duidelijk zijn dat het huishoudelijk reglement door al te strikte bepalingen betreffende de materiële uitoefening van dit recht een en ander niet onmogelijk mag maken. 2.9. De deontologische code van de gemeenteraadsleden (art. 41 GD). De gemeenteraad moet een deontologische code aannemen. Het aannemen van een dergelijke afsprakennota moet een fatsoenlijk politiek handelen ondersteunen. Praktisch - - 496 Recupereer op de secretarie van uw gemeente een bundel “oproeping van de gemeenteraad” (oproepingsbrief, dagorde, toelichting). Ga de toepassing van de regels uit het deel “Werking van de gemeenteraad” na. Recupereer op de secretarie van uw gemeente een verslag van een zitting van een gemeenteraad. Ga de toepassing van de regels uit het deel na. Recupereer het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad van uw stad of gemeente. Regelt het huishoudelijk reglement alles wat door art. 40 GD is voorgeschreven ? Wijzigingsdecreet 2009, art. 28 GD dat art. 40 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 96 Hoofdstuk 2 – Het college van burgemeester en schepenen 1. De samenstelling en inrichting van het college 1.1. De leden van het college : één burgemeester, de voorzitter van het OCMW en een maximaal aantal schepenen, waaronder één lid van het college van verschillend geslacht 497 (art. 44 GD zoals gewijzigd ). 498 De burgemeester is van rechtswege lid en ook voorzitter van het college . Indien de burgemeester geen gemeenteraadslid is (dit is het geval bij een burgemeester buiten de raad), 499 maakt hij toch als volwaardig lid deel uit, met stemrecht, van het college . Naast de burgemeester maakt nog een aantal schepenen van het college deel uit. Tot de dag vóór de tweede zondag van oktober van het jaar 2006 moeten deze schepenen Belg 500 zijn . Vanaf die dag kunnen EU-burgers – doordat ze in de gemeenteraad kunnen zetelen – schepen worden. Een en ander geldt niet voor niet-EU-burgers gezien ze geen deel van de gemeenteraad kunnen uitmaken. In de regel zijn schepenen gemeenteraadsleden, gekozen door de gemeenteraad. Deze regel lijdt slechts uitzondering : - om te voldoen aan de vereiste dat de voorzitter van het OCMW van rechtswege lid is van het college (zie hierna) ; - om te voldoen aan de grondwettelijke regel dat minstens één lid van het college van burgemeester en schepenen van een ander geslacht dient te zijn. Het college dient inderdaad ook te bestaan uit personen van verschillend geslacht 501 . Indien het college – met inbegrip van de burgemeester - na de verkiezing van de voorzitter van het OCMW qua verdeling van de geslachten niet rechtsgeldig is samengesteld, dan wordt de laatst in rang verkozen schepen van rechtswege vervangen door het op dezelfde lijst verkozen gemeenteraadslid van het andere geslacht. Bij een gelijke aantal naamstemmen tussen een of meerdere gemeenteraadsleden van het andere geslacht bepaalt de plaats op de lijst de voorrang. Wie hoger gerangschikt staat krijgt in dat geval voorrang om te vervangen. Zijn er geen dergelijke gemeenteraadsleden (dus verkozenen in de gemeenteraad van het andere geslacht), dan wordt de laatst in rang verkozen schepen van rechtswege vervangen 502 door de eerste opvolger van die lijst . Zodoende wordt een schepen gecreëerd die géén gemeenteraadslid is. De regel dat de laatst verkozen schepen dient de plaats te ruimen voor het lid van het andere geslacht voortkomend uit zijn lijst, lijdt uitzondering indien de lijst maar één verkozene telt. In dat geval was het immers niet mogelijk een lid van het andere geslacht tot schepen te verkiezen en kan men die lijst ook niet sanctioneren. In dat geval is het de laatst verkozen schepen van de eerste lijst die méér dan een verkozene telt, die zal worden vervangen door de schepen van het andere geslacht. Het systeem van de verplichte schepen van het andere geslacht treedt ook in werking indien in de loop van de legislatuur een college ontstaat dat volledig uit leden van hetzelfde geslacht is 497 Art. 6 van het D. van 02.06.2006 tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15.07.2005, B.S., 26.06.2006 en art. 14 van het D. van 29.06.2012, artikel dat in werking treedt op 01.01.2019. 498 Art. 52 GD. 499 Art. 59 par. 2 in fine GD. 500 Art. 16 W., 27.01.1999, B.S., 30.01.1999. 501 Art. 11 bis Gec. GW en art. 44 par. 4 GD. Voorbehoud dient gemaakt voor de ingevolge de Pacificatiewet rechtstreeks te verkiezen schepenen (Voeren). Zoals reeds eerder aangehaald wordt deze situatie hier niet verder behandeld. 502 Art. 44 par. 4 lid 2 GD. 97 samengesteld. Omgekeerd verliest de schepen van het andere geslacht die van rechtswege deel uitmaakt van het college, zijn mandaat niet indien op een andere wijze, bvb. door 503 opvolging, een tweede schepen van het andere geslacht van het college lid wordt . Ook een dergelijke schepen van het andere geslacht van rechtswege is in alle gevallen in het 504 college stemgerechtigd . Het aantal schepenen varieert tot 31.12.2018 van 2 (absoluut minimum) tot 10 schepenen 505 volgens het aantal inwoners van de gemeente . Het aantal schepenen wordt vanaf 506 01.01.2019 verminderd met één eenheid . Ook bepaalt het GD dat het in het decreet opgegeven aantal schepenen in functie van het aantal inwoners van de gemeente een maximum is. Het gekozen aantal schepenen is vast voor de gehele legislatuur, hetzij door het aantal schepenen opgenomen in een rechtsgeldige collectieve voordracht (zie hierna), hetzij – wanneer dergelijke voordracht ontbreekt – door een beslissing over het aantal schepenen op de 507 installatievergadering . Het bevolkingsaantal bepalend voor het maximaal aantal schepenen wordt op dezelfde wijze 508 vastgesteld als het bevolkingsaantal bepalend voor het aantal gemeenteraadsleden . Om de band met het OCMW aan te halen is ook de OCMW-voorzitter vanaf zijn verkiezing als 509 OCMW-voorzitter van rechtswege schepen . Dit was geen verplichting voor de legislatuur 2007 – 2012 mits de gemeenteraad daartoe op de installatievergadering na de gemeenteraadsverkiezingen van 2006 besliste, dwz. de gemeenteraad uitdrukkelijk beslist dat 510 de OCMW-voorzitter geen collegelid werd . De OCMW-voorzitter is – ook al is hij geen gemeenteraadslid - volwaardig lid van het college, 511 dus met stemrecht . 1.2. De verkiezing van de schepenen (art. 45 en 50 GD). 1.2.1. Algemeen. Het Gemeentedecreet houdt een grote wijziging in wat betreft de verkiezing van de schepenen bij de start van de legislatuur. Geïnspireerd op de verkiezing van de kandidaten voor de Vlaamse Regering wordt voor de te verkiezen schepenen (dus niet voor de OCMW-voorzitter en ook niet voor de schepen van het andere geslacht, beiden lid van het college van rechtswege – dus zonder verkiezing) eerst voorrang gegeven aan de collectieve verkiezing (lees : eerder verkozenverklaring) via een gezamenlijke akte van voordracht van kandidaatschepenen. Pas indien geen ontvankelijke collectieve voordracht wordt ingediend, wordt overgegaan tot de afzonderlijke verkiezing van de schepenen. In de praktijk zullen de leden van het college, nog steeds de in de raad gevormde meerderheid 512 weerspiegelen. Heeft een lijst bij de verkiezingen een volstrekte meerderheid behaald, dan zullen – in de regel - alle schepenen uit die meerderheidsgroep verkozen worden. Is dit niet het geval, dan zal de coalitievorming concrete uitdrukking vinden in de verkiezing van de schepenen onder de coalitiepartners. Zo zal het dagelijks bestuur in de gemeente de uitdrukking zijn van de in de schoot van de raad gevormde meerderheid. 503 Memorie 2005, p. 60 – 61. Art. 44 par. 5 GD. 505 In de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest voorziet artikel 279 NGW – dat aldaar blijft gelden - de mogelijkheid tot de verkiezing van een bijkomende schepen ingeval een taalgemeenschap geen schepen heeft. Zo kunnen zowel de Nederlandstalige gemeenschap als de Franstalige gemeenschap over een schepen beschikken. 506 D. 29.06.2012, art. 14. Inwerkingtreding: 01.01.2019. 507 Art. 45 par. 2 lid 2 in fine en Art. 45 par. 3 GD. 508 Art. 44 par. 2 GD. 509 Art. 44 par. 3 GD. 510 Art. 312 GD. In de legislatuur 2007 - 2012 zat 68 % van de OCMW-voorzitters in het college (Olieslagers, E., e.a., Het Gemeentedecreet : een eerste stand van zaken – rapport, Bestuurlijke organisatie Vlaanderen, 2008, p. 79.). 511 Art. 44 par. 5 GD. 512 Volstrekte meerderheid : in een gemeenteraad heeft een partij de volstrekte meerderheid indien zij meer dan de helft van de zetels telt. 504 98 De verkiezing van de schepenen situeert zich zowel bij het begin van de legislatuur als tijdens de legislatuur (bvb. ingevolge ontslag). De te verkiezen schepenen worden verkozen door en uit de gemeenteraad. 1.2.2. De verkiezing van de schepenen op de installatievergadering 513 . Het gaat hier uiteraard niet om de collegeleden van rechtswege, zie hiervoor. 1.2.2.1. Globale voordracht Ten laatste acht dagen vóór de installatievergadering wordt een gedagtekende globale voordrachtakte van kandidaat-schepenen aan de gemeentesecretaris overhandigd. De gemeentesecretaris bezorgt een afschrift van de akte aan de burgemeester. 514 De voordracht is maar ontvankelijk indien volgende voorwaarden cumulatief zijn voldaan: - indien hij is ondertekend door meer dan de helft van de verkozenen op alle lijsten die aan de verkiezingen deelnamen (waardoor per definitie maar één ontvankelijke voordracht voor de verkiezing ter installatievergadering kan worden ingediend) ; - én indien hij is ondertekend door de meerderheid van de verkozenen van dezelfde lijst als de voorgedragen kandidaat. Indien de lijst waarop de kandidaat-schepen werd verkozen maar twee verkozenen telt, volstaat de handtekening van één van hen. Elke tot effectief gemeenteraadslid verkozene kan maar één voordracht voor de verkiezing van de schepenen op de installatievergadering ondertekenen. Overtreedt men dit verbod, dan worden de handtekeningen die in strijd met dit voorschrift zijn gezet in alle voordrachtakten vernietigd. Dergelijke voordracht wordt pas onontvankelijk indien de voormelde meerderheden niet meer worden gehaald. Wordt er door een tot effectief gemeenteraadslid verkozene méér dan een dergelijke voordracht ondertekend, dan kan de ondertekenaar in de zittingsperiode niet meer worden verkozen/benoemd tot burgemeester, schepen, voorzitter van de gemeenteraad, voorzitter van een commissie of OCMW-raadslid. Hij kan de gemeente dan ook niet meer vertegenwoordigen of namens de gemeente een mandaat opnemen in een extern verzelfstandigd agentschap of 515 andere verenigingen, stichtingen of vennootschappen . Hij kan dan evenmin het OCMW vertegenwoordigen of namens dit OCMW een mandaat bekleden in de ziekenhuizen vermeld in titel VII, hoofdstuk II van het OCMW-decreet, in een vereniging of vennootschap vermeld in titel VIII van het OCMW-decreet, of in een andere vereniging, stichting of vennootschap. Indien de betrokkene dergelijk mandaat bekleedt, dan 516 vervalt dit van rechtswege . De voordrachtakte ingediend met het oog op de verkiezing van de kandidaat-schepenen op de installatievergadering van de gemeenteraad kan ook de einddatum van het mandaat en zijn 517 opvolger(s) voor de resterende duur vermelden . Bij het bereiken van de aangeduide datum is de betrokken schepen automatisch ontslagnemend en wordt hij automatisch (d.i. van rechtswege) opgevolgd door de in de voordrachtakte aangewezen opvolger. Indien het mandaat vóór de aangeduide datum eindigt, of indien de aangeduide persoon zijn mandaat van schepen niet opneemt, neemt de eerstvolgende aangewezen persoon het schepenmandaat op. Is de lijst uitgeput, dan gebeurt 518 de vervanging overeenkomstig art. 50 GD (zie 1.2.4. hierna) . 513 Zie ook omzendbrief BB 2012/02 van 19.10.2012 betreffende de start van de lokale en provinciale bestuursperiode. Art. 7, 2° van het decreet tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15.07.2005 (Reparatiedecreet van 02.06.2006), B.S., 26.06.2006 heeft de aanwezigheid van minstens één lid van het andere geslacht als ontvankelijkheidsvoorwaarde geschrapt. 515 Zie art. 7,1° van het decreet tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15.07.2005 (Reparatiedecreet van 02.06.2006), B.S., 26.06.2006. 516 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 31, 1° dat art. 45 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 517 In de legislatuur 2007 – 2012 was dit in 49 % van de gevallen het geval. (Olieslagers, E., e.a., Het Gemeentedecreet : een eerste stand van zaken – rapport, Bestuurlijke organisatie Vlaanderen, 2008, p. 79.) 518 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 31, 2° dat art. 45 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 514 99 1.2.2.2. Verkiezing (verkozenverklaring) De verkiezing gebeurt – in geval van ontvankelijke voordracht - op de installatievergadering. Na de eedaflegging van de gemeenteraadsleden overhandigt de secretaris daartoe de voordracht aan de voorzitter van de installatievergadering. De voorzitter onderzoekt de voordracht eerst op zijn ontvankelijkheid. Daarbij mogen enkel de handtekeningen van de raadsleden die de eed aflegden in aanmerking worden genomen alsook de handtekeningen van de opvolgers die hebben getekend van zodra ze de eed hebben afgelegd. Is er ter installatievergadering een ontvankelijke voordracht, dan worden de voorgedragen kandidaat-schepenen als schepen verkozen verklaard. Dit is een loutere vaststelling die door de gemeenteraad gebeurt. Het is geen verkiezing. Er is dus géén geheime stemming meer over dergelijke voordracht. Door de verkozenverklaring ligt het aantal schepenen vast voor de rest van de legislatuur. Werd het mandaat in de voordracht van een of meer schepenen in tijd beperkt en werd er een opvolger mee voorgedragen, dan is (zijn) de aldus voorgedragen opvolger (opvolgers) – via de verkozenverklaring van de schepen - van rechtswege gekozen met ingang van de in de voordracht aangewezen datum. 1.2.3. De verkiezing van de schepenen bij de start van de legislatuur bij gebreke van ontvankelijke globale voordracht. Het kan gebeuren dat er op de installatievergadering géén ontvankelijke globale voordracht is (omdat de voorwaarden voor een ontvankelijke voordracht niet vervuld zijn, of omdat er gewoon geen voordracht is). In dat geval moet de gemeenteraad eerst over het aantal schepenen beslissen en moet de raad binnen de 14 dagen overgaan tot de verkiezing van de schepenen. Nu gaat het om een afzonderlijke verkiezing in de ware zin van het woord en niet langer een globale verkozenverklaring. De gemeenteraadsleden kunnen, niet “moeten”, uiterlijk 3 dagen vóór de eerstvolgende raadszitting een gedagtekende voordrachtakte aan de gemeentesecretaris bezorgen. De voordracht is ontvankelijk indien hij is ondertekend door de meerderheid van de verkozenen van dezelfde lijst als de voorgedragen kandidaat. Indien de lijst waarop de kandidaat-schepen werd verkozen maar twee verkozenen telt, dan volstaat de handtekening van één van hen. Enkel de tweede voorwaarde van ontvankelijkheid vermeld onder 1.2.2.1. speelt dus nog. Daardoor zijn per schepenambt meerdere ontvankelijke voordrachten mogelijk. De voordrachtakte kan ook hier de einddatum van het mandaat en zijn opvolger(s) voor de resterende duur vermelden. Verder is dezelfde regeling als in het laatste lid van 1.2.2.1. 519 toepasselijk . Elk gemeenteraadslid kan maar één dergelijke voordracht ondertekenen. Dezelfde sancties als bij de globale voordracht zijn toepasselijk. In tegenstelling dan onder 1.2.2. is er nu wél een verkiezing in de ware zin van het woord, dit omdat meerdere ontvankelijke voordrachten mogelijk zijn. De verkiezing gebeurt met geheime stemming door evenveel afzonderlijke stemmingen als er schepenen zijn. Wie de volstrekte meerderheid van de geldig uitgebrachte stemmen haalt is verkozen tot schepen. Zijn er meerdere voordrachten en haalt niemand de volstrekte meerderheid van de geldig uitgebrachte stemmen in de eerste ronde, dan heeft een herstemming plaats tussen degenen die in de eerste ronde het meeste stemmen behaalden. Staken de stemmen in de eerste 519 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 31, 3° dat art. 45 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 100 ronde, dan wordt diegene die in de gemeenteraadsverkiezing het meeste naamstemmen haalde voor de herstemming in aanmerking genomen. De kandidaat die in de tweede ronde de meerderheid behaalt is gekozen. Staken de stemmen in de tweede ronde opnieuw, dan is diegene die in de gemeenteraadsverkiezing de meeste naamstemmen had tot schepen verkozen. Bij gelijk aantal naamstemmen is het stemmenaantal van de lijst waarop de kandidaten werden verkozen doorslaggevend. Indien de schriftelijk voorgedragen kandidaturen niet volstaan om het college volledig samen te stellen kunnen kandidaten mondeling op de zitting worden voorgedragen. 1.2.4. De verkiezing van de schepenen in de loop van de legislatuur 520 . Deze rubriek is toepasselijk in geval van weigering van het mandaat, vervallenverklaring, verhindering, afzetting, schorsing, ontslag of overlijden, dus allemaal situaties waarin de schepen definitief of voor een substantiële periode van het toneel verdwijnt en mits het niet gaat om het einde van het mandaat van een schepen die een vervanger heeft. 1.2.4.1. Er is een verkozenverklaring. ontvankelijke voordracht die aanleiding kan geven tot een Er wordt tot een nieuwe verkiezing (verkozenverklaring) overgegaan binnen een termijn van twee maand op basis van een akte van voordracht van kandidaat-schepen, ondertekend door : - meer dan de helft van de verkozen gemeenteraadsleden ; - én door de meerderheid van de personen verkozen op dezelfde lijst als de voorgedragen kandidaat. Indien deze lijst maar twee verkozenen telt volstaat één handtekening. De voorzitter gaat deze ontvankelijkheidsvoorwaarden na. Indien ze zijn voldaan, dan wordt de kandidaat-schepen door de gemeenteraad als schepen verkozen verklaard op de 521 eerstvolgende gemeenteraadszitting . Ook hier is dit een loutere vaststelling die door de gemeenteraad gebeurt. Het is geen verkiezing. Er is dus géén geheime stemming meer over de voordracht. De voordrachtakte kan ook de einddatum van het mandaat en zijn opvolger(s) voor de resterende duur vermelden. Bij het bereiken van de aangeduide datum is de betrokken schepen automatisch ontslagnemend en wordt hij automatisch (d.i. van rechtswege) opgevolgd door de in de voordrachtakte aangewezen opvolger. Indien het mandaat vóór de aangeduide datum eindigt, of indien de aangeduide persoon zijn mandaat van schepen niet opneemt, dan neemt de eerstvolgende aangewezen persoon het schepenmandaat op. Is de lijst uitgeput, dan gebeurt 522 de vervanging overeenkomstig art. 50 GD (zie 1.2.4. hierna) . De bepalingen inzake het ondertekenen van de voordracht (niemand mag meer dan één voordracht ondertekenen) en de sancties op de overtreding van deze regel, zoals beschreven bij de verkiezing van de schepenen bij de start van de legislatuur, zijn toepasselijk. Als binnen de twee maanden na het openvallen van een eerste schepenmandaat en vóór de voordrachtakte werd neergelegd een bijkomend schepenmandaat openvalt, dan kan voor al die vervangingen een collectieve voordracht worden ingediend. De termijn van twee maanden 523 loopt dan telkens vanaf het openvallen van het schepenmandaat . 520 Art. 50 par. 1 GD, zoals gewijzigd bij art 11 van het D. van 22.12.2006, B.S., 29.12.2006. Niets belet de gemeenteraadsleden om de uittredende mandataris opnieuw voor te dragen (Vraag nr. 468 van 09.07.2010, Websitebulletin Vlaams Parlement, 21.10.2010). 522 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 35 dat art. 50 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 523 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 35 dat art. 50 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 521 101 1.2.4.2. Er is geen verkozenverklaring mogelijk binnen de twee maand na het openvallen van het schepenmandaat. Geraakt men via de methode van 1.2.4.1. niet aan een nieuwe schepen, binnen de twee maanden na het openvallen van de plaats, dan moet gehandeld worden als voorzien in art. 45 par. 3 GD (zie 1.2.3. hiervoor). 1.3. Onverenigbaarheden met het ambt van schepen. 1.3.1. Begrip. Wat het begrip betreft, de vereiste dat een onverenigbaarheid moet steunen op een wettelijke 524 bepaling en de vereiste van beperkende interpretatie wordt verwezen naar hetgeen bij de gemeenteraadsleden werd uiteengezet. Ook voor de schepenen volgen de onverenigbaarheden uit het Gemeentedecreet (GD) en andere wetten. Om didactische redenen worden hieronder weer maar de voornaamste onverenigbaarheden 525 opgegeven . Schepenen die, zelfs bij ontstentenis van enige kennisgeving, na de vervallenverklaring hun mandaat blijven uitoefenen hoewel zij kennis hebben van de oorzaak van het verval (bvb. een onverenigbaarheid), zijn strafbaar met gevangenisstraf van acht dagen tot een jaar en met 526 geldboete van zesentwintig euro tot vijfhonderd euro . 1.3.2. Onverenigbaarheden voorzien in het Gemeentedecreet. Vooreerst zijn de onverenigbaarheden van art. 11 GD (de onverenigbaarheden van de raadsleden), van toepassing op de schepenen die lid zijn van de gemeenteraad via hun lidmaatschap van de gemeenteraad. De onverenigbaarheden van art. 11 GD zijn ook toepasselijk op alle leden van het college via 527 artikel 47 lid 2 GD . Daarnaast voorziet het Gemeentedecreet nog specifiek dat bloedverwanten tot en met de tweede graad, aanverwanten in de eerste graad of echtgenoten geen deel kunnen uitmaken van hetzelfde college. Personen die een verklaring van wettelijke samenwoning als bedoeld in 528 art. 1475 B.W. hebben afgelegd worden met echtgenoten gelijkgesteld . Zodoende kunnen een schepen-gemeenteraadslid en een schepen–niet-gemeenteraadslid (bvb. een OCMW-voorzitter die geen lid van de gemeenteraad is) die met elkaar gehuwd zijn niet zetelen in hetzelfde college. 1.3.3. Onverenigbaarheden voorzien in andere wetgeving 529 . Kunnen geen schepen zijn : (i) (ii) 530 de raadsleden van het O.C.M.W, behoudens de voorzitter . de personeelsleden van het O.C.M.W. in de gemeente waarvoor hun O.C.M.W. bevoegd 531 is . 524 Onverenigbaarheden zijn beperkingen op het recht voor een verkozene om te zetelen en moeten steunen op een uitdrukkelijke wettelijke bepaling. Zodoende moeten ze als uitzondering zelf beperkend worden geïnterpreteerd. 525 Zie ook hier het verkiezingsnummer van Binnenband (september 2006) beschikbaar op http://www.binnenland.vlaanderen.be. 526 Art. 47 GD dat verwijst naar art. 10 en 12 van het GD. 527 Art. 47 lid 2 GD. 528 Art. 44 par. 3 GD, zoals aangepast bij D. van 29.06.2012. Inwerkingtreding: 01.01.2013. 529 Opgepast, het gaat over een niet-limitatieve opsomming. 530 Art. 20,3° van het OCMW-decreet van 19.12.2008, voorheen art. 9 van de organieke wet op het OCMW van 08.07.1976 531 Art. 77 par. 3 OCMW-decreet. 102 (iii) (iv) (v) 1.4. 532 de Europese parlementsleden in gemeenten met meer dan 50.000 inwoners . de leden van de Hoge Raad voor Werkgelegenheid in gemeenten met meer dan 30.000 533 inwoners . 534 De gemeenschapssenatoren . De eed als schepen 535 . Voor ze hun ambt opnemen leggen de schepenen in openbare vergadering de eed als schepen af in handen van de burgemeester (dus niet in handen van de voorzitter van de raad). Voorafgaandelijk de eedaflegging worden de geloofsbrieven onderzocht (verkiesbaarheidsvoorwaarden voor schepenen-gemeenteraadsleden, onverenigbaarheden, verhindering). De eedformule luidt als volgt “Ik zweer de verplichtingen van mijn mandaat trouw na te komen.” De Vlaamse Regering moet van de eedaflegging op de hoogte gebracht worden. Een verkozen schepen die de eed na twee opeenvolgende uitnodigingen niet aflegt wordt geacht zijn ambt niet te aanvaarden. Naar onze mening moet de voorzitter van het OCMW die deel uitmaakt van het college niet de eed als schepen afleggen. Hij maakt immers deel uit van het college vanuit zijn hoedanigheid van voorzitter. 1.5. De rang van de schepenen (art. 45 par. 4 GD). 1.5.1. Het begrip rangorde. Als begrip kan men het begrip rangorde best vergelijken met een soort klassement. Men heeft ste de het over de 1 schepen, de 2 schepen enz. De rangorde is belangrijk voor de vervanging van de burgemeester (zie hierna). De rangorde van de schepenen volgt uit de wet en mag niet in onderling overleg gewijzigd worden, behoudens ingeval van de laatste alinea van dit punt hierna. De regels laten zich samenvatten als volgt : - De rang onder de schepenen wordt bij collectieve voordracht bepaald door de rang op de collectieve voordracht. - De rang wordt bij individuele verkiezing bepaald door de volgorde van de stemming. - Schepenen die van rechtswege worden toegevoegd om te voldoen aan de vereiste van het verschillend geslacht binnen het college en schepenen die opvolgen nemen rang in functie van hun benoeming of verkiezing. - De OCMW-voorzitter is altijd de laatste schepen in rang. Als het gaat om een of meerdere schepenen die in de loop van de legislatuur via een collectieve voordracht wordt/worden verkozen verklaard, dan kan de voordrachtakte, afwijkend ten opzichte van het voorgaande, bepalen dat de nieuwe schepen/de nieuwe schepenen de 536 rang innemen van de schepen/de schepenen die ze vervangen . Een en ander vergt uiteraard een akkoord dat dient te blijken uit de voordrachtakte, bij gebreke waarvan de algemene regel speelt. 532 Art. 42 W. 23.03.1989 betreffende de verkiezing van het Europees parlement K.B. van 24.09.1996 betreffende de Hoge Raad voor de Werkgelegenheid Art. 1ter W. 06.08.1931. 535 Art. 46 GD. 536 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 35 dat art. 50 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 533 534 103 1.6. Verhindering en vervanging ingevolge verhindering (art. 48 537 en 50 GD). 1.6.1. Het begrip verhindering en de gevallen van verhindering. Bij verhindering van schepenen bevindt de betrokken schepen zich tijdelijk in een situatie die hem belet zijn ambt uit te oefenen. Ingevolge deze verhindering wordt hij tijdelijk vervangen. Deze tijdelijke vervanging is een toepassing van het continuïteitsbeginsel. De gevallen van verhindering zijn limitatief in het decreet opgenomen. Gewoon afwezig zijn of niet kunnen mee beraadslagen wegens verbodsbepaling vindt men in de lijst niet terug. Deze omstandigheden zijn dus geen verhindering. Zie echter hierna onder 1.7. Is verhinderd : - De schepen die lid is van de federale of de Vlaamse Regering of de Europese commissie. Er is juridisch geen enkele garantie dat de vervanger uit dezelfde partij zal komen als de verhinderde schepen (zie hierna bij de vervanging). - De schepen die lid is van de deputatie, of van het college ingesteld bij art. 82quinquies, par. 2 van de bijzondere wet van 12.01.1989. Er is juridisch geen enkele garantie dat de vervanger uit dezelfde partij zal komen als de verhinderde schepen (zie hierna bij de vervanging). - De schepen die lid is van het federaal, Vlaams of Europees parlement, indien hij hiertoe uitdrukkelijk verzoekt. Er is juridisch geen enkele garantie dat de vervanger uit dezelfde partij zal komen als de verhinderde schepen (zie hierna bij de vervanging). - De schepen die om medische redenen, om studieredenen of wegens verblijf in het buitenland vervangen wil worden gedurende een minimale termijn van 12 weken. Het verzoek tot vervanging wordt gericht aan de voorzitter van de gemeenteraad. Er dient al naargelang de casus een medisch attest bijgevoegd dat maximaal 15 dagen oud is en tevens de minimale afwezigheidstermijn aangeeft, een attest van de onderwijsinstelling of een attest van de opdrachtgever. Eenmaal de wens tot vervanging geuit en de stukken voorgelegd is de vervanging verplicht. Er is juridisch geen enkele garantie dat de vervanger uit dezelfde partij zal komen als de verhinderde schepen (zie hierna bij de vervanging). Wie als collegelid om medische redenen afwezig blijft op de vergaderingen van het college en niet in staat is een wens tot vervanging uit te drukken, wordt van rechtswege als verhinderd beschouwd vanaf de derde opeenvolgende vergadering waarop hij afwezig is en dit voor de duur van zijn afwezigheid. - De schepen die ouderschapsverlof wenst te nemen wegens geboorte of adoptie van een kind. Het verzoek wordt ook hier aan de voorzitter gericht. Het verzoek kan worden geformuleerd ten vroegste vanaf de zesde (voorheen zevende) week vóór de vermoedelijke geboorte- of adoptiedatum, tot het einde van de negende (voorheen achtste) week na de adoptie of de geboorte. Op schriftelijk verzoek wordt de onderbreking van de uitoefening van het ambt na de negende (voorheen achtste) week verlengd met een duur, gelijk aan die gedurende dewelke het ambt werd uitgeoefend tijdens de periode van zes (voorheen zeven) weken die aan de geboorte of adoptie vooraf ging. Ook hier geldt dat eenmaal de wens tot vervanging geuit is en de stukken voorgelegd zijn, de vervanging verplicht is. Er is ook hier juridisch geen enkele garantie dat de vervanger uit dezelfde partij zal komen als de verhinderde schepen (zie hierna in verband met de vervanging). In geval van de geboorte of de adoptie van een meerling kan op verzoek van de schepen het 538 verlof verlengd worden met een periode van maximaal twee weken . - De schepen die overeenkomstig art. 63 eerste lid tot nieuwe burgemeester wordt benoemd in geval van verhindering of schorsing van de burgemeester. - De schepen die omwille van palliatief verlof, of verlof voor bijstand of verzorging van een zwaar ziek familielid tot en met de tweede graad of van een zwaar ziek gezinslid gedurende 537 538 Gewijzigd bij art. 10 van het D. van 22.12.2006, B.S., 29.12.2006. Alle wijzigingen ingevoegd door het Wijzigingsdecreet 2009, art. 33 dat art. 48 GD wijzigt. Inwerkingtreding: 09.05.2009. 104 maximaal twaalf weken niet aanwezig wenst te zijn op de vergaderingen van de 539 gemeenteraad en vervangen wenst te worden . Het schriftelijk verzoek wordt gericht aan de raadsvoorzitter en dient te zijn vergezeld van een erewoordverklaring waarin het raadslid zich bereid verklaart tot de bijstand en verzorging. De 540 naam van de patiënt moet niet worden vermeld . 1.6.2. De vervanging in geval van verhindering. De vervanging van een verhinderde schepen is per definitie tijdelijk. De wijze waarop de vervanging gebeurt is hiervoor beschreven onder 1.2.4, weze door een nieuwe verkiezing. Meteen is ook duidelijk waarom er juridisch geen enkele garantie is dat de vervanger uit dezelfde partij zal komen als de verhinderde schepen. De gemeenteraad dient akte te nemen van de start en beëindiging van de verhindering 541 . 1.7. Vervanging van de schepenen buiten verhindering. 1.7.1. Definitieve vervanging of vervanging bij afwezigheid gedurende een eerder substantiële periode (art. 50 par. 1 GD). Het gaat om weigering van het mandaat, afzetting, schorsing, ontslag of overlijden. De vervanging gebeurt op de wijze zoals uiteengezet onder 1.2.4. hiervoor, onverminderd 1.7.3. hierna. De gemeenteraad neemt akte van de schorsing en het einde ervan 1.7.2. 542 . Vervanging buiten de gevallen voorzien in 1.7.1 (art. 50 par. 2 GD). Het gaat om iedere andere afwezigheid dan deze bedoeld in 1.7.1, bvb. een tijdelijke afwezigheid zonder dat er van decretale verhindering sprake is. Ook de vervanging tot aan de nieuwe verkiezing van een schepen die via verkiezing moet 543 worden aangewezen is hier bedoeld . 544 Anders dan vroeger is de vervanging facultatief, cfr. het gebruik van de term “kan” . Zodoende wordt gesteld dat van de vervangingsmogelijkheid maar gebruik wordt gemaakt in het geval dat de tijdelijke afwezigheid de werking van het college verstoort, bvb. omdat het 545 quorum niet meer wordt gehaald . De voorkeurregeling is als volgt. Indien de vervanging gebeurt, dan gebeurt ze door het gemeenteraadslid in volgorde van de meeste anciënniteit. Bij gelijke anciënniteit is het aantal naamstemmen behaald bij de laatste verkiezingen bepalend. Is ook dit aantal gelijk, dan is het aantal stemmen dat de lijst behaalde bepalend. 1.7.3. Vervanging van een schepen wiens mandaat in de akte van voordracht in duur werd beperkt (art. 45 par. 1 derde lid en art. 45 par. 3 tweede lid GD). Het gaat zowel om de situatie van de voordracht die leidt tot een verkozenverklaring als deze die dient gevolgd door een effectieve verkiezing. 539 Beide verloven kunnen worden gecombineerd. In dat geval worden de beide verloven in aanmerking genomen om de termijn te berekenen. Omzendbrief BB2009/2 horend bij het Reparatiedecreet 2009 geeft toelichting bij de gehanteerde begrippen. 540 Wijzigingsdecreet 2009, art. 33 dat art. 48 GD wijzigt. Inwerkingtreding: 09.05.2009. 541 Art. 50 par. 3 in fine GD. 542 Art. 50 par. 3 in fine GD. 543 Art. 50 par. 1 lid 4 GD. 544 Memorie 2005, p. 64. 545 DUJARDIN, Praktisch handboek voor Gemeenterecht, Die Keure, 2006, p. 65. 105 De in de voordracht aangewezen opvolger volgt op van rechtswege op het ogenblik dat de datum vermeld in de voordrachtakte wordt bereikt. Indien het mandaat voor de aangeduide datum eindigt, of indien de aangeduide persoon zijn mandaat van schepen niet opneemt, neemt 546 de eerstvolgende aangewezen persoon het schepenmandaat op . 1.8. Einde van het schepenmandaat. Bij verhindering en schorsing als schepen zoals hiervoor bedoeld is er een tijdelijke onderbreking in de uitoefening van het mandaat. Een aantal omstandigheden heeft echter ook het definitief einde van het mandaat voor gevolg. 1.8.1. Doorlopen van de ambtstermijn (art. 47 GD). Normaal eindigt het mandaat van schepen na afloop van de zesjarige periode. Na de volledige vernieuwing van de gemeenteraad blijven de uittredende schepenen in functie tot hun opvolgers geïnstalleerd zijn. Bijzondere regeling voor de OCMW-voorzitter (art. 44 par. 3 GD). De voorzitter van het OCMW verliest echter zijn hoedanigheid van schepen van rechtswege zodra de installatie van de uit de gemeenteraad gekozen schepenen heeft plaats gehad. 1.8.2. Doorlopen van de termijn bepaald in de voordracht (art. 45 par. 1 derde lid en art. 45 par. 3 tweede lid GD). De schepen is vanaf de aangegeven datum van rechtswege ontslagnemend indien de voordrachtakte een einddatum van het mandaat en een opvolger vermeldt. 1.8.3. Ontslag op eigen initiatief (art. 49 GD). Een schepen kan ook zelf een einde stellen aan zijn mandaat door ontslag te nemen. Het 547 ontslag moet schriftelijk gebeuren en bij de voorzitter van de gemeenteraad worden 548 ingediend. Het ontslag wordt definitief na ontvangst van de kennisgeving door de voorzitter . De ontslagnemende schepen oefent zijn mandaat verder uit tot op het ogenblik dat hij als schepen is vervangen, behoudens indien het ontslag het gevolg is van een onverenigbaarheid en behoudens indien het gaat om de voorzitter van het OCMW die ontslag neemt en naderhand 549 de installatie van de uit de gemeenteraad gekozen schepenen plaats heeft . 1.8.4. Vervallenverklaring (art. 47 lid 2 GD). De regels in verband met de vervallenverklaring ingevolge verlies van de verkiesbaarheidsvoorwaarden of onverenigbaarheid zijn van overeenkomstige toepassing op de schepenen. Ook verval als raadslid moet verval van het schepenmandaat meebrengen. Ingeval het verval steunt op het verlies van een verkiesbaarheidsvoorwaarde als raadslid moet het verval wel als schepen afzonderlijk worden vastgesteld indien de schepen géén raadslid is Beroep bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen is mogelijk overeenkomstig de bepalingen van art. 13 GD. Wij verwijzen voor het overige naar hetgeen we hebben behandeld bij de gemeenteraad. 546 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 35 dat art. 50 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Wijzigingsdecreet 2009, art. 34 dat art. 49 vervangt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 548 Idem. 549 Idem. 547 106 1.8.5. Afzetting (art. 71 GD). Een schepen kan door de Vlaamse Regering afgezet worden wegens kennelijk wangedrag of grove nalatigheid. Hij wordt vooraf gehoord. Voor het overige moeten de procedureregels bij 550 besluit van de Vlaamse Regering vastgelegd worden gevolgd. Kennelijk wangedrag slaat op zaken die zich eerder in de privé-sfeer bevinden. Grove 551 nalatigheid heeft te maken met feiten die zich in de professionele sfeer bevinden . 552 Om dezelfde reden kan de schepen ook geschorst worden. Ook hier geldt vooraf een hoorrecht en wordt de procedure bij besluit van de Vlaamse Regering vastgelegd. De schorsing heeft niet het einde van het schepenmandaat voor gevolg. Een geschorste schepen 553 wordt tijdelijk vervangen . De gemeenteraad dient akte te nemen van de beëindiging van de 554 schorsing . De schorsing of afzetting van de voorzitter van het OCMW als schepen, heeft identieke 555 gevolgen voor zijn mandaat als voorzitter van de OCMW-raad . Een afgezette schepen blijft raadslid. Hij kan pas na twee jaar als schepen herkozen worden. Hij kan bovendien pas na verloop van dezelfde termijn worden aangesteld als burgemeester, voorzitter van de OCMW-raad of ondervoorzitter van de OCMW-raad. 1.8.6. Overlijden. Uiteraard eindigt het ambt van schepen ook door overlijden. 1.8.7. Tekenen van méér dan een voordrachtakte. Er komt ook een einde aan het mandaat van de schepen indien hij/zij méér dan een voordrachtakte tekent voor de functie van kandidaat voorzitter van de gemeenteraad, kandidaat schepen, kandidaat burgemeester of kandidaat voorzitter van de OCMW-raad. 1.8.8. Structurele onbestuurbaarheid 556 . Sedert 01.01.2013 bestaat er in het Vlaamse gemeenterecht een nieuwe situatie waarin voortijdig een einde kan komen aan het mandaat van de schepenen en trouwens ook aan dat van de burgemeester: de structurele onbestuurbaarheid. In uitvoering van het Witboek Interne Staatshervorming is voorzien in een procedure om de bestuurbaarheid te herstellen in een gemeente waarin het zittend college niet langer op structurele wijze over een meerderheid in de gemeenteraad beschikt. Uiteraard is het woord “structureel” in deze heel belangrijk. Het duidt erop dat de problematiek meer dan occasioneel en van min of meer blijvende aard dient te zijn. De regeling is, samengevat, de volgende. Stap 1. De gemeenteraad kan, bij volstrekte meerderheid van stemmen, de structurele onbestuurbaarheid van de gemeente vaststellen en brengt de Vlaamse Regering daarvan op de 557 hoogte. De bevoegdheid van de gemeenteraad ter zake is niet delegeerbaar . Het gaat dus niet om een verplichting. Bovendien moet de beslissing worden genomen “bij volstrekte meerderheid” van stemmen, hetgeen er o.i. lijkt op te wijzen dat de onthoudingen hier niét neutraal zijn, niet kunnen worden afgetrokken en eigenlijk een verkapte tegenstem zijn. 550 BVR van 05.06.2009, B.S., 19.06.2009. Voor de invulling door de rechtspraak van de begrippen “kennelijk wangedrag” en “grove nalatigheid”, zie de toelichting bij het tuchtstatuut van de voorzitter van de gemeenteraad hiervoor. 552 Het adagium “Qui peut le plus, peut le moins” geldt hier niet. De tuchtoverheid kan derhalve geen niet uitdrukkelijk in de wet voorziene tuchtstraf (bvb. een waarschuwing of een blaam) opleggen. Wel zou de tuchtoverheid in een gewone brief, en niet als resultaat van een tuchtprocedure, aan de betrokkene kunnen laten weten dat zij diens gedrag ten zeerste afkeurt en hem aanmaant zich te beteren (DERIDDER, J., “De artikelen 82 en 83 van de Nieuwe Gemeentewet en het tuchtrecht over burgemeester en schepenen”, T. Gem., 2002, 268 – 299). 553 Betreffende de wijze van vervanging, zie hiervoor onder 1.7.1.. 554 Art. 50 par. 3 in fine GD. 555 Wijzigingsdecreet 2009, art. 46 dat art. 71 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 556 Art. 47bis GD, ingevoegd bij D. van 29.06.2012. Inwerkingtreding: 01.01.2013. 557 Art. 43 par. 2, 26° ingevoegd door art. 13 D. 29.06.2012. Inwerkingtreding: 01.07.2013. 551 107 Ook dient het te gaan om een structurele onbestuurbaarheid (zie hiervoor). Uit het feit dat de bestuursmeerderheid in de gemeenteraad één keer – of zelfs een paar keer – in de minderheid is gesteld, lijkt ons nog niet onmiddellijk de structurele onbestuurbaarheid te kunnen worden afgeleid. Stap 2. De Vlaamse Regering geeft daarop aan de provinciegouverneur een bemiddelingsopdracht. De provinciegouverneur brengt de Vlaamse Regering op de hoogte van het resultaat daarvan. De bemiddelingsopdracht is een essentiële stap in de procedure. Duidelijk is dat de decreetgever hoopt dat een zekere afkoelingsperiode en de tussenkomst van de gouverneur leidt tot een geslaagde bemiddeling. Indien de bemiddeling slaagt, dan komt de procedure o.i. ten einde. Een termijn waarbinnen de bemiddeling moet worden afgerond is decretaal niet vastgelegd. Stap 3. Als de Vlaamse Regering vaststelt dat de bemiddeling van de gouverneur mislukt is en er zich geen oplossing aandient, brengt ze de gemeenteraad daarvan op de hoogte. Het is dan aan de gemeenteraad om al dan niet de procedure te starten voor de aanstelling van een nieuw college. Op zich lijkt ons dit een beslissing van de gemeenteraad die aan de gewone regels qua quorum en meerderheid is onderworpen. Hier is inderdaad geen sprake meer van een volstrekte meerderheid van stemmen. De gemeenteraad brengt de Vlaamse regering onmiddellijk op de hoogte van de beslissing de procedure te starten voor de aanstelling van een nieuw college. Stap 4. De Vlaamse Regering ontslaat daarop de burgemeester en stelt daarvan de gemeenteraad in kennis. Blijkens de zeer expliciete termen van het decreet lijkt de Vlaamse regering ter zake van het ontslag niet over een discretionaire bevoegdheid te beschikken, hetgeen zou inhouden dat er op dat ogenblik geen weg terug meer is. De nieuwe burgemeester wordt benoemd overeenkomstig artikel 59 en 60 GD. De aftredende burgemeester blijft, krachtens het continuïteitsbeginsel wel in functie tot de installatie van de nieuwe burgemeester heeft plaatsgevonden. Stap 5. De verkiezing en installatie van de nieuwe schepenen, met uitzondering van de schepen van rechtswege, gebeuren op basis van een gezamenlijke akte van voordracht, overeenkomstig artikel 44, par. 4, 45, par. 1, par. 2 en par. 4, en 46 GD. De uittredende schepenen blijven ook hier, krachtens het continuïteitsbeginsel, in functie tot de installatie van de nieuwe schepenen heeft plaatsgevonden . In het geval er geen gezamenlijke akte van voordracht wordt ingediend, overeenkomstig artikel 45, par. 1 en par. 2 D – dus indien de nieuwe meerderheid er niet in slaagt een collectieve verkozenverklaring uit te lokken, blijven de uittredende schepenen in functie. Dit is logisch, gezien de nieuwe meerderheid precies pretendeert wél over een meerderheid te beschikken in de gemeenteraad en e.e.a. in casu dan toch niet zou blijken het geval te zijn. Het aantal schepenen en in voorkomend geval de machtiging aan de OCMW-raad om een ondervoorzitter aan te duiden, zoals bepaald bij de volledige vernieuwing van de gemeenteraad, blijven evenwel altijd behouden. Stap 6. De gemeenteraad stelt de raad voor maatschappelijk welzijn in kennis van het feit dat overgegaan wordt tot de installatie van de nieuwe schepenen en de benoeming van de nieuwe burgemeester. De raad voor maatschappelijk welzijn kan (niet “moet”) dan eveneens overgaan tot de installatie van een nieuwe voorzitter van de raad voor maatschappelijk welzijn die tevens schepen van rechtswege is, overeenkomstig artikel 53 van het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de raad voor maatschappelijk welzijn. 108 Artikel 44, par. 3 GD (waaruit blijkt dat de voorzitter schepen van rechtswege is vanaf zijn verkiezing) is dan eveneens van toepassing. In voorkomend geval kan de raad voor maatschappelijk welzijn overgaan tot de installatie van een nieuwe ondervoorzitter of nieuwe ondervoorzitters overeenkomstig artikel 56 van het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de raad voor maatschappelijk welzijn. De voorzitter van de raad voor maatschappelijk welzijn die van rechtswege schepen is, blijft dan in functie tot de installatie van de nieuwe voorzitter van de raad voor maatschappelijk welzijn plaatsvindt. In voorkomend geval blijft de ondervoorzitter of blijven de ondervoorzitters van de raad voor maatschappelijk welzijn dan in functie tot de installatie van de nieuwe ondervoorzitter of ondervoorzitters van de raad voor maatschappelijk welzijn. De vaststelling van de structurele onbestuurbaarheid en de aanstelling van een nieuw college van burgemeester en schepenen is, ten einde misbruik te voorkomen, aan een aantal randvoorwaarden onderworpen. (i) (ii) (iii) Een en ander kan niet gebeuren in spoedeisende gevallen zoals vermeld in artikel 29 GD. In de periode van twaalf maanden voor de dag van de verkiezingen voor de volledige vernieuwing van de gemeenteraden is een en ander ook uitgesloten. De aanstelling van een nieuw college van burgemeester en schepenen na vaststelling van de structurele onbestuurbaarheid kan ook maar eenmaal per bestuursperiode gebeuren. 1.9. Bijzondere bepalingen voor de gehandicapte burgemeester of schepenen 558 559 De burgemeester of schepen die wegens een handicap bepaald bij BVR niet zelfstandig zijn mandaat kan vervullen, kan zich bij de uitoefening van het mandaat laten bijstaan door een vertrouwenspersoon. Onder voorbehoud van het navermelde kiest het collegelid zijn vertrouwenspersoon in totale onafhankelijkheid. De vertrouwenspersoon moet de volle leeftijd van 18 jaar hebben bereikt en legaal in de Europese Unie verblijven. De vertrouwenspersoon van de burgemeester of de schepen mag zich niet in een geval van onverenigbaarheid bedoeld in art. 11 GD bevinden, behalve wat betreft het verbod van bloed- en aanverwantschap tussen het collegelid en de 560 vertrouwenspersoon . De vertrouwenspersoon mag zich ook niet in een geval van verhindering als burgemeester of schepen (art. 48 en 61 GD) bevinden. De beslissingen inzake de vertrouwenspersoon van de collegeleden zijn onderworpen aan een 561 mogelijk beroep bij de Raad voor Verkiezingsbetwistingen . De vertrouwenspersoon verkrijgt – bij het verlenen van bijstand aan het collegelid – alle middelen. Hij heeft bovendien dezelfde verplichtingen als een gemeenteraadslid. Hij moet echter niet de eed afleggen. De vertrouwenspersoon ontvangt voor elke vergadering een presentiegeld onder dezelfde voorwaarden als het gemeenteraadslid. 558 Wijzigingsdecreet 2009, art. 45 dat art. 70bis in het GD invoegt. BVR van 19.01.2007, art. 55 en 56. 560 Wijzigingsdecreet 2009, art. 14 dat art. 18 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 561 Wijzigingsdecreet 2009, art. 10 dat art. 13 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 559 109 2. De werking van het college 2.1. Aantal vergaderingen, wijze van bijeenroeping, agenda. 2.1.1. Gewone zittingen (art. 51 GD). 2.1.1.1. Begrip Art. 51 van het GD bepaalt dat het college regelmatig vergadert op de dagen en uren die het 562 bepaalt, en zo dikwijls als de behandeling van de zaken het vereist . Dit artikel stelt het principe van de gewone zittingen op dag, uur overeengekomen binnen het college en in een collegebesluit, bij voorkeur het huishoudelijk reglement, vastgesteld. De ratio legis van het 563 Gemeentedecreet vereist dat het college fysiek samenkomt en beraadslaagt . 2.1.1.2. Is een oproeping noodzakelijk voor de gewone zittingen ? Een bijzondere oproeping, behoudens indien toch in het huishoudelijk reglement nog voorzien, is o.i. niet nodig gezien het college – waarvan de schepenen deel uitmaken – reeds heeft beslist over dag en uur van deze gewone vergaderingen. 2.1.1.3. Is voor de gewone zittingen een vooraf vastgestelde agenda noodzakelijk ? Een vooraf vastgestelde agenda waarop de behandelbare dagordepunten voorkomen lijkt ons decretaal niet noodzakelijk. Het decreet schrijft ter zake immers niets voor. Toch kan het huishoudelijk reglement van het college een vooraf opgemaakte agenda voorzien. Zelfs in dit 564 laatste geval lijkt deze agenda niet limitatief . In veel gevallen wordt vrijwillig een door de secretarie opgestelde informele agenda gevolgd. Besluit kan zijn dat de vergaderingen van het college, als dagelijks bestuur van de gemeente, veel soepeler zijn geregeld dan deze van de gemeenteraad. 2.1.2. Bijzondere zittingen in spoedeisende gevallen (art. 51 GD). Bijzondere zittingen van het college worden in spoedeisende gevallen door de burgemeester samengeroepen. De burgemeester bepaalt dan dag en uur van de vergadering. Dit geldt o.i. ook voor de agenda. Uiteraard dienen alle zittinghebbende collegeleden te worden uitgenodigd. De noodzaak voor een bijzondere zitting doet zich voor indien zich tussen twee gewone zittingen door een dossier stelt waaromtrent de behandeling niet kan worden uitgesteld tot de eerstvolgende gewone zitting. Het decreet voorziet niet meer in bijzondere zittingen die niet spoedeisend zouden zijn. 2.2. Het college is een collegiaal orgaan (art. 53 GD). Zeer belangrijk is het principe van de collegialiteit van het college. Het college beslist collegiaal. Een schepen bezit als collegelid persoonlijk geen specifieke bevoegdheid, hij heeft slechts bevoegdheid in de juridische zin van het woord als onderdeel van het college. Dit geldt binnen het college ook voor de OCMW-voorzitter. De bevoegdheden binnen het college worden uitgeoefend door het college "als college", dus samen. 562 In veel gemeenten heeft zich de traditie van wekelijkse vergaderingen ontwikkeld. Toch lijkt volgens de minister van Binnenlands Bestuur enige ruimte te bestaan voor zgn. e-colleges. Mits instemming van van alle collegeleden en regeling in het huishoudelijk reglement zou een en ander als uitzonderingsprocedure mogelijk zijn (Vraag nr. 468 van 09.07.2010, Websitebulletin Vlaams Parlement, 21.10.2010).. Het is naar onze mening echter zeer de vraag of het Gemeentedecreet zich niet tegen dergelijke pragmatische houding verzet. 564 Motief : artikel 51 bepaalt uitdrukkelijk dat het college vergadert zo dikwijls als de behandeling van de zaken het vereist. Het zou dan ook niet in de logica van dit artikel passen, zo zich een zaak stelt tussen het opmaken van de agenda en de zitting van het college, deze kwestie naar een volgende zitting te verwijzen waarop het punt dient te worden behandeld. 563 110 Toch is het gebruikelijk om de werkzaamheden onder de schepenen te verdelen. Aldus zal men spreken over de schepen van onderwijs, de schepen van sociale zaken, de schepen van financiën, enz. Dit betekent niet dat deze schepen eigen bevoegdheden of beslissingsmacht heeft in die sector. Het betekent wel dat hij voor die sector alle vooronderzoek en informatie behartigt, zodat het college, op collegiale basis, beslissingen kan nemen met kennis van zaken. In het bijzonder zal de schepen nagaan of de beleidsopties gevolgd worden in de sector die hij in het bijzonder volgt. Het gaat hier dus om een louter interne taakverdeling. In de praktijk heeft, vooral in de grotere gemeenten, de functie van schepen meer inhoud gekregen en evolueert de taakverdeling soms tot quasi beslissingsmacht, evenwel zonder dat daaraan juridische gevolgen kunnen worden gekoppeld. 2.3. De zitting van het college 2.3.1. Voorzitterschap van het college (art. 52 GD). De burgemeester zit het college van burgemeester en schepenen voor. Hij opent en sluit de vergadering. Uiteraard komt het voorzitterschap van het college, bij afwezigheid van de burgemeester, toe aan diegene die door het Gemeentedecreet als vervanger wordt aangewezen. De burgemeester die tijdelijk afwezig is wordt vervangen door de schepen volgens rang, tenzij 565 hij zijn bevoegdheid aan een andere schepen heeft opgedragen . 2.3.2. Het college kent een quorum (art. 51, lid 2 GD). Voor wat het begrip quorum betreft wordt verwezen naar de toelichting bij dit begrip in de rubriek betreffende de werking van de gemeenteraad. Ook het college kent een quorum. Het bedraagt de meerderheid, zijnde méér dan de helft van 566 het aantal leden . Indien het quorum niet bereikt is, kan het college noch beraadslagen, noch beslissen. De regel van een tweede oproeping voor dezelfde agendapunten bij niet bereiken van het quorum, is voor het college niet van toepassing (zie art. 26 GD). Wel bepaalt het Reparatiedecreet uit 2006 uitdrukkelijk dat – zolang de OCMW-voorzitter niet is verkozen - het college zonder de OCMW-voorzitter kan functioneren, ten minste zolang het 567 quorum wordt gehaald . 2.3.3. De meerderheid in het college (art. 54 GD). Voor wat betreft het begrip stemming en het begrip meerderheid wordt verwezen naar hetgeen bij de gemeenteraad is uiteengezet. Net zoals in de gemeenteraad worden de besluiten genomen bij volstrekte meerderheid. Onder volstrekte meerderheid wordt ook hier, zoals in de gemeenteraad, verstaan : meer dan de helft van de (geldig) uitgebrachte stemmen, onthoudingen niet meegerekend. Ook hier gebeurt er dus aftrekking van de blanco’s, onthoudingen of ongeldige stemmen. Nochtans is in geval van staking van stemmen in het college, het voorstel niet verworpen zoals dat in de gemeenteraad in de regel het geval is, tenzij het college optreedt als tuchtoverheid als vermeld in artikel 123 eerste lid GD. In dit laatste geval is, net zoals bij staking in de 568 gemeenteraad nopens een tuchtstrafvoorstel, het voorstel verworpen . 565 Art. 63 GD. Dit brengt bvb. met zich mee dat een overleden maar nog niet vervangen schepen moet worden meegeteld bij het berekenen van het quorum. 567 Art. 51 lid 2 zoals aangevuld via art. 8 van het D. van 02.06.2006 tot wijziging van het Gemeentedecreet van 15.07.2006 (Reparatiedecreet), B.S., 26.06.2006. 568 D. 29.06.2012 , art. 19, dat art. 54 GD wijzigt. Inwerkingtreding: 01.01.2013. Bedoeling van de wijziging is een gelijke behandeling te garanderen tussen personeelsleden die voor de gemeenteraad of het college tuchtrechtelijk worden vervolgd. 566 111 De regeling is, samengevat en bij staking van stemmen, verder als volgt : a. Indien de zaak voorafgaandelijk de bespreking (eerste voorwaarde) spoedeisend werd verklaard (tweede voorwaarde, dus gevolg van een stemming en nadat daarvoor een meerderheid werd gevonden), dan is de stem van de voorzitter beslissend. b. Buiten hypothese a. dient het college de zaak te verdagen tot de volgende vergadering. Het gaat dus om een uitstel op vaste termijn. c. De beslissing van de voorzitter is sowieso beslissend indien er op twee achtereenvolgende vergaderingen staking van stemmen over dezelfde zaak is. De uitzonderingsbepaling van art. 36 GD inzake de staking en herstemming bij de benoeming 569 of voordracht van kandidaten is toepasselijk binnen het college . 2.3.4. De aard van de collegezittingen : openbaar of besloten (art. 51 lid 4 GD) 570 ? De vergaderingen van het college zijn niet openbaar. De afwezigheid van publiek brengt met zich mee dat een open gesprek binnen het college mogelijk is. Het staat het college nochtans vrij om deskundigen en/of andere personen bij de besprekingen uit te nodigen, behalve wanneer zaken worden besproken die de persoonlijke levenssfeer raken. In de bij de wet uitdrukkelijk bepaalde gevallen zal de vergadering wél openbaar zijn (bv. bij het sluiten van een openbaar onderzoek). Het wijzigingsdecreet 2009 voorziet ook dat – indien de voorzitter van het OCMW dit wenst – de secretaris van het OCMW op de vergaderingen van het college aanwezig kan zijn bij het bespreken van de punten waarover overeenkomstig art. 270 van het OCMW-decreet advies 571 dient gegeven . 2.3.5. De aard van de stemming in het college : niet geheim of geheim 572 ? De regels betreffende de aard van de stemming (niet geheim of geheim) geldend voor de gemeenteraad zijn ook toepasselijk binnen het college. In geval van openbare stemming stemt ook hier de voorzitter het laatst. 2.4. De verbodsbepalingen. Wat de verbodsbepalingen betreft wordt verwezen naar de bespreking bij de werking van de 573 gemeenteraad . De verbodsbepalingen van art. 27 GD zijn van overeenkomstige toepassing op de leden van het college. 2.5. De notulen van de vergaderingen van het college. 2.5.1. De auteur van de notulen van het college van burgemeester en schepenen (art. 180 GD). De gemeentesecretaris woont de vergaderingen van het college bij en is de verantwoordelijke voor het opstellen van de notulen van het college. Hij wordt niet langer aangewezen als auteur ervan. Zie de opmerking gemaakt bij de werking van de gemeenteraad. Naar ons oordeel kan het huishoudelijk reglement van het college hier ook bepalingen inhouden betreffende de wijze van notulering (zie het begrip “regels aangaande de nadere werking van het college”). 569 Art. 54 par. 3 GD. Zie ook art. 104 lid 3 NGW, artikel dat volgens de Raad van State niet kon worden gewijzigd gezien het is ingevoegd door de Pacificatiewet (Raad van State, afdeling wetgeving, advies van 07.07.2003, nr. 64.3). 571 Wijzigingsdecreet 2009, art. 36 dat art. 51 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 572 Art. 54 par. 3 GD. 573 Art. 51 lid 3 GD. 570 112 2.5.2. Begrip en inhoud (art. 181 par. 2 GD). Er wordt verwezen naar de eerste twee alinea’s onder dezelfde rubriek bij de werking van de gemeenteraad. Een notule van het college moet net zoals een notule van de gemeenteraad zowel aan inhoudelijke als aan vormelijke vereisten voldoen. Art. 181 par. 2 van het GD en art. 51 GD bepalen dat in de notulen van het college enkel de beslissingen worden opgenomen. Deze artikelen mogen niet letterlijk worden genomen in die zin dat deze artikelen niet ontslaan formeel te motiveren indien een wettelijk voorschrift (bvb. de wet van 29.07.1991 betreffende de formele motivering van de individuele bestuurshandeling) zulks voor zou schrijven. Collegeleden kunnen ook eisen dat de verantwoording van hun stemgedrag wordt genotuleerd in geval het college op eigen verantwoordelijkheid een voorgenomen verbintenis viseert of 574 bevel geeft tot een uitgave (zie hierna bij de betaalcyclus). 2.5.3. Goedkeuringsprocedure, ondertekening en bewaring (art. 51 en 180 GD). 2.5.3.1. Goedkeuring Betreffende de ratio voor de goedkeuring, zie onder de desbetreffende rubriek bij de werking van de gemeenteraad. Het huishoudelijk reglement kan o.i. bepalen hoe de goed te keuren notulen ter beschikking worden gehouden alsook de goedkeuringsprocedure (opmerkingen en verwerking ervan). De goedkeuring dient te gebeuren in de eerstvolgende gewone vergadering van het college. 2.5.3.2. Ondertekening De goedgekeurde notulen van het college worden door gemeentesecretaris en burgemeester ondertekend. Wat betreft de uitvoerbaarheid van beslissingen vóór goedkeuring van het verslag, zie onder dezelfde rubriek bij de werking van de gemeenteraad. 2.5.3.3. Bewaring De gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor de bewaring van het origineel van de notulen. 2.5.4. Kantmeldingen (art. 185 GD). Mutatis mutandis wordt verwezen naar hetgeen onder dezelfde rubriek bij de werking van de gemeenteraad werd gesteld. 2.5.5. Afschriften en uittreksels (art. 126 NGW). Zie dezelfde rubriek bij de werking van de gemeenteraad. 2.5.6. Openbaarheid. Uiterlijk op de dag van het college volgend op het college waarop de notulen werden goedgekeurd, worden de notulen verstuurd aan de raadsleden. Dit gebeurt op de wijze bepaald 575 in het huishoudelijk reglement . Vanaf 01.01.2014 dient dit huishoudelijk reglement te 574 575 Art. 181 par. 2 lid 2 GD. Wijzigingsdecreet, Art. 36 dat art. 51 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 113 bepalen dat, indien het raadslid daartoe verzoekt, het verslag elektronisch ter beschikking dient 576 te worden gesteld . Blijkbaar geldt dat de volledige notulen, dus ook i.v.m. beslissingen inzake zaken van louter medebewind, zijnde zaken waar het gemeenteraadslid qua inzagerecht geen ruimere rechten heeft dan deze aan een gewoon burger toegekend ingevolge de wetgeving openbaarheid van bestuur, ter beschikking moeten worden gesteld Wat betreft de openbaarheid ten aanzien van niet-gemeenteraadsleden, zie de rubriek openbaarheid van bestuur. 2.5.7. Opmaak staande de vergadering. Het Gemeentedecreet voorziet geen bepalingen. We zijn van mening dat een huishoudelijk reglement hier bepalingen kan voorzien. 2.6. Het huishoudelijk reglement van het college van burgemeester en schepenen (art. 55 GD). Alhoewel daartoe niet verplicht kan het college van burgemeester en schepenen bij aanvang van de legislatuur een huishoudelijk reglement aannemen waarin de nadere regels worden vastgesteld betreffende zijn werking. Dit huishoudelijk reglement is ten allen tijde wijzigbaar. Alhoewel niet verplicht verdient het toch aanbeveling een minimaal huishoudelijk reglement te hebben waarin is geregeld : - - de dag en het uur van de gewone vergaderingen van het college (zie hiervoor – de gewone vergaderingen.) Zulks moet vermijden dat het college enkel in buitengewone vergaderingen zou kunnen samenkomen. de plaats waar het college vergadert (in de regel in het gemeentehuis). de interne taakverdeling tussen de leden van het college, zonder dat dit wettelijk een juridische bevoegdheidsverdeling kan zijn (zie hiervoor). Het huishoudelijk reglement van het college kan niet afwijken van wettelijke bepalingen betreffende de werking van het college (principe van de hiërarchie van de normen, zie hiervoor). De lijst van zaken die in een huishoudelijk reglement van de gemeenteraad moeten worden geregeld kan als inspiratiebron dienen voor de opmaak van het huishoudelijk reglement van het college. 2.7. De deontologische code van het college van burgemeester en schepenen (art. 56 577 GD) . Het college heeft dezelfde deontologische code als aangenomen door de gemeenteraad. Het college kan bovendien ook zelf een deontologische code aannemen die minstens de elementen van de deontologische code van de gemeenteraad omvat. 576 577 D. van 29.06.2012, art. 18 dat art. 51 GD aanvult. Inwerkingtreding: 01.01.2014. Art. 37 van het wijzigingsdecreet 2009 heeft art. 56 GD herformuleerd. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 114 3. Rechtspositie, tucht en aansprakelijkheid van de schepenen 3.1. Geldelijke regeling (art. 70 GD en BVR van 05.06.2009). 3.1.1. Algemeen. Waar gemeenteraadsleden recht hebben op presentiegeld, krijgen schepenen een wedde, alsook vakantiegeld en eindejaarspremie, ten laste van de gemeente. Dit geldt niet voor de 578 voorzitter van het OCMW . Deze laatste krijgt een wedde van het OCMW. Het salaris en de kostenvergoeding zijn de enige vergoedingen die schepenen mogen genieten lastens de gemeente. Aanvullende vergoedingen – om welke reden of onder welke benaming ook – mogen zij ten laste van de gemeente, de extern verzelfstandigde agentschappen van de 579 gemeente, hun filialen en het OCMW dat de gemeente bedient, niet genieten . 3.1.2. Het salaris van de schepenen. 3.1.2.1. Schuldenaar en omvang. Het salaris van de schepenen, inclusief vakantiegeld en eindejaarspremie, is ten laste van de gemeente. 580 Het salaris van de burgemeester wordt door de Vlaamse Regering vastgesteld in functie van het inwonersaantal van de gemeente dat als aanknopingspunt dient voor de verantwoordelijkheden van de schepen en de tijd nodig voor de uitoefening van het mandaat. Het salaris van de burgemeester is een percentage van de vergoeding van een Vlaams 581 parlementslid , met uitsluiting van de forfaitaire onkostenvergoeding, de eindejaarstoelage en 582 het vakantiegeld . Het salaris van de schepenen wordt vastgesteld op basis van het salaris van de burgemeester 583 . Aanvulling 584 In gemeenten met minder dan 50.000 inwoners wordt de wedde van de burgemeester, de schepenen en hun vervangers die een wettelijke of reglementaire bezoldiging, pensioen vergoeding of toelage genieten, aangevuld met een bedrag ter compensatie van het inkomensverlies dat dezen lijden. Het begrip “inkomensverlies is niet decretaal gedefinieerd maar dient te worden beschouwd als het actuele verlies dat een mandataris, in het jaar voorafgaand aan de indiening van zijn aanvraag, lijdt op de bezoldigingen, vergoeding en pensioenen waarop hij recht heeft en waarbij dit verlies het gevolg is van de toepassing van de 585 cumulatieregels in de regelgevingen die deze inkomens beheersen . De berekening van dgl. 586 verlies is een ingewikkelde zaak . 578 De OCMW-voorzitter krijgt vanwege de gemeenten geen bijkomende vergoeding voor zijn aanwezigheid in het college. Art. 70 par. 3 GD. Dit artikel laat o.m. toe te stellen dat schepenen en burgemeester geen recht hebben op zitpenningen in de gemeenteraad. Let wel : o.i. slaat deze regel enkel op vergoedingen waarop de schepen en de burgemeester omwille van hun hoedanigheid van schepen aanspraak zouden maken. Het lijkt ons dat een schepen – vanuit zijn hoedanigheid van burger – recht heeft op bvb. een gemeentelijke renovatiepremie onder dezelfde voorwaarden als andere premiegerechtigden. Art. 70 par. 3 werd gewijzigd bij art. 44 van het Reparatiedecreet 2009. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 580 Besluit van de Vlaamse Regering van 05.06.2009, art. 1. 581 Het percentage fluctueert van 25,8788 % (gemeenten tot 300 inwoners) tot 151,0897 % (gemeenten met meer dan 150.000 inwoners). De vergoeding van de leden van het Vlaams Parlement wordt bepaald overeenkomstig art. 31ter par. 1 van de bijzondere wet van 08.08.1980 tot hervorming van de instellingen. Deze vergoeding komt overeen met de wedde van een staatsraad bij de Raad van State. Vanaf 1 mei 2007 bedraagt de parlementaire vergoeding 53.511,00 euro per jaar aan 100%. Ze is gekoppeld aan de evolutie van de index van de consumptieprijzen, zoals toegepast voor de bezoldigingen van rijksambtenaren. 582 Wijzigingsdecreet 2009, art. 44 dat art. 70 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 583 60 % van de burgemeesterswedde in gemeenten tot 50.000 inwoners en 75 % van de burgemeesterswedde in gemeenten vanaf 50.001 inwoners. 584 Wijzigingsdecreet 2009, art. 44 dat art. 70 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 585 Vraag nr. 141 van 18.04.2008 van de heer Jan Peumans. Webstek Vlaams Parlement, publicatiedatum 05.06.2008. 586 VANHOLSBEECK, D., “Artikel 70, moerasgebied voor lokale mandatarissen, Lokaal, 2008, p. 21. 579 115 587 Het inkomensverlies mag niet vrijwillig zijn . De aanvulling gebeurt indien de betrokkene daarom verzoekt. De wedde verhoogd met de compensatie mag – naargelang het geval - nooit hoger zijn dan die van de burgemeester of schepen van een gemeente met 50.000 inwoners. Het is de gemeentesecretaris die vaststelt of aan de vereiste voorwaarden is voldaan. Hij beschikt enkel over een gebonden bevoegdheid. Vermindering 588 Wanneer door het ontvangen van de wedde als burgemeester of schepen (ook als vervanger) andere wettelijke of reglementaire bezoldigingen, vergoedingen of toelagen verminderen of vervallen, vermindert de gemeenteraad – op verzoek van betrokkene – de bezoldiging 589 overeenkomstig het verzoek . Het besluit van de Vlaamse Regering houdende de bezoldigingsregeling van de lokale en de 590 provinciale mandataris bevat terzake uitvoeringsbepalingen . Deze bepalingen werden aangepast aan de wijzigingen aangebracht door het wijzigingsdecreet 2009. 3.1.2.2. Wat bij vervanging bij schorsing, verhindering en vervanging wegens tijdelijke afwezigheid? In geval van vervanging bij verhindering, schorsing of tijdelijke afwezigheid die minstens dertig opeenvolgende dagen duurt, ontvangt de vervanger de wedde. Vanaf dat ogenblik vervalt de wedde van de titularis. De wedde van een verhinderde of geschorste schepen vervalt wel 591 onmiddellijk . 3.1.2.3. Uittredingsvergoeding 592 . Vanaf 31.12.2018 genieten de burgemeester en de schepenen ook een uittredingsvergoeding in overeenstemming met de hierna vermelde regels. De Vlaamse Regering bepaalt de wijze van betaling, de toekenningsvoorwaarden en de duur 593 van de uittredingsvergoeding binnen de hierna decretaal bepaalde grenzen . - - Er wordt een maand uittredingsvergoeding toegekend per gepresteerd jaar, met een maximum van twaalf maanden. De vergoeding wordt niet uitgekeerd aan uittredende mandatarissen die worden verkozen of benoemd tot voorzitter of ondervoorzitter van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn, lid van de deputatie, provinciegouverneur, ambassadeur, lid van het parlement, lid van een Gemeenschaps- of Gewestregering, minister of staatssecretaris, lid van het Grondwettelijk Hof en evenmin aan uittredende mandatarissen die een bezoldigd ambt hebben aanvaard in een internationale of parastatale instelling. De uittredingsvergoeding vervalt ook indien de betrokkene een beroepsinkomen verwerft. De betrokkene kan dan wel aanvragen het verschil bij te passen indien dit inkomen lager zou liggen dan de uittredingsvergoeding. 3.1.3. De vergoeding voor specifieke kosten. De gemeenteraad moet bij reglement de vergoedingsregeling vaststellen voor kosten die verband houden met de uitoefening van het ambt (de beruchte “kosten eigen aan het ambt”). 594 De Vlaamse Regering bepaalt de nadere regels voor de terugbetaling . 587 Er is dus geen compensatie bij tijdskrediet, loopbaanonderbreking, allerlei vormen van onbetaald verlof of ontslag. Wijzigingsdecreet 2009, art. 44 dat art. 70 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Eigenaardig genoeg is hier nog altijd sprake van de raad, daar waar voor aanvullingen de secretaris beslist. 590 Besluit van de Vlaamse Regering van 05.06.2009. 591 Art. 70 par. 1 in fine GD. 592 D. van 29.06.2012, art. 25, dat art. 70 GD wijzigt. Inwerkingtreding: 31.12.2018. 593 Op 01.01.2013 was dit BVR nog niet genomen en nog niet gepubliceerd. 594 BVR van 05.06.2009, art. 34 en 35. 588 589 116 3.1.4. Aftopping van salaris, vergoeding van kosten en presentiegelden van buiten de gemeente. Burgemeester en schepenen mogen met hun wedde als burgemeester en schepen en de wedde uit een openbaar mandaat, een openbare functie of een openbaar ambt van politieke aard, hun kostenvergoeding en hun presentiegelden uit andere openbare functies mandaten of politieke ambten buiten de gemeente, maximaal komen tot een ontvangst van anderhalve maal de vergoeding van een lid van het Vlaamse parlement. Wordt de genoemde grens overschreden, dan worden de vergoedingen die het collegelid lastens de gemeente ontvangt tot het passend beloop verlaagd. De vergoedingen, wedden en presentiegelden uit andere openbare mandaten, openbare functies of openbare ambten van politieke aard worden door het wijzigingsdecreet 2009 595 limitatief omschreven : - Vergoedingen ontvangen als lid van de Kamer van Volksvertegenwoordigers, de Senaat, het Vlaams Parlement of het Europees Parlement ; - Presentiegelden ontvangen als lid van de provincieraad, de raad voor maatschappelijk welzijn en als lid van de bestuursorganen van provinciaal extern verzelfstandigde agentschappen en hun filialen ; - Presentiegelden ontvangen als lid van bestuursorganen van een intergemeentelijk samenwerkingsverband, zoals bedoeld in het decreet houdende de intergemeentelijke samenwerking ; - Presentiegelden ontvangen als lid van bestuursorganen van sociale huisvestingsmaatschappijen zoals bedoeld in het decreet houdende de Vlaamse Wooncode; - Presentiegelden ontvangen als lid van bestuursorganen en rechtspersonen vermeld in art. 195 GD (verenigingen stichtingen en vennootschappen waarin de gemeente participeert of die ze opricht) ; - Presentiegelden ontvangen als lid van bestuursorganen van rechtspersonen vermeld in art. 188 provinciedecreet ; - Presentiegelden ontvangen als lid van bestuursorganen van rechtspersonen als bedoeld in titel VIII, Hoofdstukken I, II en III van het OCMW-decreet. De verplichting voor collegeleden om de gemeenteraad schriftelijk op de hoogte te brengen van 596 bezoldigde activiteiten die ze naast hun mandaat uitoefenen wordt geschrapt . Het is de gemeentesecretaris die moet vaststellen of het plafond werd overschreden 597 . 3.2. Onderscheidingstekens en ambtskledij (art. 69 GD). De ambtskledij en de onderscheidingstekens van burgemeesters en schepenen worden bij 598 besluit van de Vlaamse Regering vastgesteld . Ambtskledij heeft een functie qua herkenbaarheid. Ze beogen ook het afdwingen van eerbied voor het ambt. 3.3. Eretitels (art. 69 GD) 599 600 . De voorwaarden voor het toekennen van de eretitel voor de burgemeester worden bij besluit 601 van de Vlaamse Regering geregeld . Voor de burgemeester wordt de eretitel ook door de 595 Wijzigingsdecreet 2009, art. 44 dat art. 70 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Wijzigingsdecreet 2009, art. 44 dat art. 70 lid 3 GD schrapt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Antwoord van de minister van binnenlandse aangelegenheden op een vraag tot uitleg van de heer Joris Van Hautehem in de commissie binnenlandse aangelegenheden, 06.05.2008. 598 Besluit van de Vlaamse Regering van 19.01.2007, art. 72 – 79. De burgemeesterssjerp bestaat uit zilveren franjes op een zwart-geel-rode achtergrond, de schepensjerp – ook gedragen door de voorzitter van het OCMW – bestaat uit rode franjes op een zwart-gele achtergrond. Telkens is op het lint de Vlaamse Leeuw afgebeeld. De afbeelding van het schild van de gemeente is facultatief. De mandatarissen dragen de sjerp om hun middel, waarbij het zwart zich bovenaan bevindt, hetzij over hun rechterschouder, met de knoop in hun linkerzijde, waarbij het zwart zich het dichtst bij de hals bevindt. 599 Art. 69 GD zoals gewijzigd door het D. van 29.06.2012, art. 24. Inwerkingtreding: 18.10.2012. 600 Zie, wat de burgemeester betreft, ook omzendbrief BB 2007/06 van 13.07.2007 over de procedure tot toekenning van eretitels aan lokale en provinciale mandatarissen. 596 597 117 Vlaamse regering verleend. De eretitels van de schepenen worden nu opnieuw verleend bij besluit van de gemeenteraad volgens door de gemeenteraad vast te stellen regels. 3.4 Tucht. Zie hiervoor onder de rubriek betreffende het einde van het schepenambt. 3.5. De aansprakelijkheid van de collegeleden (art. 72 – 74 GD) 602 . Burgemeester en schepenen zijn noch strafrechtelijk, noch burgerrechtelijk immuun. Dit houdt in dat zij (naast de gemeente) als orgaan ook persoonlijk aansprakelijk kunnen worden gesteld 603 voor schade aan derden veroorzaakt in de uitoefening van hun ambt . Drie bepalingen uit het Gemeentedecreet – grotendeels overgenomen uit de nieuwe 604 gemeentewet - hebben ervoor gezorgd dat deze regel geen aanleiding geeft tot immobilisme. 3.5.1. Principes inzake aansprakelijkheid van de overheid en tussenkomst (art. 72 GD) 605 . Principe inzake aansprakelijkheid In functie van de aard van de uitgeoefende bevoegdheid zijn de Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, het Vlaamse Gewest of de gemeente burgerrechtelijke aansprakelijk voor de schade die burgemeester of schepenen aan derden veroorzaken in de normale mandaatsuitoefening. Ingeval een aansprakelijkheidsvordering op grond van art. 1382 e.v. B.W. tegen de gemeente wordt ingesteld wegens het optreden van een collegelid, dan zal men dus in eerste instantie dienen uit te maken als wiens orgaan het collegelid – eventueel in het kader van het medebewind - is opgetreden. Voormelde rechtspersonen kunnen beslissen dat de schade slechts gedeeltelijk moet worden vergoed. Indien in de normale mandaatsuitoefening de burgemeester of het collegelid schade aan derden of aan de gemeente berokkent, dan is de burgemeester of het collegelid enkel (persoonlijk) aansprakelijk voor bedrog, zware schuld of een eerder gewoonlijk dan toevallig voorkomende lichte schuld. Verplichting tot kennisgeving Burgemeester en schepenen die het voorwerp zijn van een dergelijke aansprakelijkheidsvordering voor een burgerlijke of een strafrechter, stellen naargelang de uitgeoefende bevoegdheid, voormelde overheden daarvan in kennis. Indien men als collegelid heeft gehandeld als OCMW-voorzitter, dan moet ook het OCMW op de hoogte worden gebracht. Tussenkomst 601 Besluit van de Vlaamse Regering van 19.01.2007, art. 57 - 71. Op 01.01.2013 was dit BVR nog niet aangepast aan de schrapping van de schepenen, mandatarissen van wie de toekenning van de eretitel opnieuw afhangt van de gemeenteraad. 602 Voor een commentaar op de situatie geldend onder de NGW : HOEVEN, E., “Aansprakelijkheid van mandatarissen (deel 1 en deel 2)”, De Gemeente, mei 2000, 31 - 36 en juni/juli 2000, 17 - 21. SUYKENS, M., Het statuut van de lokale mandataris, Politea en VVSG, Brussel 2000, p. 85 e.v. 603 Een recent vonnis van de correctionele rechtbank te Dendermonde vormt daarvan een illustratie. De stad Dendermonde had een zwembad voor het publiek geopend wetende dat de technische installatie niet afgewerkt was en niet op punt stond. Daardoor deed zich een incident voor dat aan derden slagen en verwondingen veroorzaakte. De rechtbank overwoog dat het college als orgaan bevoegd is voor de gemeentelijke inrichtingen. Het nalaten om te beslissen kwalificeerde de rechter als een gezamelijke nalatigheid van het college. Toch stelde de rechter in hoofde van ieder collegelid een individuele fout vast die de oorzaak was van het ongeval (Corr. Dendermonde, 27.03.2001, weergegeven in Juristenkrant, afl.28, 4). 604 Voor een commentaar op deze bepalingen van de NGW zie DE GENDT, T., De strafrechtelijke aansprakelijkheid van burgemeesters en schepenen na de wet van 4 mei 1999. ‘Kunnen burgemeesters en schepenen nog steeds beklaagd(e) worden ?’, Die Keure, 2001, 97 p. 605 Wijzigingsdecreet 2009, art. 47 dat art. 72 GD vervangt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 118 Het betrokken collegelid kan – naar gelang de aard van de uitgeoefende bevoegdheid – een van voormelde overheden in het geding betrekken. Voormelde overheden kunnen ook vrijwillig tussenkomen. 3.5.2. Verplichting van de overheid om in te staan voor de betaling van geldboetes 606 waartoe burgemeester of schepenen zouden zijn veroordeeld en regres (art. 73 GD) . De Federale Staat, de Vlaamse Gemeenschap, het Vlaamse Gewest of de gemeente is burgerrechtelijk aansprakelijk voor het betalen van de geldboeten waartoe burgemeester of schepenen worden veroordeeld wegens een misdrijf begaan tijdens de normale ambtsuitoefening, tenzij er herhaling is. Persoonlijke inbreuken op de verkeersreglementering (zoals snelheidsovertredingen en foutparkeren) zijn eveneens uitgesloten. Voormelde rechtspersonen kunnen beslissen dat de schade slechts gedeeltelijk moet worden vergoed. Regres (terugvordering lastens de burgemeester of het collegelid) kan maar in geval van bedrog, zware schuld of bij de betrokkene gebruikelijk voorkomende lichte schuld. 3.5.3. Principe van de verplichte verzekering burgerrechtelijke aansprakelijkheid en 607 ongevallen (art. 74 GD) . Om de gemeenten tegen grote claims te beschermen voert dit artikel voor de gemeente de verplichting in een verzekering burgerlijke aansprakelijkheid (incluis rechtsbijstand) af te sluiten ter dekking van hetgeen in dat verband persoonlijk ten laste komt van de burgemeester en de schepenen bij de normale ambtsuitoefening. Een Besluit van de Vlaamse Regering voert dit 608 artikel nader uit . De gemeenten moeten eveneens een verzekering afsluiten voor ongevallen van de burgemeester en de schepenen, overkomen in het kader van een normale mandaatsuitoefening. 606 Wijzigingsdecreet 2009, art. 48 dat art. 73 GD vervangt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Wijzigingsdecreet 2009, art. 49 dat art. 74 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 608 Besluit van de Vlaamse Regering van 19.01.2007, 45 - 56. 607 119 Hoofdstuk 3 – De burgemeester 609 1. De benoeming van de burgemeester De vraag of de burgemeester door het korps van de gemeenteraadskiezers rechtstreeks moest worden verkozen dan wel moest worden benoemd, is in de totstandkomingsgeschiedenis van het GD lange tijd een strijdpunt geweest. Uiteindelijk werd ervoor geopteerd de burgemeester niet rechtstreeks te laten verkiezen. Daardoor blijft de burgemeester een benoemde mandataris. 1.1. De dubbele hoedanigheid van de burgemeester. 1.1.1. De burgemeester als hoofd van de gemeente. De burgemeester is en blijft de eerste burger van de gemeente. Het karakter “hoofd van de gemeente” uit zich in het feit dat de burgemeester in de regel nog altijd wordt benoemd uit de gemeenteraadsleden van Belgische nationaliteit (uitzondering wat het lidmaatschap van de raad betreft : de burgemeester buiten de raad, zie hierna). De nationaliteitsvereiste van Belg voor de burgemeester, vereiste die nog steeds geldt, is federale bevoegdheid. 1.1.2. De burgemeester als vertegenwoordiger van het centrale gezag. De burgemeester is binnen zijn gemeente ook de vertegenwoordiger van het centrale gezag. Dit uit zich in de benoemingsprocedure in het feit dat hij wordt benoemd. Sedert 01.01.2002 is de benoemende overheid de Vlaamse Regering (of de binnen de Vlaamse Regering gedelegeerde minister van Binnenlandse Aangelegenheden). 1.2. Benoemingsprocedure (art. 59 par. 1 GD 610 ). In de regel is de burgemeester een verkozen lid van de gemeenteraad. De burgemeester moet, zolang de federale wetgever deze vereiste handhaaft, van Belgische nationaliteit zijn. De benoemingsprocedure is als volgt. 1.2.1. Voordracht De voordracht gaat uit van de verkozenen voor de gemeenteraad (lopende de legislatuur, dit is na de installatievergadering, dient hij uit te gaan van de gemeenteraadsleden – dus personen 611 die de eed hebben afgelegd) . De voordracht moet ook gedagtekend zijn. Hij wordt gericht aan de provinciegouverneur. De voordracht is maar ontvankelijk : - indien hij is ondertekend door meer dan de helft van de verkozenen (of gemeenteraadsleden indien het gaat om een voordracht die wordt ingediend nà de installatievergadering van de gemeenteraad) op alle lijsten die aan de verkiezingen deelnamen (waardoor per definitie maar één ontvankelijke voordracht voor de verkiezing ter installatievergadering kan worden ingediend) ; - én indien hij is ondertekend door de meerderheid van de verkozenen van dezelfde lijst als de voorgedragen kandidaat. Indien de lijst waarop de kandidaat-burgemeester werd verkozen maar twee verkozenen telt, volstaat de handtekening van één van hen. 609 Voor een zeer gedetailleerde bespreking, zie DUJARDIN, J. en SOMERS, W., Burgemeester bevoegdheden, Die Keure, 2013, 225. 610 Zoals gewijzigd bij D. van 22.12.2006, B.S., 29.12.2006. 611 In art. 9 van het D. van 02.06.2006 (het Reparatiedecreet), B.S., 26.06.2006 wordt de term “gemeenteraadsleden” vervangen door “verkozenen voor de gemeenteraad” voor de voordracht die de installatievergadering voorafgaat. 120 Elk gemeenteraadslid kan maar één voordracht voor de benoeming van de burgemeester ondertekenen. Overtreedt men dit verbod, dan worden de handtekeningen die in strijd met dit voorschrift zijn gezet in alle voordrachtakten vernietigd. De voordracht wordt pas onontvankelijk indien de voormelde meerderheden niet meer worden gehaald. Wordt er door een verkozene méér dan een dergelijke voordracht ondertekend, dan kan de ondertekenaar in de zittingsperiode niet meer worden verkozen/benoemd tot burgemeester, schepen, voorzitter van de gemeenteraad, voorzitter van een commissie of OCMW-raadslid. Hij kan de gemeente dan ook niet meer vertegenwoordigen of namens de gemeente een mandaat opnemen in een extern verzelfstandigd agentschap op andere verenigingen, stichtingen of 612 vennootschappen . De ondertekenaar kan dan evenmin het OCMW vertegenwoordigen of namens dit OCMW een mandaat bekleden in de ziekenhuizen vermeld in titel VII, hoofdstuk II van het OCMW-decreet, in een vereniging of vennootschap vermeld in titel VIII van het OCMW-decreet, of in een andere vereniging, stichting of vennootschap. Indien de betrokkene dergelijk mandaat bekleedt, dan 613 vervalt dit van rechtswege . De voordrachtakte kan de einddatum van het mandaat van de kandidaat-burgemeester vermelden evenals de naam van diegene(n) die de rest van de duur van het mandaat zal 614 volmaken . Bij het bereiken van de aangeduide datum is de betrokken burgemeester automatisch ontslagnemend en wordt hij automatisch (d.i. van rechtswege) opgevolgd door de in de voordrachtakte aangewezen opvolger. Indien het mandaat vóór de aangeduide datum eindigt, of indien de aangeduide persoon zijn mandaat van burgemeester niet opneemt, neemt de eerstvolgende aangewezen persoon het burgemeestersmandaat op. Is de lijst uitgeput, dan 615 dient een nieuwe voordracht te gebeuren . In dat geval is de burgemeester door het bereiken van de einddatum van rechtswege ontslagnemend en wordt hij van rechtswege opgevolgd door de in de eerste voordracht aangewezen persoon. Eindigt het mandaat vóór de datum aangewezen in de voordrachtakte, dan neemt de opvolger vervroegd zijn mandaat op. Kan de opvolger niet effectief opvolgen, dan moet er een nieuwe voordracht gebeuren. 1.2.2. Benoeming De burgemeester wordt door de Vlaamse Regering benoemd. De Vlaamse Regering gaat na of de voordracht ontvankelijk is. De Regering is niet gehouden aan de voordracht, ook al is hij ontvankelijk. Bijgevolg heeft de Regering beleidsvrijheid en kan zij te allen tijde om een nieuwe voordracht verzoeken. Een voorgedragen kandidaat-burgemeester die niet werd benoemd, kan tijdens dezelfde bestuursperiode niet meer opnieuw worden voorgedragen, tenzij op basis van nieuwe feiten of 616 nieuwe gegevens . 1.3. De burgemeester buiten de raad (art. 59 par. 2 GD). Uitzonderlijk is de burgemeester geen gemeenteraadslid. burgemeester buiten de raad. Men spreekt dan van een Alvorens een burgemeester buiten de raad kan worden benoemd, wat wijst op zware politieke moeilijkheden binnen de gemeente, moet de deputatie advies geven over het principe, niet over de persoon. 612 Zie art. 9 van het decreet houdende wijziging van het Gemeentedecreet van 15.07.2005 (Reparatiedecreet van 02.06.2006), B.S., 26.06.2006. 613 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 40, 2° dat art. 59 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 614 In de legislatuur 2007 – 2012 is dit in 7 % van de gemeenten het geval. (Olieslagers, E., e.a., Het Gemeentedecreet : een eerste stand van zaken – rapport, Bestuurlijke organisatie Vlaanderen, 2008, p. 79.). 615 Wijzigingsdecreet 2009, Art. 40, 3° dat art. 59 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 616 Art. 22 van het D. van 29.06.2012 dat een par. 1bis invoegt in art. 59 GD. Inwerkingtreding: 01.01.2013 121 Een burgemeester buiten de raad moet gemeenteraadskiezer zijn en moet minstens 25 jaar oud zijn. 1.4. Onverenigbaarheden met het ambt van burgemeester (art. 47 lid 2GD). Er wordt verwezen naar de tekst mbt. de onverenigbaarheden voor collegeleden voorzien in het GD. Wat eventuele specifiek onverenigbaarheden betreft voorkomend in andere wetten en decreten, gaan wij ervan uit dat ook deze blijven gelden. 1.5. De eedaflegging van de burgemeester (art. 60 par. 2 GD 617 ). Vóór de burgemeester zijn ambt aanvaardt moet hij de eed afleggen. De eedaflegging gebeurt in handen van de provinciegouverneur. De eedformule is identiek aan deze van gemeenteraadsleden en collegeleden : “Ik zweer de verplichtingen van mijn mandaat trouw na te komen.”. De burgemeester die na twee oproepingen de eed niet aflegt, wordt geacht zijn burgemeestersmandaat niet te aanvaarden. Geschillen daaromtrent behoren tot de bevoegdheid van de Raad voor Verkiezingsbetwistingen. De eed als burgemeester dekt de eed als verkozen gemeenteraadslid. Een burgemeester die al de eed aflegde en die verkozen gemeenteraadslid is, moet dus op de installatievergadering niet de eed als gemeenteraadslid afleggen. 1.6. Verhindering van de burgemeester (art. 61 GD). Mutatis mutandis zijn de gevallen zoals omschreven bij de schepenen toepasselijk. De gevallen van verhindering zijn limitatief in het decreet opgenomen. Gewoon afwezig zijn of niet kunnen mee beraadslagen wegens verbodsbepaling vindt men in de lijst niet terug. Zie echter hierna onder de rubriek inzake de vervanging. 1.7. De vervanging van de burgemeester (art. 63 GD). Twee situaties zijn te onderscheiden : 1.7.1. Niet-aanvaarding van het ambt, vervallenverklaring, verhindering, schorsing, afzetting, ontslag en overlijden. In deze gevallen wordt de burgemeester vervangen door een opvolger die opnieuw wordt voorgedragen en benoemd overeenkomstig de regeling onder 1.2., tenzij bij de voordracht al een vervanger werd voorgedragen en het om een einde van het burgemeesterambt gaat (afstand, vervallenverklaring, afzetting, ontslag en overlijden). In dat geval vervangt diegene die werd voorgedragen als opvolger van rechtswege (zie art. 59 par. 1 : “Indien het mandaat eindigt vóór de in de akte vermelde einddatum, neemt de opvolger vervroegd het mandaat op”). Uiteraard strekt de vervanging zich in geval van schorsing of verhindering enkel uit tot de duur daarvan. Dit houdt in dat bij het einde van de verhindering of schorsing de titelvoerende burgemeester terug zijn ambt opneemt. De gemeenteraad neemt akte van de verhindering en 618 de schorsing en het einde van deze situaties . Is er geen opvolger mee met de kandidaat-effectief voorgedragen, of kan die het mandaat niet opnemen, en moet dus een nieuwe voordracht gebeuren, dan gebeurt in de tussentijd de vervanging door de schepenen (overeenkomstig de door de federale wet gestelde nationaliteitsvereiste) in volgorde van hun rang, tenzij de burgemeester zijn bevoegdheid aan een andere schepen zou hebben opgedragen. 617 618 Gewijzigd bij art. 13 van het D. van 22.12.2006, B.S., 29.12.2006. Wijzigingsdecreet 2009, art. 43 dat art. 63 lid 3 GD herformuleert. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 122 1.7.2. Tijdelijke afwezigheid op andere grond dan schorsing en verhindering. Een tijdelijk afwezige burgemeester, afwezig op andere gronden dan schorsing of verhindering, wordt vervangen door een schepen volgens rang overeenkomstig de federaal gestelde nationaliteitsvereiste. De rang speelt niet indien de burgemeester zijn bevoegdheid aan een andere schepen heeft opgedragen. 1.8. Het einde van het burgemeesterschap Bij verhindering en schorsing als burgemeester zoals hiervoor bedoeld is er een tijdelijke schorsing in de uitoefening van het mandaat. Een aantal omstandigheden heeft echter ook het definitief einde van het mandaat voor gevolg. 1.8.1. Doorlopen van de ambtstermijn (art. 60 GD). Normaal eindigt het mandaat van burgemeester na afloop van de zesjarige periode. Na de volledige vernieuwing van de gemeenteraad blijft de aftredende burgemeester in functie tot de nieuwe burgemeester geïnstalleerd is. 1.8.2. Doorlopen van de termijn bepaald in de voordracht (art. 59 par. 1 lid 2 GD). De burgemeester is vanaf de aangeduide datum van rechtswege ontslagnemend indien de voordrachtakte een einddatum van het mandaat en een opvolger vermeldt. 1.8.3. Ontslag op eigen initiatief (art. 62 GD). Een burgemeester kan ook zelf een einde stellen aan zijn mandaat door ontslag te nemen. Het ontslag moet schriftelijk gebeuren en bij de Vlaamse Regering worden ingediend. De aanvraag tot ontslag wordt definitief zodra de Regering van het ontslag kennis heeft genomen. De ontslagnemende burgemeester oefent – behoudens in geval van onverenigbaarheid - zijn ambt verder uit tot op het ogenblik dat hij als burgemeester is vervangen, behoudens indien het 619 ontslag het gevolg is van een onverenigbaarheid . 1.8.4. Vervallenverklaring (art. 63 en 47 lid 2 GD). De regels in verband met de vervallenverklaring ingevolge verlies van de verkiesbaarheidsvoorwaarden voor gemeenteraadsleden of onverenigbaarheid ontstaan in de loop van de legislatuur, zijn van overeenkomstige toepassing op de burgemeester. Beroep bij het administratief rechtscollege (de Raad voor Verkiezingsbetwistingen) is mogelijk overeenkomstig de bepalingen van het gemeentekiesdecreet. Wij verwijzen voor het overige naar hetgeen we hebben behandeld bij de gemeenteraad. 1.8.5. Afzetting (art. 71 GD). Een burgemeester kan door de Vlaamse Regering afgezet worden wegens kennelijk wangedrag of grove nalatigheid. Hij wordt vooraf gehoord. Voor het overige moeten de 620 procedureregels bij besluit van de Vlaamse Regering vastgelegd worden gevolgd. Kennelijk wangedrag slaat op zaken die zich eerder in de privé-sfeer bevinden. 621 nalatigheid heeft te maken met feiten die zich in de professionele sfeer bevinden . Grove 622 Om dezelfde reden kan de burgemeester ook geschorst worden. Ook hier geldt vooraf een hoorrecht en wordt de procedure bij besluit van de Vlaamse Regering vastgelegd. De 619 Wijzigingsdecreet 2009, art. 42 dat art. 62 GD herformuleert. Inwerkingtreding : 09.05.2009. BVR van 05.06.2009, B.S., 19.06.2009. 621 Voor voorbeelden uit de rechtspraak bij de begrippen “kennelijke wangedrag” en “grove nalatigheid”, zie de aangehaalde uitspraken bij het tuchtstatuut van de voorzitter van de gemeenteraad. 622 Het adagium “Qui peut le plus, peut le moins” geldt hier niet. De tuchtoverheid kan derhalve geen niet uitdrukkelijk in de wet voorziene tuchtstraf (bvb. een waarschuwing of een blaam) opleggen. Wel zou de tuchtoverheid in een gewone brief, en niet 620 123 schorsing heeft niet het einde van het burgemeestersmandaat voor gevolg. Een geschorste 623 burgemeester wordt tijdelijk vervangen . Een afgezette burgemeester blijft raadslid indien hij deel uitmaakte van de gemeenteraad. Hij kan pas na twee jaar als burgemeester opnieuw worden aangesteld. 1.8.6. Overlijden. Uiteraard eindigt het ambt van burgemeester ook door overlijden. 1.8.7. Tekenen van méér dan een voordrachtakte. Er komt ook een einde aan het mandaat van de burgemeester indien hij méér dan een voordrachtakte tekent voor de functie van kandidaat-voorzitter van de gemeenteraad, kandidaat schepen, kandidaat burgemeester of kandidaat voorzitter van de OCMW-raad. 1.8.8. Structurele onbestuurbaarheid. Zie hiervoor onder dezelfde rubriek m.b.t de schepenen. 1.9. Vertrouwenspersoon Dezelfde regeling als voor de schepenen is toepasselijk 2. 624 . Rechtspositie tucht en aansprakelijkheid van de burgemeester. 2.1. Geldelijke regeling (art. 70 GD). Zie hiervoor bij de geldelijke regeling voor de schepenen. 2.2. Onderscheidingstekens en ambtskledij (art. 69 GD). Zie hiervoor bij de onderscheidingstekens en ambtskledij voor de schepenen. 2.3. Eretitels (art. 69 GD). Zie hiervoor bij de eretitels voor de schepenen. 2.4 Tucht. Zie hiervoor onder de rubriek “Het einde van het burgemeesterschap”. 2.5. De aansprakelijkheid van de burgemeester (art. 72 – 74 GD). Zie hiervoor bij de aansprakelijkheid van de collegeleden. als resultaat van een tuchtprocedure, aan de betrokkene kunnen laten weten dat hij diens gedrag ten zeerste afkeurt en hem aanmaant zich te beteren (DERIDDER, J., “De artikelen 82 en 83 van de Nieuwe Gemeentewet en het tuchtrecht over burgemeester en schepenen”, T. Gem., 2002, 268 – 299). 623 Betreffende de wijze van vervanging, zie hiervoor. 624 Wijzigingsdecreet 2009, art. 45 dat een artikel 70bis in het GD invoegt. Inwerkingtreding : 01.07.2009.. 124 Hoofdstuk 4. De districtsraad, het bureau van de districtsraad en de voorzitter van de districtsraad 625 1. Algemeenheden. De gemeenteraad van gemeenten met meer dan 100.000 inwoners kan binnengemeentelijke territoriale organen - districten – oprichten. Deze districtsbesturen bestaan uit een districtsraad, een districtscollege en een voorzitter. De districtsbesturen hebben geen van de gemeenten onderscheiden rechtspersoonlijkheid. De districtsraad wordt rechtstreeks verkozen door de gemeenteraadskiezers van het district. Uit de districtsraad kiest de raad dan zelf een bureau en een voorzitter. Aan de organen van de districtsraden kunnen door de klassieke gemeentelijke organen bepaalde bevoegdheden worden overgedragen. In die zin zijn zij een alternatief voor een defusie van zeer grote gemeenten (bvb. Antwerpen). Wij zullen dit fenomeen van binnengemeentelijke territoriale decentralisatie hierna maar zeer algemeen bespreken. Een district moet zeer duidelijk worden onderscheiden van een zgn. deelgemeente. Een district is een in de gemeentewet ingevoerde vorm van binnengemeentelijke territoriale decentralisatie, invoerbaar vanaf 100.000 inwoners. Een district heeft tevens decretaal geregelde bestuursorganen. Een deelgemeente is een onderdeel van de gemeente dat destijds (vóór de fusies) een zelfstandige gemeente was. Dit begrip heeft niets met een aantal inwoners te maken. Een deelgemeente heeft ook geen specifieke bestuursorganen. Aan het begrip deelgemeente zijn geen juridische gevolgen verbonden. 2. De samenstelling van de districtsbesturen - algemeenheden. 2.1. De districtsraad De leden van de districtsraad worden voor zes jaar verkozen door de gemeenteraadskiezers wonende in het betrokken district op dezelfde dag als de gemeenteraadsverkiezingen overeenkomstig de bepalingen van het lokaal en provinciaal kiesdecreet. Het aantal zetels is bepaald op twee derden van het aantal zetels dat zou worden bekomen mocht het district een volwaardige gemeente zijn, afgerond op het hoger oneven getal. Op de districtsraden en hun leden zijn dezelfde regels van toepassing inzake onverenigbaarheden, afstand van mandaat, ontslag, enz. als op de gemeenteraad. Er werd ook een onverenigbaarheid ingevoerd tussen gemeenteraadslid en lid van de districtsraad. 2.2. Het disctrictscollege en de voorzitter van de districtsraad De leden van het bureau en de voorzitter van de districtsraad worden door de districtsraad en uit zijn midden verkozen. Het aantal leden van het college met inbegrip van de voorzitter bedraagt maximaal twee derden van het aantal schepenen dat zou worden verkozen mocht het district een volwaardige gemeente zijn, met een maximum van vijf. 625 Art. 272 – art. 295 GD die de Art. 330 - 351 NGW vervangen, sedert de herziening van art. 41 Gec. GW (B.S., 11.03.2005) zijn de gewesten immers bevoegd voor de regeling van de bevoegdheden, de werkingsregels en de verkiezingen van de binnengemeentelijke territoriale organen. Zie ook – voor wat betreft een bespreking van de desbetreffende artikelen van de NGW, COOLSAET, A., “De binnengemeentelijke territoriale decentralisatie”, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 1999, 307 - 327. 125 2.3. De districtssecretaris Naar analogie met de gemeentesecretaris is er in elk district een districtssecretaris. Hij wordt benoemd door de gemeenteraad op dezelfde wijze als de gemeentesecretaris en is mutatis mutandis aan dezelfde regels onderworpen. 3. De werking van de districtsraad - algemeenheden De werkingsregels die toepasselijk zijn binnen de gemeenteraad zijn mutatis mutandis toepasselijk op de districtsraad. 4. Verhouding tussen gemeente en de districten 4.1. Normenhiërarchie De handelingen van de districtsraden, van het bureau en van de voorzitter mogen niet in strijd zijn met de grondwet, de wetten… noch met de besluiten van de gemeenteraad of het college van burgemeester en schepenen (art. 281 GD). 4.2. Overleg Er is ook een overleg voorzien - minstens jaarlijks voor het opmaken van het meerjarenplan en het budget en voor de opmaak van de personeelsformatie ter beschikking gesteld van het district - met het college van burgemeester en schepenen (art. 291 NGW). 4.3. Toezicht Ook de beslissingen van de organen van het district zijn aan administratief toezicht onderworpen. 126 Hoofdstuk 5 – De bevoegdheidsverdeling tussen gemeenteraad, college en burgemeester. Algemene benadering Nadat we in vogelvlucht de samenstelling en de werking van de gemeentelijke bestuursorganen hebben besproken zullen we onder dit hoofdstuk de bevoegdheidsverdeling in algemene zin tussen de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester behandelen zoals deze in het GD is beschreven. Ook de bevoegdheid van de districtsraden behandelen we kort. De bevoegdheidsverdeling tussen gemeenteraad, college en burgemeester vinden we in het GD telkens terug in een bijzondere afdeling van het desbetreffende hoofdstuk. Bevoegdheidsverdelende regels tussen gemeentelijke bestuursorganen vinden we soms ook in andere wetten, decreten en reglementen. Om het overzicht te behouden beperken we ons in dit hoofdstuk echter vooral tot de bevoegdheidsverdelende regels uit het Gemeentedecreet. Voor de thematische uitdieping van de bevoegdheden van de diverse organen (bvb. inzake overheidsopdrachten) verwijzen we naar verder in deze cursus. Bij deze thematische bevoegdheidsverdeling zal dan blijken hoe de regels die in dit hoofdstuk worden aangebracht in de praktijk worden toegepast. 1. Voorafgaandelijke opmerkingen. 1.1. De bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende gemeentelijke organen is van openbare orde. De bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende gemeentelijke organen raakt de openbare orde, hetgeen inhoudt dat de beslissing genomen door een onbevoegd orgaan absoluut nietig is. Deze nietigheid zal, omwille van het openbare orde karakter, door de toezichthoudende overheid worden vastgesteld onder de vorm van een maatregel van administratief toezicht. Zij zal tevens, desnoods ambtshalve, door de Raad van State worden opgeworpen 626. Ook de gewone rechtbanken zullen een besluit dat wordt genomen door een onbevoegd gemeentelijk orgaan sanctioneren (zie artikel 159 Gec. GW) 627. Het is meteen duidelijk dat een correcte keuze van het gemeentelijk bestuursorgaan waar het dossier wordt ingeleid, primordiaal is. 1.2. Delegatie van bevoegdheid is in principe verboden. Precies omdat de door de wet ingestelde bevoegdheidsverdeling van openbare orde is, is delegatie door een gemeentelijk orgaan aan een ander gemeentelijk orgaan in principe verboden. Een gemeentelijk bestuursorgaan kan niet vrij over zijn bevoegdheid beschikken in de zin dat het orgaan deze overdraagt aan een ander orgaan. Enkel indien de wet een dergelijke overdracht toestaat is delegatie van bevoegdheid toegelaten. Voor een bevoegdheidsoverdracht moet men dus kunnen terugvallen op een wettelijke bepaling die deze overdracht toelaat. Innovatie via het GD Waar de gevallen waarin delegatie mogelijk was in de NGW eerder beperkt waren, heeft het Gemeentedecreet voorzien in ruimere delegatiemogelijkheden. Zodoende kan de bevoegdheidsverdeling tussen de gemeentelijke bestuursorganen beter worden aangepast aan de plaatselijke situatie. Dit maatwerk mogelijk maken is één van de doelstellingen van het Gemeentedecreet. Het Gemeentedecreet verlaat het absolute uniform organisatiemodel van de nieuwe gemeentewet voor een minimaal uniform organisatiemodel dat dan kan worden gemoduleerd naar aard en omvang van de gemeente. 626 MAST, A., DUJARDIN, J., VAN DAMME M. en VANDE LANOTTE, J., Overzicht van het Belgisch Administratief recht, Kluwer Rechtswetenschappen, 2009, nr. 992. 627 Voor verdere commentaar op artikel 159 Gec. W. Zie de cursus grondwet en de cursus rechtsbescherming. 127 2. Algemene bevoegdheidsbeschrijving van de gemeenteraad (art. 42 – 43 GD). 2.1. De gemeenteraad heeft een dubbele opdracht (art. 2 GD). In het inleidend deel van de cursus wezen we op twee pijlers voor de gemeentelijke bevoegdheid : de gemeentelijke autonomie (art. 2 lid 1 GD) en het medebewind (art. 2 lid 2 GD). Deze tweedeling zal men ook terugvinden in het optreden van de gemeenteraad. 2.1.1. Optreden van de gemeenteraad in het kader van de gemeentelijke autonomie. In een aantal gevallen zal de gemeenteraad optreden in het kader van de gemeentelijke autonomie. De raad handelt dan uit eigen beweging. De gemeenteraad kan in dit verband zowel algemeen geldende beslissingen nemen (dwz. reglementen en verordeningen vaststellen), als individuele beslissingen. De grenzen aan deze bevoegdheid worden gevormd door de grenzen van het gemeentelijk grondgebied, door het vereist gemeentelijk karakter van de te regelen zaken, het principieel verbod van retroactiviteit en de hiërarchie der rechtsnormen (een gemeentelijke handeling mag niet in strijd zijn met wetten en verordeningen van algemeen of provinciaal bestuur). Bovendien moet het administratief toezicht van de hogere overheid worden ondergaan (zie de inleiding : administratief toezicht is onlosmakelijk gekoppeld aan decentralisatie). Zie ook verder bij de behandeling van de gemeentelijke reglementen. Het is in het kader van de gemeentelijke autonomie dat de gemeenteraad het gemeentelijk beleid 628 bepaalt . 2.1.2. Optreden van de gemeenteraad in het kader van het medebewind. In een ander aantal gevallen zal de gemeenteraad optreden in het kader van het medebewind. In dat geval verplicht de hogere overheid – via de toekenning van het medebewind – de gemeenteraad tot handelen. Ook in dit kader kan de gemeenteraad zowel algemeen geldende beslissingen (dwz. reglementen en verordeningen vaststellen), als individuele beslissingen nemen. De grenzen aan deze bevoegdheid worden gevormd door de grenzen van het gemeentelijk grondgebied, het principieel verbod retroactieve beslissingen te nemen, de hiërarchie der rechtsnormen en het administratief toezicht. 2.2. Het begrip residuaire bevoegdheid, restbevoegdheid of volheid van bevoegdheid (art. 42 GD). Uit de bewoordingen van artikel 42 kan worden opgemaakt dat de gemeenteraad de volheid van bevoegdheid bezit in de gemeente, d.w.z. dat de raad bevoegd is voor alle zaken die door of krachtens de wet niet uitdrukkelijk aan een ander orgaan toegekend zijn (college, burgemeester, culturele raad, enz.). Zodoende beschikt de gemeenteraad over de residuaire bevoegdheid of restbevoegdheid, zowel in het kader van de gemeentelijke autonomie als in het kader van het medebewind. 2.3. Reglementen en individuele beslissingen Bij de uitoefening van haar bevoegdheid kan de gemeenteraad verschillende vormen van beslissingen nemen. 2.3.1. Gemeentelijke reglementen. Een gemeentelijk reglement is een besluit waarbij een algemene reglementering wordt gesteld, geldend ten aanzien van allen/alles die in dezelfde omstandigheden verkeren 629. Dergelijke gemeenteraadsbeslissingen hebben een reglementaire draagwijdte. 628 629 De gemeenteraad bepaalt het beleid van de gemeente en kan daartoe algemene regels stellen (art. 42 par. 2 GD). Art. 42 par. 3 GD. Zie ook de bespreking hierna van de mogelijkheid van delegatie van bevoegdheid door de gemeenteraad. 128 Voorbeelden zijn belastingsreglementen, retributiereglementen, gebruiksreglementen betreffende de gemeentelijke infrastructuur, subsidiereglementen, politieverordeningen (deze bevoegdheid van de gemeenteraad kan niet decretaal worden geregeld gezien zij federaal is gebleven), … . Politieverordeningen zijn een specifiek soort van gemeentelijke reglementen. Ze hebben de materiële openbare orde als voorwerp. Voor het begrip materiële openbare orde, zie hierna onder de algemene bespreking van de bevoegdheden van de burgemeester. De reglementen zullen, gelet op het voorgaande, betrekking hebben op het gemeentelijk beleid het bestuur van de gemeente. 630 of De bevoegdheid tot het vaststellen van gemeentelijke reglementen kan niet worden gedelegeerd, ook niet aan het college 631. 2.3.2. Individuele of specifieke beslissingen. In tegenstelling tot reglementen regelen individuele of specifieke beslissingen een welbepaalde afzonderlijke aangelegenheid of zaak. Voorbeeld : de benoeming van een personeelslid, de beslissing tot verkoop van een eigendom van de gemeente, … . Dergelijke besluiten hebben een individuele draagwijdte. Ze slaan op een individu of op een bepaalde zaak. Ook via dergelijke individuele beslissingen bepaalt de gemeenteraad het gemeentelijk beleid. De bepaling van het gemeentelijke beleid is sowieso de bevoegdheid van de gemeenteraad 632. 2.4. Aan het college delegeerbare en niet delegeerbare materies (art. 43 GD). 2.4.1. Algemeen. Onder de NGW was de delegatiebevoegdheid van raad aan college zeer beperkt en voor alle gemeenten identiek geregeld. Dit bracht niet alleen een over alle gemeenten uniforme bevoegdheidsverdeling tussen raad en college mee. Het zorgde ook – door het aantal te behandelen dossiers - voor overladen agenda’s van de gemeenteraad in grotere steden. Daardoor verzonken dan weer belangrijke beleidsdossiers in de massa van de routinedossiers. Het GD had betreffende de bevoegdheidsverdeling tussen raad en college echter vooral maatwerk op het oog. Daarom heeft men de beslissing tot delegeren van bevoegdheid, behoudens voor uitdrukkelijk als niet delegeerbaar aangeduide materies, vrij gelaten in die zin dat de gemeenteraad zelf zal kunnen beslissen over de omvang van de delegatie aan het college. Zo wordt een eigen aanpak mogelijk. Wellicht zal het aantal gedelegeerde materies in grotere steden – omwille van de bestuurlijke efficiëntie – groter zijn dan in kleine gemeenten. Gevolg van deze aanpak is het verlies van de in alle gemeenten uniforme bevoegdheidsverdeling tussen college en raad. De delegatie moet gebeuren bij reglement van de gemeenteraad. Dergelijk reglement van de gemeenteraad kan uiteraard op gelijk welk ogenblik voor de toekomst worden bijgestuurd. Bestaat een dergelijk delegatiereglement niet, dan blijft de gemeenteraad bevoegd. De delegatie krachtens art. 43 moet – indien ze gebeurt – gericht zijn aan het college. De gemeenteraad kan dus niet het college overslaan en een delegeerbare bevoegdheid bvb. rechtstreeks delegeren aan de gemeentesecretaris. Wel kan het college de materie subdelegeren aan de 630 Art. 42 par. 2 GD. Zie art. 43 par. 2 GD. 632 Art. 42 par. 2 GD. 631 129 gemeentesecretaris, behoudens indien de materie uitdrukkelijk als niet delegeerbaar is aangeduid De secretaris kan zelf nog eens subdelegeren indien zulks decretaal niet is verboden 634. 633 . 2.4.2. Niet delegeerbare bevoegdheden (art. 43 par. 2 GD). Benevens de mogelijkheid om op maat te werken heeft de decreetgever ook oog willen hebben voor een ander belang. Wil men dat de gemeenteraad het gemeentelijk beleid in de hand blijft houden, zoals trouwens decretaal opgelegd, dan kan een aantal bevoegdheden niet voor delegatie in aanmerking komen ongeacht de grootte van de gemeente. Navermelde lijst is limitatief. Wat niet op de lijst voorkomt kan derhalve gedelegeerd worden. De gemeenteraad kan alle bevoegdheden delegeren die niet van delegatie zijn uitgesloten, ook deze vermeld in andere wetten en decreten dan het GD (zie de algemene regel uit het GD), tenzij die andere wetten en decreten bepalen dat delegatie niet kan (zie de zgn. voorbehouden bevoegdheden) 635 . De limitatieve lijst geeft concrete invulling aan het begrip minimaal uniform organisatiemodel. De 636 lijst werd door het wijzigingsdecreet 2009 aangepast . Kunnen niet aan het college van burgemeester en schepenen worden toevertrouwd : - alle bevoegdheden en taken die in het kader van het medebewind door wet of decreet aan de gemeenteraad zijn opgedragen 637; Hieruit volgt dat wanneer een wet of een decreet de gemeenteraad in het kader van het medebewind als bevoegd aanwijst, de gemeenteraad deze bevoegdheid niet kan delegeren – behoudens indien die specifieke wet zelf delegatie zou hebben toegelaten. Voorbeeld : De wetgeving op de ruimtelijke ordening en de stedenbouw verklaart de gemeenteraad bevoegd voor het aannemen van gemeentelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen. Het gaat hier om een aan de gemeenteraad opgedragen taak. Precies omdat dit decreet deze taak uitdrukkelijk aan de gemeenteraad opdraagt en geen mogelijkheid van delegatie voorziet kan de gemeenteraad deze bevoegdheid niet delegeren. - het vaststellen van de gemeentelijke reglementen en het stellen van straffen en administratieve sancties op de overtreding van deze reglementen ; Voor wat betreft de inhoud van het begrip reglement zie hiervoor. Via de onvervreemdbare bevoegdheid tot het stellen van reglementen treedt de gemeenteraad als wetgever binnen de gemeente naar voor. We zullen hierna zien dat ten titel van uitzondering ook de burgemeester in bepaalde omstandigheden reglementen kan vaststellen, met name politieverordeningen die betrekking hebben op de openbare orde (zie hierna onder de bespreking van de gemeentelijke reglementen). Uitzonderlijk kan ook het college reglementen vaststellen. Het gaat om zijn eigen huishoudelijk reglement en zijn deontologische code (zie hiervoor). Het college heeft ook en beperkte reglementerende bevoegdheid wat betreft de politie van de vertoningen (zie eveneens hierna onder de bespreking van de gemeentelijke reglementen) en de tijdelijke wegverkeersreglementen. Krachtens het decreet van 16.05.2008 betreffende de aanvullende reglementen op het wegverkeer en de plaatsing en bekostiging van de verkeerstekens, kan de gemeenteraad de bevoegdheid tot het aanvaarden van aanvullende wegverkeersreglementen wél delegeren aan 638 het college . 633 Zie art. 58 GD. Zie eveneens art. 58 GD. De bevoegdheid tot het aanstellen van personeel en de tucht kan door de secretaris niet worden gesubdelegeerd, behoudens aan de adjunct-secretaris. 635 Omzendbrief BB 2009/2 van 05.06.2009, p. 17. 636 Wijzigingsdecreet 2009, art. 29 dat art. 43 par. 2 wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 637 Art. 44 par. 1 eerste zin GD. 638 D. 16.05.2008, B.S., 10.06.2008, art. 4 en 5. 634 130 - alle bevoegdheden aan de gemeenteraad toegewezen door artikelen van het GD vermeld in afdeling I en II van hoofdstuk I van titel II van het GD. Het gaat om bevoegdheden inzake organisatie en werking van de gemeenteraad zoals het vaststellen van het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad, het vaststellen van de deontologische code van de gemeenteraad, het onderzoek geloofsbrieven, vervallenverklaring van gemeenteraadsleden, aanstelling leden van raadscommissies, … ; - het vaststellen van het meerjarenplan en de aanpassingen ervan, het jaarlijks budget en de budgetwijzigingen, de jaarrekeningen en de geconsolideerde jaarrekeningen ; - het vaststellen van het organogram, de aanduiding in dat organogram van de functies waaraan het lidmaatschap van het managementteam is gekoppeld, de personeelsformatie, en de rechtspositieregeling ; - het oprichten van extern verzelfstandigde agentschappen, het beslissen tot oprichting van, deelname aan of vertegenwoordiging in instellingen, verenigingen en ondernemingen ; - het goedkeuren van beheerscontracten met een autonoom gemeentebedrijf en het OCMW en samenwerkingsovereenkomsten met een gemeentelijke vennootschap ; - het aanstellen en ontslaan van de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris, de 639 financieel beheerder en de ombudsman (door de gemeente zelf in dienst genomen . Bedoeld 640 wordt ook het hoofd van de ombudsdienst ) en de tucht en sanctiebevoegdheid tegenover deze personeelsleden ; - het goedkeuren van het algemene kader interne controlesysteem zoals bepaald in art. 100 GD ; - het vaststellen van wat onder het begrip “dagelijks bestuur” wordt verstaan (onder het begrip “dagelijks bestuur” moet hier worden begrepen het “dagelijks bestuur” in het kader van de bevoegdheidverdelende regels inzake overheidsopdrachten, het dagelijks bestuur in het kader van het ambtelijk budgethouderschap en het dagelijks bestuur in het kader van de provisie voor geringe exploitatieuitgaven) ; Het feit dat de gemeenteraad het begrip “dagelijks bestuur” moet invullen verhindert niet dat de gemeenteraad daarbij binnen de grenzen van het begrip zelf moet blijven. Het begrip wordt niet decretaal bepaald. Wél vindt men in de memorie van toelichting in het kader van het ambtelijk budgethouderschap nadere toelichting. Men vindt ook nadere toelichting in de memorie bij het 641 Reparatiedecreet 2009 . Onder het begrip “dagelijks bestuur” moet daar worden verstaan die beheersdaden die geboekt worden op het exploitatiebudget of die in normale omstandigheden het lokaal bestuur niet jaaroverschrijdend binden. De memorie 2005 geeft dan enkele voorbeelden aan : huurcontracten die zich niet over 31.12 uitstrekken en zelfs investeringen die, in normale 642 omstandigheden, binnen hetzelfde boekjaar worden gerealiseerd of geleverd . Men zoekt het daar duidelijk niet in de sfeer van de overheidsopdrachten maar in deze van het beheer van de goederen. Ook investeringen kunnen – ook wat het begrip betreft in de bevoegdheidsverdeling tussen raad en college inzake overheidsopdrachten - deel uitmaken van het begrip dagelijks bestuur, mits ze normaliter in hetzelfde boekjaar worden gerealiseerd of geleverd en het niet gaat om een grote investering. De invulling moet in ieder geval op maat van het bestuur zijn. - de beslissingen die de wet, het decreet, of het uitvoeringsbesluit uitdrukkelijk aan de gemeenteraad voorbehoudt ; 639 Wijzigingsdecreet 2009, Memorie van toelichting, Vlaams Parlement, stuk 1946 (2008-2009), nr. 1, commentaar bij het gewijzigde art. 43 par. 2, 7°. 640 Omzendbrief BB 2009/2 van 05.06.2009, p. 15. 641 Zie ook RUYTERS, J., “Wijziging bevoegdheidsregeling gemeentelijke bestuursorganen. Toepassing van de wetgeving op de overheidsopdrachten”, BinnenBand, april 2009, p. 28 e.v. 642 Memorie 2005, commentaar bij art. 159 GD. 131 Krachtens deze bepaling kan de gemeenteraad een bevoegdheid die haar krachtens een specifieke wet, decreet of uitvoeringsbesluit buiten een situatie van medebewind wordt 643 voorbehouden , niet delegeren. Een bevoegdheid is voorbehouden indien de wet zegt dat ze 644 niet verder kan worden gedelegeerd . - het vaststellen van de gunningswijze waarop de opdrachten voor aanneming van werken, leveringen en diensten worden toegewezen en het vaststellen van de voorwaarden ervan (vaststellen bestek en gunningswijze) voorzover de opdracht niet nominatief in het vastgestelde budget is opgenomen of voor zover het college niet bevoegd is omdat de opdracht past binnen het begrip dagelijks bestuur zoals door de raad gedefinieerd ; Voor zaken die tot het dagelijks bestuur behoren is het college bevoegd voor de vaststelling van de gunningswijze en de voorwaarden van een overheidsopdracht 645. Het kan deze bevoegdheid delegeren aan de gemeentesecretaris 646. Voor de invulling van het begrip “dagelijks bestuur”, zie hiervoor. De voorgaande bepaling heeft het echter over overheidsopdrachten die niet tot het dagelijks bestuur behoren. Het vaststellen van de gunningswijze en de voorwaarden van deze opdrachten behoort tot de bevoegdheid van de gemeenteraad. Deze bevoegdheid is niet delegeerbaar. Vaststelling van gunningswijze en voorwaarden van de opdrachten die niet tot het dagelijks bestuur behoren, behoren tot de bevoegdheid van het college indien de opdracht nominatief in het door de gemeenteraad vastgestelde budget voorkomt en de gemeenteraad de wijze van 647 gunning en de voorwaarden niet zelf heeft vastgelegd . Opdat men over een nominatieve opname in het budget zou kunnen spreken dienen volgende voorwaarden cumulatief voldaan te zijn : - het project moet met naam en toenaam in de beleidsnota/de toelichtende nota van het budget zijn vermeld. Voorbeeld van dergelijke omschrijving van een opdracht in het budget: “Heraanleg Kerkstraat, waarbij rekening moet gehouden worden met de verkeersveiligheid en de bescherming van de zwakke weggebruiker en tevens aandacht moet zijn voor de nodige groenvoorzieningen” ; - het project dient in de financiële nota op een bijzonder of een algemeen artikelnummer te zijn voorzien ; - de gemeenteraad moet (alhoewel het GD dit niet expliciet oplegt) formeel te kennen hebben gegeven zich niet zelf de bevoegdheid tot vaststelling van bestek en gunningswijze te willen 648 voorbehouden . Uiteraard moet het college bij dergelijke nominatief in het budget vermelde opdrachten, binnen de krijtlijnen getrokken door de gemeenteraad, bestek en gunningswijze bepalen. De decreetgever wil met deze decretale bepaling bereiken dat de gemeenteraad de grote inhoudelijke krijtlijnen van overheidsopdrachten uittekent, maar zich niet meer inlaat met de eerder technische modaliteiten (vb. type bestrating en voorwaarden waaraan aannemers moeten voldoen). - het stellen van daden van beschikking met betrekking tot onroerende goederen voor zover de verrichting niet nominatief in het vastgestelde budget is opgenomen of behoudens de bepaling van artikel 57, par. 3, 8°, c) ; Daden van beschikking dienen onderscheiden van daden van beheer. Bij een daad van beheer wordt enkel een persoonlijk gebruiksrecht toegestaan voor maximaal negen jaar (zoals 643 Voor de situatie ingeval van medebewind, zie hiervoor. Omzendbrief BB 2009/2 van 06.05.2009, p. 15. Een voorbehouden bevoegdheid verschilt van een toegewezen bevoegdheid. In het laatste geval gaat het om een bevoegdheid die expliciet of impliciet aan een orgaan wordt toegewezen (dit laatste valt dan samen met de restbevoegdheid). In het eerste geval (voorbehouden bevoegdheid) wordt uitdrukkelijk gesteld dat geen delegatie mogelijk is. Zie de aangehaalde omzendbrief. 645 Art. 57, par. 3, 5° GD. 646 Zie hierna en art. 58 lid 2 GD a contrario. 647 Art. 57, par. 3, 6° GD. 648 Vraag om uitleg van mevr. Joke Schauvliege, Commissie binnenlandse aangelegenheden, 08.07.2008, beschikbaar op de webstek van het Vlaamse Parlement. 644 132 huur, pacht, concessie, bezetting ter bede – dit alles binnen de aangehaalde termijn). Alle andere daden zijn daden van beschikking. Zijn dus daden van beschikking : aankoop, verkoop, ruil, schenking, het toestaan en verwerven van zakelijke rechten (inclusief zakelijke zekerheden) en persoonlijke gebruiksrechten van langer dan negen jaar. De verhuring, concessie, pacht, toekenning van jacht- en visrechten van meer dan negen jaar behoort, behoudens de vaststelling van de contractsvoorwaarden, tot de bevoegdheid van het college en is alsdusdanig, buiten de vaststelling van de voorwaarden van de overeenkomst, niet te beschouwen als een daad van beschikking (zie art. 57, par. 3, 8°, c) van het GD. - het definitief aanvaarden van schenkingen en legaten ; De voorlopige aanvaarding dient te gebeuren door de financieel beheerder. - het inrichten van adviesraden en overlegstructuren ; - het vaststellen van de gemeentebelastingen en het vaststellen van de machtiging tot het heffen van retributies en de voorwaarden ervan ; De raad moet enkel nog beslissen over de bijzonderste voorwaarden zoals : diegene die de retributie is verschuldigd, de eventuele vrijstellingen en verminderingen. Het vaststellen van het tarief en de wijze van inning is – volgens de memorie bij het wijzigingsdecreet 2009 - aan het college delegeerbaar, al lijkt het tarief ons toch wel een heel belangrijke voorwaarde van een retributie. Deze gedelegeerde bevoegdheden kunnen door het college verder aan de secretaris worden gedelegeerd. - het vaststellen van een systeem van klachtenbehandeling ; - het beslissen tot optreden in rechte overeenkomstig art. 193 GD ; Principieel beslist het college van burgemeester en schepenen tot het optreden in rechte namens de gemeente. De gemeenteraad kan echter beslissen om deze bevoegdheid in de plaats van het college uit te oefenen. In de gevallen waarin een lid of meerdere leden van het college van burgemeester en schepenen betrokken zijn in de zaak, beslist de gemeenteraad sowieso over het optreden in rechte. De gemeenteraad kan zijn specifieke bevoegdheid om in rechte op te treden niet delegeren. - de bevoegdheden vermeld in art. 81 par. 2, eerste lid ; Het gaat om de bevoegdheid tot het aanstellen van een waarnemende decretale graad bij afwezigheid of verhindering en buiten spoedeisendheid. - het aangaan van dadingen; Dadingen zijn contracten waarbij, door wederzijdse toegifte, aan een (evt. dreigend) geschil een einde wordt gemaakt. - de bevoegdheden van de gemeenteraad vermeld in de artikelen 157, 159 par.3 en 4 ; Het gaat om het beslissen over uitgaven in dwingende en onvoorziene omstandigheden, de toekenning van het budgethouderschap betreffende activiteitencentra en projecten en aan wijkcomités en burgerinitiatieven. - de bepaling van de wijze van de kennisgeving van de beslissingen bedoeld in art. 51 ; het aanstellen en ontslaan van leden van de raad van bestuur van een autonoom gemeentebedrijf, de goedkeuring van de jaarrekening en het budget van een dergelijk bedrijf, de beslissing tot ontbinding en vereffening van een autonoom gemeentebedrijf, en het aanstellen van de gemeentelijke vertegenwoordigers in de algemene vergadering van een extern verzelfstandigd agentschap in privaatrechtelijke vorm ; 133 - het vaststellen van wat onder dagelijks personeelsbeheer wordt verstaan ; De secretaris heeft de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen inzake dagelijks personeelsbeheer van rechtswege. Omdat bij de concrete toepassing problemen zijn opgedoken, voorziet het Reparatiedecreet 2009 dat de raad dit begrip dient in te vullen, weliswaar met inachtneming van hogere normen die bepaalde elementen van het personeelsbeheer van dit begrip zouden uitsluiten en met inachtneming met de eigenheid van de betrokken gemeente. Voor de inhoud van het begrip “dagelijks personeelsbeheer”, zie hierna bij de bevoegdheden van de secretaris. - de aan de gemeenteraad toegewezen bevoegdheden, vermeld in het decreet van 06.07.2001 houdende de intergemeentelijke samenwerking ; De gemeenteraad kan alle bevoegdheden delegeren die niet van delegatie zijn uitgesloten, ook deze vermeld in andere wetten en decreten dan het GD (zie de algemene regel uit het GD), tenzij die andere wetten en decreten bepalen dat delegatie niet kan (zie de zgn. voorbehouden bevoegdheden). De bepaling werd voorzien om te beletten dat de gemeenteraad zijn 649 bevoegdheden in het kader van het D. van 06.07.2001 zou kunnen delegeren . - het nemen van besluiten waarbij de financiële lasten van de opgenomen leningen worden herschikt door de lasten te spreiden over een langere periode. Dit artikel moet worden samengelezen met art. 57 par. 3, 14°, b). - de bevoegdheden van de gemeenteraad als vermeld in artikel 47bis GD 650 . Bedoeld wordt de bevoegdheden van de gemeenteraad in het kader van de nieuwe rechtsfiguur van de structurele onbestuurbaarheid. 3. Algemene bevoegdheidsbeschrijving van het college van burgemeester en schepenen (art. 57 en 58 GD). 3.1. Algemeen. Het college heeft een toegewezen en in essentie een beleidsvoorbereidende en uitvoerende bevoegdheid (art. 57 GD). Hiervoor werd uiteengezet dat de volheid van bevoegdheid binnen de gemeente bij de gemeenteraad ligt. Voor het college heeft dit voor gevolg dat dit bestuursorgaan enkel een toegewezen bevoegdheid heeft : het college is bevoegd omdat de wet of het decreet zegt dat het bevoegd is of een materie door de gemeenteraad op wettelijke wijze werd gedelegeerd (zie art. 43 par. 2 GD voor de niet delegeerbare materies en de behandeling hiervoor). Waar de gemeenteraad het gemeentelijk beleid in hoofdlijnen moet uittekenen en daarbij reglementerend kan optreden is het college van burgemeester en schepenen een gemeentelijk orgaan dat de beslissingen van de gemeenteraad moet voorbereiden en uitvoeren. Het college is in essentie een beleidsvoorbereidend en uitvoerend orgaan van de gemeente. Dit uit zich in de bevoegdheden van het college. Slechts uitzonderlijk en ingevolge een uitdrukkelijke wetsbepaling zal het college ook een niet uitvoerende maar reglementerende bevoegdheid hebben, zo bvb. bij het vaststellen van zijn huishoudelijk reglement of de bijkomende bepalingen ten opzichte van de deontologische code van de raadsleden. 649 650 Omzendbrief BB 2009/2 van 05.06.2009, p. 17. D. van 29.06.2012, art. 13. Inwerkingtreding: 01.01.2013 134 Het college voert in het kader van zijn uitvoerende functie de besluiten van de gemeenteraad uit. Bovendien is het college de uitvoerder van hogere normen indien het college daartoe uitdrukkelijk is aangewezen. 3.2. Klopt dit decretaal plaatje met de werkelijkheid ? Doordat het college enkel een toegewezen bevoegdheid heeft, zou men kunnen verwachten dat de gemeenteraad, die de residuaire bevoegdheid heeft, het zwaartepunt is van de besluitvorming binnen een gemeente. Onder toepassing van de NGW – waar de gemeenteraad eveneens volheid van bevoegdheid had – was dit echter niet zo. Zoals in veel democratische landen, was het zwaartepunt van het overheidsbeheer meer en meer verlegd naar de uitvoerende macht. Vaak volgde de wetgever, (op gemeentelijk niveau de gemeenteraad) trouw het college en besliste de raad wat door de uitvoerende macht werd gedicteerd. Om het met een boutade uit te drukken : de gemeenteraad of het parlement als een stemmachine die authentificeert (bekrachtigt) wat de uitvoerende macht voorstelt. Volgende factoren hebben onder de gelding van de NGW een en ander in de hand gewerkt : - de samenstelling van het college leent zich – door het beperkt aantal leden - beter tot effectief besturen ; - de belangrijkste raadsleden van de meerderheid of van de besturende coalities zetelen in het college; - door de jaren heen had het college zijn bevoegdheid tot het samenroepen van de raad en het bepalen van de raadsagenda gebruikt om nog slechts die punten ter beslissing voor te leggen, waarover reeds in het college zelf werd beslist; - het college bereidde alle dossiers voor en maakte het ontwerp van begroting op; - er was weinig werk gemaakt van een goede informatiedoorstroming naar alle raadsleden, zodat de leden van het college en slechts zij, bij uitstek goed geïnformeerd zijn; - de administratie stond bijna volledig ten dienste van het college (de meerderheid) en veel minder ten dienste van de raadsleden. Het valt af te wachten of de fundamentele wijzigingen uit het Gemeentedecreet het primaat van de gemeenteraad zal kunnen herstellen. In ieder geval is daar nu nog niets van te merken. Wat deze wijzigingen betreft denken we dan vooral aan het voorzitterschap van de gemeenteraad dat niet langer in handen ligt van de burgemeester, het feit dat het niet langer het college is dat de raad samenroept en het feit dat collegeleden niet langer de raadscommissie kunnen voorzitten. 3.3. De algemene voorbereidingsbevoegdheid van het college inzake gemeenteraadsbeslissingen (art. 57 par. 1 GD). Art. 57 par. 1 GD bepaalt uitdrukkelijk dat het college de beraadslagingen en de besluiten van de gemeenteraad voorbereidt. 3.4. De algemene uitvoeringsbevoegdheid van het college inzake gemeenteraadsbeslissingen (art. 57 par. 1 GD). De gemeenteraad kan zijn eigen beslissingen niet zelf uitvoeren, noch de uitvoering toevertrouwen aan derden (bv. burgemeester, gemeentesecretaris, ...). Noteer ook dat het college eveneens uitvoering geeft aan zijn eigen beslissingen. 3.4.1. Regel. Het college van burgemeester en schepenen is - behoudens wettelijke uitzondering - de uitvoerder van de gemeenteraadsbeslissingen. Dit blijkt uit artikel 57 par. 1 GD. Dit artikel houdt wat de uitvoering van de gemeenteraadsbeslissing zelf betreft een gebonden bevoegdheid in. Het college is verplicht de gemeenteraadsbeslissingen uit te voeren. Het college kan daarbij de gemeenteraadsbeslissingen niet wijzigen. Toepassingsgeval van deze regel : 135 De gemeenteraad heeft een belastingsreglement op de economische entiteiten aanvaard. De inkohiering van deze belasting – dwz. het opstellen van de lijst van belastingsplichtigen met opgave van de redenen waarom zij op het kohier worden opgenomen en het te betalen tarief – wordt als uitvoeringshandeling door het college vastgesteld. Het college moet dit kohier opmaken. Het college kan daarbij geen bijkomende vrijstellingen toestaan. Het college zou daardoor anders de gemeenteraadsbeslissing wijzigen, hetgeen verboden is. 3.4.2. Uitzondering op deze regel. De burgemeester is via het van kracht blijvende art. 133 lid 2 NGW en ook ingevolge art. 64 par. 1 GD belast met de uitvoering van de politieverordeningen vastgesteld door de gemeenteraad (zie verder). Het is ook de burgemeester die de gemeentelijke reglementen en verordeningen bekendmaakt (zie hierna). 3.5. De specifieke uitvoeringsbevoegdheid van het college voorzien in het Gemeentedecreet. 3.5.1. De uitvoering van de gedelegeerde bevoegdheden (art. 57 par. 2 GD). Het college oefent de bevoegdheden uit die aan het college werden gedelegeerd door de gemeenteraad (zie hiervoor bij de gemeenteraad : delegeerbare en niet delegeerbare bevoegdheden) 3.5.2. De zuiver specifieke uitvoeringsbevoegdheid voorzien in het Gemeentedecreet (art. 57 par. 3 – 5 GD). Het college is, zonder dat daartoe delegatie van de gemeenteraad noodzakelijk is, bevoegd voor volgende materies. Het Reparatiedecreet 2009 heeft hier een aantal wijzigingen aangebracht. - De daden van beheer over de gemeentelijke inrichtingen en eigendommen, binnen de grenzen van de desgevallend door de gemeenteraad vastgestelde algemene regels ; Wat betreft daden van beschikking en het onderscheid met daden van beheer, zie hiervoor onder de niet delegeerbare bevoegdheden van de gemeenteraad en hierna betreffende de eigen bevoegdheid van het college. Krachtens zijn bevoegdheid tot het stellen van daden van beheer kan het college gebruiksrechten toestaan op gemeentelijke eigendommen door ze bvb. te verhuren voor niet langer dan negen jaar. Mocht de gemeenteraad echter daaromtrent desgevallend algemene regels hebben gesteld, hetgeen dient te gebeuren bij reglement, dan moet het college binnen deze algemene regels blijven. Anders heeft het college zelf de volle vrijheid. De gemeenteraad is, bij het bepalen van algemene regels te volgen bij het stellen van daden van beheer, niet gerechtigd om zich daden van beheer voor te behouden en de draagwijdte van 651 art. 57 par. 3, 1° uit te hollen . De gemeenteraad kan dus niet bepalen dat verhuringen van langer dan drie jaar maar minder dan negen jaar of verhuringen van bepaalde infrastructuur aan de raad ter goedkeuring zou moeten worden voorgelegd. Wél kan de gemeenteraad algemene regels stellen, bvb. betreffende de prijs, de voorafgaandelijke mededinging, enz. …. Let wel : blijkbaar kan een budgethouder, uiteraard binnen zijn toegewezen budget, ook eigendommen van de gemeente verhuren indien de verhuring niet jaaroverschrijdend is (zie hierna bij het deel i.v.m. het budgethouderschap, rubriek “Wie is budgethouder binnen de gemeente ?”). - Het aanstellen en het ontslaan van het personeel, alsook de sanctiebevoegdheid en de tucht ten aanzien van het personeel. Het college is echter niet bevoegd voor : 651 Wijzigingsdecreet 2009, memorie van toelichting, Vlaams Parlement, stuk 1946 nr. 1 (2008-2009), p. 14. 136 . de aanstelling en het ontslag van de secretaris, de adjunct-secretaris en de financieel beheerder (decretale – voorheen “wettelijke” graden) en de (eigen gemeentelijke) ombudsman alsook de sanctie- en tuchtbevoegdheid over dezen. Het betreft een niet delegeerbare bevoegdheid van de gemeenteraad (zie hiervoor). . het aanstellen, het ontslaan, de sanctiebevoegdheid en de tucht over personeel wanneer deze bevoegdheid door of krachtens de wet of het decreet aan de gemeenteraad is opgedragen. Art. 96 GD bepaalt dat de gemeenteraad bevoegd is voor de aanstelling, het ontslag en de tucht van de stemgerechtigde leden van het managementteam. Voor de niet decretale graden die lid zijn van het managementteam kan deze bevoegdheid door de raad wel worden 652 gedelegeerd . - Het financieel beheer, onverminderd de bevoegdheden van de gemeenteraad ; - Het voeren van de gunningsprocedure, de gunning en de uitvoering van overheidsopdrachten ; Uiteraard dient deze regel samen te worden gelezen met de regels inzake het budgethouderschap. - De vaststelling van de wijze van gunning en de voorwaarden van overheidsopdrachten als het gaat om een opdracht van dagelijks bestuur ; Uiteraard dient deze regel o.i. samen te worden gelezen met de regels inzake budgethouderschap. Bij opdrachten van dagelijks bestuur beschikt het college over de mogelijkheid om deze bevoegdheid te delegeren aan de gemeentesecretaris die deze op zijn 653 beurt kan toevertrouwen aan andere personeelsleden van de gemeente (zie verder). Wat onder het begrip “dagelijks bestuur” moet worden verstaan behoort tot de bevoegdheid van 654 de gemeenteraad . Voor de inhoud van dit begrip, zie hiervoor. - De vaststelling van de wijze van gunning en de voorwaarden van overheidsopdrachten als de opdracht nominatief in het vastgestelde budget is opgenomen en de gemeenteraad de wijze van gunning en de voorwaarden niet zelf heeft vastgesteld. Uit deze bepaling volgt dat indien de gemeenteraad bij de vaststelling van het budget een project met investeringswaarde nominatief nader heeft omschreven en de gunningswijze en de voorwaarden van de opdracht niet heeft bepaald, de bevoegdheid daartoe – lees de bevoegdheid om de voorwaarden van het bestek en de gunningswijze verder in te vullen – verhuist naar het college. Voor de inhoud van het begrip nominatieve omschrijving, zie hiervoor bij de niet delegeerbare bevoegdheden van de gemeenteraad. - Beslissingen die de wet, het decreet of het uitvoeringsbesluit uitdrukkelijk aan het college voorbehoudt ; Voorbehouden beslissingen zijn beslissingen waarvan de wet uitdrukkelijk stelt dat ze niet kunnen worden gedelegeerd. Voorbeeld : In het gesubsidieerd officieel onderwijs ingericht door de gemeenten gelegen in het Vlaamse Gewest is het college van burgemeester en schepenen bevoegd voor de aanstelling, vaste benoeming en ontslag van personeelsleden evenals voor het toekennen van een afwezigheid, een verlof, een terbeschikkingstelling, een affectatie en een loopbaanonderbreking. 655 Het decreet sluit delegatie aan de secretaris uit . Zodoende gaat het om een aan het college voorbehouden beslissing. 652 Memorie 2005, p. 67. Omzendbrief ABB 2006/19 van 01.12.2006, randnummer 5.4.. Art. 159 par. 2 lid 2 GD. 655 Art. 4 par. 5 van het decreet van 27.03.1991 inzake de rechtspositie van de gesubsidieerde personeelsleden in het gesubsideerd gemeentelijk onderwijs. 653 654 137 - Het stellen van daden van beschikking (a) met betrekking tot roerende goederen (dadingen uitgezonderd), (b) met betrekking tot onroerende goederen voorzover de verrichting nominatief in het vastgestelde budget is opgenomen en (c) met betrekking tot verhuring, concessie, pacht, jachten visrechten van meer dan negen jaar, behoudens het vaststellen van de contractvoorwaarden 656 waarvoor de gemeenteraad bevoegd blijft ; Wanneer derhalve de verkoop van een onroerend goed eigendom van de gemeente, en de geraamde opbrengst in het door de raad goedgekeurde budget zijn opgenomen, lijkt de bevoegdheid tot het beslissen tot verkoop – inbegrepen de eventuele verdere specifiëring van de verkoopsvoorwaarden – de bevoegdheid van het college. De situatie onder (c) is een daad van beschikking over onroerende goederen die door de decreetswijziging van 29.06.2012 binnen de bevoegdheid van het college werd gebracht. - het vertegenwoordigen van de gemeente in gerechtelijke en buitengerechtelijke gevallen en beslissingen over het in rechte optreden namens de gemeente, met behoud van artikel 193 (d.i. in 657 de gevallen dat de raad bevoegd is) ; Voor het optreden als eiser is er niet langer een machtiging van de gemeenteraad noodzakelijk 658 . Uiteraard laat dit de bevoegdheid van de raad die wordt geput uit art. 193 onverlet. Het GD maakt thans duidelijk het onderscheid tussen de bevoegdheid te beslissen in rechte te treden enerzijds en de vertegenwoordigingsbevoegdheid anderzijds. Nu bestaat ook de mogelijkheid om naast een advocaat ook een lid van het college of een personeelslid aan te 659 stellen als verschijner in rechte namens de gemeente . Van deze bevoegdheid wordt echter best met de nodige voorzichtigheid gebruik gemaakt, gezien dit kennis, kunde en tijd vergt. - De burgerlijke stand en de politie van vertoningen overeenkomstig artikel 125, 126, 127, 130 en 132 NGW. Deze bevoegdheden van het college doen geen afbreuk aan de bevoegdheden van de 660 burgemeester . Het gaat om artikelen van de NGW die blijven bestaan omdat het Vlaamse Gewest ter zake niet bevoegd is. - Het opleggen van administratieve sancties overeenkomstig art. 119bis NGW ; O.i. geldt een en ander onverminderd de bevoegdheden van de secretaris als gemeentelijke sanctionerende ambtenaar, zie hierna. Ook art. 119bis NGW blijft immers bestaan, kent de secretaris (of een ander ambtenaar die aan de voorwaarden voldoet) bevoegdheid toe tot het opleggen van een administratieve geldboete (indien daartoe aangesteld) en de erin geregelde materie is federaal gebleven. De decreetgever kan derhalve dus in de bevoegdheidsverdeling ingesteld door art. 119bis niets veranderen. - De vaststelling van de rooilijnen van de wegen, met inachtname van de plannen aangenomen door de hogere overheid, indien deze plannen bestaan. Het gaat hier om het aangeven van de rooilijn. De rooilijnplannen worden aanvaard door de gemeenteraad (voor gemeentewegen) of de deputatie (voor buurtwegen bedoeld in de wet van 661 10.04.1841) . 656 Wat (c) betreft D. van 29.07.2012, art. 21. Inwerkingtreding: 01.01.2013. D. 29.06.2012, art. 20,§1. Inwerkingtreding: 01.01.2013. 658 Memorie 2005, p. 96. 659 D. 29.06.2012, art. 20 par. 3. Inwerkingtreding: 01.01.2013. 660 Art. 57 par. 5 GD. 661 Omzendbrief BB 2009/02 van 05.06.2009, p. 19. 657 138 - Het nemen van besluiten : . voor het aangaan van leningen voor een periode van langer dan één jaar. De eigenlijke opname van de lening behoort tot de bevoegdheid van de financieel beheerder in het kader van het thesauriebeheer. Tot dit thesauriebeheer behoort ook het aangaan van leningen 662 van minder of gelijk aan één jaar (kasfaciliteiten) . . waarbij de financiële lasten van de opgenomen leningen worden herschikt door die lasten te spreiden over een kortere of gelijke periode. Zie de bevoegdheid van de raad indien de looptijd (de aflossingstermijn) verlengd wordt. - De vaste beleggingen van kapitalen voor een periode van langer dan één jaar. Beleggingen van kapitalen voor minder dan of gelijk aan één kalenderjaar behoren als thesauriebeheer tot de bevoegdheid van de financieel beheerder. - Het afsluiten van de afsprakennota met de secretaris die mede namens het managementteam handelt. - Het vaststellen van de gunningswijze en de voorwaarden van overheidsopdrachten, het voeren van de gunningsprocedure, de gunning en de uitvoering van overheidsopdrachten ingeval van dwingende en onvoorziene omstandigheden. Onder het begrip “dwingend” lijkt ons te moeten worden verstaan : noodzakelijk, (quasi) onvermijdelijk. Onder het begrip “onvoorzien” lijkt ons te moeten verstaan : niet het resultaat van een slordigheid of een gebrek aan voorzorg. Bemerk ook dat het beroep op dit artikel de wetgeving overheidsopdrachten – en dus ook het principe van de concurrentie – niet buiten werking stelt. Aktename door de gemeenteraad is niet voorzien, maar ook niet verboden. 3.5.3. Andere specifieke bevoegdheden. Het GD kent aan het college ook nog andere specifieke bevoegdheden toe, verspreid over diverse vindplaatsen in het GD. Deze bevoegdheden zijn verder over de cursus verspreid. Exemplatief kunnen we summier volgende specifieke bevoegdheden aanhalen. inhoudelijke benadering zie bij het desbetreffende onderwerp. Voor een meer - De aanstelling in spoedeisende gevallen van een waarnemende gemeentesecretaris en een waarnemende financieel beheerder (art. 81 GD) ; - De principiële aanstellings- en ontslagbevoegdheid betreffende personeel behoudens de bevoegdheid van de gemeenteraad en delegatie aan de secretaris (art. 106 GD) ; - De beslissing over interne kredietaanpassingen (art. 155 GD) ; - Verschillende taken inzake budget, budgethouderschap en beheer van middelen (art. 158 – 170 GD); -…. 3.6. De specifieke uitvoeringsbevoegdheid van het college inzake hogere normen (art. 57 par. 2 GD). Indien specifieke wettelijke of decretale bepalingen het college uitdrukkelijk als uitvoerende instantie aanwijzen, dan is het college de uitvoerder van de hogere norm. Indien de wet of het decreet het college niet uitdrukkelijk als haar uitvoerder aanwijst, dan is de burgemeester de normale uitvoerder (art. 64 par 1 GD). Voorbeelden : 662 Wijzigingsdecreet 2009, memorie van toelichting, Vlaams Parlement, stuk 1946, nr. 1 (2008-2009), p. 14. 139 - Art. 125 NGW, artikel dat blijft gelden, belast het college van burgemeester en schepenen met het houden van de registers van de burgerlijke stand. De eigenlijke uitvoering van de opdracht gebeurt door de ambtenaar van burgerlijke stand (zie verder). - De wetgeving op de ruimtelijke ordening en de stedenbouw (DRO), duidt het college aan als instantie die stedenbouwkundige vergunningen toekent of weigert. 3.7. Delegeerbare en niet delegeerbare materies (art. 58 GD). 3.7.1. Algemeen. Onder de NGW was de delegatiebevoegdheid van het college aan de gemeentesecretaris onbestaande. Dit bracht vooral in grote steden – door het aantal te behandelen dossiers - overladen agenda’s van het college met zich mee. Daardoor verzonken dan weer belangrijke beleidsdossiers in de massa van de routinedossiers. Het GD had echter vooral maatwerk op het oog. Daarom heeft men de beslissing tot delegeren van bevoegdheid, behoudens voor uitdrukkelijk als niet delegeerbaar aangeduide materies, vrij gelaten in die zin dat het college zelf zal kunnen beslissen over de omvang van de delegatie aan de gemeentesecretaris (zie het hiervoor aangehaalde beeld van het minimaal uniform organisatiemodel). Zo wordt een eigen aanpak mogelijk. Wellicht zal het aantal gedelegeerde materies in grotere steden – omwille van de bestuurlijke efficiëntie – groter zijn dan in kleine gemeenten. Gevolg van deze aanpak is het verlies van uniformiteit. De delegatie moet gebeuren bij reglement van het college. Dergelijk reglement kan uiteraard op gelijk welk ogenblik voor de toekomst worden bijgestuurd. Bestaat een dergelijk delegatiereglement niet, dan blijft het college bevoegd. De delegatie moet – indien ze gebeurt – gericht zijn aan de gemeentesecretaris die de hem toevertrouwde bevoegdheden persoonlijk uitoefent. Het college kan dus, bij delegatie overeenkomstig art. 57, niet de gemeentesecretaris overslaan en een delegeerbare bevoegdheid bvb. rechtstreeks 663 delegeren aan een diensthoofd . Wel kan de gemeentesecretaris materies subdelegeren aan andere personeelsleden van de gemeente. Deze subdelegatiemogelijkheid van de secretaris geldt echter niet voor het aanstellen en het ontslaan van personeel en de tucht. Indien het college deze bevoegdheid aan de secretaris delegeert, dan kan de secretaris deze bevoegdheid nooit aan een ander personeelslid subdelegeren, tenzij aan de adjunct-gemeentesecretaris. Wanneer de secretaris subdelegeert, dan moet hij rekening houden met de bepalingen van het organogram. 3.7.2. Niet delegeerbare bevoegdheden. Benevens de mogelijkheid om op maat te werken heeft de decreetgever ook oog willen hebben voor een ander belang. Wil men dat het college in zijn voorbereidingstaak en uitvoeringstaak niet door een te machtige gemeentesecretaris en administratie gedomineerd wordt, dan moet een aantal bevoegdheden als niet delegeerbaar worden aangewezen. Navermelde lijst is limitatief. Wat niet op de lijst voorkomt kan derhalve gedelegeerd worden. De lijst werd aangepast door het wijzigingsdecreet van 2009. Kunnen niet aan de gemeentesecretaris worden toevertrouwd : bevoegdheden en taken die in het kader van het medebewind door wet of decreet aan het 664 college zijn opgedragen ; 663 Let wel, in het kader van het budgethouderschap is een rechtstreekse toewijzing van het budgethouderschap betreffende een activiteitencentrum of een project door het college aan andere personeelsleden dan de secretaris wél mogelijk. Het gaat dan echter niet om een delegatie in toepassing van art. 57 GD. 664 Art. 58 lid 1 GD. 140 Hieruit volgt dat wanneer een wet of een decreet het college als bevoegd aanwijst, het college deze bevoegdheid niet kan delegeren, behoudens indien die specifieke wet zelf delegatie zou hebben toegelaten. Een voorbeeld ter illustratie. De wetgeving op de ruimtelijke ordening duidt het college aan om een stedenbouwkundige vergunning toe te staan of te weigeren. Het college kan deze bevoegdheid aan de secretaris niet delegeren omdat het decreet dit niet expliciet toelaat. het vaststellen van de gunningswijze en de voorwaarden van overheidsopdrachten, het voeren van de gunningsprocedure, de gunning en de uitvoering van overheidsopdrachten ingeval van dwingende en onvoorziene omstandigheden ; - het voorbereiden van beraadslagingen en besluiten van de gemeenteraad ; Deze bepaling maakt duidelijk dat de politieke verantwoordelijkheid betreffende de aan de raad voorgestelde beslissingen bij het college berust en niet bij de gemeentesecretaris. Voorbereiding op ambtelijk niveau onder verantwoordelijkheid van de gemeentesecretaris blijft o.i. wel mogelijk. de door de raad aan het college gedelegeerde bevoegdheid m.b.t. het aanwijzen, ontslaan en de sanctie- en tuchtbevoegdheden ten opzichte van niet-decretale graden die lid zijn van het managementteam ; beslissingen die de wet, het decreet of het uitvoeringsbesluit uitdrukkelijk aan het college voorbehoudt ; het stellen van daden van beschikking met betrekking tot onroerende goederen nominatief opgenomen in het budget, dadingen uitgezonderd (dadingen zijn altijd bevoegdheid van de gemeenteraad) en de beslissingen met betrekking tot verhuring, concessie, pacht, jacht- en visrechten 665 van meer dan negen jaar binnen de door de raad gestelde regels ; het vertegenwoordigen van de gemeente in rechte, behoudens in de gevallen waarin de raad sowieso bevoegd is (art. 193 tweede lid) ; de burgerlijke stand en de politie van vertoningen overeenkomstig artikel 125, 126, 127, 130 en 132 NGW. het opleggen van administratieve sancties overeenkomstig art. 119bis NGW, lees de wet van 666 24.06.2013 inzake de gemeentelijke administratieve sancties (de zgn. GAS-wet) ; O.i. geldt een en ander onverminderd de bevoegdheden van de secretaris als gemeentelijke sanctionerende ambtenaar, zie hierna. Ook art. 119bis NGW, thans de wet van 24.06.2013, blijft immers bestaan, kent de secretaris (of een ander ambtenaar die aan de voorwaarden voldoet) bevoegdheid toe tot het opleggen van een administratieve geldboete (indien daartoe aangesteld) en de erin geregelde materie is federaal gebleven. De decreetgever kan derhalve dus in de bevoegdheidsverdeling ingesteld door art. 119bis niets veranderen. - aangaan van leningen voor een periode van langer dan één jaar. - de vaste beleggingen van kapitalen voor een periode langer dan één jaar. het afsluiten van een afsprakennota met de secretaris die mede tekent namens het managementteam. - het doorvoeren van interne kredietaanpassingen (art. 155 GD) ; Voor de inhoud van dit begrip, zie hierna. 665 666 D. 29.06.2012, art. 21. Inwerkingtreding: 01.01.2013. B.S., 01.07.2013. Inwerkingtreding: 01.01.2014. 141 het voorzien van een uitgave buiten begroting ingeval dit voor het college mogelijk is (art. 157 GD) ; de bevoegdheden van het college vermeld in de artikelen 159 par. 2 eerste en tweede lid, 159 par. 3, 160 par. 4 GD ; het verlenen op eigen verantwoordelijkheid door het college van het visum indien de financieel beheerder weigert zijn visum te verlenen (ar. 161 GD) ; de mogelijkheid betaling te bevelen in geval de secretaris of een met betalingsverrichting belast personeelslid weigert een betalingsopdracht te ondertekenen (art. 163 par. 2 GD) ; de semestriële rapportering door het college aan de gemeenteraad mbt. de uitvoering van het budgethouderschap (art. 168 GD) ; 4. Algemene bevoegdheidsbeschrijving van de burgemeester 667. De burgemeester is zowel hoofd van de gemeente, als vertegenwoordiger van het centraal gezag (de federale en de regionale overheid 668). Deze dubbele hoedanigheid uit zich ook in de bevoegdheid ven de burgemeester. 4.1. De bevoegdheden van de burgemeester vanuit zijn hoedanigheid hoofd van de gemeente. We vermelden volgende belangrijkste bevoegdheden. 4.1.1.De burgemeester woont, ook indien hij niet tot raadslid is verkozen, de gemeenteraad bij. Hij heeft een initiatiefrecht mbt. de dagorde van de gemeenteraad. Zie hiervoor mbt. de werking van de gemeenteraad. Zoals hiervoor reeds aangegeven is de burgemeester niet langer automatisch voorzitter van de gemeenteraad (zie hiervoor). 4.1.2. De burgemeester is voorzitter van het college van burgemeester en schepenen. Zie hiervoor mbt. de werking van het college van burgemeester en schepenen. In zijn hoedanigheid van voorzitter kan hij het college in bijzondere zitting bijeenroepen en is zijn stem in bepaalde gevallen doorslaggevend (zie hiervoor). 4.1.3. De burgemeester heeft een deel van de handtekeningsbevoegdheid. Zie hierna onder de rubriek betreffende de opmaak en het ondertekenen van akten van de gemeente. 4.1.4. De burgemeester is bevoegd voor het afleveren van uittreksels of afschriften, legaliseren van handtekeningen, voor eensluidend verklaren van afschriften van stukken. 669 De burgemeester kan beambten van het gemeentebestuur machtigen tot het afleveren van dergelijke stukken, voor zover deze stukken bestemd zijn om te dienen in België. Boven de handtekening van de beambten moet van die machtiging melding gemaakt worden (zie art. 126 NGW dat van kracht blijft) (voor de stukken burgerlijke stand : zie verder). 4.1.5. De burgemeester is de vertegenwoordiger bij de gedecentraliseerde lokale besturen 667 Zie voor een zeer gedetailleerde studie, DUJARDIN, J. en SOMERS, W. (eds.), Burgemeester bevoegdheden, Die Keure, 2013, 225 p. 668 Hiermee worden de gemeenschappen en de gewesten bedoeld. Enkel indien het decreet zulks uitdrukkelijk bepaalt kunnen de provincies de medewerking van de gemeenten regelen (art. 2 lid 3 GD). 669 Een voor eensluidend verklaard afschrift van het origineel heeft alleen maar waarde indien het de geschreven handtekening van de burgemeester draagt. Het aanbrengen van een naamstempel met kopie van de handtekening kan de echte handtekening niet vervangen en heeft geen bewijswaarde (Parl. Vraag 29.08.1986, Bull. Vr. en Antw. Kamer 86/87, nr. 42). 142 Hij kan van rechtswege de vergaderingen van de raad van het O.C.M.W. met raadgevende stem bijwonen (zie ook verder hierna). 4.1.6. De burgemeester is hoofd van de gemeentelijke politie (zie afzonderlijke behandeling hierna) en hoofd van de brandweer. 4.1.7. Bevoegdheid van de burgemeester in het kader van het syndicaal statuut. In uitvoering van het syndicaal statuut wordt aan de burgemeester een belangrijke opdracht gegeven inzake het syndicaal overleg. Hij stelt de afvaardiging van de gemeente en het O.C.M.W. vast voor het bijzonder onderhandelingscomité en het hoog overlegcomité, hij zit deze comités voor, hij wijst de secretaris en de uitvoerende diensten aan, hij heeft beslissende stem bij het opstellen van dagorde, protocollen en overeenkomsten 670 . 4.2. De bevoegdheden van de burgemeester vanuit zijn hoedanigheid van vertegenwoordiger van het centraal gezag. Naast bevoegdheden die hij put uit zijn hoedanigheid van hoofd van de gemeente, put de burgemeester ook bevoegdheden uit zijn hoedanigheid van vertegenwoordiger van het federaal of regionaal gezag binnen de gemeente. 4.2.1. De burgemeester als hoofd van de (administratieve) politie 671 4.2.1.1. Het begrip administratieve politie. Onder algemene administratieve of bestuurlijke politie verstaat men het handhaven van de openbare orde en de openbare rust in het algemeen. De bijzondere administratieve politie, hier niet verder behandeld, heeft geen betrekking op de handhaving van de openbare orde in het algemeen, maar op specifieke aspecten van de openbare orde. Tegenover dit begrip administratieve politie staat het begrip gerechtelijke politie. Dit laatste begrip heeft te maken met het opsporen en aanbrengen ter bestraffing van strafbare feiten. De burgemeester speelt geen rol in de gerechtelijke politie. Onverminderd de bevoegdheden van de minister van binnenlandse zaken, de gouverneur en de bevoegde gemeentelijke instellingen, is de burgemeester de verantwoordelijke overheid inzake bestuurlijke politie op het grondgebied van de gemeente (art. 133 lid 3 NGW dat blijft gelden gezien de materie politie federale materie is gebleven). De burgemeester is dus belast met de handhaving van de materiële openbare orde binnen zijn gemeente. 4.2.1.2. De burgemeester bij de uitoefening van zijn administratieve politiebevoegdheid: Orgaan van wie? Wanneer de burgemeester optreedt in uitvoering van wetten en verordeningen inzake algemene rijkspolitie, dan is hij een orgaan van de federale overheid en bindt hij op die wijze de aansprakelijkheid van de federale overheid. Treedt hij op ter uitvoering van een politietaak opgedragen aan de lokale overheid, zo bv. in uitvoering van art. 135 par. 2 NGW, dan is hij een orgaan van de gemeente wiens aansprakelijkheid hij door zijn 672 optreden bindt. 4.2.1.3. Eerste verschijningsvorm van de bevoegdheid van de burgemeester als hoofd van de 673 administratieve politie : De burgemeester is de uitvoerder van de politiewetten . 670 K.B. van 28.09.1984, B.S., 20.10.84. Zie ook VAN GARSSE, S., “De administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester”, T.B.P., 2001, p. 141 - 147. 672 A. MAST, e.a., Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, 2012, nr. 703 met aangehaalde rechtspraak. 673 Ministeriële Omzendbrief OOP 30bis van 03.01.2005 (B.S., 20.01.2005) aangaande de uitvoering van de wet van 13.05.1999 betreffende de invoering van de gemeentelijke administratieve sancties. Deze omzendbrief geeft toelichting bij art. 135 par. 2, 7° (openbare overlast) en de art. 134ter en 134quater, en VANDENDRIESSCHE, A., “De nieuwe gemeentewet en de handhaving van de openbare orde”, tekst geschreven voor het PUC West-Vlaanderen, 2000. 671 143 Deze bevoegdheid blijkt uitdrukkelijk uit art. 133 lid 2 NGW (artikel dat blijft gelden) en art. 64 par. 1 GD. De burgemeester kan deze bevoegdheid onder zijn verantwoordelijkheid geheel of gedeeltelijk aan één van de schepenen overdragen. Politiewetten zijn wetten die de handhaving van de openbare orde in de brede zin van het woord tot voorwerp hebben. Over welke politiewetten gaat het? (a) art. 135 par. 2 NGW. Art. 135 par. 2 NGW is een bepaling van algemene administratieve politie. Zodoende neemt de burgemeester uitvoeringsbesluiten in uitvoering van dit art. 135 par. 2. ter handhaving van de materiële openbare orde, dwz. de feitelijke ordeverstoring. De vrijwaring van de morele openbare orde – lees : de openbare zedelijkheid – valt niet binnen de bevoegdheid van de gemeente, en dus ook niet van de burgemeester, voor zover er geen duidelijk verband is met de materiële openbare orde in die zin dat er zich door hetgeen strijdig wordt geacht met de morele openbare orde, tevens materiële ordeverstoringen voordoen. Art. 135 par. 2 NGW is dus - als bepaling van algemene administratieve politie binnen de gemeente een van de politiewetten die ter uitvoering aan de burgemeester is opgedragen. De burgemeester kan zich voor het nemen van uitvoeringsmaatregelen via art. 133 rechtstreeks op artikel 135 par. 2 NGW steunen, ook al is er ter zake geen enkel ander federaal, regionaal, provinciaal of gemeentelijk reglement. Uiteraard moeten de maatregelen in verband staan met de handhaving van de materiële openbare orde en steunen op de rechtens vereiste feitelijke grondslag, zijnde een verstoring of dreigende verstoring van de materiële openbare orde. De maatregelen dienen, als maatregelen van individuele aard, ook formeel te worden gemotiveerd. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid (uitvoering van politiewetten waaronder art. 135 par. 2 NGW) heeft de burgemeester diverse actiemiddelen ter beschikking, zoals : - verlenen van toelatingen of weigeringen (bv. van stoeten). Hij kan daarbij voorwaarden stellen. nemen van ambtshalve maatregelen of bevelen (bv. de afbraak van met instorting bedreigde gebouwen). De maatregelen opgelegd door de burgemeester, ook deze onder de andere literae hierna, moeten 674 noodzakelijk en proportioneel zijn en rekening houden met de overige algemene beginselen van 675 676 behoorlijk bestuur (zoals bvb. de hoorplicht en het zorgvuldigheidsbeginsel ). De maatregelen van de burgemeester zijn verbindend zonder beroep op de rechter en worden geacht 677 tot bewijs van het tegendeel met het recht overeen te stemmen . (b) art. 134ter NGW, overgenomen door art. 66 GD. In essentie bepaalt dit artikel 134ter NGW 678 dat - tenzij een bijzondere regeling de voorlopige sluiting van een instelling of tijdelijke schorsing van een vergunning bij hoogdringendheid aan een andere 674 Bij de proportionaliteitstoets worden betrokken: het toepassingsgebied van de maatregel (onbepaald of specifiek), de duur ervan (onbepaalde duur of bepaalde duur), de intensiteit ervan, de eerdere maatregelen en de graduele opbouw vande genomen maatregel en de persoonlijke situatie van hij die het voorwerp is van de betrokken maatregel. De rechtspraak is zo gevestigd dat een maatregel in de regel als disproportioneel zal worden beschouwd indien meteen en zonder dienstig motief de zwaarst mogelijke maatregel wordt opgelegd. De progressieve opbouw van de maatregel is ter zake dan ook heel belangrijk. Zie in dat verband LIERMAN, S., e.a., “Enkele recente ontwikkelingen in de rechtspraak en de regelgeving over algemene en bijzondere bestuurlijke politie”, in Actualia Gemeenterecht, Themis School voor Postacademische Juridische Vorming, Die Keure, 2013, nr. 17 – 27. 675 Zie bvb. R.v.St., Arr. nr. 196.542 van 01.10.2009. 676 Zie bvb. R.v.St. Arr. nr. 183.739, 02.06. 2008. 677 VAN GARSSE, S., “De administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester”, T.B.P, 2001, p. 142. Het betreft hier een illustratie van de in deel 1 aangehaalde prerogatieven die tot de bevoegdheid van het openbaar gezag behoren : exécution d’office en privilège du préalable. 678 Ingevoegd in de NGW bij art. 5 W. 13.05.1999, B.S., 10.06.1999. 144 overheid toevertrouwt - de burgemeester, wanneer elke verdere vertraging een ernstig nadeel zou kunnen berokkenen, bedoelde maatregelen kan nemen wanneer de voorwaarden van de uitbating of de vergunning niet worden nageleefd. De overtreder moet eerst de mogelijkheid worden geboden zijn verweermiddelen naar voor te brengen. De maatregelen vervallen wanneer ze niet in de eerstvolgende vergadering van het college van burgemeester en schepenen worden bekrachtigd. Sluiting en schorsing mogen de termijn van drie maand niet te boven gaan. Na deze termijn worden ze van rechtswege opgeheven. Net zoals bij art. 134quater (zie hierna) mag men zich ook hier niet laten misleiden door de recente invoering van dit artikel. Het optreden van de burgemeester blijft een optreden in het kader van de administratieve politie. Zijn optreden betreft geen administratieve sanctie. Hetgeen de burgemeester via art. 134ter nu kan, kon hij vroeger via een combinatie van art. 133 en 135 par. 2 NGW of een gemeentelijke politieverordening die een en ander regelde ook reeds. Sterker nog, het nieuwe artikel heeft de actieradius van de burgemeester beperkt (cfr. de voorwaarden van art. 134ter) en een beroep op het algemene art. 133 in samenlezing met art. 135 par. 2 NGW uitgesloten indien de burgemeester zich in de feitelijke omstandigheden van art. 134ter bevindt 679. (c) art. 134quater NGW, overgenomen door art. 67 GD. In essentie bepaalt het nieuwe artikel 134quater NGW 680 dat indien de openbare orde rond een voor het publiek toegankelijke inrichting wordt verstoord door gedragingen in die inrichting, de burgemeester deze kan sluiten voor een door hem bepaalde duur die de drie maanden niet mag overschrijden. De maatregelen houden echter op uitwerking te hebben indien ze niet tijdens de eerstvolgende vergadering van het college van burgemeester en schepenen worden bevestigd. Men mag zich ook hier niet laten misleiden door de recente invoering van dit artikel. Hetgeen de burgemeester via art. 134 quater nu kan, kon hij vroeger via een combinatie van art. 133 en 135 par. 2 NGW of een gemeentelijke politieverordening die een en ander ook reeds regelde. Sterker nog, het nieuwe artikel heeft de actieradius van de burgemeester beperkt (cfr. bekrachtiging door het college en duur van de maatregel) en ook hier een beroep op het algemene art. 133 uitgesloten indien de burgemeester zich in de feitelijke omstandigheden van art. 134quater bevindt 681. De rechtsleer aanvaardt echter wel nog dat de burgemeester zich op het algemene artikel 133 beroept indien het slechts een potentiële verstoring van de openbare orde rond de publiek toegankelijke inrichting betreft, of de maatregelen andere zijn dan deze bedoeld in artikel 134quater 682. (d) art.9bis van de wet van 24.02.1921 betreffende het verhandelen van gifstoffen, slaapmiddelen en verdovende middelen, psychotrope stoffen, ontsmettingsstoffen en antiseptica en van de stoffen die kunnen gebruikt worden voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen 683. Door de wet houdende diverse bepalingen van 20.07.2006 werd in de zgn. drugwet van 24.02.1921 een bijkomend en bijzonder artikel 9bis ingevoegd dat de burgemeester toelaat bij wijze van administratieve politiemaatregel 684 op te treden via sluiting van bvb. drankgelegenheden waar drugs worden gebruikt of verhandeld. Deze nieuwe bevoegdheid laat de bevoegdheid van de burgemeester ingevolge art. 134ter en 134quater onaangetast. Hetzelfde geldt voor de bevoegdheden van de rechterlijke instanties 685. De wetgever beoordeelde de bestaande regelgeving als onvoldoende. Bestuurlijk achtte hij de sluitingstermijn van drie maand te kort (zie art. 134quater). Wat de rechterlijke maatregelen betreft, was de wetgever van oordeel dat deze te laat komen om effectief te zijn 686. VAN GARSSE, S., “De administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester”, T.B.P, 2001, p. 145. Ingevoegd in de NGW bij art. 6 W. 13.05.1999, B.S., 10.06.1999. 681 R. v. St., Arr. nr. 82.188 van 06.09.1999 inzake Horex. 682 VAN GARSSE, S., “De administratieve politiebevoegdheid van de burgemeester”, T.B.P., 2001, p.146 met aanhaling van het voormelde arrest Horex en een uitleg betreffende het ontstaan van het artikel. 683 Ingevoegd door art. 37 van de wet houdende diverse bepalingen van 20.07.2006, B.S., 28.07.2006. 684 Verslag van de afdeling administratie van de Raad van State, Doc. 51 2518/001, Kamer, p. 359. 685 Zie art. 4 par. 3 van de drugwet van 24.02.1921 waaruit blijkt dat de rechtbank de tijdelijke of defintieve sluiting van de drankgelegenheid kan bevelen waar bepaalde drugdelicten worden gepleegd. 686 Memorie van toelichting bij art. 9bis van de drugwet, Doc. 51 2518/001, Kamer, p. 46. 679 680 145 De nieuwe wetgeving is in werking sedert 07.08.2006. Inhoudelijke voorwaarden. De inhoudelijke voorwaarden moeten allemaal samen vervuld zijn. - - Er moeten ernstige aanwijzingen voorhanden zijn dat in een private doch voor het publiek toegankelijke plaats (bvb. een café, een dancing, een discotheek, een bar) herhaaldelijk illegale activiteiten plaatsgrijpen die betrekking hebben op de verkoop, de aflevering of het vergemakkelijken van het gebuik van giftstoffen, slaapmiddelen, verdovende middelen, psychotrope stoffen, antiseptica of stoffen die gebruikt worden voor de illegale vervaardiging van verdovende middelen en psychotrope stoffen. De aanwijzingen kunnen voortkomen uit optreden van gerechtelijke overheden waarvan de burgemeester op wettige wijze kennis krijgt, of uit eigen vaststellingen. In ieder geval moeten de aanwijzingen “ernstig” zijn, wat toelaat te stellen dat niet kan worden opgetreden op speculatieve gronden of op feiten die niet met voldoende zekerheid vaststaan. Anderzijds heeft de wet het over aanwijzingen en niet over formele bewijzen. Het gebruik van de term “herhaaldelijk” lijkt er ook op te wijzen dat een eenmalig feit niet kan volstaan (zie ook hierna bij het evenredigheidsbeginsel). De illegale activiteiten moeten de openbare veiligheid en rust in het gedrang brengen. Het gaat dus om een administratieve veiligheidsmaatregel en niet over een administratieve sanctie 687. Formele voorwaarden. - - - - - - 687 688 Voorafgaandelijk moet overleg worden gepleegd met de gerechtelijke autoriteiten. De term “overleg” laat o.i. niet toe te stellen dat de gerechtelijke overheden hun akkoord met de bestuurlijke maatregel moeten betuigen. Logischerwijze lijkt het overleg ons te moeten doorgaan vóór de hoorplicht wordt nageleefd. Eveneens voorafgaandelijk het nemen van de maatregel moet de verantwoordelijke worden gehoord in zijn middelen van verdediging. Krachtens de algemene beginselen van behoorlijk bestuur betekent dit dat de betrokkene tijdig moet worden ingelicht van de voorgenomen (overwogen) maatregel en de redenen die aan deze overweging ten grondslag liggen, zodat hij op een dienstige wijze zijn verdediging kan voeren. De sluiting mag de duur van zes maanden niet overschrijden. De termijn is eenmalig voor eenzelfde periode verlengbaar, mits nieuwe soortgelijke feiten zich hebben voorgedaan of aan het licht zijn gekomen sinds de initiële beslissing en mits gunstig advies van de gemeenteraad. Het gaat hier duidelijk om een bindend advies. Het is de burgemeester die de beslissing neemt, maar zijn besluit moet worden bevestigd in de eerstvolgende zitting van het college en aan de gemeenteraad in eerstvolgende zitting ter kennis worden gebracht. De bevestiging op de eerstvolgende collegezitting is noodzakelijk omdat anders de maatregel ophoudt uitwerking te hebben. De term “bevestigen” wijst erop dat het college ook een effectieve beslissing dient te nemen. Voor de raad gaat het enkel over een kennisname, dus géén beslissing en ook geen noodzakelijke agendering noch stemming. Het evenredigheidsbeginsel is van toepassing. De bestuurlijke sluiting op zich, evenals de duur moeten in verhouding staan tot de aard en de omvang van de illegale activiteiten. De memorie wijst erop dat het moet gaan om “grove schendingen van de drugwetgeving” 688. Zie ook hiervoor bij de inhoudelijke voorwaarden en de aldaar gebruikte term “herhaaldelijk”. De memorie van toelichting stelt uitdrukkelijk dat de burgemeester bij de beoordeling van de opportuniteit van de maatregel rekening moet houden met de inspanningen van de uitbater van de instelling om aan het probleem tegemoet te komen. De beslissing moet, krachtens de wet van 29.07.1991, formeel worden gemotiveerd. De redenen waarop de maatregel steunt moeten in de beslissing zelf zijn opgenomen en mee met de beslissing worden betekend. De motieven moeten afdoende zijn. De overheid zal in de beslissing zelf moeten aantonen hoe de inhoudelijke en formele voorwaarden in concreto voldaan zijn. Zie het aangehaalde advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State. Zie de aangehaalde memorie van toelichting. 146 (d) het nieuwe art. 134quinquies van de Nieuwe Gemeentewet 689 Bij ernstige aanwijzingen dat in een inrichting feiten plaatsvinden van mensenhandel als bedoeld in artikel 433quinquies van het Strafwetboek of feiten van mensensmokkel als bedoeld in artikel 77bis van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, kan de burgemeester, na voorafgaand overleg met de gerechtelijke instanties, en na de middelen van verdediging van de verantwoordelijke te hebben gehoord, besluiten deze inrichting te sluiten voor de duur die hij bepaalt. De burgemeester is gemachtigd om de inrichting te doen verzegelen indien het sluitingsbesluit niet wordt nageleefd. Het sluitingsbesluit moet ter kennis worden gebracht van de gemeenteraad op de eerste daaropvolgende zitting. De sluitingsmaatregel duurt maximum zes maanden. Na het verstrijken van deze termijn vervalt het besluit van de burgemeester. Er is grote gelijkenis met het besproken art. 9bis van de drugwet (toepasselijkheid van het evenredigheidsbeginsel, de hoorplicht en de verplichting de beslissing formeel te motiveren), al zijn er ook verschillen (zo wordt bvb. de link naar de openbare orde in art. 134quinques achterwege gelaten 690 en is er geen bevestiging van de maatregel door het college voorzien) . (e) het nieuwe art. 134sexies van de Nieuwe Gemeentewet: het tijdelijk plaatsverbod 691 Oorsprong De wet van 24.06.2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties heeft niet alleen deze sancties bijgeschaafd. De wet van 24.06.2013 heeft in de Nieuwe Gemeentewet ook een artikel 134sexies houdende een tijdelijk plaatsverbod ingevoerd. De nieuwe wettelijke bepaling is een alternatief voor een plaatsverbod dat in een aantal steden en gemeenten via een gemeentelijke politieverordening werd ingevoerd en waarvan de rechtspraak de wettigheid in relatie tot art. 119bis NGW in vraag stelde, omdat dergelijke maatregel werd beschouwd als een sanctie die niet was 692 opgenomen in de lijst van sancties voorzien door art. 119bis Tegenover wie en in welke gevallen? De burgemeester kan tegenover de dader(s) een straatverbod opleggen in volgende gevallen: - in geval van verstoring van de openbare orde veroorzaakt door individuele of collectieve gedragingen, of - in geval van herhaaldelijke inbreuken op de reglementen en verordeningen van de gemeenteraad gepleegd op eenzelfde plaats of ter gelegenheid van gelijkaardige gebeurtenissen en die een verstoring van de openbare orde of een overlast met zich meebrengen. Inhoud van het begrip Onder het begrip "tijdelijk plaatsverbod" wordt het verbod verstaan een of meerdere duidelijke perimeters van plaatsen die als toegankelijk voor het publiek dienen te worden beschouwd te betreden, gelegen binnen een gemeente, zonder evenwel het geheel van het grondgebied te kunnen beslaan. 689 Kamer, 53ste zittingsperiode, stuk 1468. De wet van 01.07.2011 die art. 134 quinquies in de Nieuwe Gemeentewet invoerde werd door de Kamer goedgekeurd op 16.06.2011. Deze wet werd gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad van 28.12.2012 690 Zie GEUDENS, G., “Burgemeester mag inrichtingen sluiten op grond van mensenhandel en –smokkel”, De Juristenkrant, 21.12.2011, 6.) 691 Artikel 47 en 52 van de wet van 24.06.2013 betreffende de administratieve sancties, B.S., 01.07.2013. Inwerkingtreding: 01.01.2014. Voor een eerste bespreking zie LIERMAN, S., e.a., “Enkele recente ontwikkelingen in de rechtspraak en de regelgeving over algemene en bijzondere bestuurlijke politie, Actualia Gemeenterecht, Themis School voor Postacademische Juridische Vorming, Die Keure, 2013, 101 - 103. 692 R.v.st. arr. nr. 197.21.2 van 23.10.2009 inzake de vzw Liga voor de Mensenrechten t. de Stad Antwerpen. 147 De wet omschrijft een plaats die toegankelijk is voor het publiek als elke plaats die gelegen is in de gemeente die niet enkel toegankelijk is voor de beheerder van de plaats, voor degene die er werkt of voor degenen die er individueel worden uitgenodigd, met uitzondering van de woonplaats, de plaats van het werk of de plaats van de onderwijs- of opleidingsinstelling van de overtreder. Een plaatsverbod kan dus niet slaan op laatstgenoemde locaties . Duur Het tijdelijk straatverbod kan een maand bedragen en is tweemaal hernieuwbaar. Procedurale garanties De beslissing tot het opleggen van een straatverbod moet aan de volgende voorwaarden voldoen : - de beslissing moet met redenen omkleed zijn op basis van de hinder die verband houdt met de openbare orde; - ze moet bevestigd worden door het college van burgemeester en schepenen, bij de eerstvolgende vergadering, na de dader of de daders van die gedragingen of hun raadsman te hebben gehoord en nadat deze de mogelijkheid hebben gehad ter gelegenheid hiervan hun middelen van verdediging schriftelijk of mondeling te laten gelden, behalve indien zij, na te zijn uitgenodigd via een aangetekende brief, zich niet hebben gemeld en geen geldige motieven naar voren gebracht hebben voor hun afwezigheid of zijn verhindering. Telkens gaat het o.i. om een overbodige vermelding die alleen voor verwarring kan zorgen. Zo is de wet op de formele motivering van de individuele bestuurshandeling (wet van 29.07.1991) op een plaatsverbod sowieso toepasselijk. Bovendien geldt, naast andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur, ook hier de hoorplicht. Immers, een plaatsverbod is een maatregel die de betrokkene aan wie het wordt opgelegd zwaar in zijn belangen kan treffen. Een dergelijk verbod wordt overigens ook opgelegd ingevolge een persoonlijk gedrag van betrokkene. De beslissing kan worden genomen, ofwel na een door de burgemeester betekende schriftelijke verwittiging die de dader of de daders van die gedragingen op de hoogte brengt van het feit dat een nieuwe inbreuk op een identieke plaats of ter gelegenheid van gelijkaardige gebeurtenissen aanleiding zal kunnen geven tot een plaatsverbod, ofwel, met het oog op de ordehandhaving, zonder verwittiging. Naar onze mening kan slechts aan een voorafgaande verwittiging worden voorbijgegaan indien de zgn. noodzakelijke courante gezagsuitoefening naar recht en redelijkheid een onmiddellijk optreden vereist. Sanctie op het overtreden van het plaatsverbod In geval van niet-naleving van het tijdelijk plaatsverbod, kan de dader of kunnen de daders van die gedragingen gestraft worden met een administratieve geldboete zoals voorzien door de wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties. Uiteraard geldt deze mogelijke sanctie enkel als een gemeentelijke politieverordening dergelijke sanctie voorziet. Het tijdelijk plaatsverbod: sanctie in de zin van het EVRM of politiemaatregel? Uit het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State blijkt dat de Raad het straatverbod ziet als een sanctie in de zin van art. 6 en 7 van het EVRM (Europees Verdrag voor de Rechten van 693 de Mens) . Bij de kwalificatie van het straatverbod als een sanctie zijn zowel de duur van het plaatsverbod, de voorafgaande verwittiging en het nalevingsgedrag van betrokkene uit het verleden belangrijk. 694 De minister is echter de omgekeerde mening toegedaan . In dit geval valt niet in te zien waarom de wetgever diende tussen te komen nu de burgemeester, zelfs binnen de voormelde rechtspraak van de Raad van State en buiten enige specifieke regelgeving, altijd kon optreden op basis van art. 133 en 135 par. 2 NGW. Uiteraard dient de beslissing dan telkens vanuit de vrijwaring van de openbare orde te worden gemotiveerd. 693 694 Kamer, zittingsperiode 2010 – 2014, doc. 53 2712/001, p. 63. Kamer, zittingsperiode 2010 - 2014, doc. 53 2712/009 p.41. 148 Een kwalificatie als sanctie heeft als gevolg dat de bepalingen van art 6 en 7 van het EVRM toepasselijk zijn. De beslissing tot het opleggen van een straatverbod is dan inderdaad een sanctie in de zin van het aangehaalde internationale verdrag. Naar de mening van de Raad van State, afdeling wetgeving, zou de nieuwe bepaling niet voldoen aan de vereisten van art. 7 EVRM nu ze niet voldoende nauwkeurig is en in die zin niet tegemoet komt aan de legaliteitsvereiste in strafzaken (zelfde advies). (f) de gemeentelijke politieverordeningen. Onder het begrip politiewetten dient in materiële zin ook de politieverordeningen van de gemeenteraad te worden verstaan. Deze worden uitgevoerd door de burgemeester (art. 133 lid 2 NGW en art. 64 par. 1 GD). Betreffende het begrip politieverordening, zie hiervoor. Zie ook hierna onder de rubriek “Een bijzondere soort beslissingen, de gemeentelijke reglementen.” Het is de burgemeester die, als uitvoerder van de gemeentelijke politieverordeningen, in deze verordening genoemde vergunningen weigert of verleent. 4.2.1.4. Tweede verschijningsvorm van de bevoegdheid van de burgemeester als hoofd van de administratieve politie : uitzonderlijk kan de burgemeester, in de plaats van de gemeenteraad, zelf politieverordeningen maken. Zulks blijkt uit art. 134 par 1 NGW : “... In geval van oproer, kwaadwillige samenscholing, ernstige stoornis van de openbare rust of andere onvoorziene gebeurtenissen waarbij het geringste uitstel gevaar of schade zou kunnen opleveren voor de inwoners, kan de burgemeester politieverordeningen maken ...”. Problematiek - Ratio Wegens het spoedeisend karakter kan de raad soms zijn bevoegdheid tot het opmaken van politieverordeningen niet efficiënt uitoefenen (cf. de formaliteiten van oproeping). Oplossing – inhoudelijke en formele voorwaarden De burgemeester kan politieverordeningen opmaken in spoedeisende en dringende gebeurtenissen, wanneer het geringste uitstel gevaar of schade zou kunnen opleveren 695. De door de burgemeester opgemaakte politiereglementen zijn wel uitzondering. Zij zijn tijdelijk en voorlopig, en mogen niet voor de toekomst beschikken. Zij moeten de reden van de spoed aangeven. Zoals dit ook voor alle reglementen geldt, moet de burgemeester onmiddellijk een afschrift zenden aan de gouverneur (die kan schorsen) alsook aan de griffies van de territoriaal bevoegde rechtbank van eerste aanleg en de politierechtbank 696. Bovendien moet er kennis van gegeven worden in de (eerstvolgende) gemeenteraadszitting. De raad zal ofwel alleen kennis nemen indien het reglement op dat ogenblik geen toepassing meer heeft, ofwel het reglement ten gronde beoordelen voor de toekomst. Alsdan kan de raad ofwel het reglement bekrachtigen, ofwel een gewijzigd reglement goedkeuren, ofwel het reglement niet bekrachtigen. In dit laatste geval wordt het door de burgemeester genomen besluit als opgeheven aangezien voor de toekomst maar de overtredingen in het verleden gepleegd blijven strafbaar. Let wel : Er is een duidelijk verschil in het optreden van de burgemeester op basis van art. 133 en art. 134, par. 1. 695 696 Voor een volledig overzicht, zie Bestuursmemoriaal West-Vlaanderen, 05.02.1992, nr. 29 Zie Omzendbrief Gouverneur van 04.01.1995 en Parl. Vraag 14.10.1993, Bull. Vr. en Antw. Kamers, 16.08.1994. 149 In uitvoering van art. 133 treedt hij op als vertegenwoordiger van het hoger gezag en is hij dan ook geen verantwoording verschuldigd aan de gemeenteraad. Wel heeft de gemeenteraad een recht op informatie 697 . Hij treedt tevens op als uitvoerder. In uitvoering van art. 134 par. 1 stelt de burgemeester zich in de plaats van de gemeenteraad wegens de bijzondere toestand en moet hij zich verantwoorden in de eerstvolgende gemeenteraad. Hij treedt dan ook niet op als uitvoerder maar als regelgever. 4.2.1.5. Middelen die de burgemeester ter beschikking staan bij de handhaving van de openbare orde. (a) De burgemeester is officier van bestuurlijke politie. De burgemeester is ook officier van bestuurlijke politie (art. 4 wet van 05.08.1992 op het politieambt zoals vervangen door art. 151 W. 07.12.1998 op de geïntegreerde politie). Het is immers nodig om, o.m. gelet op de verantwoordelijkheid die constant moet worden genomen op het vlak van de ordehandhaving, op een afdoende manier de politieambtenaren aan te duiden die bepaalde belangrijke maatregelen van bestuurlijke politie kunnen treffen of doen treffen. Bedoeld als officier van bestuurlijke politie zijn – naast de officieren van de federale en lokale politie en andere aangeduide politieambtenaren - provinciegouverneurs, arrondissementscommissarissen en de burgemeesters : zij zijn geen politieambtenaren, wél politieoverheden. De wet wil het juridisch karakter onderstrepen van de maatregelen die de politieoverheden gemachtigd zijn te nemen, evenals van de bevoegdheden om deze maatregelen uit te voeren of te laten uitvoeren door politiediensten. Deze politiediensten daarentegen hebben tot taak de beslissingen van de overheden uit te voeren door materiële handelingen of door het nemen van materiële maatregelen. De verantwoordelijkheden van de burgemeester als officier van bestuurlijke politie hebben – zoals uit 698 het voorgaande al is gebleken - betrekking op de ordehandhaving . In de wet op het politieambt bepalen diverse artikels deze bevoegdheden nader. Enkele voorbeelden : ontruimen van gebouwen, laten fouilleren van personen, in beslag nemen van voorwerpen, bestuurlijke aanhoudingen, identiteitscontroles e.d.m. Voor het vervullen van de opdrachten van bestuurlijke politie ressorteren de politiediensten onder de bestuurlijke overheden. (b) Vorderingsrecht van de federale politie en de krijgsmacht. In geval van ramp, onheil, schadegeval, oproep, kwaadwillige samenscholingen of ernstige en nakende bedreigingen van de openbare orde, en wanneer de middelen van de lokale politie onvoldoende zijn, kan de burgemeester of de persoon die hem vervangt, met het oog op de handhaving of het herstel van de openbare orde, de federale politie vorderen. Gouverneur en arrondissementscommissaris moeten door de vorderende overheid onmiddellijk worden ingelicht. Wanneer de middelen van de politiediensten onvoldoende zijn om de openbare orde te handhaven, kan de burgemeester de krijgsmacht vorderen. Bij beide vorderingen blijft de lokale politie onder het gezag van de burgemeester van de betrokken gemeente, onverminderd de bevoegdheden van de minister van Binnenlandse Zaken en van de gouverneur inzake de civiele bescherming. De lokale politie staat onder leiding van de korpschef of de bestuurlijke directeur-coördinator van de federale politie, overeenkomstig artikel 7/1 en 7/2 van de wet op het politieambt. De opgevorderde machten moeten nauw contact houden met de vorderende overheid en de korpschef van de lokale politie om gecoördineerd op te treden. 697 Art. 64 par. 2 GD. Zie omtrent de burgerlijke aansprakelijkheid van de burgemeester LAVRIJSEN, L., “Juridische aspecten van de noodplanning”, De Gemeente, 1992, p. 298 e.v. 698 150 Iedere vordering moet schriftelijk gebeuren en moet de wetsbepaling vermelden waarop ze steunt, haar voorwerp en de naam, hoedanigheid en handtekening van vorderende overheid. In spoedeisende gevallen kunnen de politiediensten met om het even welk communicatiemiddel worden gevorderd, mist bevestiging zo snel als mogelijk op de wijze hiervoor vermeld (zie verder art. 8 wet op het politieambt). 4.2.1.6. De positie van de burgemeester in de wet van 07.12.1998 op de geïntegreerde politie (zie de artikelen 42, 44 en 45 van deze wet). Ook met de inwerkingtreding van de wet van 07.12.1998 op de geïntegreerde politie op twee niveaus blijft de lokale politie in haar opdrachten van bestuurlijke politie onder het gezag van de burgemeester op het grondgebied van wiens gemeente zij opereert. De betrokken burgemeester kan in het kader van de administratieve politie aan de lokale politie die bevelen, onderrichtingen en richtlijnen geven die hij noodzakelijk acht. Het korps wordt wel geleid door de korpschef die de taken organiseert en verdeelt en verantwoordelijk is voor de uitvoering van het lokaal veiligheidsbeleid, inzonderheid het zonaal veiligheidsplan. De korpschef zal de burgemeester (in een eengemeentezone 699) of het politiecollege (in een meergemeentezone) op de hoogte houden van al wat betrekking heeft op het lokale politiekorps in de uitvoering van zijn opdrachten (maandelijkse rapportering). Hij oefent immers zijn bevoegdheid uit onder het gezag van de burgemeester of het politiecollege. Zo zullen deze in staat gesteld worden hun gezag uit te oefenen : het nemen van de principiële opties, het nemen van alle belangrijke beslissingen, het geven van algemene instructies. Aldus draagt de burgemeester (in een eengemeentezone) of het politiecollege (in een meergemeentezone) de eindverantwoordelijkheid voor het goede beheer van het politiekorps in zijn geheel. 4.2.1.7. De burgemeester als uitvoerder van hogere normen. Deze hoedanigheid blijkt ten volle uit artikel 64 par. 1 GD waaruit blijkt dat de burgemeester binnen de gemeente in de regel de uitvoerder is van hogere normen. Hij is enkel onbevoegd indien een ander orgaan als uitvoerder is aangewezen. Hij handelt zonder tussenkomst van raad en college. Hij is bij de uitoefening van deze bevoegdheid onderworpen aan de instructie van de overheden wiens normen hij uitvoert. In dat opzicht zal de burgemeester in veel aangelegenheden optreden. Voorbeeld : belangrijke opdrachten bij de uitvoering van het Vlaams Milieudecreet (VLAREM) 700 4.2.1.8. De burgemeester als ambtenaar van de burgerlijke stand De materie burgerlijke stand is federale materie gebleven, zodoende wordt hierna nog verwezen naar de NGW 701. De burgemeester is van rechtswege ambtenaar van de burgerlijke stand, hij kan zijn bevoegdheid via collegebeslissing overdragen aan een schepen (art. 125 NGW). De burgemeester is van rechtswege, dus automatisch en ingevolge zijn burgemeesterschap, belast met dit ambt. Wanneer hij echter dit ambt niet op een voortdurende wijze wil waarnemen, dan zal hij dit aan het college mededelen, dat vervolgens een schepen zal afvaardigen voor dit ambt (art. 125 NGW). Dergelijke afvaardiging zal dan het voorwerp uitmaken van een besluit van het college en opgenomen worden in de notulen. Bij iedere zesjaarlijkse vernieuwing van de raad houdt de afvaardiging op. 699 Betreffende de verhouding gemeente en politiezone, zie hierna. Zie bvb. HEYMAN, J., “De burgemeester als centrale figuur bij de handhaving van milieuvergunningen. De toepassing van de dwangmaatregelen”, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 1994/6. 701 Zie de artikelen 125, 126, 127 en 132 NGW die, voor zover slaande op de registers van de burgerlijke stand, van kracht blijven. 700 151 Zijn er voor het houden van de akten van de burgerlijke stand meerdere districten ingesteld, dan zal het college, indien de burgemeester de bediening van ambtenaar van burgerlijke stand niet uitoefent, één of meer schepenen aanwijzen die elk voor een of meer districten bevoegd zijn (art. 127 NGW). Zo de burgemeester nadien toch het ambt bestendig wil opnemen, dan kan hij zijn beslissing aan het college betekenen, waarop het college de afvaardiging van de schepen zal opheffen. De burgemeester mag zich niet tijdelijk, naar zijn goeddunken, in de plaats van de afgevaardigde schepen stellen. Wil hij bv. toch voor een bepaald huwelijk zelf optreden, dan kan, in onderling overleg, de regel van de tijdelijke verhindering worden toegepast (zie hierna). Vervanging van de burgemeester als ambtenaar van de burgerlijke stand (art. 125 NGW). In geval van tijdelijk belet van de ambtenaar van burgerlijke stand gelden de volgende regels van vervanging : - indien de ambtenaar van de burgerlijke stand niet de burgemeester is, dan wordt hij bij verhindering tijdelijk vervangen door de burgemeester en vervolgens door de schepenen volgens rang; - indien de ambtenaar van de burgerlijke stand de burgemeester is, dan wordt hij bij verhindering tijdelijk vervangen door de schepenen volgens rang. Deze vervangingsregels – uitdrukkelijk voorzien in art. 125 NGW dat blijft gelden - primeren o.i. als specifieke federale regeling op de vervangingsregels voor de vervanging van de burgemeester voorzien in het GD. Het lijkt ons inderdaad zo dat de decreetgever niet bevoegd is de vervanging van de burgemeester te regelen in een materie die federaal is gebleven en waarbij de federale wetgever zelf de vervanging regelt. Het belet van de ambtenaar van de burgerlijke stand kan zijn : - van feitelijke aard : afwezigheid, ziekte, dringende aangelegenheid - van wettelijke aard : voor akten waarin de ambtenaar van de burgerlijke stand zelf als getuige, aangever of partij optreedt of die zijn echtgenote, ouders of kinderen aanbelangen wordt hij beschouwd als tijdelijk belet zijnde (K.B. 08.06.1823). Inhoud van het ambt van ambtenaar van burgerlijke stand. Het ambt van deze ambtenaar van de burgerlijke stand omvat : - het opstellen van de akten van de burgerlijke stand (geboorte, huwelijk, overlijden) - het celebreren van de burgerlijke huwelijken - het inschrijven van de vonnissen van echtscheiding - het afleveren en voor eensluidend verklaren van uittreksels uit de akten (hij kan een beambte hiertoe 702 machtigen overeenkomstig artikel 126) . - in algemene zin : het bijhouden van de registers - bij uitbreiding wordt hij ook gelast ervoor te zorgen dat al wat het houden van de bevolkingsregisters betreft, in acht genomen wordt. De beambten van de burgerlijke stand. De ambtenaar van burgerlijke stand kan niet langer beambten van de burgerlijke stand benoemen en ontslaan zonder tussenkomst van de gemeenteraad. Het oude art. 154 NGW dat daarin voorzag werd immers opgegeven door art. 302 GD. 4.2.1.9. De bevoegdheden van de burgemeester inzake de meer solidaire samenleving. Een gemeente zal, in samenspel met het O.C.M.W., een bijdrage leveren tot de leniging van sociale noden binnen de gemeente. Het recht op wonen vindt meer en meer ingang, met als uitvloeisel de plicht voor de overheid om dit recht inhoud te geven. 702 De ambtenaar van de burgerlijke stand kan eveneens beambten van het gemeentebestuur machtigen tot het ontvangen van betekeningen, kennisgevingen en terhandstellingen van beslissingen inzake de staat van personen (zie art. 126 NGW in fine). 152 Sinds 1993 703 werd in de Gemeentewet een zeer bijzonder artikel – art. 134bis - ingevoegd waarbij aan de burgemeester een opeisingsrecht voor gebouwen wordt gegeven. Art. 134bis NGW – dat federale bevoegdheid is gebleven - blijft gelden en werd overgenomen in art. 65 GD. Op gemotiveerd verzoek van de voorzitter van de raad voor maatschappelijk welzijn beschikt de burgemeester, vanaf de aanmaning van de eigenaar, over het recht om elk gebouw, dat sedert meer dan zes maanden verlaten is op te eisen ten einde het ter beschikking te stellen van dakloze personen. Het opeisingsrecht kan slechts uitgeoefend worden binnen een termijn van 6 maand te rekenen vanaf de dag waarop de burgemeester de eigenaar op de hoogte heeft gesteld, en mits een billijke vergoeding. Het K.B. dd. 06.12.1993 (B.S. 30.12.1993) heeft de uitvoeringsmodaliteiten van art. 134bis vastgelegd. Er dient een ganse procedure door de burgemeester gevolgd bij het inwerkingstellen van de opeising. In het bijzonder wordt hierbij nog gewezen op de verplichting om een inventaris op te maken van gebouwen binnen de gemeente die reeds meer dan 6 maand verlaten zijn. 5. De bevoegdheden van de districtsraden (art. 281 e.v. GD). De gemeenteraad regelt alles wat van gemeentelijk belang is en beschikt bijgevolg over de volheid van bevoegdheid. De districtsraden hebben geen gelijkaardige bevoegdheid. Zij beschikken enkel over uitdrukkelijk toegewezen bevoegdheden. De wet erkent niet zoiets als ‘van district-belang’ zodanig dat de districten in feite geen nieuw bestuursniveau vormen. 5.1. Rechtstreeks door het GD toegewezen bevoegdheden. In het GD worden een aantal bevoegdheden aan de districtsraden toegewezen zoals : - het voorstellen van een eigen personeelsformatie 704 - het uitbrengen van advies over de wijze van financiering van de districten 705 - de bevoegdheid om punten aan de agenda van de gemeenteraad toe te voegen 706 . Deze bevoegdheden kunnen door de gemeenteraad niet ongedaan gemaakt worden. 5.2. Door de gemeentelijke bestuursorganen aan organen van het district bevoegdheden (art. 282 GD). toegewezen De bevoegdheidsoverdracht kan gebeuren door de gemeentelijke bestuursorganen aan de ermee overeenstemmende organen van het district. Dit moet gebeuren binnen de perken van het Gemeentedecreet. Een aantal zaken is van bevoegdheidsoverdracht uitgesloten. Voorbeelden van uitgesloten zaken : de tuchtregeling van de personeelsleden, de gemeentelijke belastingsbevoegdheid. Taken van algemeen belang kunnen slechts worden overgedragen indien de hogere overheid dit in de desbetreffende regelgeving heeft voorzien. 703 Wet van 12.01.1993, B.S. 04.02.1993. Zie verder art. 287 GD. 705 Art. 289 GD. 706 Zie art. 292 GD betreffende de nadere voorwaarden. 704 153 6. Een bijzondere soort raadsbeslissingen : de gemeentelijke reglementen. 6.1. Algemeen Een bijzonder soort van gemeenteraadsbeslissingen zijn de gemeentelijke reglementen. Op dit vlak uit zich zeer duidelijk de “wetgevende” – niet delegeerbare - macht waarover de gemeenteraad beschikt. De gemeenteraad stemt immers, net zoals een parlement, een gemeentelijke “wet”. Doordat de gemeenteraad alles regelt wat van gemeentelijk belang is kunnen de gemeentelijke reglementen een zeer breed domein beslaan. We bekijken deze beslissingen nu wat van naderbij. De gemeenteraad kan zijn bevoegdheid tot het vaststellen van reglementen niet vervreemden door ze over te dragen aan een ander bestuursorgaan (art. 43 par. 2, 2° GD). 6.2. Wettelijke en decretale grondslag De wettelijke grondslag voor het stemmen door de gemeenteraad van gemeentelijke reglementen is, voor wat de federaal gebleven materies betreft, gelegen in art. 119 NGW : de gemeenteraad maakt de gemeentelijke reglementen van inwendig bestuur en de gemeentelijke politieverordening. Uitzonderlijk zal ook de burgemeester politieverordeningen kunnen maken (zie hiervoor). De decretale grondslag voor het stemmen door de gemeenteraad van de gemeentelijke reglementen is, voor wat de geregionaliseerde materies betreft, art. 42 par. 3 GD : de gemeenteraad stelt de gemeentelijke reglementen vast. 6.3. Soorten gemeentelijke reglementen. Twee hoofdcategorieën kunnen worden onderscheiden: 6.3.1. De reglementen van inwendig bestuur. Deze reglementen worden ook nog bestuursreglementen genoemd. In deze reglementen regelt de gemeenteraad op algemene wijze zaken van plaatselijk belang die niet als politieverordeningen kunnen aangemerkt worden. Deze reglementen hebben ook betrekking op het beleid van de gemeente. Voorbeelden van veel voorkomende reglementen : - gemeentelijke belastingsreglementen ; - gemeentelijke retributiereglementen 707 ; - de personeelsformatie en de rechtspositieregeling van het gemeentepersoneel ; - toelagereglementen allerhande zoals bouwpremies, geboortepremies, enz.; - het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad ; - het grondreglement van het gemeentelijk brandweerkorps ; - … 6.3.2. De politieverordeningen. De Nieuwe Gemeentewet spreekt hier steeds van "verordeningen" en niet van "reglementen". De NGW geeft in artikel 135 par. 2 – een artikel dat blijft gelden - aan wat een politieverordening als voorwerp kan hebben. Samengevat betekent dit dat steeds van een politieverordening zal sprake zijn wanneer de handhaving van de openbare orde (dit is de administratieve of bestuurlijke politie) wordt beoogd zoals dit kan begrepen worden onder artikel 135 § 2. Onder openbare orde kan worden verstaan : de zindelijkheid, de gezondheid, de veiligheid en de rust op de openbare wegen en plaatsen en in 707 Retributiereglementen tarieferen prestaties waarvan men vrij beslist gebruik te maken. Vb. het gebruik van gemeentelijke culturele infrastructuur. Een retributie is evenredig aan de voor de prestatie gemaakte kost. 154 openbare gebouwen en het nemen van de nodige maatregelen voor het tegengaan van alle vormen van openbare overlast. Samengevat noemt art. 135 par 2 een zevental domeinen : (i) (ii) (iii) (iv) (v) (vi) (vii) veiligheid bij verkeer, openbare reiniging, beveiliging en verhinderen uitwasemingen; tegengaan van inbreuken tegen openbare rust; handhaven orde waar veel mensen samenkomen; toezicht op maten, wegen en hygiëne van eetwaren; rampenbestrijding; verhelpen hinder vanwege kwaadaardige dieren; het tegengaan van alle vormen van openbare overlast 708. Let wel : a. De aan de gemeente toevallende bevoegdheid inzake algemene administratieve politie is geen uitsluitend gemeentelijke bevoegdheid, omdat bepaalde wetsbepalingen en hierop gesteunde uitvoeringsbesluiten bepaalde materies aan de gemeenteoverheid hebben onttrokken. Dit wordt in artikel 135 par. 2, alinea 2 NGW duidelijk aangegeven door de woorden : "... en voorzover de aangelegenheden niet buiten de bevoegdheid van de gemeente zijn gehouden ...". Als veel voorkomende gevallen – van bijzondere administratieve politie - kunnen aangehaald worden de wetgeving op het verkeer, de bouwpolitie, de gevaarlijke, ongezonde en hinderlijke inrichtingen (thans Vlarem, voorheen ARAB), de leurhandel, het kamperen, het inrichten van wielerwedstrijden, enz. Dit betekent dat het hoger bestuur de regeling van deze zaken tot zich heeft getrokken en dat het lokaal bestuur nog enkel aanvullend kan reglementeren indien de hogere norm dit toelaat. Zo is een reglement genomen t.g.v. het inrichten van een wielerwedstrijd steeds een "aanvullend reglement op het verkeer". Aanvullende regels kunnen bestaan in specifieke domeinen zoals aanvullende verkeersreglementen, bouwverordeningen, verkavelingsverordeningen, kampeerverordeningen, verordeningen op de begraafplaatsen, verordeningen op taxi’s, verordeningen op huishoudelijke afvalstoffen enz.. b. Het regelen van louter gemeentelijke politiezaken behoort uitsluitend aan de gemeente, noch het Rijk, noch het Gewest, noch de Provincie mogen hier reglementeren (bv. sluitingsuur herbergen, rondlopende honden). Anderzijds is het zo dat een aangelegenheid aan de bevoegdheid van de gemeenten is onttrokken indien de wet, het decreet, de ordonnantie en hun uitvoeringsbesluiten zulks uitdrukkelijk bepalen of indien ze over een onderwerp een op zichzelf staand gedetailleerd en gesystematiseerd geheel hebben uitgewerkt (de zgn. impliciete bevoegdheidsonttrekking) 709. Ook mogen de gemeentelijke politiereglementen geen zaken tot voorwerp hebben die vreemd zijn aan de gemeentelijke politie (bv. het beschermen van de openbare zedelijkheid 710). De gemeentelijke bevoegdheid beperkt zich tot het handhaven van de zgn. materiële openbare orde. Enkel materiële wanordelijkheden – zoals oproer en ordeverstoring allerlei - kunnen door de 711 gemeenten worden aangepakt . Handhaving van de morele openbare orde blijft buiten de bevoegdheidssfeer van de gemeenten, behoudens indien de materiële openbare orde zijdelings, dit is via de inbreuk op de openbare zedelijkheid, in het gedrang komt. In dit geval kan de gemeente optreden, met de morele openbare orde als aanleiding, maar om de materiële openbare orde – en niet de morele openbare orde - te vrijwaren. 708 Toegevoegd bij art. 7 W. 13.05.1999, B.S. 10.06.1999 . Zie de Ministeriële Omzendbrief OOP 30ter van 10.11.2005 (B.S, 24.11.2005) waarbij uitleg verschaft wordt bij de wijziging van artikel 119bis NGW na de wijzigende wet van 20.07.2005 en Omzendbrief OOP 30bis van 03.01.2005 (B.S. 20.01.2005) aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet. Deze laatste omzendbrief geeft ook toelichting bij art. 135 par. 2, 7° (openbare overlast) en de art. 134ter en 134quater,. Zie ook VANDENDRIESSCHE, A., “De nieuwe gemeentewet en de handhaving van de openbare orde”, tekst geschreven voor het PUC West-Vlaanderen, 2000 en daterend van vóór de wetswijziging van 20.07.2005. 709 MAST, A., e.a., Overzicht van het Belgisch administratief recht, Kluwer Rechswetenschappen België, 2009, nr. 564. 710 Zie bvb. de vraag of de gemeente een politieverordening kan aannemen die de verspreiding van alcoholische dranken via drankautomaten verbiedt : VANDER PEYEPEN , E., “Verbod drankautomaten te verbieden”, BinnenBand, 2002, nr. 26 p. 30. 711 Raad van State, arr. nr. 181.416 van 20.03.2008, R.W., 2008 – 2009, 1264. 155 c. Soms zijn gemeentelijke politieverordeningen in conflict met andere hogere normen. Zo is een algemene sluitingsverplichting voor herbergen in strijd met de vrijheid van handel en nijverheid gegarandeerd door het Decreet Alarde van 2 en 17.03.1791 712. Wanneer dergelijke conflict wordt vastgesteld, dan zal de hogere norm primeren en de gemeentelijke norm door de rechter, krachtens de exceptie van illegaliteit, buiten toepassing gelaten worden 713. d. Het vaststellen van gemeentelijke politieverordeningen is niet het monopolie van de gemeenteraad. Hiervoor zagen we al de uitzonderlijke bevoegdheid van de burgemeester in dat verband. Sedert de wet van 12.01.2006 is bovendien nog een bijkomende uitzondering te noteren 714. De wet van 12.01.2006 wijzigt art. 119 van de nieuwe gemeentewet (NGW) en voegt een art. 130bis in de NGW toe. Dit is, zelfs na de regionalisering van het grootste deel van de gemeentewetgeving mogelijk, gezien art. 119 federale materie is gebleven en de wijziging op zich betrekking heeft op federale materie, doordat ze is begrepen in art. 135 par. 2, 1° NGW, artikel dat eveneens federale bevoegdheid is gebleven. Inhoudelijk komt het erop neer dat voor tijdelijke verordeningen op het wegverkeer niet langer de gemeenteraad maar het college bevoegd is. De wijziging in de bevoegdheidsverdelende regels geldt dus niet voor permanente verordeningen op het wegverkeer (daarvoor dient een aanvullend reglement op het wegverkeer opgemaakt, zie hierna). Onder permanente verordeningen lijkt te moeten worden verstaan verordeningen die blijvende of periodieke toestanden regelen, zie het aangehaalde art. 135 par. 2, 1° NGW. Voor dergelijke situaties moet dus een aanvullend reglement worden opgesteld. 715 Tijdelijke verordeningen daarentegen regelen voorbijgaande, plotse of gelegenheidstoestanden . Daar neemt de gemeente maatregelen op grond van art. 130bis NGW en wordt er geen aanvullend reglement maar een tijdelijke verordening vastgesteld. e. Aanvullende reglementen op het wegverkeer. Het decreet van 16.05.2008 betreffende de aanvullende reglementen op het wegverkeer en de plaatsing en bekostiging van de verkeerstekens 716 717 , het besluit van de Vlaamse Regering van 23.01.2009 met dezelfde naam en de omzendbrief MOB/2009/01 van 03.04.2009 regelen deze zaak. De Vlaamse Regering stelt de aanvullende reglementen op de gewest- en provinciewegen vast. Met behoud van deze bevoegdheid en de bevoegdheid betreffende de openbare wegen in domeinbossen en bosreservaten, kan de gemeente aanvullende reglementen vaststellen op de gewest- en provinciewegen die zich op haar grondgebied bevinden, met uitzondering van de autosnelwegen. De bevoegde overheid binnen de gemeente is de gemeenteraad met mogelijkheid tot delegatie aan het college (zie D. 16.05.2008, art. 4 en 5 hiervoor aangehaald bij de niet delegeerbare bevoegdheden van de gemeenteraad). Dgl. aanvullend reglement wordt ter goedkeuring voorgelegd aan de Vlaamse Regering. De Vlaamse Regering kan het aanvullend reglement goedkeuren, afkeuren, wijzigen, of door haar eigen beslissing vervangen. Als de Vlaamse Regering binnen een termijn van 60 dagen vanaf de kennisgeving van het aanvullend reglement niet heeft beslist, wordt het aanvullend reglement geacht te zijn goedgekeurd. Behoudens betreffende de openbare wegen in domeinbossen en bosreservaten, stelt de gemeente de aanvullende reglementen vast op de gemeentewegen die zich op haar grondgebied bevinden. De gemeente deelt de tekst van de aanvullende reglementen op de gemeentewegen mee aan de Vlaamse Regering. Daar speelt dan het algemeen toezicht. De gemeente vermeldt in die mededeling de locaties waar ze de verkeersborden ter uitvoering van het aanvullend reglement plaatst. 6.3.3. Belang van het onderscheid reglementen – politieverordeningen. Het is belangrijk om een politieverordening te onderscheiden van een reglement van inwendig bestuur, omdat in de regel de eerstgenoemde door de burgemeester wordt uitgevoerd en de overige 712 R. v. St. Arr. nr. 41.380 van 16.12.1992 en 43.795 van 12.07.1993, Tijdschrift voor Gemeenterecht, 1994, 184 en 191. Zie ook VAN HAEGENBORGH, G., “Gemeentelijke reglementen inzake het opleggen van sluitingsuren”, T. Gem., 2002, 49 – 50 713 Toepassing art. 159 Gec. GW. 714 Wet van 12.12.2006 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet, B.S., 31.01.2007. 715 Zie omzendbrief MOB/2009/01 van 03.04.2009. 716 B.S., 10.06.2008. 717 B.S., 26.03.2009. 156 reglementen door het college (zie art. 133 lid 2 NGW betreffende de politieverordeningen en art. 57 par. 1 GD betreffende de gewone gemeentelijke reglementen). Het is dus aangewezen om bij twijfel steeds het voorliggend probleem te toetsen aan de opsomming die gegeven wordt in artikel 135 par. 2 vanaf de 2e alinea. Uitzondering op de principiële uitvoeringsbevoegdheid van de burgemeester van de gemeentelijke politieverordeningen wordt gevormd door de politie op vertoningen. Daar is het college de uitvoerende instantie (art. 130 NGW, voor het begrip vertoning, zie hierna). 6.3.4. Grenzen aan de gemeentelijke reglementerende bevoegdheid Opdat een gemeentelijk reglement wettig zou zijn – dwz. niet zelf sanctioneerbaar – moet een aantal grenzen en voorwaarden worden in acht genomen. 6.3.4.1. Wettelijke grenzen De gemeente moet de hiërarchie der normen respecteren (zie hiervoor in de inleiding). Dit wordt nog eens duidelijk gesteld in art. 119, al. 2 NGW : de gemeentelijke reglementen en verordeningen mogen niet in strijd zijn met de wetten, de decreten, de ordonnanties, de reglementen en de besluiten van de Staat, de Gewesten, de Gemeenschappen, de Gemeenschapscommissies, de Provincieraad en de Bestendige Deputatie van de Provincieraad ... Eigenlijk is dit de logica zelve : een beslissing genomen op het laagste bestuurlijke niveau kan onmogelijk primeren op beslissingen genomen op hogere bestuurlijke echelons. Indien een wetgever van een hoger niveau dan het gemeentelijk vlak een problematiek vrij gedetailleerd heeft geregeld, dan is de reglementerende bevoegdheid aan het gemeentelijk niveau onttrokken 718. 6.3.4.2. Begrenzing naar stof of voorwerp en motief Zoals reeds hoger aangehaald moet het om louter plaatselijke belangen gaan die daarenboven niet aan de gemeentelijke bevoegdheid onttrokken zijn. Voor politieverordeningen moet het motief "de openbare orde" zijn (zie hoger). De motieven "zedelijkheid" of "esthetiek" kunnen niet als voldoende aanzien worden. 6.3.4.3. Begrenzing naar de plaats De verordenende bevoegdheid is principieel beperkt tot het grondgebied van de gemeente maar geldt dan ook voor het ganse grondgebied 719. Aldus strekt een gemeentelijk reglement of verordening zich uit tot alle wegen, aan wie ze ook mogen toebehoren (bv. inning plaatsrechten markten). 6.3.4.4. Begrenzing naar de tijd Het beginsel van de niet-retroactiviteit wordt als principe toegepast. Reglementen mogen in principe niet terugwerken in de tijd, dit is zichzelf toepasselijk verklaren op feiten die zich reeds hadden voorgedaan vóór de inwerkingtreding van het reglement of de verordening 720. VANDER PEYEPEN , E., “Verbod drankautomaten te verbieden”, BinnenBand, 2002, nr. 26 p. 30. Zie ook hiervoor en MAST, A., e.a., Overzicht van het Belgisch administratief recht, Kluwer Rechswetenschappen België, 2009, nr. 564. Er mag geen politieverordening meer worden uitgevaardigd, indien de erin bedoelde materie inmiddels volledig gereglementeerd is door een K.B. genomen ter uitvoering van een wet (R.v.St. arr. nr. 22.292, 22 mei 1982, TBP, 1983, 71) 719 Tenzij uiteraard het gemeentelijk reglement zelf zou bepalen dat het maar op een gedeelte van het gemeentelijk grondgebied toepasselijk is. Vb. : Een gemeentelijke verordening die voorschrijft dat honden aangelijnd moeten zijn indien zij worden uitgelaten binnen de bebouwde kom van de gemeente. 720 Het begrip retroactiviteit mag niet verward worden met een onmiddellijke toepasselijkheid op bestaande situaties. Voorbeeld : indien een gemeentelijk reglement een belasting zou leggen op verhuurde kamers en het reglement zou bepalen dat het ook toepasselijk is op de reeds bestaande huurovereenkomsten, dan is dit geen retroactiviteit, maar een onmiddellijke toepasselijkheid op reeds bestaande situaties. Omtrent het begrip retroactiviteit en de theorie daaromtrent, zie VAN DAMME, M., “Het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel”, in Algemene beginselen van behoorlijk bestuur, Kluwer Rechtswetenschappen, 1993 p. 117 e.v. 718 157 Indirecte belastingen (dwz. belastingen slaande op aflopende gebeurtenissen), kunnen zeker nooit retroactieve werking hebben. Idem betreffende tarieven in een gemeentelijk retributiereglement. De wet van 24 juli 2008 heeft, inzake directe belastingen een oplossing verschaft voor de mogelijke retroactiviteit van de aanvullende belasting van sommige gemeenten op de personenbelasting (APB) die waren gevestigd na de aanvang van het aanslagjaar voor de jaren 2001 tot en met 2007. Art. 2 van de aangehaalde wet heeft situatie voor het verleden bekrachtigd. Retroactiviteit is daar dus toegelaten. Art. 3 van de aangehaalde wet bepaalt dat vanaf het aanslagjaar 2009, de aanslagvoet van de aanvullende gemeentebelasting vastgesteld moet zijn in een gemeenteraadsbesluit dat uiterlijk op 31 januari van het aanslagjaar in werking kan treden. Voor gemeenten die toch geen belastingreglement hebben dat op 31 januari in werking kan treden, voorziet de wet dat de APB gevestigd wordt op basis van het percentage dat van toepassing was tijdens het vorige aanslagjaar 721 . 6.3.4.5. Sancties wanneer de grenzen aan de gemeentelijke reglementerende bevoegdheid niet worden gerespecteerd. Indien voorgaande grenzen niet in acht worden genomen, zal de bestuurlijke overheid de reglementen of verordeningen kunnen schorsen en/of vernietigen volgens de regels van het administratief toezicht. De Raad van State kan dergelijke beslissingen vernietigen en schorsen (art. 14 van de gecoördineerde wetten op de Raad van State). De rechterlijke macht moet weigeren om reglementen, in strijd met de wet genomen, toe te passen (Gec. Grondwet, art. 159), maar zij heeft evenwel geen recht om de noodzakelijkheid of de gepastheid van de genomen maatregel te beoordelen 722. 6.3.5. Vormvereisten en bekendmaking (art. 182 – 186 GD). Bij de vaststelling van gemeentelijke reglementen door de gemeenteraad moet een aantal vormvereisten in acht genomen worden 723 : a. De reglementen en verordeningen moeten ondertekend worden (art. 182 GD) - door de voorzitter van de gemeenteraad en de gemeentesecretaris voor zover ze uitgaan van de gemeenteraad ; - door de burgemeester en de gemeentesecretaris voor zover ze uitgaan van het college en de burgemeester 724 725. b. Afschrift van de gemeenteraadsbeslissing moet binnen de 48 uur aan de deputatie worden gezonden (art. 119 NGW). Deze zal het reglement aan de gouverneur overmaken voor 721 Wet van 24 juli 2008 ter bekrachtiging van de vestiging van sommige aanvullende gemeentebelastingen en de aanvullende agglomeratiebelasting op de personenbelasting voor elk van de aanslagjaren 2001 tot 2007 en tot wijziging, met ingang van het aanslagjaar 2009, van artikel 468 van het Wetboek van de Inkomstenbelastingen 1992 (B.S., 08.08.2008). 722 De Raad van State en de rechtbanken hebben geen recht van opportuniteitscontrole. Zij beschikken enkel over de mogelijkheid van legaliteitscontrole, met inbegrip van een marginale toetsing van de opportuniteit via de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer bepaald het redelijkheidsbeginsel. De marginale toetsing komt erop neer dat de rechter besluiten die kennelijk onredelijk zijn sanctioneert. Een en ander is echter geen opportuniteitscontrole al is het onderscheid in de werkelijkheid soms moeilijk te maken. 723 Let wel : een aantal van deze vormvoorschriften moet ook worden nageleefd bij de reglementen vastgesteld door het college en de burgemeester. De algemene reglementerende bevoegdheid ligt bij de gemeenteraad, maar uitzonderlijk kan ook de burgemeester politieverordeningen maken (zie verder) en het college kan in zeer specifiek omschreven gevallen zelf eveneens reglementen maken (Vb. een reglement van orde van het college). Op deze reglementen is eveneens een aantal vormvoorschriften toepasselijk zoals bekendmaking en ondertekening. 724 Betreffende de delegatie van de handtekeningsbevoegdheid van burgemeester en secretaris, zie art. 184 GD. 725 Onder gelding van de NGW gold het volgende : Door zijn medeondertekening bevestigt de secretaris : - ofwel dat de reglementen en besluiten werkelijk door het college/de gemeenteraad werden genomen en de inhoud en draagwijdte overeenstemmen met de genomen beslissingen ; - ofwel dat de bekendmakingen in de akten overeenstemmen met de gemeentelijke besluiten waarnaar verwezen wordt ; - ofwel dat de briefwisseling werkelijk uitgaat van de gemeentelijke administratie. Zijn medeondertekening houdt echter hoegenaamd geen instemming in van zijnentwege. De secretaris kan dan ook niet aansprakelijk worden gesteld voor de onwettelijkheid of de inopportuniteit van een besluit of voor het feit dat het iemands rechten schaadt. Indien de raad of het college de wet overtreedt, of indien het college of de burgemeester onjuiste informatie verstrekt, dan is hij hiervoor in beginsel niet verantwoordelijk. Uit het bovenstaande dient afgeleid dat de secretaris niet kan weigeren mede te ondertekenen (Parl. Vraag 18.09.1987, Bull. Vr. en Antw. Kamer, 86/87, nr. 47, p. 4393). Noot van de auteur : het komt ons voor dat de secretaris kan en moet weigeren te tekenen indien zou blijken dat de beslissing niet of anders werd genomen dan neergeschreven of de inhoud van de stukken vals is. Voor de regeling i.v.m. de gevallen waarin de medeondertekening door de secretaris is voorzien, zie verder. 158 toepassing van het administratief toezicht. Een toezending rechtstreeks aan de gouverneur zou geen nietigheid voor gevolg kunnen hebben. Van de reglementen en verordeningen waarop politiestraffen zijn gesteld wordt ook melding gemaakt in het Bestuursmemoriaal van de provincie. c. Wanneer straffen op de overtreding van de reglementen of verordeningen zijn gesteld, moet ook een afschrift worden gezonden aan de griffie van de territoriaal bevoegde rechtbank van eerste aanleg en politierechtbank (art. 119 NGW, zie ook art. 42 par. 3 GD). Eenzelfde inzendingsverplichting geldt voor gemeentelijke reglementen die een administratieve sanctie voorzien (zie het aangehaalde art. 42 par. 3 GD). Bedoelde reglementen worden aldaar in een bijzonder register ingeschreven. d. Alle gemeentelijke reglementen en verordeningen moesten tot 31.12.2013, door toedoen van de burgemeester, bekendgemaakt worden door aanplakking (art. 186 GD, voorheen art. 112 NGW) 726. Uiteraard kan de bekendmaking maar gebeuren zodra de beslissing is genomen. De bekendmaking, hoe ze ook decretaal wordt voorgeschreven, is een absolute 727 vereiste voor de tegenwerpelijkheid van een gemeentelijke reglement of verordening . De aanplakbriefdiende te vermelden: - het onderwerp van het reglement of de verordening - de datum van de beslissing waarbij het reglement of de verordening werd aangenomen. - in voorkomend geval, de beslissing van de toezichthoudende overheid. - plaats waar de tekst van het reglement of verordening ter inzage ligt van het publiek. De aanplakbrief diende te worden opgehangen aan een aanplakbord aan het gemeentehuis en moest minstens 20 dagen aangeplakt. Om over een bewijs te beschikken van de bekendmaking en de datum waarop zulks is gebeurd, wordt er melding van gemaakt in een bijzonder register gehouden op de wijze te bepalen door de Vlaamse Regering (art. 187 lid 2 GD) 728. Vanaf 01.01.2014 geldt dat de reglementen en verordeningen van de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen en van de burgemeester door de burgemeester moeten worden bekendgemaakt op de gemeentelijke website, met vermelding van zowel de datum waarop ze werden aangenomen als de datum waarop ze op de website bekendgemaakt 729 worden . Het lijkt ons dat, doordat geen sprake meer is van het onderwerp van het reglement of de verordening en evenmin van de plaats waar de tekst ter inzage is, de tekst in zijn geheel op de gemeentelijke webstek moet worden gepubliceerd. Na 01.01.2014 blijft de verplichting van de aantekening in het register bestaan. Artikel 187 GD en zijn uitvoeringsbesluit blijft ongewijzigd van kracht. 726 Deze bepaling doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van het college om de wetten, decreten, ordonnaties, reglementen en besluiten van de Staat, het Gewest, de Gemeenschap en de Provincie uit te voeren, wanneer zulks expliciet aan het college is opgedragen, en om de voorgeschreven bekendmaking te doen in het raam van genoemde uitvoering (Parl. vraag van 02.09.1991, Vr. en Antw. Kamer, 91/92, p. 15.089). 727 Pol. Brugge (1e k.) 11.12.2008, R.W., 2009-10, afl. 13, 550. 728 Zie het BVR van 18.01.2008, B.S., 29.01.2008 dat het K.B. van 14.10.1991 geënt op het oude art. 112 NGW formeel vervangt. De inhoud is echter identiek gebleven. Als bij de aantekening in het register de voorgeschreven vormvereisten eventueel niet strikt zouden zijn nageleefd, dan heeft dit niet tot gevolg dat de aantekening alle bewijskracht verliest (R. v. St., Arr., nr. 204.999, 10 juni 2010). 729 D. 29.07.2012, art. 62, dat art. 186 GD vervangt. Inwerkingtreding: 01-01-2014. 159 6.3.6. Bindende kracht (art. 187 lid 1 GD) Art. 187 lid 1 GD (voorheen art. 114 NGW) voorziet dat de reglementen en verordeningen (ook deze van burgemeester en college) bindend zijn de vijfde dag volgend op de dag van bekendmaking door aanplakbrief, behalve wanneer zij het anders bepalen 730. Het belang van een goed uitgevoerde bekendmaking blijkt uit het juridische gevolg van de bekendmaking : de inwerkingtreding en de bindende kracht van de bekendgemaakte norm. Wanneer voor het reglement een goedkeuring vereist is, is het reglement maar van kracht nadat de termijn is verlopen vanaf de bekendmaking van het reglement én wanneer de goedkeuringsbeslissing is getroffen. 6.3.7. Uitvoering (art. 57 par. 1 GD en 133 lid 2 NGW). De tenuitvoerlegging van de gewone gemeentelijke reglementen behoort tot de bevoegdheid van het college (art. 57 par. 1 GD). Wat dat betreft heeft het college een residuaire bevoegdheid. Daartegenover staat dat de politieverordeningen worden uitgevoerd door de burgemeester (art. 133, lid 2 NGW en art.64 par. 1 GD), behalve wanneer de uitvoering ervan, door de wet, toch aan het college is opgedragen (zie de politie op de vertoningen). 6.3.8. Handhaving Voor het voeren van een handhavingsbeleid beschikt de gemeente over de strafsanctie en de administratieve sanctie 731. Zowel art. 43 par. 2, 2° GD als art. 2 van de wet van 24.06.2013 732 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties , voorzien beide soorten sancties. Het is de gemeenteraad die de keuze maakt tussen beide verschillende sanctiemogelijkheden. Gezien het strafrecht federale materie is en het beleid betreffende de politie eveneens federale bevoegdheid is gebleven (zie de inleiding), blijft de federale wet, voorheen art. 119bis NGW en thans de GAS-wet van 24.06.2013, bepalend. 730 Het bindend karakter van het reglement geldt uiteraard ook voor de niet-bewoners van de gemeente. Zo is een belastingsreglement op GSM-masten - op het ogenblik te bepalen via artikel 114 NGW (thans art. 255 GD) - ook van toepassing op een operator van mobiele telefonie die in de gemeente geen zetel heeft, zodat vanaf deze datum de termijn voor annulatie voor de Raad van State in hoofde van de operator loopt. Het Arbitragehof (thans het Grondwettelijk Hof) heeft aanvankelijk gesteld dat artikel 112 NGW (thans art. 186 GD) het gelijkheidsbeginsel en niet-discriminatiebeginsel uit de Grondwet niet schendt in zoverre artikel 112 NGW via de erin voorgeschreven bekendmaking van gemeentelijke reglementen en verordeningen zowel ten aanzien van inwoners van de gemeente als personen van buiten de gemeente de termijn voor een beroep tot vernietiging voor de Raad van State doet lopen (Arbitragehof , Arrest 67/2001 van 17.05.2001, B.S., 11.09.2001). Later, op 05.05.2009, besliste het Grondwettelijk Hof dat in zoverre die termijn ten aanzien van derden die geen rechtstreekse belangen hebben in de betrokken gemeente begint te lopen vanaf de aanplakking bedoeld in art. 112 en 114 van de Gemeentewet, en niet vanaf de dag waarop die derden kennis ervan hebben gehad, die bepalingen art. 10 en 11 van de Grondwet schenden (Grondwettelijk Hof, 05.05.2009, R.W., 2009 – 2010, 709. 731 Voor een overzicht van het gehele handhavingsarsenaal zie het zeer interessant artikel van Staatsraad A. VANDENDRIESSCHE, “De nieuwe gemeentewet en de handhaving van de openbare orde”, onuitg. PUC West-Vlaanderen, 2000, 31. P. Zie ook LIERMAN, S., e.a.”Enkele recente ontwikkelingen in de rechtspraak en de regelgeving over algemene en bijzondere bestuurlijke politie”, Actualia Gemeenterecht, Themis, School voor Postacademische Juridische Vorming, Die Keure, 2013, p. 69 e.v. 732 B.S., 01.07.2013. Inwerkingtreding: 01.01.2014. We zullen deze wet verder afkorten als de GAS-wet. 160 a. De strafsanctie Indien een wet, decreet of ordonnantie daarin nog niet heeft voorzien, kan de gemeenteraad straffen stellen op de overtredingen van zijn reglementen en verordeningen. Deze straffen mogen de politiestraffen niet te boven gaan. (een tot zeven dagen gevangenisstraf en/of een geldboete van 1 tot 25 EURO verhoogd met de wettelijk opdeciemes) 733. De afhandeling van deze overtredingen wordt integraal toevertrouwd aan de strafgerechten (in eerste aanleg de politierechtbank, in hoger beroep de correctionele rechtbank met mogelijkheid van eventueel cassatieberoep bij het Hof van Cassatie). De praktijk leert dat - als er van de overtredingen op de politieverordeningen al een PV wordt opgesteld - dit PV vaak zonder gevolg wordt geklasseerd door de procureur des Konings (d.i. wordt geseponeerd). Dit betekent dat de gemeenten de facto de mogelijkheid om hun politiereglementen afdwingbaar te maken worden ontnomen. b. De gemeentelijke administratieve sanctie 734 De eerste GAS-wetgeving (1999, naderhand gewijzigd en aangevuld) Om de gemeenten beter te wapenen tegen alle vormen van plaatselijke overlast voorzag artikel 119 bis NGW – ingevoegd bij wet van 13.05.1999, aangepast ingevolge de wetten van 17.06.2004, 20.07.2005 en 01.06.2011 735 - in een administratieve sanctie. Aanvankelijk bleef de wetgeving op de gemeentelijke administratieve sancties (GAS) veelal dode letter, hoofdzakelijk ingevolge de bepaling dat géén gemeentelijke administratieve sancties konden worden voorzien waar een hogere norm al strafsancties of administratieve sancties voorzag en het feit dat precies zeer veel hogere normen al dergelijke strafsancties inhielden. Via diverse wetswijzigingen probeerde men daaraan te verhelpen. Op die wijze werden, in een poging de parketten te ontlasten, lichte en zware gemengde inbreuken in het leven geroepen die, alhoewel ze strafrechtelijk gesanctioneerd bleven, via een GAS-sanctie konden worden bestraft nadat het parket de zaak impliciet of expliciet uit handen gaf. Tevens werden ook een aantal strafrechtelijke normen opgeheven. Het gaat om de gehele titel X van boek II strafwetboek (de overtredingen van eerste, tweede, derde en vierde categorie, met uitzondering van de artikelen 559, 1°, 561, 1°, 562, 563, 2° en 3°, 564, 565 en 566 – artikelen die door de wet van 20.07.2005 allemaal opnieuw werden ingevoerd) en de besluitwet van 29.12.1945 houdende verbod tot het aanbrengen van opschriften op de openbaren weg. 733 De bedragen moeten nu met 6 worden vermenigvuldigd (art. 1 van de wet van 05.03.1952 betreffende de opdeciemes op de strafrechtelijke geldboeten, met ingang van 01.01.2012 gewijzigd door de de wet van 28 december 2011 houdende diverse bepalingen inzake justitie (B.S., 30.12.2011). 734 We beperken ons hier tot het essentiële. Voor een grondiger toelichting betreffende de gemeentelijke administratieve sancties onder de gelding van het oude artikel 119bis NGW zie DE SUTTER, T., “De gemeentelijke administratieve sancties … bis”, in X., Gandaius Actueel X, Kluwer 2004, XIII + 234 p.. BOES, M., “De gemeentelijke administratieve sancties anno 2004, PUC KULAK, tekst voor een studieavond op 14.12.2004, onuitgegeven. Beide teksten dateren wel van vóór de wijziging van 20.07.2005. Zie ook de omzendbrief OOP 30bis aangaande de uitvoering van de wetten van 13 mei 1999 tot invoering van de gemeentelijke administratieve sancties, van 7 mei 2004 tot wijziging van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming en de nieuwe gemeentewet en van 17 juni 2004 tot wijziging van de nieuwe gemeentewet.. Omzendbrief OOP30bis werd deels gewijzigd bij Omzendbrief OOP 30ter van 10.11.2005, B.S. 24.11.2005. Omzendbrief OOP 30ter is geschreven naar aanleiding van de wetswijziging in art. 119ter van 20.07.2005. Voor een eerste commentaar over de nieuwe GAS-wet van 24.06.2013 zie ALLEWAERT, T., “Recente ontwikkelingen inzake gemeentelijke administratieve sancties: de wet van24 juni 2013”, Actualia Gemeenterecht, Themis, School voor Postacademische Juridische Vorming, Die Keure, 2013, p.29 e.v.; DE SCHEPPER, T. (red.), De nieuwe gemeentelijke administratieve sancties, Politeia 2013, 210 p. 735 Het Arbitragehof (thans het Grondwettelijk Hof) heeft bij arrest nr. 6/2006 van 18.01.2006, (B.S., 30.01.2006) volgende bepalingen van het oorspronkelijke art. 119bis NGW, ingevoerd bij wet van 07.05.2004 en 17.06.2004, vernietigd : - artikel 119bis, § 12, zesde lid, van de Nieuwe Gemeentewet ; - voor de periode van 1 april 2005 tot en met 7 augustus 2005, artikel 119bis, § 9bis, van de Nieuwe Gemeentewet. In de praktijk heeft deze vernietiging geen gevolg, nu de wet van 20.07.2005 (de zgn. reparatiewet), deze bepalingen heeft bijgestuurd. 161 Werden aldus niet meer strafbaar via het strafwetboek : - Niet reinigen van straten. Niet herstellen of slopen van bouwvallige gebouwen. Achterlaten van voorwerpen op de openbare weg. Afschieten van een vuurwapen of afsteken van vuurwerk. Laten rondzwerven van krankzinnigen, razenden of woeste dieren. Het toelaten van honden op andermans gezaaide grond. Het organiseren van kansspelen op pleinen en straten. Het roven van veldvruchten. Werpen van stenen tegen huizen en voertuigen. Kwaadwillig aftrekken van aanplakbiljetten. Waarzeggen. Voormelde opsomming is niet limitatief. De gemeenten hebben drie mogelijkheden : - Ofwel doen zij niets. In dat geval kan op hun grondgebied tegen een en ander niet meer door de openbare macht worden opgetreden. Schadelijdende derden zullen hun heil moeten zoeken in technieken van burgerlijk recht, bvb. vorderingen op grond van de regels van de burgerlijke aansprakelijkheid. - Ofwel bekleden zij dergelijke feiten via een besluit van de gemeenteraad met een administratieve geldboete. - Ofwel bekleden zij de afgeschafte strafrechtelijke normen allemaal of deels opnieuw met een strafsanctie, maar ditmaal via een gemeentelijke politieverordening. In dat geval zal er in de praktijk niets veranderen. Alvorens tot een beslissing in voorgaande zin over te gaan diende de gemeente zich goed af te vragen welke feiten op haar grondgebied nog een maatschappelijke relevantie hebben en bijgevolg strafwaardig dienen te blijven, hetzij administratief, hetzij penaal. Een nieuwe GAS-wetgeving: de wet van 24.06.2013 Een nieuwe GAS-wet van 24.06.2013, tot stand gekomen na een heftig maatschappelijk 736 debat, heft inhoudelijk art. 119ter van de Nieuwe Gemeentewet (NGW) op en herformuleert art. 119bis NGW. Dit laatste artikel - als de oorspronkelijke GAS-wet in de NGW ingevoegd bij wet van 13.05.1999 - blijft enkel bestaan als een verwijzing naar de nieuwe GAS-wet. De nieuwe GAS-wet behoudt het uitgangspunt van de gemeentelijke autonomie. Het blijft dus de gemeenteraad die beslist of, binnen het wettelijk kader, een feit met GAS wordt bekleed, en welke daarvoor de sanctie is. Kiest de gemeenteraad voor een straf in plaats dan een GAS-sanctie, dan mogen deze straffen de politiestraffen niet te boven 737 gaan . Uiteraard dient ook nu de gemeenteraad de normenhiërarchie na te leven. De gemeenteraad kan enkel straffen of administratieve sancties bepalen voor de inbreuken op zijn reglementen of verordeningen, indien voor dezelfde inbreuken door of krachtens een wet, een decreet of een ordonnantie, straffen of administratieve geen sancties 738 worden bepaald Een samenloopprincipe werkt daar echter milderend (zie verder). Andere krachtlijnen zijn, meestal met behoud van het autonomieprincipe: de formele mogelijkheid van intergemeentelijke samenwerking, het verlagen van de leeftijdsgrens van 16 naar 14 jaar, de bemiddeling door een verplicht onafhankelijk bemiddelaar, de beperkte mogelijkheid van gemeenschapsdienst, de mogelijke ouderlijke betrokkenheid, de uitbreiding van het potentieel aantal vaststellers, de verplichte termijn voor het overmaken van het aanvankelijk proces-verbaal, de facultatieve en verplichte protocollen 736 Art. 119ter NGW handelde over de bemiddeling. Art. 2 par. 1 en 4 par. 3 GAS-wet. 738 Art. 2 par. 1 GAS-wet. 737 162 met het parket, de mogelijkheid inbreuken op het stilstaan en parkeren te bekleden met GAS, de verplichting een administratief sanctieregister bij te houden en de mogelijkheid voor de GAS-ambtenaar de gemeente te vertegenwoordigen in graad van beroep. We gaan op dit alles verder in. Ingevolge een 15-tal wettelijke bepalingen uit de wet van 24.06.2013 moeten uitvoeringsbesluiten worden getroffen over: - de wijze van overleg tussen de gemeenteraden in geval van een identieke APV per politiezone; de wijze van overleg tussen de gemeenteraden van het Brussel Hoofdstedelijk Gewest in geval van een gemeenschappelijke politieverordening; de aanduiding van de inbreuken stilstaan en parkeren waarvoor een administratieve geldboete kan worden opgelegd; de indeling van deze inbreuken in vier categorieën en de bepaling van het overeenkomstige boetebedrag; de eisen van kwalificatie en onafhankelijkheid van de sanctionerende ambtenaren (wat aangestelde gesanctioneerde ambtenaren betreft zijn er overgangsmaatregelen voorzien); de minimale voorwaarden waaraan de bemiddelaar moet voldoen; de voorwaarden en modaliteiten voor de bemiddelingsdienst; de regels inzake selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid voor gemeenteambtenaren-vaststellers; de regels inzake selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid voor provinciale, en gewestelijke ambtenaren-vaststellers en personeelsleden van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en AGB’s; de aanduiding van de personeelsleden van openbare vervoersmaatschappijen en hun vaststellingsbevoegdheden; de modaliteiten en het model van protocolakkoord met het parket; de wijze van inning van de geldboete; de regeling van de onmiddellijke betaling voor inbreuken op het stilstaan en parkeren; de modaliteiten voor deze onmiddellijke inning; de regeling tot toegang tot het gemeentelijk register administratieve sancties. De nieuwe GAS-wet trad in werking op 01.01.2014, zijnde de eerste dag van de zesde 739 maand na publicatie in het Staatsblad. . Hij werd al gewijzigd bij Wet van 21.12.2013 (Wet betreffende diverse bepalingen Binnenlandse Zaken, B.S., 31.12.2013). De op 01.01.2014 lopende procedures worden vervolgd volgens de oude wet- en regelgeving. De nieuwe wet is enkel toepasselijk op inbreuken gepleegd na 01.01.2014. (i) Algemeen. De gemeenteraad kan beslissen de overtredingen van zijn reglementen verordeningen te beteugelen met onderstaande administratieve sancties : en - de administratieve geldboete met een maximum van 350 EUR voor meerderjarigen. Het maximum is 175 EUR voor minderjarigen, zelfs wanneer zij bij de beoordeling van de feiten reeds meerderjarig zijn geworden. - de administratieve schorsing of intrekking van een door de gemeente afgeleverde toestemming of vergunning - de administratieve sluiting van een instelling die tijdelijk of definitief kan zijn. Het behoort tot de beoordelingsbevoegdheid van de gemeenteraad om te beslissen of het opportuun is om voor de beteugeling van zijn politieverordeningen en zijn reglementen te opteren voor strafsancties of voor administratieve sancties. 739 Art. 53 GAS-wet. 163 De raad kan evenwel niet terzelfdertijd een strafsanctie én een administratieve sanctie voorzien 740. De administratieve geldboete kan, indien de gemeenteraad daarvoor kiest, worden opgelegd van zodra de dader de leeftijd van 14 jaar heeft bereikt. Administratieve geldboetes en sancties kunnen alleen worden voorzien indien de wet, het decreet of de ordonnantie nog niet heeft voorzien in een administratieve of in een strafsanctie, tenzij in specifieke gevallen geviseerd door de wet (zie hierna). In deze specifieke gevallen is een samenloop van de strafrechtelijke sanctie met de administratieve geldboete wél mogelijk. Wel wordt voorrang gegeven aan de strafrechtelijke afhandeling (zie eveneens hierna). Indien de zaak strafrechtelijk impliciet of expliciet uit handen wordt gegeven kan administratiefrechtelijk worden opgetreden. Uiteraard ook kan, in geval van samenloop, uiteindelijk slechts één sanctie worden opgelegd: hetzij de strafsanctie door de strafrechter, hetzij de administratieve sanctie door de sanctionerend ambtenaar. De administratieve geldboete wordt opgelegd door een door de gemeenteraad aangewezen ambtenaar . De overige sancties, schorsing, intrekking en sluiting behoren tot de bevoegdheid van het college. Deze overige sancties worden hier niet verder behandeld. De tekst handelt bijgevolg verder over de gemeentelijke administratieve geldboete. Voor de behandeling van het plaatsverbod (art. 134sexies, ingevoegd in de Nieuwe Gemeentewet door art. 47 van de nieuwe GAS-wet) op te leggen door de burgemeester verwijzen we naar hetgeen elders in deze cursus werd uiteengezet. Een gemeentelijke administratieve sanctie, en dus ook een gemeentelijke administratieve geldboete, blijft een maatregel opgelegd door een orgaan van actief bestuur. Zodoende is een sanctionerend ambtenaar van een gemeente, volgens sommigen, geen met rechtspraak belast orgaan dat art. 159 Gec. GW (de exceptie van illegaliteit) zou kunnen 741 toepassen, al is niet iedereen het met deze stelling eens . Wel is de sanctionerend ambtenaar onderworpen aan de wet van 29.07.1991 betreffende de motivering van de individuele bestuurshandeling en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (zie verder). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens doogt de – ook in andere landen - ruim en op alle administratieve niveaus verspreide techniek van administratieve bestraffing als zijnde in overeenstemming met art. 6 EVRM indien de administratieve sanctie aanvechtbaar is voor een onafhankelijke en onpartijdige rechter die beschikt over volle rechtsmacht, zijnde een rechter die zowel de feiten geheel opnieuw kan beoordelen als zijn eigen beslissing in de plaats kan stellen van de administratieve overheid 742. (ii) Mogelijkheid van een gemeenschappelijke algemene politieverordening op zonaal, bovenzonaal of arrondissementeel vlak 743 In een meergemeentezone kunnen de gemeenteraden van de betrokken gemeenten, na overleg, overeenkomstig de regels te bepalen bij K.B. 744, beslissen een identieke 740 Art. 5 GAS-wet. Zie bv. Prof Van Orshoven die de legaliteit “een en ondeelbaar” noemt om zodoende te concluderen dat ook organen van actief bestuur art. 159 Gec. GW mogen en moeten toepassen en een met de hogere rechtsnormen strijdige bepaling uit een gemeentelijk reglement buiten toepassing mogen/moeten laten. “La légalité est une et indivisible”. VAN ORSHOVEN, P., “De lokale belastingen in een nieuw kleedje”, R.W. 1997 – 1998, 1459. De Raad van State neigt er naar om toe te laten dat organen van actief bestuur art. 159 toepassen indien de vastgestelde strijdigheid met een hogere norm leidt tot een dergelijke onreglematigheid dat de geviseerde bepaling voor onbestaande moet worden gehouden (zie bv. R. v. St. arrest nr. 29.560 van 15.03.1988 inzake Riemst en nr. 124.147 van 13.10.2003 inzake Delsard). 742 WILLEMART, E, in “Administratieve sancties in België Nederland en Luxemburg. Vergelijkende studie”;in Colloqium. Vergadering van de Raden van State van de Benelux en van het Administratief Hof van Luxemburg, oktober 2011, SecretariaatGeneraal Benelux, 2011. 71 p 743 Artikel 2, par. 2 en 3 GAS-wet. 744 K.B. … ; 741 164 algemene politieverordening aan te nemen. Dit moet echter gebeuren na voorafgaand advies van de politieraad. Deze mogelijkheid bestaat ook voor meerdere zones of alle zones van een gerechtelijk arrondissement. (iii) De sanctionerend ambtenaar 745 De gemeentelijke administratieve geldboete wordt opgelegd door de sanctionerend ambtenaar. Deze moet beantwoorden aan de bij in ministerraad overlegd K.B. vastgelegde kwalificatie- en onafhankelijkheidsvoorwaarden 746 en wordt na advies van de procureur des Konings 747 aangewezen door de gemeenteraad. Hij kan tevens door meerdere gemeenten worden aangewezen (zie een verdere voetnoot). De sanctionerend ambtenaar oefent zijn bevoegdheden op onafhankelijke wijze uit in het kader van de beslissingen om een administratieve sanctie op te leggen zoals bedoeld in de wet van 24 juni 2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties. De sanctionerend ambtenaar moet autonoom kunnen beslissen en mag daarbij geen instructies ontvangen 748. Hij/zij dient te voldoen aan bepaalde diploma- en opleidingsvereisten 749 en mag niet het voorwerp geweest zijn van een aantal veroordelingen vastgesteld door het aangehaalde K.B. 750. De sanctionerend ambtenaar kan niet tegelijkertijd de persoon zijn die, met toepassing van de artikelen 20 en 21 van de GAS-wet, de inbreuken vaststelt, noch de persoon zijn die de bemiddelingsprocedure leidt. 745 Artikel 6 GAS-wet. K.B. van 21.12.2013 tot vaststelling van de kwalificatie- en onafhankelijkheidsvoorwaarden van de ambtenaar belast met de oplegging van de administratieve geldboete en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, B.S., 27.12.2013. 747 Zelfde K.B. 748 Art. 4 van het aangehaalde K.B. 749 De sanctionerend ambtenaar aangewezen door de gemeenteraad kan zijn : 1° de gemeentesecretaris; 2° een contractueel of statutaire ambtenaar; 3° Voor de gemeenten van het Vlaams gewest: een personeelslid van de samenwerkingsverbanden die tot stand werden gebracht overeenkomstig het decreet van 6 juli 2001 houdende intergemeentelijke samenwerking. 4° Voor de gemeenten van het Waals gewest: een personeelslid van de samenwerkingsstructuren die werden opgericht overeenkomstig het Wetboek van 22 april 2004 van de plaatselijke democratie en decentralisatie. 5° Voor de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk gewest: een lid van het personeel van de verenigingen die werden opgericht overeenkomstig de wet van 22 december 1986 betreffende de intercommunales. De gemeenteraad kan eveneens aan de provincieraad vragen om een provincieambtenaar voor te dragen voor de uitoefening van de functie van sanctionerend ambtenaar. De gemeenteraad wijst deze ambtenaar aan als ambtenaar belast met het opleggen van de administratieve geldboetes. In het kader van een samenwerkingsovereenkomst kunnen verschillende gemeenten samen beslissen om een statutaire of contractuele ambtenaar aan te wijzen om de opdrachten van sanctionerend ambtenaar uit te oefenen. Zij kunnen beslissen over de onderlinge verdeling van de verschillende desbetreffende kosten. De samenwerkende vereniging, bedoeld in artikel 1, § 1, 3° tot 5° van het K.B., of de provincie krijgt van de betrokken gemeente een vergoeding voor de prestaties van de ambtenaar belast met het opleggen van de administratieve geldboetes behalve als de vereniging of de provincie beslist om geen financiële bijdrage te eisen. Over de grootte van de vergoeding en de wijze van betaling ervan wordt voorafgaandelijk een akkoord bereikt tussen de gemeenteraad en de samenwerkende vereniging of provincie. Wanneer verschillende gemeenten beslissen om samen een sanctionerend ambtenaar aan te wijzen, dan moeten zij voorafgaand aan deze aanwijzing, een akkoord sluiten betreffende de kostprijs van deze ambtenaar en, in voorkomend geval, van andere personeelsleden alsook betreffende de betalingswijze. De sanctionerend ambtenaar moet, behoudens het gaat om de gemeentesecretaris, houder zijn hetzij van een diploma van bachelor in de rechten of bachelor in de rechtspraktijk of master in de rechten en het onderdeel conflictbeheersing van de bij K.B. vastgestelde opleidingsmodule gevolgd hebben. Bij gebreke hieraan dient hij houder te zijn van een universitair diploma van de tweede cyclus of een gelijkgesteld diploma en de gehele in bedoelde opleidingsmodule gevolgd hebben. 750 De sanctionerend ambtenaar mag niet veroordeeld geweest zijn, zelfs niet met uitstel, tot een correctionele of een criminele straf bestaande uit een boete, een werkstraf of een gevangenisstraf, behoudens veroordelingen wegens inbreuken op de wetgeving betreffende de politie over het wegverkeer andere dan die bestaan uit een verval van het recht om een motorvoertuig te besturen uitgesproken voor andere redenen dan voor lichamelijke ongeschiktheid. 746 165 De sanctionerend ambtenaar dient een bepaalde specifieke opleiding te hebben gevolgd 751 . Voor de op 01.01.2014 in dienst zijnde sanctionerend ambtenaren gelden ter zake uitzonderingsbepalingen 752. (iv) Wie kan het voorwerp zijn van een gemeentelijke administratieve geldboete? Zowel natuurlijke personen als rechtspersonen kunnen het voorwerp zijn van een gemeentelijke administratieve geldboete. Alhoewel de wet van 24.06.2013 niet uitdrukkelijk bepaalt dat ook rechtspersonen kunnen worden bestraft werd dit in het verleden steeds aanvaard. Bovendien verwijst art. 44 betreffende het gemeentelijk sanctieregister naar gegevens die in dit register m.b.t. bestrafte rechtspersonen moeten worden opgenomen. Waar voorheen enkel minderjarigen konden worden beboet die de volle leeftijd van 16 jaar hadden bereikt, laat de nieuwe wet nu een bestraffing toe, indien de gemeenteraad daarvoor opteert, vanaf de volle leeftijd van 14 jaar op het ogenblik van de feiten 753. Wanneer de verdachte 754 tijdens de procedure meerderjarig wordt, dan wordt de procedure vervolgd volgens de regels toepasselijk op een minderjarige, dus met onderstaande garanties. Voor een minderjarige voorziet de wet een aantal bijkomende garanties. Indien de gemeenteraad van de mogelijkheid gebruik maakt om ook minderjarigen binnen het toepassingsveld van de gemeentelijke administratieve geldboete te brengen, dan moet vooraf het advies worden ingewonnen van het orgaan of de organen die een adviesbevoegdheid hebben in jeugdzaken, voor zover dergelijk adviesorgaan bestaat binnen de gemeente 755. In dit geval geldt ook de verplichting om alle in de gemeente wonende minderjarigen en vaders, moeders, voogden of personen die er de hoede over hebben, via een en alle mogelijke communicatiemiddelen (sic) te informeren over de door minderjarigen gepleegde inbreuken die bestraft kunnen worden met administratieve sancties 756. Indien een minderjarige verdacht wordt van een inbreuk die bestraft kan worden met een gemeentelijke administratieve geldboete, en de administratieve procedure in gang gezet wordt, moet de sanctionerende ambtenaar de stafhouder van de orde van advocaten hiervan op de hoogte brengen, zodat ervoor gezorgd wordt dat de betrokkene door een advocaat bijgestaan kan worden. De wet bepaalt niet over welke orde van advocaten het gaat, maar het is evident dat het de stafhouder van de balie van het gerechtelijk arrondissement betreft waarin de gemeente waarvoor de ambtenaar bevoegd is is gelegen. De stafhouder of het bureau voor juridische bijstand stelt een advocaat aan, uiterlijk binnen twee werkdagen na voormelde kennisgeving. Een afschrift van het bericht van de kennisgeving aan de stafhouder wordt bij het dossier 751 Zie art. 3 van het aangehaalde K.B. De sanctionerend ambtenaar zal een opleiding van 20 uur gevolgd moeten hebben tijdens een periode van maximaal 5 dagen. De opleiding kan verstrekt worden door de instellingen erkend voor de opleiding van de politieambtenaren of door de provinciale of gewestelijke bestuursscholen en zal bestaan uit drie delen: 1° de algemene principes van het strafrecht; 2° de wetgeving betreffende de gemeentelijke administratieve sancties met in het bijzonder aandacht voor de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de sanctionerend ambtenaar, alsook voor de rechten en de plichten van de burgers op de voor het publiek toegankelijke plaatsen en voor de gevallen waarbij men op heterdaad betrapt wordt; 3° conflictbeheersing, inbegrepen positieve conflictbeheersing met minderjarigen. Er wordt een examen georganiseerd voor alle in § 1 bedoelde onderdelen. De kandidaat is geslaagd voor het examen als hij/zij voor elk onderdeel minstens 50 % van de punten behaald heeft en minstens 60 % van de punten voor alle onderdelen samen. 752 Zie art. 6 van het aangehaalde K.B. De sanctionerend ambtenaren die in dienst zijn voor de 1ste januari 2014, mogen hun functie verder uitoefenen. Ze moeten evenwel de opleiding volgen voorzien in artikel 3, § 1, binnen de twee jaar van het in werking treden van de wet van 24 juni 2013 met betrekking tot de gemeentelijke administratieve sancties. Ze zijn bovendien vrijgesteld voor de module beoogd in artikel 3, § 1, 1°, alsook voor het examen voorzien in artikel 3, § 2. 753 Artikel 14 GAS-wet. 754 De wet heeft het altijd over de overtreder. Het gebruik van het woord “verdachte” lijkt ons, gezien het vermoeden van onschuld meer aangewezen. 755 Artikel 4 par. 5 GAS-wet. 756 Artikel 15 GAS-wet. 166 van de rechtspleging gevoegd. Wanneer er een risico op een belangenconflict bestaat, zorgt de stafhouder of het bureau voor juridische bijstand ervoor dat de betrokkene bijgestaan wordt door een andere advocaat dan die waarop zijn vader en moeder, voogd, of personen die hem onder hun hoede hebben of die bekleed zijn met een vorderingsrecht, een beroep hebben gedaan. De advocaat kan ook aanwezig zijn tijdens de bemiddelingsprocedure 757. Een lastens een minderjarige opgelegde gemeentelijke administratieve geldboete kan niet worden verhaald op de minderjarige zelf. De vader en moeder, voogd of personen die de minderjarige onder hun hoede hebben, zijn burgerlijk aansprakelijk voor de betaling van de administratieve geldboete 758. Tot slot kan, als bijkomende bijzondere garanties verwezen worden naar de procedure van de ouderlijke betrokkenheid en de verplichte bemiddeling (zie verder). Door de combinatie van de verschillende bijkomende garanties en hun onderlinge verhouding dient wat minderjarigen betreft eerst een beroep gedaan op de ouderlijke betrokkenheid (indien voorzien en indien de ambtenaar daarvan gebruik wenst te maken), dan op de bemiddeling (verplicht), vervolgens op de gemeenschapsdienst (indien voorzien en op initiatief van de sanctionerend ambtenaar) om pas in laatste instantie te komen tot een eventuele bestraffing. (v) Mogelijke samenloop tussen strafrechtelijke en via een administratieve sanctie in toepassing van de GAS-wet administratief gesanctioneerde feiten 759. De gemeenteraden kunnen in hun politieverordeningen ook, in afwijking van het principe dat ze geen sancties kunnen voorzien voor inbreuken op hogere normen die zelf al een sanctie voorzien, toch een administratieve geldboete voorzien voor volgende inbreuken. De keuze is echter weer aan de gemeenteraad. Bovendien is er, bij deze afwijking op het beginsel van de normenhiërarchie, altijd een prioriteit voor de strafrechtelijke weg (zie hierna). (vi) Mogelijkheid tot het opleggen van alternatieve maatregelen: gemeenschapsdienst en bemiddeling. De gemeenteraad kan, behoudens voor samenlopende inbreuken op het stilstaan en parkeren en het bord C3 (verboden toegang, in beide richtingen, voor ieder bestuurder _ 760 maar enkel indien ze zijn vastgesteld door automatisch werkende toestellen ) en F103 (begin voetgangerszone) waar dit niet kan, in zijn reglementen of verordeningen twee soorten alternatieve maatregelen voorzien die door de sanctionerend ambtenaar in de plaats de administratieve geldboete kunnen worden gehanteerd. Ook hier is het dus weer de gemeenteraad die beslist om de mogelijkheid te voorzien. Het is echter de sanctionerend ambtenaar die in alle vrijheid zal beslissen of hij al dan niet een alternatieve maatregel aanbiedt 761. Enkel voor minderjarigen is het bemiddelingsaanbod, indien de wettelijke voorwaarden zijn voldaan, verplicht 762. Geen enkele verdachte is verplicht op het aanbod van de sanctionerende ambtenaar in te gaan 763. Meerderjarige verdachten kunnen, zonder de sanctionerend ambtenaar te kunnen binden, de toepassing van een alternatieve maatregel vragen 764. 757 Artikel 16 GAS-wet. Artikel 14 par. 2 GAS-wet. Artikel 3 GAS-wet. 760 Hier worden duidelijk ANPR-camera’s bedoeld. ANPR staat voor automatic numberplate recognition (automatische nummerplaatherkenning). 761 Art. 9 GAS-wet voor de gemeenschapsdienst voor meerderjarigen, 12 par. 1 nopens de lokale bemiddeling voor meerderjarigen, 19 par. 1 voor de gemeenschapsdienst voor minderjarigen. 762 Art. 18 par. 2 GAS-wet. 763 Art. 9 GAS-wet voor de gemeenschapsdienst voor meerderjarigen 764 Art. 9 GAS-wet. 758 759 167 Een eerste alternatieve maatregel wordt gevormd door de gemeenschapsdienst, zijnde een prestatie van algemeen belang uitgevoerd door de overtreder ten gunste van de collectiviteit 765. De gemeenschapsdienst bestaat uit een opleiding en/of een onbetaalde prestatie onder toezicht van de gemeente of van een door de gemeente aangewezen bevoegde rechtspersoon en uitgevoerd ten behoeve van een gemeentedienst of een publiekrechtelijke rechtspersoon, een stichting of een vereniging zonder winstgevend oogmerk die door de gemeente wordt aangewezen. De gemeenschapsdienst wordt omkaderd door een door de gemeente erkende dienst of door een rechtspersoon die door deze gemeente wordt aangewezen 766. De gemeenschapsdienst voor meerderjarigen 767 mag niet meer dan dertig uur bedragen en moet worden uitgevoerd binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum van kennisgeving van de beslissing van de sanctionerend ambtenaar. De procedure gemeenschapsdienst voor minderjarigen 768 mag slechts worden opgestart na weigering van het aanbod of falen van de bemiddeling. Hij moet aangepast zijn aan de leeftijd en capaciteiten van de minderjarige. De sanctionerend ambtenaar kan beslissen de keuze en de nadere regels van de gemeenschapsdienst toe te vertrouwen aan een bemiddelaar of een bemiddelingsdienst. Gemeenschapsdienst in hoofde van minderjarigen mag niet meer dan vijftien uur bedragen en moet eveneens worden uitgevoerd binnen een termijn van zes maanden vanaf de datum van kennisgeving van de beslissing van de sanctionerend ambtenaar. De vader en moeder, voogd of personen die de hoede hebben over de minderjarige, kunnen op hun verzoek de minderjarige begeleiden bij het uitvoeren van de gemeenschapsdienst. Van de gemeenschapsdienst onderscheiden geldt ook de lokale bemiddeling als tweede mogelijke alternatieve maatregel, een maatregel die het voor de overtreder mogelijk maakt om, door tussenkomst van een bemiddelaar, de veroorzaakte schade te herstellen of schadeloos te stellen of om het conflict te doen bedaren, als mogelijke alternatieve maatregel. De lokale bemiddeling wordt gevoerd door een bemiddelaar die moet voldoen aan de minimale voorwaarden door de Koning te bepalen, of door een gespecialiseerde en door de gemeente erkende bemiddelingsdienst, eveneens overeenkomstig de door de Koning te bepalen voorwaarden en nadere regels 769. De schadeloosstelling of herstelling van de schade wordt vrij door de partijen onderhandeld en beslist 770. De sanctionerend ambtenaar kan slechts een voorstel tot lokale bemiddeling ten opzichte van een meerderjarige verdachte formuleren, wanneer aan de volgende voorwaarden cumulatief is voldaan 771 : - de gemeenteraad moet de mogelijkheid van bemiddeling hebben voorzien en de na te leven procedure hebben vastgesteld; - de verdachte moet akkoord zijn; - er moet een geïdentificeerd slachtoffer zijn. Wat de lokale bemiddeling inzake minderjarigen 772 betreft geldt specifiek dat wanneer minderjarigen het voorwerp kunnen uitmaken van een administratieve geldboete, de gemeenteraad een procedure van lokale bemiddeling en de nadere regels ervan moet vaststellen. De sanctionerend ambtenaar dient verplicht een aanbod van lokale bemiddeling voor te 765 Art. 4 par. 2 GAS-wet. Art. 10 GAS-wet. Art. 10 GAS-wet. 768 Art. 19 GAS-wet. 769 Art. 8 GAS-wet en K.B. … . 770 Art. 12 par. 2 GAS-wet i.v.m. de procedure toepasselijk op meerderjarigen. 771 Art. 12 par. 1 GAS-wet. 772 Art. 18 GAS-wet. 766 767 168 stellen aan minderjarigen die de volle leeftijd van veertien jaar bereikt hebben op het ogenblik van de feiten. Uit dit verplicht bemiddelingsaanbod dient te worden afgeleid dat de cumulatieve voorwaarden die de wet stelt voor meerderjarigen niet gelden voor minderjarigen. De vader en moeder, voogd of personen die de hoede hebben over de minderjarige, kunnen op hun verzoek de minderjarige begeleiden bij de bemiddeling. Beide alternatieve maatregelen, gemeenschapsdienst en bemiddeling, verschillen duidelijk van elkaar. In het eerst geval staat duidelijk het publiek belang voorop. Bij het tweede geval primeert het belang van de individuele schadelijder. Telkens echter, en dit vormt dan weer een punt van gelijkenis, komt de alternatieve maatregel in de plaats van de administratieve geldboete. Zo kan na een geslaagde bemiddeling de sanctionerend ambtenaar geen administratieve geldboete meer opleggen 773. Hetzelfde geldt wanneer de sanctionerend ambtenaar vaststelt dat de voorgestelde gemeenschapsdienst werd uitgevoerd 774. Bij weigering, mislukking of niet uitvoering van de alternatieve maatregel kan de ambtenaar wel nog sanctioneren 775. (vii) Mogelijkheid van een aan de procedure voorafgaande ouderlijke betrokkenheid 776 Ten opzichte van de oude wet voorziet de nieuwe GAS-wet ten aanzien van minderjarige verdachten een bijkomende mogelijkheid: de ouderlijke betrokkenheid. Het is de gemeenteraad die zelf dient te opteren voor deze mogelijkheid. Zodoende staan we ook hier weer voor een verschijningsvorm van de gemeentelijke autonomie. De ouderlijke betrokkenheid gaat vooraf aan het aanbod tot bemiddeling, tot gemeenschapsdienst of, desgevallend, de oplegging van een administratieve geldboete. Zodoende situeert de ouderlijke betrokkenheid zich buiten de eigenlijke procedure. Bedoeling was aan de titularissen van het ouderlijk gezag eerst de mogelijkheid te bieden binnen de ouder-kindrelatie een oplossing te zoeken voor het gebeurde. Indien de gemeenteraad deze mogelijkheid heeft voorzien, dan informeert de sanctionerend ambtenaar per aangetekende brief de vader en moeder, voogd of personen die de hoede hebben over de minderjarige, over de vastgestelde feiten en verzoekt hen om, onmiddellijk na het ontvangen van het proces-verbaal of de vaststelling, hun mondelinge of schriftelijke opmerkingen mee te delen over de feiten en de eventueel te nemen opvoedkundige maatregelen. De ambtenaar kan hiertoe een ontmoeting vragen met de vader en moeder, de voogd of de personen die de minderjarige onder hun hoede hebben en de minderjarige. Na de opmerkingen te hebben ingewonnen en/of de minderjarige verdachte te hebben ontmoet, evenals zijn vader, moeder, voogd of personen die er de hoede over uitoefenen en indien hij tevreden is over de educatieve maatregelen die door deze laatsten werden voorgesteld, kan de sanctionerend ambtenaar hetzij de zaak in dit stadium van de procedure afsluiten, hetzij toch de administratieve procedure opstarten. (viii) Vaststelling van de feiten en controle van identiteitsbewijzen 777 De inbreuken die het voorwerp van administratieve sancties kunnen uitmaken, inbegrepen de gemengde inbreuken, kunnen worden vastgesteld door een politieambtenaar, een agent van politie of een bijzondere veldwachter in het kader van zijn bevoegdheden. Deze ambtenaren hebben ter zake, zonder enige verdere formaliteit of aanstelling, een algemene vaststellingsbevoegdheid. Ze kunnen de overlegging van een identiteitsbewijs vragen ingevolge hun algemene bevoegdheid ter zake. De inbreuken die uitsluitend het voorwerp kunnen uitmaken van een administratieve 773 Art. 13 par. 1 en 18 par. 4 GAS-wet Art. 11 par. 1 en 19 par. 3 a contrario GAS-wet. Art. 11 par. 2, 13 par. 2, 18 par. 5 en 19 par. 3 GAS-wet. 776 Art. 17 GAS-wet. 777 GAS-wet artikelen 20 en 21. 774 775 169 sanctie kunnen ook worden vastgesteld door de hierna vermelde personen. De hierna vernoemden kunnen dus geen gemengde inbreuken vaststellen. Telkens moet de gemeenteraad ook expliciet beslissen hen tot vaststeller aan te wijzen. Enkel wanneer zij rechtstreeks (dus zelf de visu) getuige zijn van een feit dat is bekleed met een gemeentelijke administratieve geldboete binnen het strikte kader van de hun toegekende bevoegdheden, kunnen deze personen de voorlegging vragen van een identiteitsbewijs om de juiste identiteit van de overtreder te bepalen. Zij moeten het identiteitsbewijs nadien onmiddellijk terug geven aan de betrokkene. Het gaat om: de gemeenteambtenaren die voldoen aan de door de Koning vastgelegde minimumvoorwaarden, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad inzake de selectie, aanwerving, opleiding en bevoegdheid, en die daartoe door de gemeenteraad worden aangewezen 778. In een meergemeentezone, kunnen deze gemeenteambtenaren-vaststellers vaststellingen verrichten op het grondgebied van alle gemeenten die deel uitmaken van deze politiezone, en desgevallend, van de gemeenten van een of meer andere zones, op voorwaarde dat er een voorafgaande overeenkomst daartoe werd gesloten tussen de betrokken gemeenten van de politiezone van oorsprong van de ambtenaar en, in voorkomend geval, de gemeente die tot een andere politiezone behoort. de provinciale of gewestelijke ambtenaren, de personeelsleden van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en autonome gemeentebedrijven die hiertoe binnen het raam van hun bevoegdheden door de gemeenteraad worden aangewezen. Voor deze vaststellers moet de gemeenteraad in het aanstellingsbesluit limitatief de artikelen opsommen uit de gemeentelijke politiereglementen waarvoor deze personen de bevoegdheid hebben om inbreuken vast te stellen. Enkel deze artikelen kunnen worden opgesomd die rechtstreeks in verband staan met de bevoegdheden van deze personeelsleden die voortvloeien uit de regelgeving die op hen van toepassing is. De betrokken overheid of entiteit dient tevens akkoord te gaan met deze bijkomende bevoegdheid. De voornoemde personen moeten ten slotte voldoen aan de door de Koning, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, vastgelegde minimumvoorwaarden inzake selectie, aanwerving en opleiding 779. Bedoelde personeelsleden kunnen geen overtredingen inzake stilstaan en parkeren en het verkeersbord C3 en F103 vaststellen. de personeelsleden van de openbare vervoersmaatschappijen die behoren tot één van de door de Koning bepaalde categorieën 780, binnen het raam van hun bevoegdheden. Bedoelde personeelsleden kunnen geen overtredingen inzake stilstaan en parkeren en het verkeersbord C3 en F103 vaststellen. De personeelsleden van de bewakingsondernemingen, die daartoe door de gemeenteraad werden aangewezen, kunnen uitsluitend bij een politieambtenaar, een agent van politie of een bijzonder veldwachter in het kader van zijn bevoegdheden melding maken van inbreuken die enkel bestraft kunnen worden met een administratieve sanctie, en dit enkel in het kader van de activiteiten, bedoeld in artikel 1, § 1, eerste lid, 6°, van de wet van 10 april 1990 tot regeling van de private en de bijzondere veiligheid. Zodoende kan de aangifte enkel gebeuren in het kader van het verrichten van vaststellingen die uitsluitend betrekking hebben op de onmiddellijk waarneembare toestand van goederen die zich bevinden op het openbaar domein en voor zover wordt gehandeld in opdracht van de bevoegde overheid of de houder van een 778 K.B. van 21.12.2013 tot vaststelling van de minimumvoorwaarden inzake selectie, aanwerving, opleiding, en bevoegdheid van de ambtenaren en personeelsleden die bevoegd zijn tot vaststelling van inbreuken die aanleiding kunnen geven tot de oplegging van een gemeentelijke administratieve sanctie, B.S., 27.12.2013. 779 K.B. van 21.12.2013 tot vaststelling van de minimumvoorwaarden inzake selectie, aanwerving, opleiding, en bevoegdheid van de ambtenaren en personeelsleden die bevoegd zijn tot vaststelling van inbreuken die aanleiding kunnen geven tot de oplegging van een gemeentelijke administratieve sanctie, B.S., 27.12.2013. 780 K.B. … . 170 overheidsconcessie 781. Klassiek voorbeeld is de aangifte van een bewaker van een parkeerplaats mbt. tot bvb. het opzettelijk beschadigen van een voertuig. Uiteraard kan een vaststeller nooit zelf de sanctie opleggen. (ix) Bewijswaarde van de vaststellingen Aangezien de wet aan de processen-verbaal of de vaststellingen geen bijzonder bewijswaarde toekent, gelden de erin vastgestelde feiten te opzichte van de sanctionerend ambtenaar enkel ten titel van inlichting 782. De vaststelling is slechts een element, al weze het een belangrijk element, in de vorming van de innerlijke overtuiging van de sanctionerend ambtenaar. (x) Overzending van de vaststelling van een feit bekleed met een gemeentelijke administratieve geldboete: instantie en termijnen 783 Vaststellingen inzake feiten betreffende gemengde inbreuken andere dan inzake stilstaan en parkeren en het bord C3 en F103 worden door de bevoegde vaststellers in origineel uiterlijk binnen de twee maanden na de vaststelling overgezonden aan de procureur des Konings. Indien het om minderjarigen gaat, moet het proces-verbaal toekomen bij de procureur des Konings van de verblijfplaats van de ouders, de voogd of de personen die er de hoede over hebben. Reden daartoe is de bevoegdheid van het jeugdparket inzake het nemen van maatregelen ten opzichte van minderjarigen in een problematische opvoedingssituatie De bevoegde vaststellers vermelden uitdrukkelijk in het proces-verbaal de datum waarop dit is overgezonden of overhandigd aan de procureur des Konings. Een kopie wordt tegelijkertijd overgezonden aan de bevoegde sanctionerend ambtenaar van de gemeente waar de feiten zich hebben voorgedaan. Vaststellingen betreffende inbreuken die enkel met een administratieve sanctie kunnen worden bestraft, worden door de bevoegde vaststellers in origineel uiterlijk binnen de twee maanden na de vaststelling verstuurd aan de bevoegde sanctionerend ambtenaar van de gemeente waar de feiten zich hebben voorgedaan. De bevoegde vaststellers zenden aan de procureur des Konings ook altijd een kopie over van de vaststellingen ten laste van minderjarigen voor feiten die enkel bestraft kunnen worden met een administratieve sanctie. Opnieuw moet dit het parket mogelijk maken in te grijpen bij een problematische opvoedingssituatie. Vaststellingen van personeelsleden van openbare vervoersmaatschappijen worden uiterlijk binnen twee maanden na de vaststelling door dit personeelslid toegestuurd aan de sanctionerend ambtenaar bevoegd voor het grondgebied van de gemeente waar de feiten zich hebben voorgedaan. Op te merken valt dat de termijn voor het opsturen van de vaststellingen niet langer op straffe van verval is voorgeschreven. Bij vaststelling op heterdaad, wordt het originele exemplaar van de vaststelling overgezonden aan de sanctionerend ambtenaar of aan de procureur des Konings, binnen een verkorte termijn van één maand vanaf de vaststelling van de feiten. De GAS-wet omschrijft het begrip heterdaad niet, zodat het moet worden begrepen zoals omschreven in art. 41 W. Sv. Het misdrijf ontdekt terwijl het gepleegd wordt of terstond nadat het gepleegd is, is een op heterdaad ontdekt misdrijf. Als ontdekking op heterdaad wordt ook beschouwd het geval dat de verdachte door het openbaar geroep wordt vervolgd en het geval dat de verdachte in het bezit wordt 781 Art. 1 par. 1 lid 1, 6° W. 10.04.1990 op de bewakingsondernemingen, de beveiligingsondernemingen en de interne bewakingsdiensten. 782 VAN NOOTEN, M., “Proces-verbaal tot het bewijs van het tegendeel”, Jura Falconis, jaargang 39, 2002-2003, nr 3, p. 337377. 783 Art. 22 GAS-wet. 171 gevonden van zaken, wapens werktuigen of papieren, die doen vermoeden dat hij dader of medeplichtige is, mits dit kort na het misdrijf geschiedt. Bij vaststelling van inbreuken op het stilstaan en het parkeren en het bord C3 en F103 wordt de originele vaststelling overgezonden aan de sanctionerend ambtenaar. De procureur des Konings wordt hiervan op de hoogte gebracht volgens de nadere regels bepaald in het in artikel 23 GAS-wet bedoelde protocolakkoord. Wanneer het voertuig op directe of indirecte wijze betrokken is bij een ongeval of wanneer er eveneens andere inbreuken dan stilstaan en parkeren of tegen het bord C3 worden vastgesteld, kan alleen een proces-verbaal worden opgesteld door de vaststellers met een algemene vaststellingsbevoegdheid. Dit proces-verbaal wordt overgezonden aan de procureur des Konings. (xi) Specifieke bepalingen inzake gemengde inbreuken: facultatieve en verplichte protocolakkoorden, termijnen toegemeten aan het parket 784 Met betrekking tot alle gemengde inbreuken, met name deze opgenomen in art. 3 van de GAS-wet, kan de gemeenteraad een protocolakkoord dat gesloten werd tussen de bevoegde procureur des Konings en het college van burgemeester en schepenen of het gemeentecollege, bekrachtigen. Dit protocolakkoord, waarvan de Koning bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad de nadere voorwaarden en het model vastlegt 785, is een overeenkomst die werd opgesteld tussen het college van burgemeester en schepenen en de voor de gemengde inbreuken bevoegde procureur des Konings. Dit protocolakkoord leeft alle wettelijke bepalingen na die met name betrekking hebben op de procedures voorzien voor de overtreders en kan de rechten van de overtreders niet schenden. Het kan identiek zijn voor alle gemeenten van de politiezone in het geval van een gemeenschappelijke algemene politieverordening op het niveau van de zone. Het afsluiten van een protocolakkoord is facultatief, behoudens voor de gemengde inbreuken op het stilstaan en parkeren en de naleving van het bord C3 en F103. In deze laatste gevallen is de opstelling van een protocolakkoord verplicht. Uiteraard geldt deze verplichting enkel indien de gemeenteraad heeft beslist de niet-naleving van deze borden met een GAS-boete te bekleden. Het protocolakkoord wordt bij de in de artikelen 3 en 4 van de GAS-wet bedoelde reglementen en verordeningen gevoegd en door het college van burgemeester en schepenen bekendgemaakt op de internetsite van de gemeente indien zij daarover beschikt en/of via een affiche waarop vermeld staat waar de protocoltekst geraadpleegd kan worden door het publiek. Bij gebreke aan een protocolakkoord en voor de zware gemengde inbreuken kan de sanctionerend ambtenaar enkel een administratieve geldboete opleggen of een alternatieve maatregel hiervoor voorstellen voor zover de procureur des Konings, binnen een termijn van twee maanden, laat weten dat hij dit opportuun acht en dat hijzelf geen gevolg aan de feiten zal geven. Bij gebreke aan een protocolakkoord en voor de lichte gemengde inbreuken, beschikt de procureur des Konings over een termijn van twee maanden, te rekenen vanaf de dag van ontvangst van het origineel proces-verbaal, om de sanctionerend ambtenaar in te lichten dat een opsporingsonderzoek of een gerechtelijk onderzoek werd opgestart, vervolging werd ingesteld, dan wel dat hij oordeelt het dossier te moeten seponeren bij gebrek aan toereikende bezwaren. Deze mededeling doet de mogelijkheid vervallen voor de sanctionerend ambtenaar om een administratieve geldboete op te leggen. De sanctionerend ambtenaar kan geen administratieve geldboete opleggen of een alternatieve maatregel hiervoor voorstellen vóór het verstrijken van deze termijn. Na het 784 Art. 23 GAS-wet. K.B. van 21.12.2013 tot vaststelling van de nadere voorwaarden en het model van het protocolakkoord in uitvoering van artikel 23 van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, B.S., 27.12.2013 . 785 172 verstrijken ervan, kunnen de feiten enkel nog administratiefrechtelijk worden bestraft. De sanctionerend ambtenaar kan evenwel een administratieve geldboete opleggen of een alternatieve maatregel hiervoor voorstellen vooraleer deze termijn is verstreken indien de procureur des Konings vóór het verstrijken ervan heeft laten weten dat, zonder het materieel element van de inbreuk in twijfel te trekken, hij geen gevolg aan de feiten zal geven. (xii) Samenloop tussen feiten die zowel een administratieve inbreuk uitmaken als een strafrechtelijke inbreuk 786 Wanneer, buiten de situatie van een inbreuk stilstaan parkeren of bord C3 en F103, een feit zowel een administratieve inbreuk als een strafrechtelijke inbreuk vormt, dan is de procedure gemengde inbreuk voor een lichte gemengde inbreuk toepasselijk (qua vaststelling, toezending, termijnen, …). (xiii) De procedure voor de sanctionerend ambtenaar 787 Hiervoor werd al aangegeven hoe de sanctionerend ambtenaar in kennis wordt gesteld van de voor sanctie in aanmerking komende feiten. De sanctionerend ambtenaar is, vanuit het zorgvuldigheidsbeginsel, gehouden aan een zorgvuldige feitenvinding. Op zich is dit al voldoende om aan de sanctionerend ambtenaar toe te laten aan de vaststellers eventueel aanvullend onderzoek te vragen, zo bv. in functie van het bewijs van de feiten, alvorens hij de procedure opstart. Er weze trouwens andermaal verwezen naar het feit dat de processen-verbaal en de vaststellingen niet bekleed zijn met een bijzondere bewijswaarde. De wet kent verder aan de sanctionerend ambtenaar thans expliciet de bevoegdheid toe om in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheden, toegang te nemen tot de hiervoor pertinente gegevens van het Rijksregister en van de Directie Inschrijvingen van Voertuigen, op voorwaarde dat hij voorafgaand een machtiging verkregen heeft, respectievelijk van het Sectoraal Comité van het Rijksregister en van het Sectoraal Comité voor de Federale Overheid. De Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten, de " Union des Villes et Communes de Wallonie " en de Vereniging van de Stad en de Gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kunnen, zo stelt de GAS-wet, voor hun leden een dergelijke algemene machtiging vragen tot toegang tot de gegevens van het Rijksregister en van de Directie Inschrijvingen van Voertuigen, respectievelijk aan het Sectoraal Comité van het Rijksregister en aan het Sectoraal Comité voor de Federale Overheid. Alvorens de sanctionerend ambtenaar de procedure kan opstarten dient hij de feiten op een correcte manier te kwalificeren. Deze kwalificatie is niet alleen essentieel voor de te volgen procedure (zie de bijzondere regels m.b.t. minderjarigen en gemengde inbreuken), maar ook in het kader van de rechten van verdediging van verdachte die de mogelijkheid moet hebben om na te gaan of alle constitutieve elementen van de door de ambtenaar benoemde inbreuk aanwezig zijn. Het is de sanctionerend ambtenaar die oordeelt of hij al dan niet de procedure opstart via een opstartbrief. Voor de gemengde inbreuken en in zaken van minderjarige verdachten is hij daarbij gehouden aan de in deze tekst specifiek beschreven regels en procedures. Wanneer de sanctionerend ambtenaar de administratieve procedure opstart, deelt hij het volgende, per aangetekende brief, mee aan de verdachte: de feiten en hun kwalificatie; dat de verdachte de mogelijkheid heeft om bij aangetekende brief zijn verweermiddelen uiteen te zetten, binnen een termijn van vijftien dagen na de datum 786 787 Art. 24 GAS-wet. Art. 25 – 28 GAS-wet. 173 van kennisgeving, en dat hij, bij die gelegenheid, het recht heeft om aan de sanctionerend ambtenaar te vragen zijn verweer mondeling uiteen te zetten; dat de overtreder het recht heeft om zich te laten bijstaan of vertegenwoordigen door een raadsman; dat de overtreder het recht heeft om zijn dossier te raadplegen; een kopie van het proces-verbaal bedoeld in artikel 20 of van de vaststelling opgesteld door de personen bedoeld in artikel 21. O.i. moeten navolgende processen-verbaal waaruit de feiten blijken eveneens in kopie worden meegestuurd. Andere stukken die de ambtenaar in de behandeling wenst te gebruiken en die essentieel zijn voor het bewijs van de feiten dienen aan het dossier ter inzage te worden toegevoegd alvorens de opstartbrief vertrekt, dit ter wille van de rechten van verdediging en de vereiste mogelijkheid tot tegenspraak. De vader, moeder en voogden of personen die de minderjarige overtreder onder hun hoede hebben, worden eveneens per aangetekende brief op de hoogte gebracht dat een administratieve procedure geopend wordt. Deze partijen hebben dezelfde rechten als de minderjarige. De sanctionerend ambtenaar bepaalt, zo nodig, de dag waarop de overtreder wordt uitgenodigd om zijn mondeling verweer uiteen te zetten. Een mondeling verweer is inderdaad niet altijd gegarandeerd. Indien de sanctionerend ambtenaar van oordeel is dat een administratieve geldboete moet worden opgelegd die niet hoger is dan 70 euro, dan heeft de overtreder het recht niet om te vragen zijn verweer mondeling uiteen te zetten. Uiteraard wil dit niet zeggen dat de ambtenaar de vraag daartoe alsnog niet zou kunnen honoreren of evt. zelf zou kunnen oordelen dat hij verdachte oproept naar een mondelinge hoorzitting. Bij het nemen van de beslissing zelf is de sanctionerend ambtenaar gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur zoals het redelijkheidbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Toch bepaalt de wet expliciet dat administratieve sanctie proportioneel is in functie van de zwaarte van de feiten die haar verantwoorden en in functie van de eventuele herhaling 788 . Blijkens de rechtspraak van het Hof van Cassatie mag met de persoonlijke omstandigheden van de dader, bv. zijn onvermogen, geen rekening worden gehouden 789 . O.i. dient wel rekening te worden gehouden met eventuele verzwarende en verzachtende omstandigheden. Bij het nemen van de beslissing is de ambtenaar ook gehouden tot een formele motivering. De beslissing valt onder het toepassingsgebied van de wet van 29.06.1991 betreffende de formele motivering van de individuele bestuurshandeling. O.i. houdt dit in dat de sanctionerend ambtenaar in zijn beslissing formeel en expliciet dient aan te duiden waarom de feiten bewezen zijn, hoe ze de samenstellende delen van de overtreden bepaling inhouden en aldus vallen onder de aangeduide incrimatie, hoe ze toerekenbaar zijn aan de verdachte, en hoe en in welke mate ze – met inachtname van het proportionaliteitsbeginsel - de opgelegde bestraffing verantwoorden. De verplichting tot formele motivering leidt er niet toe dat de ambtenaar dient te antwoorden op alle argumenten van de verdachte of zijn verdediging, maar wel dat de betrokkene in de motivering de redenen dient terug te kunnen vinden op grond waarvan de feiten bewezen werden verklaard en voor de aangegeven overtreding precies de opgelegde straf werd uitgesproken. Herhaling, thans wettelijk omschreven, bestaat wanneer de overtreder reeds werd gesanctioneerd voor eenzelfde inbreuk binnen de vierentwintig maanden voorafgaand aan de nieuwe vaststelling van de inbreuk 790. De vaststelling van meerdere samenlopende inbreuken op dezelfde reglementen of verordeningen (waarbij één feitelijke gedraging een inbreuk op verschillende incrimaties 788 Art. 7 GAS-wet. Cass. 29.06.2009, R.W. 2011-12, nr.30, 24.03.2012, 1. 790 Zelfde artikel. 789 174 vormt), geeft aanleiding tot één enkele administratieve sanctie, in verhouding tot de ernst van het geheel van de feiten 791. Voor het nemen van zijn beslissing én de kennisgeving ervan is de sanctionerend ambtenaar gehouden aan een door de wet vastgestelde beslissingstermijn. Het betreft een vervaltermijn die op geen enkele wijze kan worden gestuit of geschorst. Na het verstrijken van de beslissingstermijn, kan de sanctionerend ambtenaar geen administratieve geldboete meer opleggen. De beslissingstermijn neemt, onder de gelding van de nieuwe wet, een aanvang vanaf de vaststelling van de feiten door de vaststeller. Onder de oude wet startte deze termijn pas vanaf de ontvangst van de vaststelling of het proces-verbaal. De termijn die men nodig heeft om het proces-verbaal af te werken en bij de sanctionerend ambtenaar te krijgen loopt dus tegen deze laatste. Met de afschaffing ven de vervaltermijn voor het overmaken van het proces-verbaal kan dit tot een ernstige inkorting van de termijn waarover de sanctionerend ambtenaar beschikt leiden. In de regel dient een beslissing te worden genomen én ter kennis gebracht van de betrokkenen binnen een termijn van zes maanden. In afwijking van deze regel echter, wordt de beslissing van de sanctionerend ambtenaar binnen een termijn van twaalf maanden genomen en wordt ter kennis gebracht van de betrokkenen, indien er een gemeenschapsdienst en/of bemiddeling tussenkomt. De wet bevat tevens een aantal bepalingen inzake de kennisgeving van de sanctionerend ambtenaar. Na het verstrijken van de termijn voor het indienen van het verweer of vóór het verstrijken van deze termijn, wanneer de overtreder te kennen geeft de feiten niet te betwisten of, desgevallend, na mondeling of schriftelijk verweer door de overtreder of zijn raadsman, kan de sanctionerend ambtenaar de administratieve geldboete opleggen. De sanctionerend ambtenaar brengt zijn beslissing ter kennis van de overtreder per aangetekende brief en, in geval van de gemengde inbreuken, van de procureur des Konings. Anders dan in het verleden tekent de sanctionerend ambtenaar nu niet alleen 792 zijn beslissing, maar ook de kennisgevingsbrief . Een en ander moet de onafhankelijkheid van de ambtenaar naar buiten toe verhogen. De beslissing van de sanctionerend ambtenaar wordt eveneens per aangetekende brief ter kennis gebracht van de minderjarige en zijn vader en moeder, zijn voogden of personen die er de hoede over hebben. In de kennisgeving wordt tevens de informatie opgenomen bedoeld in artikelen 9, par. 1, 10 en 12 van de wet van 8 december 1992 tot bescherming van de persoonlijke levenssfeer ten opzichte van de verwerking van de persoonsgegevens (recht op informatie, inzage en verbetering). (xiv) Afwijkende procedure in geval van inbreuken betreffende het stilstaan en het parkeren 793 De procedure in geval van stilstaan en parkeren en de overtreding van het bord C3 wijkt af van de standaardprocedure op verschillende vlakken. Elders in deze tekst werd al opgemerkt dat voor dergelijke feiten geen alternatieve maatregelen mogelijk zijn. De sanctionerend ambtenaar deelt binnen de vijftien dagen na ontvangst van de vaststelling van de inbreuk, bij gewone zending (dus niet aangetekend), aan de overtreder de gegevens mee met betrekking tot de vastgestelde feiten en de begane inbreuk, alsmede het bedrag van de administratieve geldboete. Het gaat om de 791 Idem. Onder de gelding van de oude wet waren de gewone handtekeningsregels van het gemeentedecreet toepasselijk. 793 Art. 29 GAS-wet. 792 175 bedragen bepaald bij K.B. gezien ter zake, anders dan in de reguliere procedure, voor de sanctionerend ambtenaar geen discretionaire bevoegdheid geldt. De administratieve boete dient ter worden betaald door de overtreder binnen dertig dagen na de kennisgeving ervan, tenzij de overtreder binnen deze termijn zijn verweermiddelen bij gewone zending (dus andermaal niet aangetekend) laat geworden aan de sanctionerend ambtenaar. De overtreder kan binnen deze termijn op zijn verzoek worden gehoord wanneer het bedrag van de administratieve geldboete hoger ligt dan 70 euro. Verklaart de sanctionerend ambtenaar de verweermiddelen niet gegrond, dan brengt hij de overtreder hiervan op een met redenen omklede wijze op de hoogte met verwijzing naar de te betalen administratieve geldboete die binnen een nieuwe termijn van dertig dagen na deze kennisgeving moet worden betaald. Wordt de administratieve geldboete niet betaald binnen de eerste termijn van dertig dagen, dan wordt, behoudens in geval van verweermiddelen, een herinnering verstuurd met uitnodiging tot betaling binnen een nieuwe termijn van dertig dagen te rekenen vanaf de kennisgeving van die herinnering. (xv) Beroepsmogelijkheden 794 Zoals hiervoor al gesteld moet, om in overeenstemming te zijn met art. 6 van het EVRM, de beslissing van de sanctionerend ambtenaar door de belanghebbenden kunnen worden aangevochten bij een onafhankelijke rechter met volle rechtsmacht. In ieder geval moet de kennisgeving van de beslissing ook de beroepsmogelijkheid aanduiden, anders loopt de beroepstermijn niet. De kennisgeving moet in dat verband het bestaan van de beroepsmogelijkheid signaleren, de instantie aanduiden bij wie het beroep moet worden ingesteld en de geldende vorm en termijnen 795. Vergeet men dit vormvoorschrift na te leven bij een eerste betekening, dan kan de betekening met aanduiding van de beroepsmogelijkheid worden hernomen. Uiteraard kan de overtreder, wanneer er een geldboete wordt opgelegd, beroep instellen. Betreft de overtreder een minderjarige, dan kan het beroep “eveneens” (zo stelt de wet) worden ingesteld door de vader en moeder, voogden of personen die er de hoede over hebben. In casu zou, bij een letterlijke lezing van de wet dus ook de minderjarige, alhoewel handelingsonbekwaam, beroep kunnen instellen. De wet voorziet echter thans, compleet onbegrijpelijk, dat ook de gemeente beroep kan instellen “in geval van een administratieve geldboete” tegen de beslissing van de sanctionerend ambtenaar, al is deze duidelijk een orgaan van de gemeente. Deze nieuwe regel wordt des te opmerkelijker en onzinniger (a) nu de wet ook expliciet bepaalt dat de sanctionerend ambtenaar, of de door hem aangeduide vertegenwoordiger, ter zake ook de gemeente in rechte kan vertegenwoordigen en (b) nu de rechtspraak aanneemt dat het beroep moet worden ingesteld tegen de gemeente en niet de sanctionerend ambtenaar 796. Op dit ogenblik zou de ambtenaar, als vertegenwoordiger van de gemeente en verdediger van zijn eigen beslissing twee rollen in één persoon moeten verenigen, hetgeen uiteraard niet mogelijk is. Met behoud van de specifieke bepalingen van de GAS-wet en deze van de jeugdbeschermingswet van 08.04.1965, zijn de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek van toepassing op het beroep bij de politierechtbank en de jeugdrechtbank. Dit houdt o.m. in dat het verzoekschrift moet voldoen aan de artikelen 1034bis-sexies Ger. W. De gemeente of de overtreder, in geval van een administratieve geldboete, kunnen een beroep instellen bij geschreven verzoekschrift bij de politierechtbank, volgens de 794 Art. 31 GAS-wet. Art. 2, 4° W. 11.04.1994 betreffende de openbaarheid van bestuur 796 Pol. Leuven, 03.07.2006, onuitg.; Pol. Kortrijk, 20.05.2009, onuitg. 795 176 burgerlijke procedure, binnen een maand na kennisgeving van de beslissing. De vermelding als partij die beroep kan instellen van de gemeente houdt dan ook in dat deze van de beslissing van haar eigen ambtenaar in kennis moet worden gesteld. Wanneer de beslissing van de sanctionerend ambtenaar betrekking heeft op minderjarigen, wordt het beroep ingediend via kosteloos verzoekschrift bij de jeugdrechtbank. De jeugdrechtbank blijft bevoegd indien de overtreder meerderjarig is geworden op het moment van de uitspraak. Eigenaardig genoeg bepaalt de wet hier geen termijn voor het instellen van het beroep. De politierechtbank of de jeugdrechtbank beslist in het kader van een tegensprekelijk en openbaar debat. Zij oordeelt over de wettelijkheid en de proportionaliteit van de opgelegde geldboete. De rechtbank kan de beslissing van de sanctionerend ambtenaar ofwel bevestigen ofwel herzien. De jeugdrechtbank kan echter, wanneer hij gevat wordt door een beroep tegen de administratieve geldboete, in de plaats hiervan een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding opleggen, bepaald bij artikel 37 van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade. In dit geval is artikel 60 van dezelfde wet van toepassing. Een heikele zaak is de zaak van de rechtsplegingsvergoeding en de gerechtskosten. Tot op heden veroordeelde de rechtbanken, indien de beslissing van de sanctionerend ambtenaar werd vernietigd, de gemeente steevast ook tot het betalen van de rechtsplegingsvergoeding. De discussie leek zich te beperken tot de vraag of het geding een in geld waardeerbare vordering betrof en of gezien de veelal beperkte complexiteit van de zaak de rechtsplegingsvergoeding kon worden gereduceerd 797. Aan de hand van de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof kan echter worden geargumenteerd dat een sanctionerend ambtenaar, nu zijn beslissing wordt genomen in het algemeen belang in de uitoefening van zijn ambt en waarbij hij geen enkel persoonlijk voordeel nastreeft, en gelet op een noodzakelijke gelijke behandeling met bv. het openbaar ministerie, een ambtenaar van de burgerlijke stand in het kader van een schijnhuwelijk, of een stedenbouwkundig inspecteur in het kader van een herstelvordering, nooit tot enige rechtsplegingsvergoeding kan worden veroordeeld 798. 797 798 Zie bv. Pol. Brugge, 19.09.2013, onuitg. Grondwettelijk Hof, arrest 132/2013 van 26.09.2013. 177 (xvi) Beroepsmogelijkheden tegen het vonnis van de politierechtbank of de jeugdrechtbank De beslissing van de politierechtbank of van de jeugdrechtbank zelf is niet vatbaar voor hoger beroep. Wanneer de jeugdrechtbank echter beslist om de administratieve sanctie te vervangen door een maatregel van bewaring, behoeding of opvoeding zoals bedoeld in artikel 37 van de voormelde wet, is deze beslissing wel vatbaar voor hoger beroep bij de jeugdkamer van het Hof van Beroep. In dit geval zijn de procedures bedoeld in de voormelde wet van toepassing. De uitspraak van de politierechtbank is wel vatbaar voor cassatieberoep. Idem het vonnis van de jeugdrechtbank indien geen beschermingsmaatregel werd opgelegd. (xvii) Uitvoerbaarheid van de gemeentelijke administratieve geldboete 799 De beslissing tot het opleggen van een administratieve geldboete heeft uitvoerbare kracht na het verstrijken van één maand vanaf de dag van de kennisgeving, behoudens wanneer hoger beroep wordt aangetekend. De beslissing van de sanctionerend ambtenaar om een administratieve geldboete op te leggen voor een inbreuk stilstaan en parkeren en het bord C3 is uitvoerbaar indien deze administratieve geldboete niet binnen de termijn bedoeld in artikel 29 par. 3 werd betaald, tenzij de overtreder binnen deze termijn een beroep instelt. (xviii) Inning van de gemeentelijke administratieve geldboete 800 De administratieve geldboete wordt geïnd ten bate van de gemeente. Dit geldt ook voor de gemeentelijke administratieve geldboetes die slaan op gemengde inbreuken. De inningswijze wordt, zo stelt de GAS-wet, verder geregeld in een in Ministerraad overlegd K.B. 801. Dit heeft als gevolg dat terzake de gemeenrechtelijke inningsprocedure voorzien in art. 94 GD (inning via een dwangbevel) niet kan worden toegepast. In de praktijk levert de sanctionerend ambtenaar, op vraag van de financieel beheerder, een afschrift van zijn beslissing af waarin hij bevestigt dat de beslissing niet het voorwerp is van een tijdig ingestelde beroepsprocedure. Inbreuken inzake stilstaan en parkeren en het bord C3 en F103 kunnen, bij afwezigheid van de bestuurder, geïnd worden van de houder van de kentekenplaat van het voertuig ten laste van wie – bij afwezigheid van de bestuurder, d.w.z. indien deze niet kan worden geïdentificeerd – de sanctie overigens ook ten laste moet worden gelegd. Boetes opgelegd of bevestigd door de rechter worden ingevorderd overeenkomstig de regels van het gerechtelijk wetboek via de expeditite van het vonnis (xix) De onmiddellijke betaling van de administratieve geldboete 802 De inning van een gemeentelijke administratieve geldboete van een buitenlander is niet evident. Vandaar dat de wet nu ook een hoofdstuk bevat inzake de onmiddellijke betaling van de administratieve geldboete in hoofde van buitenlanders. Het systeem kent echter tal van beperkingen. 799 Art. 30 en 32 GAS-wet. Art. 33 GAS-wet. K.B. van 21.12.2013 o.m. betreffende de inning van de boetes in uitvoering van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, B.S., 27.12.2013, art. 7: De administratieve geldboete wordt, binnen een termijn van één maand volgend op de dag dat de beslissing uitvoerbaar geworden is, vereffend door storting of overschrijving op een rekening van het gemeentebestuur aan de hand van een overschrijvings- of stortingsformulier. De betaling kan eveneens gebeuren in handen van de financieel beheerder van de gemeente. 802 Art. 34 – 42 GAS-wet. 800 801 178 Naar de persoon toe is de onmiddellijke betaling enkel mogelijk voor feiten gepleegd door een natuurlijk persoon die, noch een woonplaats, noch een vaste verblijfplaats in België heeft. Rechtspersonen komen dus voor een onmiddellijke inning niet in aanmerking. De onmiddellijke inning kan alleen plaats hebben indien de verdachte ermee akkoord gaat. Bij het verzoek tot onmiddellijke betaling moet hij op de hoogte gebracht worden van zijn rechten. De onmiddellijke betaling is uitgesloten indien de overtreder minder dan 18 jaar oud is of onder het statuut van verlengde minderjarigheid valt of onbekwaam verklaard is. Al bij al is dat laatste, alhoewel logisch wegens het ontbreken van de strafwaardigheid in hoofde van de verdachte, op het ogenblik van de vaststelling van de feiten moeilijk vast te stellen. Naar voorwerp toe is de onmiddellijke betaling beperkt tot de in de artikelen 2 en 3, 3°, van de wet bedoelde feiten. Het gaat dus om niet-gemengde inbreuken met uitzondering van de inbreuken op het stilstaan en parkeren en het bord C3 en F103. Deze laatste vallen, als gemengde inbreuk, wel onder de procedure onmiddellijke inning. Indien ter gelegenheid van de vaststelling van een feit dat aanleiding kan geven tot een onmiddellijke inning een ander feit wordt vastgesteld (bv. een strafrechtelijk feit) dat zelf geen aanleiding kan geven tot een directe inning, dan is ook het eerste feit uitgesloten van de directe inning. Ook dit is logisch aangezien er op dat ogenblik samenloop is en de feiten die met een directe inning zouden kunnen worden bestreden opgeslorpt zijn in het strafrechtelijk feit. Wat de verbaliserende overheid betreft kunnen alleen de personeelsleden van het operationele kader van de federale en lokale politie 803 gebruik maken van de door dit hoofdstuk voorziene onmiddellijke betaling. De bedragen die kunnen worden geïnd via een directe inning zijn beperkt. De inbreuken die enkel het voorwerp kunnen uitmaken van een administratieve sanctie kunnen aanleiding geven tot de onmiddellijke betaling van een maximumbedrag van 25 euro per inbreuk en een maximumbedrag van 100 euro wanneer er meer dan vier inbreuken ten laste van de overtreder werden vastgesteld. De inbreuken inzake stilstaan en parkeren en overtreding van het bord C3 kunnen aanleiding geven tot de onmiddellijke betaling van een door de Koning, bij besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, vastgelegd bedrag 804. De betaling van de onmiddellijke inning gebeurt via een bankkaart, een kredietkaart, via overschrijving of in geld en met inachtname van de nadere regels bij K.B. te bepalen 805. De wet voorziet ook een kennisgeving aan de sanctionerend ambtenaar en het parket. Het proces-verbaal dat gewag maakt van een onmiddellijke betaling van de administratieve geldboete wordt binnen een termijn van vijftien dagen overgezonden aan de sanctionerend ambtenaar en – bij inbreuken op het stilstaan en het parkeren en overtreding van het bord C3 - ook aan de procureur des Konings. De onmiddellijke betaling heeft het verval als gevolg om aan de overtreder een administratieve geldboete voor het betrokken feit op te leggen. De onmiddellijke betaling verhindert de procureur des Konings evenwel niet de artikelen 216bis of 216ter van het Wetboek van Strafvordering toe te passen, noch strafrechtelijke vervolgingen in te zetten. De wet voorziet verder bepalingen inzake verhaal en aanrekening van het bedrag van de onmiddellijke inning. (xx) Verjaring van de opgelegde administratieve geldboetes 806 803 Tot dit kader behoren ook de agenten van politie, voorheen de zgn. hulpagenten. Zie art. 117 van de wet van 07.12.1998 op de geïntegreerde politie gestructureerd op twee niveaus. 804 K.B. … . 805 K.B…. . 806 Art. 43 GAS-wet. 179 De nieuwe GAS-wet voorziet thans een uitdrukkelijke verjaringstermijn. De administratieve geldboetes verjaren na vijf jaar, te rekenen vanaf de datum waarop ze betaald moeten worden. Van de verjaring kan door de begunstigde afstand worden gedaan. De verjaringstermijn is vatbaar voor stuiting bij toepassing van de artikelen 2244 e.v. B.W.. Na de stuiting start de oorspronkelijke verjaringstermijn opnieuw. Een nieuwe stuiting binnen de nieuwe termijn van vijf jaar is telkens opnieuw mogelijk. De verjaring treedt in vijf jaar na de laatste stuiting, behoudens indien de zaak inmiddels bij de rechter aanhangig is. (xxi) Het register van de gemeentelijke administratieve sancties 807 De wet voorziet thans een specifieke wettelijke basis voor het bijhouden van een bestand met gemeentelijke administratieve sancties. Iedere gemeente moet één enkel bestand bijhouden van de natuurlijke personen of rechtspersonen die, op basis van het algemeen politiereglement, het voorwerp hebben uitgemaakt van een administratieve sanctie of een alternatieve maatregel. De gemeente is verantwoordelijk voor de verwerking van dit bestand. Het bestand is bedoeld om het beheer van de administratieve sancties en de alternatieve maatregelen te verzekeren. Meerdere gemeenten kunnen beslissen om samen één enkel register bij te houden. In dat geval moeten zij, na overleg, de verantwoordelijke voor de verwerking bepalen. Het bestand bevat de volgende persoonsgegevens en informatiegegevens: de naam, voornamen, geboortedatum en verblijfplaats van de personen die het voorwerp uitmaken van gemeentelijke administratieve sancties of alternatieve maatregelen. In het geval van een minderjarige moeten de namen, voornamen, geboortedatum en de verblijfplaats van de ouders, voogden of personen die hem onder hun hoede hebben worden vermeld; de aard van de gepleegde feiten; de aard van de sanctie en de dag waarop deze werd opgelegd; in voorkomend geval, de informatie overgezonden door de procureur des Konings in het kader van de gemengde inbreuken; de sancties waartegen geen beroep meer ingesteld kan worden. Voormelde onder het eerste streepje opgenomen gegevens worden gedurende vijf jaar bewaard, te rekenen vanaf de datum waarop de sanctie werd opgelegd of de alternatieve maatregel werd voorgesteld. De bewaartermijn is bijgevolg gekoppeld aan de verjaringstermijn van de gemeentelijke administratieve geldboete. Eens deze termijn verstreken is, worden de gegevens hetzij vernietigd, hetzij geanonimiseerd. De sanctionerend ambtenaar heeft toegang tot voormelde persoonsgegevens en informatiegegevens. De Koning bepaalt, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, na advies van de Commissie voor de Bescherming van de Persoonlijke Levenssfeer, de andere bijzondere voorwaarden met betrekking tot de verwerking van de persoonsgegevens die vermeld worden in het register van de gemeentelijke administratieve sancties 808. (xxii) Inzage- en afschriftrecht i.v.m. de vaststelling en de beslissing van de sanctionerend ambtenaar De sanctionerend ambtenaar zendt een kopie van het proces-verbaal of van de vaststelling opgesteld door de personen bedoeld in artikel 21, evenals een kopie van zijn 807 Art. 44 GAS-wet K.B. van 21.12.2013 tot vaststelling van de bijzondere voorwaarden betreffende het register van de gemeentelijke administratieve sancties ingevoegd bij artikel 44 van de wet van 24.06.2013 betreffende de gemeentelijke administratieve sancties, B.S., 27.12.2013. 808 180 beslissing over aan elke partij die hierbij een rechtmatig belang heeft en die hem voorafgaand een schriftelijk en met redenen omkleed verzoek heeft overgezonden. Gezien de uitdrukkelijke bepaling uit de wet zijn de gemeenrechtelijke regels inzake openbaarheid van bestuur in casu niet toepasselijk. 6.3.9. Het bijzondere geval van de politie op de vertoningen De Gemeentewet heeft het destijds nodig geoordeeld voor de vertoningen een bijzondere regel in te stellen (art. 130 NGW, dat gezien de materie politie federaal blijft, door het GD niet kon worden opgeheven). De wetgever heeft er daarbij voor gekozen af te wijken van de regel die voor het uitvoeren van politieverordeningen of het maken van politieverordeningen bij hoogdringendheid de burgemeester bevoegd verklaarde. 6.3.9.1. Het begrip “vertoning”. Onder vertoningen moet worden verstaan manifestaties waarbij in het openbaar (eerste element), met gebruik van het woord (tweede element), ideeën uitgedragen worden (derde element) (bv. toneelvoorstellingen, filmvertoningen, cabaret, enz.). 6.3.9.2. Het begrip “politie over de vertoningen”. Onder het begrip “politie over de vertoningen” dient te worden verstaan, de handhaving van de openbare orde die te maken heeft met de vertoning zelf. De handhaving van de openbare orde die niets te maken heeft met de vertoning zelf, maar met de zaal waarin de vertoning plaats heeft (bvb. betreffende de brandveiligheid) noemt men de politie op de toneelzalen, of de politie van de plaats. Enkel het eerste begrip valt binnen de bevoegdheid van het college. Voor het tweede blijft de burgemeester bevoegd. 6.3.9.3. Voorwaarden om vertoningen te kunnen regelen. Er kan t.a.v. vertoningen enkel reglementerend en politioneel opgetreden worden in het kader van de politie op de vertoningen voor zover deze vertoningen zelf in strijd zijn met de openbare orde, d.w.z. aanleiding kunnen geven tot wanordelijkheden, oproer, samenscholing, ondermijning van het wettelijk 809 gezag, aantasting van de openbare rust . Onzedelijkheid bijvoorbeeld, kan op zichzelf niet als criterium gelden, wél wanordelijkheden die het gevolg kunnen zijn van onzedelijke daden. 6.3.9.4. Wettelijke regeling. a. b. c. De gemeenteraad zorgt ervoor, eventueel door het nemen van een verordening, dat geen vertoningen strijdig met de openbare orde gegeven worden. Het college (en dus niet de burgemeester) zorgt voor de uitvoering van de door de raad aangenomen verordening en voor het toezicht op de vertoningen; Bij gebreke aan verordening vanwege de raad kan het college, in buitengewone gevallen, zelf elke vertoning verbieden ten einde de openbare rust te handhaven. Het is dus niet de burgemeester die hier, in dringende gevallen, bevoegd is. Het verbod moet het enige middel zijn 810 om de openbare orde te handhaven . Voor een goed begrip van de samenhang van alle mogelijke bevoegdheden weze hierbij nog enkele verduidelijkingen toegevoegd : - Mag er dan al geen voorafgaande toelating voor vertoningen opgelegd worden (wegens de vrijheid van vergaderen), dan mag wel een voorafgaande verklaring (aangifte) geëist worden : op 809 Op zich volstaat derhalve niet het argument dat een vertoning bvb. een anti-semitisch karakter zou hebben (R.v.St., Arr. nr. 128.544, 25.02.2004). Art. 130 van de Nieuwe Gemeentewet kan niet worden aangewend om de politieke, morele en zelfs strafrechtelijke correctheid te vrijwaren van vertoningen en artiesten waarvan men vermoedt dat ze racistisch of xenofoob zijn (R.v.St., Arr. nr. 191.742, 23.03.2009). 810 R.v.St., Arr. nr. 128.544, 25.02.2004. 181 - die wijze kan de overheid kennis hebben van wat zal gebeuren en kan zij oordelen of maatregelen zich opdringen. De "politie van de openbare plaatsen” waar de vertoning zal gegeven worden, behoort wel tot de bevoegdheid van de burgemeester (bv. brandveiligheid). Zie hiervoor. Vertoningen die gegeven worden op private plaatsen, uitsluitend ten behoeve van de leden en genodigden der inrichters, ontsnappen aan de politie op de vertoningen. 182 Schema BEVOEGDHEIDSVERDELING TUSSEN GEMEENTERAAD - COLLEGE - BURGEMEESTER GEMEENTERAAD COLLEGE BURGEMEESTER Residuaire en toegewezen bev. Toegewezen bev. Toegewezen bev. Taak van louter gem. belang Medebewindstaak Regl. Verord. Regl. Verord. Indiv. besl. Beleidsvoorber. Uitvoerend Regl.(°) Hoofd gem. Vertegenw. hogere overheid Indiv. besl. Alg. uitvoer.bev. v. regl. of besl. GR Spec. uitvoer.bev. van dr. GR gedeleg. mat. van materie toegewezen dr. GD van hogere norm indien expliciet bepaald Uitv. Uitv. Maken ABS pol. hogere pol.ver. wetten norm (R) (hoogdr.) (*) Uitzondering Uitzondering op de uitzondering : vertoningen Uitv. gem. pol.ver (*) uitgezonderd voor de vertoningen = college (°) uitzonderlijk : bvb. tijdelijke politieverordeningen op het verkeer 183 Hoofdstuk 6 – De gemeentelijke diensten 1. Algemeenheden Aangezien de gemeentelijke diensten in het GD samen met de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen en de burgemeester onder de titel van het “gemeentebestuur” worden behandeld, worden de gemeentelijke diensten ook in deze cursus onmiddellijk na deze genoemde bestuursorganen besproken. Voor het eerst immers erkent men de gemeentelijke diensten in een decretale tekst als onderdeel van het gemeentebestuur. In dit hoofdstuk zullen we het hebben over de gemeentesecretaris, de financieel beheerder en over het managementteam. De gemeentesecretaris - als hoogste gemeentelijke lijnmanager - rapporteert aan het college. De financieel beheerder rapporteert aan de gemeentesecretaris behoudens voor deze taken die hij in volle onafhankelijkheid uitoefent (zie hierna). Daaromtrent rapporteert hij in volle onafhankelijkheid rechtstreeks aan college en gemeenteraad 811. De andere leidinggevenden die deel uitmaken van het managementteam rapporteren aan de secretaris. Op te merken valt dus dat de financieel beheerder deels functioneel ondergeschikt is aan de gemeentesecretaris. Hij is echter volledig onafhankelijk voor wat betreft de krediet- en wetmatigheidscontrole van de beslissingen met financiële draagwijdte en het debiteurenbeheer, inzonderheid de invordering van fiscale en niet-fiscale ontvangsten. De vernieuwde positie met de financieel beheerder vormt een breuk met de situatie onder de NGW. 2. Het organogram van de gemeentelijke diensten (art.75 GD). 2.1. Begrip. Het organogram is een document dat de organisatiestructuur van de gemeentelijke diensten weergeeft (a). Het duidt daarbij de gezagsverhoudingen aan (b) en geeft de functies aan waaraan het lidmaatschap van het managementteam is verbonden (c). Idealiter spruit het organogram voort uit de strategie van de gemeente 812. Zoals verder zal blijken wordt het organogram een zeer belangrijk document. Het zal als aanknopingspunt dienen voor tal van andere zaken zoals bvb. het lidmaatschap van het managementteam 813, de mogelijkheid tot subdelegatie van het budgethouderschap in het kader van het dagelijks beheer 814, de mogelijkheid – in hoofde van de secretaris – tot delegatie van de bevoegdheden inzake dagelijks personeelsbeheer 815. 2.2. Bevoegde overheid voor het vaststellen van het organogram. Het organogram wordt vastgesteld door de gemeenteraad. De gemeenteraad kan deze bevoegdheid niet delegeren aan het college (art. 43 par. 2, 4° GD). De decreetgever gaat ervan uit dat de raad, via de vaststelling van het organogram, in de sector personeel binnen de gemeente stuurt op hoofdlijnen. 811 Art. 93 en 94 GD. Omzendbrief ABB 2006/19 van 01.12.2006, randnummer 4.2.. Art. 96 GD. 814 Art. 159 par. 2 lid 3 GD. 815 Art. 92 GD. 812 813 184 Het voorontwerp van organogram wordt opgemaakt door de gemeentesecretaris in overleg met het managementteam (zie hierna) 816. 3. Algemene bepalingen betreffende de gemeentesecretaris, de adjunctgemeentesecretaris en de financieel beheerder. Onder deze rubriek proberen we de min of meer gemeenschappelijke bepalingen betreffende gemeentesecretaris en financieel beheerder samen te vatten. 3.1. Gemeentesecretaris en financieel beheerder zijn decretale graden (art. 76 GD). financieel beheerder is al dan niet plaatselijk. De Iedere gemeente moet een gemeentesecretaris en een financieel beheerder hebben en ze zijn decretaal voorzien. Daarom noemt men beide functies decretale graden. In gemeenten met méér dan 60.000 inwoners kan, via beslissing van de gemeenteraad, voorzien worden in een adjunct-gemeentesecretaris. In principe is een gemeentesecretaris en een financieel beheerder van een gemeente altijd een gemeentelijk ambtenaar. Er zijn echter uitzonderingen mogelijk, zoals blijkt uit het hetgeen hierna volgt.. 3.1.1. Samenwerking met het OCMW dat de gemeente bedient 817 Mits het afsluiten van een beheersovereenkomst bij toepassing van artikel 271 (i), en op voorwaarde van een beslissing met een volstrekte meerderheid van de stemmen in de raad voor maatschappelijk welzijn van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn dat de gemeente bedient (ii), kan de secretaris van het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn van dezelfde gemeente, tegelijkertijd ook het ambt van gemeentesecretaris uitoefenen. Een identieke regeling geldt voor de financieel beheerder van het OCMW ten opzichte van het ambt van financieel beheerder van de gemeente. Het gaat hier om een mogelijkheid, geen verplichting, waaromtrent beide besturen moeten overeenkomen, zowel via de aanstelling van de OCMW-secretaris/de financieel beheerder van het OCMW via de gemeenteraad en met akkoord van de OCMW-raad, als via het afsluiten van een beheersovereenkomst. Door de koppeling aan een beheersovereenkomst is de situatie in principe dus reversibel. Een aanpassing aan het BVR van 07.12.2007 inzake de rechtspositieregeling regelt 818 de bijkomende verloning . De vroegere aanknoping aan een maximaal bevolkingscijfer van de gemeente om een secretaris gemeente en OCMW te laten bedienen is verlaten. 3.1.2. Een gewestelijk ontvanger als financieel beheerder In de gevallen, bepaald door de Vlaamse Regering, kan het ambt van financieel beheerder van de gemeente worden uitgeoefend door een gewestelijk ontvanger. In gemeenten van 5.000 inwoners en minder en ook in de gevallen bepaald door de Vlaamse Regering (gemeenten van 5001 inwoners tot maximaal 20.000 inwoners wanneer de gemeenteraad 816 Art. 87 par. 4 GD. D. 29.07.2012, art. 28 dat art. 76 GD wijzigt. Inwerkingtreding: 01.01.2013. 818 De raad kan bepalen dat het jaarsalaris van de gemeentesecretaris die met toepassing van artikel 75 en 271 van het decreet van 19 december 2008 betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn ook de functie van OCMW-secretaris uitoefent, verhoogd wordt met maximaal 30 %. De raad bepaalt welk percentage van toepassing is, zie art. 122 par. 2 RPR-besluit van 07.12.2007, ingevoegd bij BVR van 23.11.2012, art. 26 . Inwerkingtreding: 01.02.2013. 817 185 daar expliciet voor kiest 819), wordt de functie van financieel beheerder uitgeoefend door een gewestelijk ontvanger (eigenaardig genoeg is deze benaming niet veranderd). Ongeacht het bevolkingscijfer van de gemeente en mits akkoord van de provinciegouverneur kan, in de situaties vermeld in artikel 81 tot en met 83 van het gemeentedecreet (dit is bij afwezigheid of 820 vacature), het ambt van financieel beheerder worden uitgeoefend door een gewestelijk ontvanger . De gemeenten waarin het ambt van financieel beheerder wordt uitgeoefend door een gewestelijk ontvanger, dragen bij in de uitgaven die daaraan verbonden zijn, volgens de regels die de Vlaamse Regering vaststelt 821. De Vlaamse Regering stelt ook het statuut van de gewestelijk ontvanger vast. Daarbij kan de Vlaamse Regering afwijken van de bepalingen van dit decreet die betrekking hebben op de rechtspositieregeling van de financieel beheerders van de gemeenten. Een gemeente kan geen samenwerkingsovereenkomst, als vermeld in artikel 271 (de term is eigenlijk “beheersovereenkomst”), aangaan met het openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn om gebruik te maken van de gewestelijk ontvanger die het ambt van financieel beheerder uitoefent bij het centrum voor maatschappelijk welzijn. Als een gemeente, als gevolg van een wijziging van het bevolkingscijfer, in een andere situatie terechtkomt, blijven de gemeentesecretaris en de financieel beheerder die in dienst zijn, hun ambt uitoefenen tot hun loopbaan of hun functie in die gemeente eindigt. Met het akkoord van het betrokken personeelslid kan daarvan worden afgeweken. 3.2. Wie stelt de gemeentesecretaris, zijn eventuele adjunct en de financieel beheerder aan ? (art. 43 par. 2, 7° GD). De gemeenteraad stelt de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris en de plaatselijke financieel beheerder aan. De bevoegdheid van de gemeenteraad tot aanstelling van een gemeentesecretaris, een adjunctgemeentesecretaris en een financieel beheerder is niet delegeerbaar (cfr. het in de titel genoemde artikel). Zie echter hierna betreffende de vervanging van secretaris en financieel beheerder, waar in geval van spoedeisendheid het college kan optreden. 3.3. De eed van de gemeentesecretaris, zijn adjunct en de financieel beheerder (art. 77 GD). De gemeentesecretaris, zijn adjunct en de financieel beheerder leggen vóór zij hun ambt opnemen de eed af in handen van de voorzitter van de gemeenteraad tijdens een openbare vergadering van die raad. De eedformule is bijna dezelfde als voor de schepenen en de raadsleden : “Ik zweer de verplichtingen van mijn ambt trouw na te komen”. Voor schepenen en raadsleden is sprake van een “mandaat” en niet van een ambt. Wanneer betrokkenen, nadat zij bij aangetekende brief werden uitgenodigd de eed af te leggen, niet op de eerstvolgende raadszitting deze eed afleggen zonder daartoe een wettige reden te hebben, worden zij geacht aan hun aanstelling te verzaken. Idem voor de weigering de eed af te leggen. Ook dit houdt verzaking aan de aanstelling in. Een dergelijke eedaflegging in openbare zitting van de gemeenteraad door de waarnemers van deze functies is niet vereist indien ze worden aangesteld door het college op basis van hoogdringendheid (zie hierna), of indien het om waarnemers gaat die om reden van gewettigde afwezigheid door de 819 BVR van 21.12.2007 houdende vaststelling van de voorwaarden waaronder de ambten van gemeentesecretaris, gemeentelijk financieel beheerder, secretaris van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn en ontvanger van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn deeltijds kunnen worden uitgeoefend, en houdende vaststelling van sommige gevallen waarin de ambten van gemeentelijk financieel beheerder en van ontvanger van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn kunnen worden uitgeoefend door een gewestelijke ontvanger, B.S., 21.12.2007. 820 Zelfde BVR. 821 BVR van 17.10.2008 betreffende de aanrekening van de kosten van de gewestelijke ontvanger, B.S., 07.11.2008. 186 822 titularis worden aangesteld (idem) . O.i. wil dit nog niet zeggen dat er geen eed bij wie dan ook moet worden afgelegd (hetzij het college, hetzij de titularis die de plaatsvervanger aanstelt). Geen enkele ambtenaar mag immers zijn ambt opnemen zonder eerst de wettelijk bepaalde eed te hebben afgelegd 823 en bij gebreke aan een uitdrukkelijke eedformule in het D. zouden de waarnemers misschien zelfs de oude eed bedoeld in art. 2 van het D. van 20.07.1831 moeten afleggen 824. De Faq’s (frequently asked questions) van het agentschap binnenlands bestuur stellen daar – zonder bronvermelding – tegenover “De waarnemer oefent alle bevoegdheden uit die aan het ambt zijn verbonden. Uit vaste rechtspraak blijkt dat voor waarnemende functies geen nieuwe (tweede) eedaflegging nodig is indien de betrokkene in de vorige functie reeds de eed heeft afgelegd” 825. 3.4. Deeltijds uitoefenen van ambten (art. 80 GD decretale graden (art. 76 GD 827). 826 ), of uitoefening van ambten door andere De ambten van gemeentesecretaris en financieel beheerder kunnen – binnen de voorwaarden te bepalen door de Vlaamse Regering 828 - en mits beslissing van de gemeenteraad deeltijds worden uitgeoefend. In gemeenten met meer dan 20.000 inwoners zijn de secretaris en de financieel beheerder altijd voltijdse ambtenaren. In gemeenten met maximaal 20.000 inwoners beslist de gemeenteraad of de secretaris zijn ambt deeltijds of voltijds uitoefent. Wat de financieel beheerder betreft kan deze keuze worden gemaakt vanaf 7501 inwoners. Tot en met 7.500 inwoners wordt het ambt van financieel beheerder altijd deeltijds uitgeoefend 829. 3.5. Onverenigbaarheden (art. 78 GD) 3.5.1. 830 . Het ambt van gemeentesecretaris, adjunct-gemeentesecretaris en financieel beheerder is onverenigbaar met andere ambten binnen dezelfde gemeente. O.i. bedoelt het GD niet hier ook een onverenigbaarheid in te stellen voor de waarnemende secretaris, de wnd. adjunct-secretaris en de wnd. financieel beheerder met een ander ambt binnen de gemeente. Anders zou geen enkel personeelslid van de gemeente kunnen waarnemen zonder zelf eerst ontslag te moeten nemen, hetgeen toch niet de bedoeling kan zijn. In het merendeel van de gevallen zal de waarnemer precies uit de eigen administratie afkomstig zijn. 3.5.2. Onverenigbaarheid met een toezichts- of auditfunctie. De ambten bedoeld in 3.5.1. zijn onverenigbaar met de hoedanigheid van personeelslid belast met bestuurlijk toezicht op of externe audit bij de gemeenten. De Vlaamse Regering dient de verdere regels vast te stellen 831. 822 Wijzigingsdecreet 2009, art. 54 dat art. 81 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Deze verplichting is strafrechtelijk gesanctioneerd. 824 “Ik zweer getrouwheid aan de Koning, gehoorzaamheid aan de grondwet en aan de wetten van het Belgische Volk”. Vertaling vastgesteld bij K.B. van 27.05.1975. 825 http://binnenland.vlaanderen.be/werking_besturen/Gemeentedecreet/vragen-antwoorden/vragen-Gemeentedecreet.htm , vraag 12 onder de rubriek personeel. 826 Zoals gewijzigd bij het wijzigingsdecreet 2009, art. 53. Inwerkingtreding : te bepalen bij BVR. 827 Zoals gewijzigd bij het wijzigingsdecreet 2009, art. 51. Inwerkingtreding : te bepalen bij BVR 828 BVR van 21.12.2007 (B.S., 28.12.2007) houdende vaststelling van de voorwaarden waaronder de ambten van gemeentesecretaris, gemeentelijk financieel beheerder, secretaris van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn en ontvanger van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn deeltijds kunnen worden uitgeoefend, en houdende vaststelling van sommige gevallen waarin de ambten van gemeentelijk financieel beheerder en van ontvanger van een openbaar centrum voor maatschappelijk welzijn kunnen worden uitgeoefend door een gewestelijke ontvanger. Het BVR treedt in werking per 01.01.2008. 829 Zie het aangehaalde BVR van 21.12.2007, art. 1 en 3. 830 Zie ook de onverenigbaarheden voor gemeenteraadsleden uit art. 11, 4° GD. 831 BVR … . 823 187 3.6. Verbodsbepalingen toepasselijk op de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris en de financieel beheerder (art. 79, 85 en 88 par. 3 GD). Vooreerst zijn de verbodsbepalingen van art. 27 par. 2 op hen overeenkomstig toepasselijk (zie de bespreking hiervoor bij de plichten van de gemeenteraadsleden. Let wel, voor de financieel beheerder is art. 27 par. 2, 4° niet toepasselijk – zie hierna). Daarnaast is het hen verboden zelf of door een tussenpersoon handel te drijven in de zin van art. 2 van het Wetboek van Koophandel, met uitzondering van daden van koophandel in het kader van voogdij, de curatele over onbekwamen, en de opdrachten die in naam van de gemeente in private 832 ondernemingen of verenigingen worden uitgevoerd . Bovendien zijn op de gemeentesecretaris ook nog de verbodsbepalingen van art 27 par. 1 toepasselijk. De verbodsbepalingen van art. 27 par. 1 zijn – krachtens art. 88 - niet toepasselijk op de financieel beheerder, gezien deze niet deelneemt aan de vergaderingen van de gemeenteraad. Het nieuwe derde lid van art. 110 van het wijzigingsdecreet 2009 stelt echter dat – met uitzondering van het verbod in het eigen lokaal bestuur vakbondsafgevaardigde te zijn – alle verbodsbepalingen van art. 27 par. 1 en 2 op alle gemeentelijke personeelsleden toepasselijk zijn. Daartoe behoren o.i. ook de decretale graden. De partiële verwijzingen in art 85 en 88 par. 3 naar art. 27 worden daarmee o.i. overbodig en zelfs verwarrend. Het wijzigingsdecreet 2009 voorziet via een aanvulling van art. 85 dat secretaris en adjunct-secretaris geen vakbondsafgevaardigde kunnen zijn in de lokale besturen van de gemeente waar ze zijn 833 tewerkgesteld . Daartoe behoren o.a. OCMW en de door de gemeente verzelfstandigde entiteiten. Doel is belangenvermenging tegen te gaan. Deze bijkomende verbodsbepaling geldt niet voor de financieel beheerder. 3.7. De vervanging van de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris en de financieel beheerder buiten plaatsvervanging (zie 3.8.) (art. 81, 82 en 91 GD). In gemeenten waar er een adjunct-gemeentesecretaris is wordt de gemeentesecretaris bij afwezigheid of verhindering van rechtswege vervangen door de adjunct. Het decreet voorziet niet in de mogelijkheid van een adjunct-financieel beheerder. Het decreet voorziet nu wel in een uniforme vervangingsregeling voor de gemeentesecretaris en de financieel beheerder. Dit was onder de NGW niet het geval. In principe is het de gemeenteraad die de vervanging van deze personeelsleden regelt. De raad kan daarbij een concrete vervangingsregeling uitwerken die is aangepast aan de behoeften van de eigen gemeentelijke diensten 834. De vervanging kan gebeuren bij afwezigheid of verhindering. Ze moet gebeuren bij vacature van het ambt of een afwezigheid die langer dan 120 dagen duurt, behoudens voor de adjunct-secretaris. Daar is ze in dit geval niet verplicht. Is de zaak spoedeisend, dan kan het college beslissen onder verplichting zijn beslissing in de eerstvolgende raadsbeslissing te laten bekrachtigen, dit op straffe van verval van zijn beslissing. In dat geval – aanstelling door het college – moet de eed in openbare vergadering van de raad niet worden afgelegd (zie hiervoor). De vervangers moeten, met uitzondering van het slagen in de selectieproeven, altijd voldoen aan de voorwaarden voor de uitoefening van het ambt dat ze waarnemen (cfr. de eventuele diplomavereisten). Omdat dit in kleine besturen aanleiding tot problemen kan geven, kan van deze regel alleen en voor de duur vermeld in art. 83 worden afgeweken indien er bij de gemeente geen enkel personeelslid aan de voorwaarden voldoet. Afwijking van de diplomavoorwaarden is niet 835 mogelijk voor een tijdelijke aanwerwing . 832 Wijzigingsdecreet 2009, art. 52 dat art. 79 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Wijzigingsdecreet 2009, art. 57 dat art. 85 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 834 Memorie 2005, p. 70. 835 Omzendbrief BB 2009/2 bij het Reparatiedecreet 2009, p. 24. 833 188 De waarnemers oefenen alle bevoegdheden uit die aan het ambt verbonden zijn. 3.8. De aanstelling van erkende waarnemers ingeval van gewettigde afwezigheid op initiatief 836 van de secretaris of de financieel beheerder (art. 81 GD ) In geval van gewettigde afwezigheid kunnen de gemeentesecretaris en de financieel beheerder, binnen drie dagen voorzien in hun vervanging en daartoe, voor een periode van maximaal zestig dagen, een door de gemeenteraad erkende waarnemer aanstellen. Die maatregel kan voor eenzelfde afwezigheid eenmaal worden verlengd De waarnemer hoeft de eed niet in openbare vergadering van de gemeenteraad af te leggen (zie hiervoor). De waarnemers oefenen ook hier alle bevoegdheden uit die aan het ambt verbonden zijn. Anders dan de vroegere plaatsvervanger werkt de waarnemer aangesteld door de titularis niet onder diens verantwoordelijkheid. Let wel, de vervanging van de gewestelijke ontvangers gebeurt via de provinciegouverneur. 3.9. Termijn voor het invullen van het ambt bij vacature (art. 83 GD 837 ). In geval van vacature moet de raad de ambten van gemeentesecretaris en financieel beheerder binnen de zes maand invullen. Dit is niet zo ten opzichte van de adjunct-secretaris. De termijn kan éénmaal met zes maanden worden verlengd, voor zover de wervings- of bevorderingsprocedure is gestart of als die procedure geen geslaagde kandidaat heeft opgeleverd. 3.10. Inloopperiode voor de opkomende gemeentesecretaris en financieel beheerder (art. 84 GD). Ten vroegste zes maand vóór de ambtsneerlegging van de uittredende gemeentesecretaris en de zittende financieel beheerder kan de nieuwe titularis worden benoemd. Tijdens deze termijn staat de opkomende ambtenaar de aftredende ambtenaar bij in de uitoefening van zijn taken en bevoegdheden. Bij de ambtsneerlegging van de uittredende ambtenaar neemt de opkomende ambtenaar het ambt dan op. Aldus wordt toch enige continuïteit en een inloopperiode gegarandeerd. De regeling van de inloopperiode geldt niet voor de adjunct-gemeentesecretaris noch voor de ambtenaar die binnen het bestuur bevorderd wordt 838. 3.11. Afwijking van de diplomavereisten (art. 76 GD). Bij een vacature voor financieel beheerder, ongeacht het inwonersaantal van de gemeente, gelden er 839 voor de gewestelijke ontvangers géén diplomavereisten . Reden daartoe is dat een aantal gewestelijke ontvangers niet voldoen aan de diplomavereisten gesteld voor de financieel beheerders. 836 D. 29.06.2012, art. 29, dat art. 81 GD wijzigt. Inwerkingtreding: 01.01.2013. Wijzigingsdecreet 2009, art. 56 dat art. 83 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 838 Zie FAQ nr. 16 onder de rubriek personeel op de webstek van het agentschap binnenlands bestuur. 839 Wijzigingsdecreet 2009, art. 51 dat art. 76 GD aanvult. Inwerkingtreding : 09.05.2009. 837 189 4. De gemeentesecretaris en de adjunct-gemeentesecretaris. Taken en bevoegdheden. Onder deze rubriek sommen we kort de taken, en dus ook de ermee corresponderende bevoegdheden en verantwoordelijkheden, van gemeentesecretaris en adjunct-gemeentesecretaris op. De gemeentesecretaris heeft in het GD duidelijk een ruimere bevoegdheid – en verantwoordelijkheid – dan onder de NGW. Toch werd de benaming van de functie behouden. De term “gemeentedirecteur”, voorzien in het voorontwerp Van Grembergen, wordt niet langer gebruikt. 4.1. Taken van de gemeentesecretaris (art. 86 – 92 GD). 4.1.1. Algemene leiding van de gemeentelijke diensten. Vooreerst staat de gemeentesecretaris, als hoogste ambtenaar binnen het uitvoerend korps, in voor de algemene leiding van de gemeentelijke diensten. De gemeentesecretaris is de hoogste lijnmanager binnen de gemeente. Deze bevoegdheid kan de gemeentesecretaris o.i. niet delegeren aan de diensthoofden. Toch kan hij zich, onder zijn verantwoordelijkheid, bij de uitoefening van deze taak laten bijstaan, bvb. door een stafmedewerker, door het hoofd van de juridische dienst, door het diensthoofd van de personeelsdienst, … . 4.1.2. Hoofd van het personeel en bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer. De gemeentesecretaris is hoofd van het personeel, behoudens voor personeel dat is tewerkgesteld in een gemeentelijk intern verzelfstandigd agentschap (zie hierna). De gemeentesecretaris is, met hetzelfde voorbehoud, ook bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer 840. De secretaris heeft deze bevoegdheid van rechtswege. Wél moet de gemeenteraad het begrip bepalen, o.i. rekening houdend met de inhoud van het begrip en de 841 wettelijke bepalingen die een materie aan het begrip zouden onttrekken . Vallen niet onder de term “dagelijks personeelsbeheer” : aanwerven en ontslaan van personeel, tenzij er delegatie is (zie verder), beslissingen inzake disponibiliteit 842 en vastleggen van feestdagen 843, mutaties 844, samenstelling van de jury bij een selectie 845, individuele weddevaststelling 846. Voor een aantal zaken bepaalt het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007 thans dat, indien de gemeenteraad niet heeft bepaald dat ze tot het dagelijks personeelsbeheer behoren, een en ander 847 een bevoegdheid is van het uitvoerend orgaan . Voor de gedetailleerde inhoud van het begrip “dagelijks personeelsbeheer”, zie Memorie 2005, p. 72 in samenlezing met DE LANGE, M., Nota dagelijks personeelsbeheer, 22.02.2013. Op de webstek van de vvsg (www.vvsg.be) wordt regelmatig een aangevulde nota over de inhoud van het begrip dagelijks personeelsbeheer gepubliceerd. De laatste aanpassing dateert van 22.02.2013. 841 Wijzigingsdecreet 2009, art. 58 dat art. 86 aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 842 Het is de aanstellende overheid, aan te duiden overeenkomstig de normale bevoegheidsverdelende regels, die de disponibiliteit dient uit te spreken. Zie art. 193 BVR van het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007. 843 De betaalde feestdagen worden vastgelegd in het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007 (art. 179). De gemeenteraad duidt drie extra feestdagen aan en bepaalt ook hoe de feestdagen die vallen op een zaterdag of een zondag op een andere dag worden gerecupereerd (zelfde artikel). 844 Zowel bij ambtshalve herplaatsing (art. 98 rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007) als bij interne personeelsmobiliteit (art. 76 rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007) beslist de aanstellende overheid. Deze is aan te duiden overeenkomstig de normale bevoegheidsverdelende regels. 845 Bevoegdheid van de aanstellende overheid met toepassing van art. 19 par. 1, 5° van het rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007. 846 Bevoegdheid van het hoofd van het personeel ingevolge art. 112 laatste lid rechtspositieregelingsbesluit van 07.12.2007. 847 Zie de aangehaalde nota dagelijks personeelsbeheer van vvsg. Dit geldt bvb. voor het vaststellen van de in aanmerking te nemen diensten die het personeeldlid in het onderwijs als interim of als tijdelijk personeelslid presteerde (art. 114 RPR-besluit) 840 190 Vallen daar wel onder : bepaalde individuele maatregelen (bvb. toestaan van verloven, loopbaanonderbrekingen, beoordeling van vormingsaanvragen en erkenning van vorming, andere toepassingen van het personeelsstatuut die niet expliciet aan een andere gemeenteoverheid zijn 848 toegekend , …) en bepaalde collectieve maatregelen (zoals het vastleggen van vakantieperiodes onder voorbehoud van nadere regels die hierover door de raad zijn bepaald). In vergelijking met de situatie onder de NGW – waar formeel dergelijke zaken naar het college, of soms zelfs naar de raad moesten – is dit een hemelsbreed verschil. Een en ander zal zeker bijdragen tot het ontvetten van de dagordes van college en raad. Let wel : bij het uitoefenen van deze bevoegdheden blijft de gemeentesecretaris aan alle wetten en normen die ter zake gelden gebonden, bvb. de verplichting van formele motivering bij het nemen van een individuele maatregel 849, de verplichting van collectief overleg (bij de bepaling van collectieve vakantiedagen), de regels gesteld door de gemeenteraad 850, … . De gemeentesecretaris kan zijn bevoegdheid voor het dagelijks personeelsbeleid delegeren aan de leidinggevenden van wie de functies zijn aangewezen in het organogram 851 . Over zijn bevoegdheid inzake hoofd van het personeel en dagelijks personeelsbeheer moet hij, als verantwoordelijke voor de aansluiting van politiek met administratie, aan het college rapporteren. 4.1.3. Voorbereiding, uitvoering, evaluatie van het gemeentelijk beleid en organisatie en uitvoering van de interne controle. De gemeentesecretaris staat in voor de werking van de gemeentelijke diensten inzake de voorbereiding, de uitvoering en de evaluatie van het gemeentelijk beleid. Daarbij dient hij zich te gedragen naar de instructies van het bevoegde gemeentelijk bestuursorgaan (eenzijdig element) en dient hij de afsprakennota na te leven (element van contractmanagement). Voor het begrip afsprakennota, zie hierna. Deze bevoegdheid kan o.i. door de secretaris niet aan andere leidinggevenden gedelegeerd worden. Ook hier echter kan hij zich, onder zijn verantwoordelijkheid, bij de uitoefening van deze taak laten bijstaan, bvb. door een stafmedewerker, bepaalde diensthoofden, … . Voorbereiding en uitvoering. Gezien het gemeentelijk beleid altijd het resultaat is – of toch moet zijn - van een samenwerking tussen politiek en ambtenaren legt het Gemeentedecreet hier zowel een link naar de ene als naar de andere tak. (i) Een van het beleid losstaande en niet op de keuzes van de politiek gevoerde administratieve actie moet vermeden worden door de afsprakennota. De afsprakennota wordt door de gemeentesecretaris met college en burgemeester afgesloten. Dit gebeurt langs de kant van de gemeentesecretaris mede namens het managementteam (voor de inhoud van dit begrip, zie verder). Dergelijke afsprakennota stelt concreet hoe de gemeentesecretaris en de overige leden van het managementteam met het college samenwerken om de beleidsdoelstellingen te realiseren en hoe bestuur en administratie met elkaar omgaan. In de afsprakennota wordt ook bepaald hoe de secretaris de bevoegdheden uitoefent die hem door het college zijn gedelegeerd, ook indien dit is gebeurd in het kader van het budgethouderschap 852. De afsprakennota is een vorm van “contract zonder directe juridisch bindende kracht” 853. Toch maakt het de secretaris verantwoordelijk. Al bij al is de memorie hier heel duister. 848 Voor gesubsidieerd onderwijspersoneel blijft het college bevoegd, zie art. 4 par. 5 van het Decreet rechtspositieregling van 29.03.1991. 849 Zo zal een gemeentesecretaris die een verlof weigert dit uitdrukkelijk moeten motiveren (toepassing van de wet van 29.07.1991 op de formele motivering van de individuele bestuurshandeling). 850 Zo kan de gemeenteraad regels uitwerken die moeten garanderen dat personeelsleden enkel vakantie kunnen nemen voor zover dit overeenstemt met de belangen van de dienst. 851 Art. 92 GD. 852 Wijzigingsdecreet 2009, art. 59 dat art. 87 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 853 Memorie 2005, p. 72. 191 (ii) Een beleid dat afgesneden is van ambtelijke inbreng en expertise moet voorkomen worden door de verplichting van de gemeentesecretaris de zaken voor te leggen aan de gemeenteraad, de raadscommissies, het college en de burgemeester voor te bereiden 854. Uiteraard kan hij daarbij beroep doen op de ambtenaren waarover hij de leiding heeft. Heel specifiek schrijft het decreet voor dat de voorontwerpen van volgende stukken op initiatief van de gemeentesecretaris in overleg met het managementteam worden opgesteld 855 : - het organogram - de personeelsformatie - de rechtspositieregeling van het personeel - de strategische nota van de meerjarenplanning en de herziening ervan - de beleidsnota van het budget - de verklarende nota van een budgetwijziging 856 - de verklarende nota van een interne kredietwijziging . Interne controle (art. 87 par. 1 lid 2 GD en art. 99 – 101 GD) 857 . Na overleg met het managementteam moet de gemeentesecretaris ook het intern controlesysteem vaststellen. Dit controlesysteem moet door de gemeenteraad worden goedgekeurd wat het 858 algemeen kader betreft . Dit laatste betekent echter niet dat daardoor de verantwoordelijkheid van 859 de secretaris wordt gereducereerd, althans zo stelt de Memorie van Toelichting het . De secretaris staat ook in voor de interne organisatie en de werking (de implementatie) van het intern controlesysteem. Daarover moet hij jaarlijks aan college en gemeenteraad rapporteren. Uiteraard moet de secretaris ervoor zorgen dat het personeel op de hoogte is van het intern controlesysteem en zijn wijzigingen. Trouwens, interne controle is niet alleen de verantwoordelijkheid van de secretaris, maar van ieder personeelslid in de organisatie. Onder interne controle verstaat het decreet het geheel van gecoördineerde methodes en procedures die door de leidinggevenden zijn uitgewerkt om de – voornamelijk tactische en operationele doelstellingen van de organisatie te realiseren 860. Het controlesysteem moet een redelijke graad (geen absolute graad) van zekerheid verschaffen over : - het bereiken van de doelstellingen ; - het naleven van wetgeving en procedures ; - de beschikbaarheid van betrouwbare financiële en beheersinformatie ; - het efficiënt en economisch gebruik van middelen ; - de bescherming van activa ; - het voorkomen van fraude. Het gaat om een niet limitatieve lijst 861, al kan men zich moeilijk voorstellen dat er nog elementen van de werking van de gemeente zouden bestaan die niet in deze lijst zijn opgenomen. De elementen van een intern controlesysteem zijn : - hoe wordt de controle georganiseerd (inclusief administratieve organisatie van de controle) ; - hoe wordt gerapporteerd. de hiërarchische verhoudingen en de Waar mogelijk moet het intern controlesysteem de functiescheiding garanderen. Het moet bovendien verenigbaar zijn met de continuïteit van de werking van de gemeentelijke diensten. Dit laatste houdt 854 Art. 89 par. 3 GD. Zie art. 89 par. 4 GD. Wijzigingsdecreet 2009, art. 59 dat art. 87 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 857 Zie hierover ook omzendbrief 2006/19 van 01.12.2006, randnr. 4.7.1. en DE SAMBLANX, KEULEMANS en LEROY, Audit en controle in lokale besturen, VVSG en Politeia i.s.m. UAMS, 2005, 115 p. Een belangrijk model is het zgn. COSO-model dat in de vermelde pocket wordt samengevat. 858 Zie art. 43 par. 2, 8° GD (niet delegeerbare bevoegdheid van de gemeenteraad) en art. 100 GD, zoals gewijzigd bij het wijzigingsdecreet 2009, art. 65. Inwerkingtreding van de wijziging : 01.07.2009. 859 Memorie 2005, p. 76. 860 Memorie 2005, p. 75. 861 Memorie 2005, p. 75. 855 856 192 in dat het systeem methodes van conflictoplossing moet voorzien ten einde een verstoring van de normale werking van de gemeentelijke diensten te voorkomen. Interne controle valt in het geheel niet samen met administratief toezicht, noch met audit. Deze laatste twee begrippen worden behandeld in boek twee van de cursus (zie ook het schema aldaar). 4.1.4. Adviesbevoegdheid op beleidsmatig, bestuurskundig en juridisch vlak. De gemeentesecretaris heeft een ruime adviserende taak. Hij adviseert de raad, het college en de burgemeester op beleidsmatig, bestuurskundig en juridisch vlak. Hij dient te herinneren aan de geldende rechtsregels en vermeldt ook de feiten waarvan hij kennis heeft. De gemeentesecretaris kan o.i. deze bevoegdheden niet delegeren. Uiteraard kan hij wel op deskundige derden steunen, bvb. het diensthoofd juridische dienst of ieder ander diensthoofd, maar hij blijft in de relatie naar de gemeentelijke bestuursorganen de uiteindelijke verantwoordelijke ten opzichte van de gemeentelijke bestuursorganen. 4.1.5. Bijwonen van raad en college. Verantwoordelijkheid inzake notulering. Gelet op de voorgaande taak van de gemeentesecretaris (ruime adviesbevoegdheid) en gezien zijn verantwoordelijkheid voor het opstellen van de notulen (zie hiervoor bij de bespreking van de werking van gemeenteraad en college), moet de gemeentesecretaris de vergaderingen van raad en college bijwonen. Hij kan de vergaderingen van de gemeenteraadscommissies bijwonen. De gemeentesecretaris kan o.i. deze bevoegdheden niet delegeren. 4.1.6. Taken betreffende de organisatie van de briefwisseling en het archief. De gemeentesecretaris organiseert de behandeling van de briefwisseling. De gemeentesecretaris organiseert ook de bewaring van het gemeentelijk archief en de titels, onverminderd de verantwoordelijkheid van het college ter zake 862. Het gaat o.i. om niet-delegeerbare bevoegdheden. 4.1.7. Taken gedelegeerd door het college (o.a. evt. aanstelling van personeel) of rechtstreeks toevertrouwd door specifieke wetgeving. De gemeentesecretaris voert alle taken uit aan hem gedelegeerd door het college overeenkomstig art. 58 GD (zie hiervoor). Hij kan deze bevoegdheden subdelegeren aan andere personeelsleden van de gemeente indien het college zulks tgv. de delegatie zelf heeft bepaald en het decreet de subdelegatie niet verbiedt. De aanstelling van het personeel kan bevoegdheid zijn van de gemeentesecretaris voor zover het college zelf tot aanstelling bevoegd is – in de gevallen dus waar de aanstelling wettelijk of decretaal niet aan de gemeenteraad is voorbehouden - en deze bevoegdheid door het college aan de gemeentesecretaris is overgedragen. Deze bevoegdheid is niet subdelegeerbaar. Onder deze rubriek vallen ook de taken die destijds via andere wetgevingen aan de gemeentesecretaris werden toevertrouwd, bvb. het opleggen van een gemeentelijke administratieve sanctie indien de secretaris als sanctionerend ambtenaar is aangeduid. 4.1.8. Taak tot het medeondertekenen van stukken. Zie hiervoor betreffende het ondertekenen van de notulen van gemeenteraad en college en hierna betreffende de opmaak van akten en het ondertekenen ervan. 862 Zie art. 57 par. 4 GD. 193 4.1.9. Taak in functie van de betalingen en kasverrrichtingen. Zie de behandeling hierna bij de bespreking van de uitvoering van het budget. 4.2. Taken van de adjunct-gemeentesecretaris (art. 91 GD). De adjunct-gemeentesecretaris staat de gemeentesecretaris bij in de vervulling van zijn ambt. Hij vervangt automatisch de gemeentesecretaris bij afwezigheid of verhindering. 5. De financieel beheerder. Taken en bevoegdheden. De financieel beheerder is, als rechtsfiguur, de opvolger van de vroegere ontvanger. Toch gaat het om een totaal andere figuur. Anders dan de ontvanger staat de financieel beheerder grotendeels, met name voor een aantal functionele taken – d.i. de taken die te maken hebben met beleidsvoorbereiding en –uitvoering - onder het gezag van de gemeentesecretaris. Voorheen was daarvan geen sprake. Enkel voor zijn controlerende en rapporterende taken, alsook inzake de inning van de ontvangsten, behoudt de financieel beheerder de onafhankelijkheid van de ontvanger. Ook de betalingen kan de financieel beheerder niet meer “alleen” doen. Voor girale betalingen heeft hij de uitdrukkelijke opdracht van de secretaris nodig 863. De financieel beheerder kan sedert het D. van 29.06.2012 opnieuw kasverrichtingen – dus betalingen uit de gemeentekas die géén overschrijvingen betreffen – doen . De gemeentesecretaris blijft wel verantwoordelijk voor het kasbeheer. De secretaris kan echter, na eensluidend advies van de financieel beheerder, de kasverrichtingen opdragen aan een of meer personeelsleden van de gemeente, ook de financieel beheerder. De betrokken personeelsleden moeten bij de kasverrichtingen 864 de voorwaarden van het interne controlesysteem naleven . Het decreet voorziet niet langer een financiële zekerheidsstelling 865 . Het decreet heeft er naar gestreefd de rollen van controleur en gecontroleerde te scheiden. Tevens wilde het komaf maken met het concurrentiemodel tussen secretaris en ontvanger en dit vervangen door een samenwerkingsmodel. De financieel beheerder gemeentefinanciën 866. blijft anderzijds wel de ambtelijke verantwoordelijke voor de We vermelden hierna de taken van de financieel beheerder maar behandelen ze inhoudelijk, ook m.b.t. het uitvoeren van het budget (bvb. de krediet- en wetmatigheidscontrole alsook de betaling) op de desbetreffende plaatsen. Dit zorgt ervoor dat, bvb. wat betreft de bevoegdheden in de betalingsprocedure, de interactie met en aflijning ten opzichte van de taken en bevoegdheden van de secretaris duidelijker worden. 5.1. Taken waarvoor de financieel beheerder gemeentesecretaris staat (art. 93 GD). onder de functionele leiding van de De financieel beheerder staat onder de functionele leiding van de secretaris voor : - het opstellen, in overleg met het managementteam, van het voorontwerp van de financiële nota van het meerjarenplan en van de jaarlijkse herziening ervan, van de financiële nota van het jaarlijks budget en van de budgetwijzigingen, van het voorontwerp van interne kredietaanpassingen ; 863 Art. 163 en art. 95 GD. DVR van 29.06.2012, art. 32 dat art. 100 par. 3 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.01.2013. 865 Dit komt doordat art. 55 NGW wordt opgeheven en geen specifieke bepaling ter zake in het GD is voorzien. 866 Memorie 2005, p. 20. 864 194 - het voeren en het afsluiten van de boekhouding en het opmaken van de inventaris, de jaarrekeningen en de geconsolideerde jaarrekening ; het verzorgen van de financiële analyse en de financiële beleidsadvisering in de ruimste zin ; met behoud van art. 100 par. 3 (i.v.m. het door de secretaris aan personeelsleden opgedragen kasbeheer), het thesauriebeheer (hieronder wordt verstaan : de beleggingen, het overschrijven tussen de rekeningen van de gemeente en het aanhouden van een voldoende kasvoorraad). Over deze zaken rapporteert de financieel beheerder, precies omdat hij daarbij onder de functionele leiding van de gemeentesecretaris staat, aan de gemeentesecretaris. Onder het begrip functionele leiding dient te worden verstaan de mogelijkheid van de secretaris om aan de financieel beheerder een zeker overlegd tijdspad te doen aanvaarden dat voor de organisatie noodzakelijk is. Het gaat echter niet over een hiërarchische relatie 867. 5.2. Taken die de financieel beheerder in volle onafhankelijkheid uitvoert (art. 94 GD). De financieel beheerder staat in volledige onafhankelijkheid 868 in voor : - de voorafgaandelijke krediet- en wetmatigheidscontrole van beslissingen die een budgettaire en financiële impact hebben (zie verder onder de rubriek Planning en Financieel beheer). het debiteurenbeheer, in het bijzonder het innen van de fiscale en niet-fiscale ontvangsten van de gemeente. Fiscale ontvangsten konden vroeger reeds worden ingevorderd via dwangbevel (betekend via gerechtsdeurwaardersexploot) overeenkomstig de toepasselijke fiscale wetgeving 869. 870 871 Niet-fiscale ontvangsten kunnen nu ook via een dwangbevel worden ingevorderd, voor zover het 872 873 college het dwangbevel heeft geviseerd en uitvoerbaar verklaard . Vooraf moet de schuldenaar bij aangetekende brief worden aangemaand. Het college kan een dwangbevel enkel viseren en 874 uitvoerbaar verklaren als de schuld opeisbaar, vaststaand en zeker (onbetwist) is . Schulden van 875 publiekrechtelijke rechtspersonen kunnen nooit via een dwangbevel worden ingevorderd . De mogelijkheid om van een dwangbevel voor niet-fiscale schuldvorderingen gebruik te maken zou een 876 gerechtelijke invordering (via dagvaarding) niet beletten . De gemeente kan ook administratieve kosten aanrekenen voor de aangetekende brief. Deze kosten vallen ten laste van de schuldenaar en kunnen eveneens ingevorderd worden via het dwangbevel . Bedoelde kosten moeten redelijk zijn en mogen niet gericht zijn op winst. Men kan zich afvragen of de uitdrukkelijke decretale bepaling inzake de recuperatie van de kosten van de aangetekende brief nodig was om de gemeente een titel te verschaffen deze kost aan te rekenen. 867 Vlaams Parlement, Vraag van de heer Marnic De Meulemeester, nr. 138 van 28.04.2006, beschikbaar op de webstek van het Vlaams Parlement, http://www.vlaamsparlement.be. 868 Hier staat de financieel beheerder dus niet onder het gezag van de gemeentesecretaris. Deze term sluit echter niet uit dat de gemeenteraad toezicht uitoefent op de wijze waarop de financieel beheerder zich van deze taak kwijt ten einde na te gaan in hoeverre de financieel beheerder handelt als een goed beheerder, zie Memorie 2005, p. 74. 869 Zie voorheen de wet van 24.12.1996 betreffende de vestiging en invordering van de provincie- en gemeentebelastingen (thans het D. van 30.5.2008). 870 D. van 29.06.2012, art. 30 dat art. 94 aanvult. Inwerkingtreding: 01.01.2013. 871 Onder “niet -fiscale schuldvorderingen” wordt verstaan schuldvorderingen die niet vallen onder de wet van 24.12.1996 betreffende de vestiging en de invordering van de provincie- en gemeentebelastingen (thans het D. van 30.05.2008). Het gaat – volgens de memorie van toelichting bij het wijzigingsdecreet 2009 – om méér dan tarieven en retributies. Ook huurgelden en pachten zouden in aanmerking komen (contra ASTAES, J., “De invordering van niet-fiscale schuldvorderingen”, Lokaal, 2008 p. 12 e.v.). 872 Een dwangbevel is een uitvoerbare titel waarin de ambtenaar de omvang van de schuld, haar oorzaak en de persoon die de schuld is verschuldigd aanduidt. 873 Wijzigingsdecreet 2009, art. 62 dat art. 94 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 874 Voor de beoordeling van deze begrippen gelden de regels van het federale burgerlijk recht. “Vaststaand” houdt in dat de schuld op het ogenblik van de invordering moet bestaan (de schuld moet dus vervallen zijn) en dat de schuld niet aan een redelijke betwisting mag onderhevig zijn. “Zeker” houdt in dat de titel moet toelaten op objectieve wijze het bedrag van de schuldvordering te bepalen. “Opeisbaar” houdt in dat de schuld niet aan een niet-gerealiseerde opschortende voorwaarde mag zijn onderworpen. 875 Idem. 876 Memorie bij het wijzigingsdecreet 2009, p. 22. 195 877 De betekening van het dwangbevel moet bij gerechtsdeurwaardersexploot gebeuren . De 878 betekening stuit de verjaring . Niet-fiscale ontvangsten die niet via dwangbevel kunnen worden ingevorderd dienen via rechterlijke weg ingevorderd. Een aantal niet-fiscale schuldvorderingen is van de toepassing van art. 94 GD uitgesloten. Voorbeelden : de toelagen bedoeld in de wet van 14.11.1983 mbt. de controle op de toelagen en de GAS-geldboete opgelegd in toepassing van voorheen art. 119bis NGW, thans de wet van 24.06.2013 879 . Telkens geldt een eigen invorderingsprocedure. Over de taken die de financieel beheerder in volle onafhankelijkheid uitvoert rapporteert hij op dezelfde wijze, dit is zonder dat men hem dat kan verbieden, aan college en gemeenteraad. 5.3. Taken van de vroegere gemeenteontvanger (art. 95 GD). De functie van gemeenteontvanger verdwijnt in het gemeentedecreet. De financieel beheerder oefent de taken uit die door of krachtens de wet of het decreet aan de gemeenteontvanger werden toevertrouwd. De financieel beheerder dient ook de girale betalingen uit te voeren na uitdrukkelijke opdracht door de secretaris. Diegene aan wie het dwangbevel wordt betekend kan verzet doen voor de vrederechter of de rechtbank van eerste aanleg – naar gelang de schuld niet of wel groter is dan 1860 EUR - indien het een geschil ten gronde betreft. De aanhangigmaking dient binnen de maand na betekening bij verzoekschrift te gebeuren. De beslagrechter is bevoegd voor betwistingen die enkel slaan op de tenuitvoerlegging. Verzet schorst de tenuitvoerlegging niet. Voorzichtigheid is echter wel geboden. De redelijkheid van het verzet moet worden ingeschat. In geval de betwisting enkel handelt over de tenuitvoerlegging dient de zaak voor de beslagrechter gebracht (art. 1498 Ger. W.). 878 Wijzigingsdecreet 2009, art. 62 dat art. 94 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 879 Wat de inning van de GAS-boete betreft, zie artikel 7 van het K.B. van 21.12.2013 tot vaststelling van de kwalificatie- en de onafhankelijkheidsvoorwaarden van de ambtenaar belast met de oplegging van de administratieve geldboete en tot inning van de boetes in uitvoering van de wet betreffende de gemeentelijke administratieve sancties. B.S., 27.12.2013. 877 196 6. Het managementteam 880. Het managementteam kadert in de overgang van het secretarismodel naar het diensthoofdenmodel. In het secretarismodel – het model van de NGW – is de secretaris de trechter langs waar alle verkeer naar en van de beslissingsorganen van het bestuur moet passeren 881. De wettelijke taakomschrijving van de secretaris in de gemeentewet leidt tot deze vaststelling. De secretaris is in dit schema belast met de voorbereiding van de zaken die aan gemeenteraad en college moeten worden voorgelegd. Hij leidt en coördineert onder het gezag van het college de diensten en is, behoudens wettelijke uitzonderingen, hoofd van het personeel. Om een beeld te gebruiken: "De secretaris die wekelijks zijn paar meters papier doorworstelt in het kader van de voorbereiding van het college, de flessenhals van en naar het beleid". De secretaris, aanwezig als notulerend ambtenaar op gemeenteraad en college, verzorgt wettelijk gezien op zijn eentje de link met de politiek. Hij is - de mogelijkheid de ontvanger gehoord te worden in financiële aangelegenheden ter zijde gelaten - de enige ambtelijke gesprekspartner van de politiek. Om opnieuw een beeld te gebruiken : "De secretaris staat met één been in de administratie en met één been in de politiek". In het wettelijk model uit de NGW is de secretaris duidelijk een zgn. "hiërarchic manager". Hij toornt boven "de rest" van het administratief personeel uit. Het model is verticaal gericht. Het nieuw model van het GD is het diensthoofdenmodel. Men gaat uit van een totaal andere positie van de secretaris. De groep van de diensthoofden, met aan het hoofd de secretaris-coach, staat als ambtelijke groep tegenover het politiek collectief gevormd door het dagelijks bestuur (college), zie in dit verband de bijzondere bevoegdheden van het managementteam. Beide groepen proberen elkaar te vinden, te communiceren en samen te werken. Het managementteam functioneert als achterban voor de secretaris. 6.1. Het managementteam : samenstelling en aard, voorzitterschap, vergaderritme (art. 96 en 97 GD). 6.1.1. Verplichting tot oprichting, samenstelling en aard. Iedere gemeente is verplicht een managementteam te hebben. De gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris (indien die binnen de gemeente voorkomt), de financieel beheerder en alle andere leden die geen mandataris zijn en waarvan de deelname aan het managementteam nuttig wordt geacht voor het functioneren van de gemeente en waaromtrent het organogram vastgesteld door de gemeenteraad het lidmaatschap van het managementteam voorziet (bvb. de belangrijkste leidinggevenden, belangrijke budgethouders, stafmedewerkers, telkens naar plaatselijke keuze), vormen samen het managementteam. Wat de “andere leden” betreft is een plaatselijke invulling mogelijk en noodzakelijk. Het managementteam was tot aan de wijziging van het Gemeentedecreet in 2009 een ambtelijk orgaan. Dit bleek uit de samenstelling. Alhoewel regelmatig overleg met de politiek – bvb. met het college - aangewezen is, maakten politici er geen deel van uit. Het ambtelijk karakter van het managementteam blijkt nog altijd uit zijn bevoegdheid (zie hierna). Sedert het wijzigingsdecreet 2009 maakt de burgemeester, of het door hem aangewezen collegelid, 882 van rechtswege deel uit van het managementteam . Deze wijziging brengt o.i. de essentie van het diensthoofdenmodel in het gedrang. Communicatie is nodig, maar dit kan op andere niveau’s. Het is overduidelijk dat de aanwezigheid van een collegelid, dat spreekrecht heeft maar geen stemrecht, vroeg of laat de werking van het managementteam moet beïnvloeden, cfr. de situatie van een gemeentelijke adviesraad waarvan een collegelid adviserend lid zou zijn. Het managementteam kan 883 wel rechtsgeldig vergaderen als de burgemeester of de aangeduide schepen niet aanwezig is . 880 Zie hierover ook omzendbrief ABB nr. 2006/19 van 01.12.2006, randnr. 44.. DE RYNCK, F. en BOUCKAERT, G. red., Praktisch handboek voor gemeentebeleid, Die Keure, 2000, p. 8 en 9 en p. 238 – 240. 882 Wijzigingsdecreet 2009, art. 65 dat art. 100 wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 883 Wijzigingsdecreet 2009, Vlaams Parlement, stuk 1946 (2008 – 2009) nr. 5, artikelsgewijze bespreking bij art.63. 881 197 Het managementteam kan op zijn vergaderingen beroep doen op andere personeelsleden, zonder dat deze een beraadslagende stem hebben 884. 6.1.2. Voorzitterschap en vergaderritme. De gemeentesecretaris zit het managementteam voor. Het managementteam dient geregeld te vergaderen ten einde de zich stellende zaken die tot zijn bevoegdheid behoren te bespreken. Vanuit zijn hoedanigheid van voorzitter van het managementteam puurt de gemeentesecretaris de bevoegdheid om een verslaggever aan te duiden 885. 6.2. Het managementteam : bevoegdheden. 6.2.1. Algemeen : het managementteam als coördinatief instrument (art. 98 GD). Het management heeft als ambtelijk forum een coördinatieve en ondersteunende rol : - bij de beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie ; bij de bewaking van de eenheid van werking ; bij de bewaking van de interne communicatie ; en dus bij de bewaking van de kwaliteit van de organisatie en de werking van de gemeentelijke diensten. Het managementteam is inderdaad het forum waar de diverse ambtelijke hoofdrolspelers elkaar op geregelde tijdstippen over voormelde zaken treffen en er zodoende via communicatie en overleg voor zorgen dat de verschillende gemeentelijke diensten in het nastreven van de gestelde doelstellingen op elkaar afgestemd blijven. Zodoende is het managementteam een tegengewicht ten opzichte van de indeling van het gemeentelijk bestuursapparaat in verschillende diensten. In die rol lijkt het managementteam heel goed op het in veel gemeenten bestaande staf- of diensthoofdenoverleg. Ook in zijn functioneren blijft het managementteam een ambtelijke vergadering. 6.2.2. Bijzondere bevoegdheden. We vermelden volgende bijzondere bevoegdheden : 6.2.2.1. Rol in de opbouw van de afsprakennota. Hiervoor zagen we dat de afsprakennota door de gemeentesecretaris met college en burgemeester wordt afgesloten. Dit gebeurt langs de kant van de gemeentesecretaris mede namens het managementteam. Dit heeft tot gevolg dat de afsprakennota ruim in het managementteam zal moeten worden besproken vanuit de algemene taakomschrijving van het managementteam. Bij het afsluiten van de afsprakennota vormt het managementteam de achterban van de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris zal dus a.h.w. eerst met het managementteam moeten onderhandelen en min of meer tot een akkoord komen alvorens hij de afsprakennota met het college afsluit. 6.2.2.2. Rol in de opbouw controleprocedures. Na overleg met het managementteam moet de gemeentesecretaris ook het intern controlesysteem vaststellen (zie hiervoor bij de bevoegdheden van de gemeentesecretaris). Ook bij het vaststellen van het controlesysteem vormt het managementteam de achterban van de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris zal ook hier eerst met het managementteam moeten onderhandelen en min of meer tot een akkoord komen alvorens het controlesysteem vast te stellen. 884 885 Memorie 2005, p. 75, zie ook de aangehaald omzendbrief 2006/19. Memorie 2005, p. 75. 198 6.2.2.3. Rol in de opbouw van het organogram, de personeelsformatie en de rechtspositieregeling van het personeel. Het voorontwerp van organogram, de personeelsformatie en de rechtspositieregeling moeten steeds in het managementteam worden besproken (art. 87 par. 4 GD). 6.2.2.4. Rol in de financiële sector. De strategische nota van de meerjarenplanning en de herziening ervan, de beleidsnota bij het budget, 886 de verklarende nota van een budgetwijziging en van een interne kredietaanpassing moeten qua voorontwerp in het managementteam overlegd worden (art. 87 par. 4 GD). 886 Wijzigingsdecreet 2009, art. 59, 3° dat art. 87 GD aanvult. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 199 Hoofdstuk 7 – Enige bijzondere bepalingen inzake de werking van de gemeente 1. Opmaken en ondertekenen van akten. Voor wat opmaak en ondertekening van notulen van de gemeenteraad en college betreft wordt verwezen naar hetgeen hiervoor werd gesteld bij de gemeenteraad en het college. Gezien de burgemeester niet automatisch meer de voorzitter van de gemeenteraad is en gezien de budgethouders in naam en voor rekening van de gemeente de verbintenissen aangaan overeenkomstig het hem toevertrouwde budget 887, heeft het GD de regeling inzake de handtekeningsbevoegdheid hertekend. De burgemeester is niet langer, samen met de secretaris, de unieke houder van de “maatschappelijke handtekening” van de gemeente. De medeondertekening door de secretaris is een substantiële vorm waardoor het stuk zijn authentiek karakter verkrijgt. Door deze medeondertekening bevestigt de secretaris de handtekening van de eerste ondertekenaar en dat de beslissing effectief in de zin als weergegeven werd genomen. De regels inzake de verplichte medeondertekening door de secretaris opgenomen in het GD gelden ook voor akten die de burgemeester opstelt ingevolge federale wetgeving (en specifieke Vlaamse wetgeving), tenzij de federale wetgeving (of specifieke Vlaamse wetgeving) uitdrukkelijk een andere 888 regeling zou voorzien . De hertekening gebeurde zoals hierna uiteengezet. Het minste wat men kan zeggen is dat de regeling, alhoewel op het eerste zicht logisch, in de praktijk tot ingewikkelde situaties kan leiden. Iedere keer dat een budgethouder een brief tekent bvb. zal hij zich de vraag moeten stellen of die brief wel louter betrekking heeft op zijn budgethouderschap. En wat is een “stuk dat betrekking heeft op de gemeenteraad” ? Ondertekening door de voorzitter van gemeenteraad en medeondertekening door de secretaris (art. 182 par. 1, art. 183bis en 184 lid 1 GD) en mogelijke delegatie. 1.1. Alle reglementen, verordeningen, beslissingen en akten van de gemeenteraad en alle andere stukken of briefwisseling die specifiek betrekking heeft op de gemeenteraad (zoals stukken mbt. het bestuurlijk 889 toezicht inzake raadsbeslissingen) , worden ondertekend door de voorzitter van de gemeenteraad en medeondertekend door de gemeentesecretaris. Aldus moet o.i. een contract waarvan de goedkeuring tot de bevoegdheid van de gemeenteraad behoort, worden getekend door de voorzitter van de raad en de secretaris 890. De voorzitter kan zijn handtekeningsbevoegdheid als voorzitter – ook m.b.t. tot het tekenen van akten inzake daden van beschikking (art. 43 par. 2, 12° GD) en behoudens wat betreft het tekenen van de notulen van de gemeenteraad) - aan één of meer leden van de gemeenteraad opdragen. De opdracht kan te allen tijde worden herroepen. Het raadslid aan wie de bevoegdheid werd gedelegeerd moet 891 boven zijn handtekening naam, functie en opdracht vermelden . De secretaris kan eveneens zijn handtekeningsbevoegdheid aan een of meer personeelsleden van de 892 gemeente opdragen, behoudens het ondertekenen van de notulen . Art. 126 NGW, dat de mogelijkheid tot het afleveren van uittreksels en afschriften via gedelegeerden voorziet, blijft van kracht. 887 Art. 160 GD. Vraag om uitleg van de heer Jan Verfaillie, Vlaams Parlement, Commissie Binnenlandse Aangelegenheden, 31.03.2009. 889 Omzendbrief BB 2009/2 bij het Reparatiedecreet 2009, p. 14. 890 Vraag nr. 154 van 06.05.2008 van de heer Bob Verstraete, Vlaams Parlement, Schriftelijke vragen, Webstek van het Vlaams Parlement, publicatiedatum 23.06.2008. 891 Wijzigingsdecreet 2009, art. 112 dat een art. 183bis in het GD invoert. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 892 Wijzigingsdecreet 2009, art. 113 dat een art. 184 eerste lid het GD vervangt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 888 200 1.2. Ondertekening door financieel beheerder en personeelsleden (art.181 par. 3 GD zoals 893 vervangen) . De beslissingen, akten, verslagen en brieven van de financieel beheerder worden door hem ondertekend als ze specifiek betrekking hebben op de aan hem toevertrouwde taken. Ook de dwangbevelen worden door de financieel beheerder ondertekend. Wel blijft hier de ondertekeningbevoegdheid inzake uitvoerbaarverklaring gelden (zie hiervoor). De beslissingen, de akten en de briefwisseling van personeelsleden aan wie bevoegdheden werden gedelegeerd (zoals budgethouders) of toevertrouwd (wat ook door een decreet rechtstreeks zou kunnen, bvb. het openbaarheidsdecreet van 26.03.2004 dat aan de secretaris bevoegdheden toekent) worden door deze personeelsleden getekend. De personeelsleden belast met budgethouderschap ondertekenen aldus de beslissingen (de gunningen bvb.), de akten en de briefwisseling (de betekening van de gunning bvb.) voor zover ze enkel betrekking hebben op hun budgethouderschap. De secretaris-budgethouder kan deze bevoegdheid delegeren 894 . 1.3. Ondertekening door de burgemeester en medeondertekening door de secretaris (art. 182 par. 2, par. 4 en par. 5 en art. 184 lid 1 GD). Mogelijke delegatie. Alle reglementen, verordeningen, beslissingen en akten van de burgemeester en van het college dienen te worden ondertekend door de burgemeester en medeondertekend door de secretaris. Dit geldt ook voor de briefwisseling van de gemeente, tenzij het gaat om briefwisseling die enkel betrekking heeft op de gemeenteraad of enkel betrekking heeft op de eigen bevoegdheid van de financieel beheerder of een gedelegeerd personeelslid (zie hiervoor). Verder ligt de residuaire handtekeningsbevoegdheid bij de burgemeester en de secretaris die 895 medeondertekent . Onder residuaire handtekeningsbevoegdheid moet worden verstaan de handtekeningsbevoegdheid die niet rechtstreeks door het GD wordt toegewezen of die niet door de GR in het huishoudelijk reglement wordt geregeld (art.182 par. 5 GD). De burgemeester kan zijn handtekeningsbevoegdheid onder 1.3. delegeren aan een of meer schepenen. Dit dient schriftelijk te gebeuren en de delegatie kan te allen tijde worden herroepen. De schepenen die delegatie krijgen moeten boven hun handtekening, naam en functie ook melding 896 maken van de opdracht . Deze delegatiebevoegdheid geldt niet voor de notulen van de raad en het 897 college . De secretaris kan zijn handtekeningsbevoegdheid aan een of meer personeelsleden van de gemeente 898 opdragen, behoudens het ondertekenen van de notulen van raad en college . De (formele) voorwaarden zijn dezelfde als deze na te leven door de burgemeester, maar de 899 secretaris dient de gemeenteraad in zijn eerstdaaropvolgende zitting op de hoogte te brengen . 1.4. Ondertekening door andere personen (art. 182 par. 5 GD). Stukken die niet genoemd zijn in 1.1. t.e.m. 1.3. worden getekend, en eventueel medeondertekend, door de personen aangeduid door de gemeenteraad in het huishoudelijk reglement. Heeft de raad daaromtrent niets bepaald, dan tekenen burgemeester en secretaris ingevolge hun residuaire handtekeningsbevoegdheid. 893 Wijzigingsdecreet 2009, art. 110 dat art. 182 par. 3 vervangt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Art. 184 lid 1 GD. 895 Art. 182 par. 4 GD en Art. 182 par. 5 GD laatste regel. 896 Art. 183 GD. 897 Wijzigingsdecreet 2009, art. 111 dat art. 183 GD deels herformuleert. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 898 Wijzigingsdecreet 2009, art. 113 dat een art. 184 eerste lid het GD vervangt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. 899 Art. 184 GD. 894 201 2. Bekendmaking en inwerkingtreding (art. 186 en 187 GD). Voor wat betreft de bekendmaking en inwerkingtreding van de reglementen en verordeningen wordt verwezen naar hetgeen hiervoor werd gezegd bij de gemeentelijke reglementen. 3. Wijze van kennisgeving (art. 188 GD). 3.1. Regel. Art. 188 stelt de regel dat de gewone brief volstaat als vorm van kennisgeving of mededeling. 3.2. Uitzonderingen. Een andere vorm van kennisgeving of betekening (bvb. een aangetekende brief) moet worden nageleefd indien daartoe een uitdrukkelijke wettelijke of decretale grondslag is (bvb. de kennisgevingen aan de toezichthoudende overheid dienen bij aangetekende zending of tegen ontvangstbewijs te gebeuren omdat het decreet dit uitdrukkelijk voorschrijft 900). Ook het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad kan voorschrijven dat stukken bovendien op een andere wijze moeten worden meegedeeld of ter kennis gebracht. 4. Briefwisseling van de gemeente (art. 189 GD). 4.1. Aan wie wordt de briefwisseling aan de gemeente geacht te zijn gericht ? 901 Alle briefwisseling, ook indien dit niet is vermeld of verkeerd is vermeld, aan de gemeente wordt geacht aan het college te zijn gericht. Daardoor wordt vermeden dat briefwisseling die aan de 902 verkeerde instantie is gericht als niet bestaande kan worden beschouwd . Behoudens indien de gemeenteraad anders zou hebben beslist wordt de briefwisseling verstuurd naar het gemeentehuis. 4.2. Verplichting een register van ingaande en uitgaande briefwisseling bij te houden. Ingevolge een amendement gedurende de parlementaire behandeling van het oorspronkelijke decreet is de gemeente gehouden een register van de ingaande en de uitgaande briefwisseling bij te houden. Tot het begrip briefwisseling behoort ook de elektronische briefwisseling. Onder het begrip wordt blijkbaar verstaan de briefwisseling gericht aan het college en aan de burgemeester. Het moet wel 903 gaan om stukken die men ambtshalve ontvangt . Reclame, een sms of spam is géén briefwisseling 904 . - 900 Art. 251 par. 1 GD. Wijzigingsdecreet 2009, art. 114 dat art. 189 GD vervangt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Zie ook de memorie van toelichting, Vlaams Parlement, stuk 1946 nr. 1, 2008 – 2009, toelichting bij art. 114. 902 Omzendbrief BB2009/2 bij het Reparatiedecreet 2009, p. 14. 903 Memorie 2005, p. 97. 904 Memorie van toelichting bij het wijzigingsdecreet 2009, Vlaams Parlement, stuk 1946 nr. 1, 2008 – 2009, toelichting bij art. 114. 901 202 5. Wijze van de berekening van de termijnen : een algemene bepaling betreffende de berekening van de termijnen in het GD (art. 190 GD) 905. De gemeentewet bevatte geen algemene bepaling betreffende de berekening van de termijnen gebruikt in de gemeentewet. Dit is in het GD wel het geval. Artikel 190 geldt voor de berekening van alle termijnen in het GD, behoudens uitdrukkelijke afwijking 906. Het artikel treedt in werking op 01.01.2006, al zal het artikel uiteraard maar ten volle spelen indien het kan worden samen gelezen met de artikelen van het GD die in werking zijn getreden en die een termijn bevatten 907. Zie ook hierna bij de rubriek praktische gevolgen. Er zijn twee situaties te onderscheiden. Als er een feit is (een akte of gebeurtenis) dat de termijn doet ingaan, dan loopt de termijn vanaf de dag daarna en omvat hij alle dagen, ook de zaterdag, de zondag en de wettelijke of decretale feestdagen. De vervaldag van de termijn (de dies ad quem) is in de termijn begrepen. Is die dag echter zelf een zaterdag, zondag of wettelijke of decretale feestdag, dan wordt de vervaldag verplaatst naar de eerstvolgende werkdag. Is er geen feit (een akte of gebeurtenis) dat de termijn doet ingaan, dan wordt gewoon teruggeteld vanaf de gebeurtenis die de termijn doet eindigen. De dag van de gebeurtenis die de termijn doet eindigen is niet in de termijn begrepen (voorbeeld : toevoegen van een agendapunt door een raadslid (art. 22 GD). De dag van de gemeenteraadszitting is niet in de termijn van vijf dagen begrepen, zodat men tot uiterlijk de vijfde dag voor de zitting punten kan toevoegen.). De dag van de verzending is niet in de termijn begrepen. 905 Wijzigingsdecreet 2009, art. 115 dat art. 190 GD wijzigt. Inwerkingtreding : 01.07.2009. Memorie 2005, p. 95. 907 Art. 313 par. 2 GD. 906 203 INHOUDSTAFEL TEN GELEIDE. 3 BOEK I. 5 DEEL I - INLEIDENDE BEGRIPPEN. HOOFDSTUK 1 6 - ELEMENTEN VAN HET BEGRIP GEMEENTE. EEN JURIDISCHE SITUERING VAN DE GEMEENTE ALS LOKAAL BESTUUR. 6 1. De gemeente is een publiekrechtelijk rechtspersoon. 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 1.9. 6 De gemeente heeft een afgescheiden vermogen. De gemeente handelt via haar organen. De gemeente is onderworpen aan het specialiteitsbeginsel. De gemeente heeft een naam. De gemeente heeft een vlag en een wapen. De gemeente heeft een zetel. De gemeenten moeten in hun handelen het algemeen of het gemeentelijk belang nastreven, ze zijn daarbij gehouden door de beginselen van de openbare dienst. De gemeenten hebben prerogatieven (voorrechten) die tot de bevoegdheid van het openbaar gezag behoren. De gemeenten worden ingesteld door een wet. 7 7 7 8 8 8 9 9 9 2. De gemeenten bestaan krachtens de grondwet. Het Gemeentedecreet voert de grondwet uit. 2.1. 2.2. 9 De gemeente in de grondwet. Het Gemeentedecreet als uitvoeringswet. 2.2.1. Van de organieke Gemeentewet naar het organiek Gemeentedecreet. 2.2.2. Het territoriaal toepassingsgebied van het Vlaams Gemeentedecreet. Territoriale en samenhangende inhoudelijke beperkingen aan het Gemeentedecreet. 2.2.3. Wat is geregionaliseerd? Wat is federaal gebleven? Louter materiële beperkingen aan het gemeentedecreet. 2.2.4. Welke bepalingen van de federale nieuwe gemeentewet blijven nog van kracht? 2.2.5. Uitvoeringsbesluiten. 2.2.6. Inwerkingtreding van het nieuw Vlaams Gemeentedecreet. 2.2.6.1. Inwerkingtreding op 31.08.2005: datum van de publicatie van het GD. 2.2.6.2. Inwerkingtreding op 01.01.2006. 2.2.6.3. Inwerkingtreding op de datum te bepalen in een besluit van de Vlaamse regering. 2.2.6.4. Inwerkingtreding van de bepalingen van het wijzigingsdecreet 2009 en het wijzigingsdecreet van 29.06.2012. 2.2.7. Bronnen bij de studie van het Vlaams Gemeentedecreet. 2.2.7.1. Het Vlaams Gemeentedecreet en zijn uitvoeringsbesluiten. 2.2.7.2. De voorbereidende werken van het GD. 2.2.7.3. Het advies van de afdeling wetgeving van de Raad van State. 2.2.7.4. De rechtspraak en rechtsleer die zich ontwikkeld hebben in het kader van de federale Nieuwe Gemeentewet (NGW), de eerste commentaren op het nieuwe Gemeentedecreet en de administratieve interpretatie van het agentschap binnenlands bestuur. 2.2.7.5. Omzendbrieven. 2.2.8. Wijzigingen aan het Gemeentedecreet. 9 10 10 12 12 14 15 16 17 17 17 20 21 21 21 22 22 23 24 3. De eerste pijler voor de gemeentelijke bevoegdheid: de gemeentelijke autonomie. 26 4. De tweede pijler voor de gemeentelijke bevoegdheid: het medebewind. 26 5. De gemeente als vorm van territoriale decentralisatie. 27 5.1. 5.2. 5.3. Het begrip territoriale decentralisatie. Het begrip administratief of bestuurlijk toezicht. De gemeente als laagste bestuursniveau: het beginsel van de hiërarchie der normen. 27 27 28 6. De gemeente en de federale staatsstructuur. 28 7. Gelijkenissen en verschillen tussen de gemeenten. 29 7.1. Stad of gemeente. 29 A 7.2. 7.3. De indeling in klassen of de rangschikking van de gemeenten in functie van het bevolkingscijfer. Grootsteden, centrumsteden, regionale steden en gemeenten en plattelandsgemeenten. HOOFDSTUK 2 29 29 - HET OP DE GEMEENTE TOEPASSELIJK WETTELIJK INSTRUMENTARIUM. 31 1. De organieke wetgeving. 31 2. Overige wetgeving. 31 HOOFDSTUK 3 - DE TAAL VAN DE GEMEENTE EN DE REGELING VOOR DE GEMEENTEN MET EEN BIJZONDER TAALSTATUUT. 33 1. De indeling van België in taalgebieden. 33 2. De regeling van het gebruik der talen in bestuurszaken. 33 3. Gemeenten met een bijzonder taalstatuut. 34 HOOFDSTUK 4 - DE REALISATIE VAN DE TAKEN VAN DE GEMEENTEN: EEN SAMENSPEL TUSSEN POLITIEK, ADMINISTRATIE, TOEZICHTHOUDENDE OVERHEID EN BURGER. 35 1. De politiek. 35 2. De administratie. 35 3. De toezichthoudende overheid. 36 4. De burger. 36 5. Een hertekende verhouding tussen de bestuursorganen van de gemeenten onderling en met de administratie. 36 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. De verhouding tussen gemeenteraad en college onder de vroegere nieuwe gemeentewet. De verhouding tussen politiek en administratie onder de vroegere nieuwe gemeentewet. Een hertekende verhouding tussen gemeenteraad en college in het Vlaams Gemeentedecreet. Een hertekende verhouding tussen politiek en administratie in het Vlaams Gemeentedecreet. HOOFDSTUK 5 37 38 38 38 - SAMENVOEGING EN SPLITSING VAN GEMEENTEN. 39 1. De Grondwet en de bijzondere wet van 13.07.2001. 39 2. Het nieuwe Gemeentedecreet. 39 2.1. 2.2. Samenvoeging van gemeenten. Splitsing van gemeenten. 39 40 DEEL II - HET GEMEENTEBESTUUR. 41 HOOFDSTUK 1 - DE GEMEENTERAAD. 43 1. De samenstelling en inrichting van de gemeenteraad. 43 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. Aantal gemeenteraadsleden (art. 5 GD). Verkiezing van de raadsleden: algemeenheden. 1.2.1. De volledige vernieuwing van de gemeenteraden. 1.2.2. De gedeeltelijke - tussentijdelijke - vernieuwing van de gemeenteraden via verkiezing. Wie mag aan de verkiezingen deelnemen? Wie kan tot gemeenteraadslid worden verkozen? Geldigverklaring van de verkiezingen. 1.5.1. Er werd geen bezwaar ingediend. 1.5.2. Er werd bezwaar ingediend. 1.5.3. Beroep bij de Raad van State. Onverenigbaarheden met het mandaat van gemeenteraadslid. 1.6.1. Het begrip onverenigbaarheid. 1.6.2. Onverenigbaarheden in het Gemeentedecreet wegens het waarnemen van een ambt of functie. 1.6.3. Onverenigbaarheden wegens bloed- en aanverwantschap. 43 44 44 44 45 46 47 47 47 48 48 48 49 50 B 1.6.4. 1.6.5. 1.6.6. 1.6.7. 1.7. 1.8. 1.9. 1.10. 1.11. 1.12. 1.13. 1.14. 1.15. Onverenigbaarheden ingevolge andere wetgeving dan het gemeentedecreet. Wat indien de onverenigbaarheid reeds bestaat vóór de installatie? Wat indien de onverenigbaarheid ontstaat na de installatie? Wat indien het raadslid - ondanks een onverenigbaarheid waarvan het kennis heeft - zijn mandaat blijft uitoefenen? Aanstelling van de gemeenteraadsleden. 1.7.1. Algemeenheden m.b.t. het onderzoek van de geloofsbrieven en de eedaflegging. 1.7.1.1. Onderzoek geloofsbrieven. 1.7.1.2. Eedaflegging. 1.7.2. De aanstelling in de installatievergadering na de volledige vernieuwing van de gemeenteraad. 1.7.3. De aanstelling van opvolgende raadsleden. 1.7.4. De afstand van het mandaat van gemeenteraadslid. 1.7.4.1. Het begrip afstand van mandaat. 1.7.4.2. Gevallen van afstand van mandaat. 1.7.4.3. Vervanging van het raadslid dat afstand deed. Verhindering van gemeenteraadsleden en plaatsvervanging. 1.8.1. Begrip. 1.8.2. Gronden voor verhindering. 1.8.3. Plaatsvervanging bij verhindering van gemeenteraadsleden. De voorzitter van de gemeenteraad. 1.9.1. De verkiezing van de voorzitter. 1.9.1.1. Voordracht. 1.9.1.2. Verkiezing. 1.9.2. Vervanging van de voorzitter van de gemeenteraad door een mee voorgedragen opvolger. 1.9.3. Vervanging van de voorzitter via een nieuwe verkiezingsprocedure. 1.9.4. Vervanging van de voorzitter die slechts tijdelijk moet worden vervangen. 1.9.5. Het voorzitterschap van de gemeenteraad na de gewone gemeenteraadsverkiezingen. 1.9.6. De voorzitter van de gemeenteraad heeft niet langer een tuchtstatuut. Presentiegelden en terugbetaling van kosten. 1.10.1. Presentiegeld – algemeen. 1.10.2. Terugbetaling van kosten. 1.10.3. Aanvullen van het presentiegeld ter compensatie van inkomensverlies en verminderen van het presentiegeld. Bijzondere bepalingen m.b.t. gehandicapte raadsleden. Einde van het raadslidmaatschap. 1.12.1. Afloop van de legislatuur. 1.12.2. Het vrijwillig ontslag. 1.12.3. Vervallenverklaring wegens verlies van de verkiesbaarheidsvoorwaarden. 1.12.4. Vervallenverklaring wegens onverenigbaarheid. 1.12.5. Overlijden. De rangorde van de gemeenteraadsleden. Eretitels Aansprakelijkheid van gemeenteraadsleden en verzekering. 1.15.1. Verplichting van de gemeenten in te staan voor de betaling van geldboetes waartoe gemeenteraadsleden zijn veroordeeld (art. 17 par. 6 GD). 1.15.2. Principe van de verplichte verzekering burgerlijke aansprakelijkheid en ongevallen (art. 17 par. 5 en 6 GD). 2. De werking van de gemeenteraad. 2.1. 2.2. 50 51 51 51 51 51 51 52 52 53 54 54 54 54 55 55 55 56 56 56 56 57 58 58 59 59 59 59 59 60 60 60 61 61 61 61 62 62 63 63 64 64 64 65 Aantal vergaderingen. 2.1.1. Algemene regel: telkens wanneer noodzakelijk en minstens tienmaal per jaar. 2.1.2. Verplichte vergaderdata. Vereisten voor een geldige bijeenroeping van de gemeenteraad. 2.2.1. De dagorde wordt vastgesteld door de voorzitter of zijn vervanger. 2.2.1.1. Regel. 2.2.1.2. Nuancering. 2.2.2. De oproeping moet uitgaan van de voorzitter. 2.2.2.1. Regel. 2.2.2.2. Nuancering. 2.2.3. De oproeping moet gericht zijn aan de zittinghebbende gemeenteraadsleden. 2.2.4. De oproeping moet aan de gemeenteraadsleden worden verzonden op de wijze bepaald in het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad. 2.2.5. De minimale oproepingstermijn moet in acht worden genomen. 2.2.5.1. Regel. 2.2.5.2. Nuancering. Verkorting. 2.2.6. De oproeping moet ook plaats, dag en tijdstip van de vergadering bepalen. Ze moet de agenda vermelden alsook het toegelicht voorstel van beslissing bevatten. 65 65 65 66 66 66 66 68 68 69 69 69 70 70 70 71 C 2.2.7. 2.2.8. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8. 2.9. Het dossier waarop elk agendapunt betrekking heeft moet vanaf de verzending van de agenda ter beschikking zijn overeenkomstig de regels van het huishoudelijk reglement. Plaats, dag, tijdstip en agenda moeten openbaar worden gemaakt op het gemeentehuis alsook op de wijze zoals bepaald in het huishoudelijk reglement. 71 72 De zitting van de gemeenteraad. 2.3.1. Het voorzitterschap van de gemeenteraad. 2.3.2. De volgorde van de punten op de dagorde. 2.3.3. De verdaging van punten door de gemeenteraad zelf. 2.3.4. Het toevoegen van punten aan de agenda op de zitting. 2.3.5. De gemeenteraad kent een quorum. 2.3.5.1. Het begrip quorum. 2.3.5.2. Het quorum in de gemeenteraad. 2.3.6. De gemeenteraad beslist via stemming: de begrippen stemming en meerderheid. 2.3.6.1. Het begrip stemming. 2.3.6.2. Het begrip meerderheid. 2.3.6.3. Het begrip meerderheid in de gemeenteraad. 2.3.7. De aard van de zitting van de gemeenteraad: openbaar of besloten (art. 28 GD). 2.3.7.1. Openbaarheid vóór de vergaderingen van de raad. 2.3.7.2. Openbaarheid van de vergaderingen zelf. 2.3.8. De aard van de stemming in de gemeenteraad: niet geheim of geheim. 2.3.8.1. De niet geheime stemming is de regel. 2.3.8.2. De geheime stemming is de uitzondering. 2.3.8.3. Geheime stemming en formele motivering. 2.3.9. De volgorde van stemmen. 2.3.10. Bijzondere regeling bij de stemming van het budget en de rekening. Rechten en plichten van de gemeenteraadsleden. 2.4.1. De rechten van de gemeenteraadsleden uitgeoefend in de gemeenteraad. 2.4.1.1. Deelname aan de besluitvorming. 2.4.1.2. Het recht geïnformeerd te worden. 2.4.2. De rechten van de gemeenteraadsleden uitgeoefend buiten de gemeenteraad. 2.4.2.1. Het algemeen inzage- en afschriftrecht. 2.4.2.2. Het specifiek inzagerecht betreffende op de gemeenteraad geagendeerde dossiers. 2.4.2.3. Het bezoek- en inspectierecht. 2.4.2.4. Het recht van beroep bij de toezichthoudende overheid en bij de Raad van State. 2.4.3. De plichten van de raadsleden bij het uitoefenen van hun rechten. Een bijzonder soort verplichtingen: de verbodsbepalingen (art. 27 GD). 2.5.1. Algemeenheden. 2.5.2. Verbod van deelname aan de bespreking en de stemming (art. 27 par. 1 GD). 2.5.3. Verbod tot het stellen van bepaalde handelingen (art. 27 par. 2 GD). 2.5.3.1. Verbod om tegen betaling als advocaat of notaris te werken in geschillen ten behoeve van de gemeente. 2.5.3.2. Verbod om als advocaat of notaris rechtstreeks of onrechtstreeks te werken in geschillen ten behoeve van de tegenpartij van de gemeente of ten behoeve van een personeelslid van de gemeente in zaken aangaande de tewerkstelling binnen de gemeente. 2.5.3.3. Verbod om “zaken te doen” met de gemeente. 2.5.3.4. Verbod op te treden als afgevaardigde of deskundige van een vakorganisatie in het bijzonder onderhandelingscomité of het hoog overlegcomité van de gemeente. De notulen van de vergaderingen van de gemeenteraad. 2.6.1. De auteur van de notulen van de gemeenteraad (art. 33 lid 1 en 180 GD). 2.6.2. Begrip en inhoud (art. 181 GD). 2.6.3. Goedkeuringsprocedure, ondertekening en bewaring (art. 33 en 180 GD). 2.6.3.1. Goedkeuring. 2.6.3.2. Ondertekening. 2.6.3.3. Bewaring. 2.6.4. Kantmeldingen (art. 185 GD). 2.6.5. Afschriften en uittreksels (art. 126 NGW). 2.6.6. Openbaarheid (art. 38 GD). 2.6.7. Opmaak staande de vergadering. Fracties en gemeenteraadscommissies (art. 38 en 39GD). 2.7.1. Het begrip fractie (art. 38 GD zoals gewijzigd bij art. 5 van het Reparatiedecreet van 02.06.2006). 2.7.2. Het begrip commissie (art. 39 GD). Het huishoudelijk reglement van de gemeenteraad (art. 40 GD). De deontologische code van de gemeenteraadsleden (art. 41 GD). HOOFDSTUK 2 - HET COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN SCHEPENEN. 72 72 75 75 75 76 76 76 77 77 77 77 78 78 79 80 81 81 82 82 82 82 83 83 83 84 84 85 85 86 86 87 87 87 89 89 89 89 91 91 91 91 92 92 92 93 93 93 93 93 93 93 94 95 96 97 1. De samenstelling en inrichting van het college. 97 D 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 1.9. De leden van het college: één burgemeester, de voorzitter van het OCMW en een maximaal aantal schepenen, waaronder één lid van het college van verschillend geslacht (art. 44 GD zoals gewijzigd). De verkiezing van de schepenen (art. 45 en 50 GD). 1.2.1. Algemeen. 1.2.2. De verkiezing van de schepenen op de installatievergadering. 1.2.2.1. Globale voordracht. 1.2.2.2. Verkiezing (verkozenverklaring). 1.2.3. De verkiezing van de schepenen bij de start van de legislatuur bij gebreke van ontvankelijke globale voordracht. 1.2.4. De verkiezing van de schepenen in de loop van de legislatuur. 1.2.4.1. Er is een ontvankelijke voordracht die aanleiding kan geven tot een verkozenverklaring. 1.2.4.2. Er is geen verkozenverklaring mogelijk binnen de twee maand na het openvallen van het schepenmandaat. Onverenigbaarheden met het ambt van schepen. 1.3.1. Begrip. 1.3.2. Onverenigbaarheden voorzien in het Gemeentedecreet. 1.3.3. Onverenigbaarheden voorzien in andere wetgeving. De eed als schepen. De rang van de schepenen (art. 45 par. 4 GD). 1.5.1. Het begrip rangorde. Verhindering en vervanging ingevolge verhindering (art. 48 en 50 GD). 1.6.1. Het begrip verhindering en de gevallen van verhindering. 1.6.2. De vervanging in geval van verhindering. Vervanging van de schepenen buiten verhindering. 1.7.1. Definitieve vervanging of vervanging bij afwezigheid gedurende een eerder substantiële periode (art. 50 par. 1 GD). 1.7.2. Vervanging buiten de gevallen voorzien in 1.7.1 (art. 50 par. 2 GD). 1.7.3. Vervanging van een schepen wiens mandaat in de akte van voordracht in duur werd beperkt (art. 45 par. 1 derde lid en art. 45 par. 3 tweede lid GD). Einde van het schepenmandaat. 1.8.1. Doorlopen van de ambtstermijn (art. 47 GD). 1.8.2. Doorlopen van de termijn bepaald in de voordracht (art. 45 par. 1 derde lid en art. 45 par. 3 tweede lid GD). 1.8.3. Ontslag op eigen initiatief (art. 49 GD). 1.8.4. Vervallenverklaring (art. 47 lid 2 GD). 1.8.5. Afzetting (art. 71 GD). 1.8.6. Overlijden. 1.8.7. Tekenen van méér dan een voordrachtakte. 1.8.8. Structurele onbestuurbaarheid. Bijzondere bepalingen voor de gehandicapte burgemeester of schepenen. 2. De werking van het college. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 97 98 98 99 99 100 100 101 101 102 102 102 102 102 103 103 103 104 104 105 105 105 105 105 106 106 106 106 106 107 107 107 107 109 110 Aantal vergaderingen, wijze van bijeenroeping, agenda. 2.1.1. Gewone zittingen (art. 51 GD). 2.1.1.1. Begrip. 2.1.1.2. Is een oproeping noodzakelijk voor de gewone zittingen? 2.1.1.3. Is voor de gewone zittingen een vooraf vastgestelde agenda noodzakelijk? 2.1.2. Bijzondere zittingen in spoedeisende gevallen (art. 51 GD). Het college is een collegiaal orgaan (art. 53 GD). De zitting van het college. 2.3.1. Voorzitterschap van het college (art. 52 GD). 2.3.2. Het college kent een quorum (art. 51, lid 2 GD). 2.3.3. De meerderheid in het college (art. 54 GD). 2.3.4. De aard van de collegezittingen: openbaar of besloten (art. 51 lid 4 GD)? 2.3.5. De aard van de stemming in het college: niet geheim of geheim? De verbodsbepalingen. De notulen van de vergaderingen van het college. 2.5.1. De auteur van de notulen van het college van burgemeester en schepenen (art. 180 GD). 2.5.2. Begrip en inhoud (art. 181 par. 2 GD). 2.5.3. Goedkeuringsprocedure, ondertekening en bewaring (art. 51 en 180 GD). 2.5.3.1. Goedkeuring. 2.5.3.2. Ondertekening. 2.5.3.3. Bewaring. 2.5.4. Kantmeldingen (art. 185 GD). 2.5.5. Afschriften en uittreksels (art. 126 NGW). 2.5.6. Openbaarheid. 2.5.7. Opmaak staande de vergadering. Het huishoudelijk reglement van het college van burgemeester en schepenen (art. 55 GD). De deontologische code van het college van burgemeester en schepenen (art. 56 GD). 110 110 110 110 110 110 110 111 111 111 111 112 112 112 112 112 113 113 113 113 113 113 113 113 114 114 114 E 3. Rechtspositie, tucht en aansprakelijkheid van de schepenen. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4 3.5. 115 Geldelijke regeling (art. 70 GD en BVR van 05.06.2009). 3.1.1. Algemeen. 3.1.2. Het salaris van de schepenen. 3.1.2.1. Schuldenaar en omvang. 3.1.2.2. Wat bij vervanging bij schorsing, verhindering en vervanging wegens tijdelijke afwezigheid? 3.1.2.3. Uittredingsvergoeding. 3.1.3. De vergoeding voor specifieke kosten. 3.1.4. Aftopping van salaris, vergoeding van kosten en presentiegelden van buiten de gemeente. Onderscheidingstekens en ambtskledij (art. 69 GD). Eretitels (art. 69 GD). Tucht. De aansprakelijkheid van de collegeleden (art. 72 – 74 GD). 3.5.1. Principes inzake aansprakelijkheid van de overheid en tussenkomst (art. 72 GD). 3.5.2. Verplichting van de overheid om in te staan voor de betaling van geldboetes waartoe burgemeester of schepenen zouden zijn veroordeeld en regres (art. 73 GD). 3.5.3. Principe van de verplichte verzekering burgerrechtelijke aansprakelijkheid en ongevallen (art. 74 GD). HOOFDSTUK 3 - DE BURGEMEESTER. 1.2. 1.3. 1.4. 1.5. 1.6. 1.7. 1.8. 1.9. De dubbele hoedanigheid van de burgemeester. 1.1.1. De burgemeester als hoofd van de gemeente. 1.1.2. De burgemeester als vertegenwoordiger van het centrale gezag. Benoemingsprocedure (art. 59 par. 1 GD). 1.2.1. Voordracht. 1.2.2. Benoeming. De burgemeester buiten de raad (art. 59 par. 2 GD). Onverenigbaarheden met het ambt van burgemeester. (art. 47 lid 2 GD). De eedaflegging van de burgemeester (art. 60 par. 2 GD). Verhindering van de burgemeester (art. 61 GD). De vervanging van de burgemeester (art. 63 GD). 1.7.1. Niet-aanvaarding van het ambt, vervallenverklaring, verhindering, schorsing, afzetting, ontslag en overlijden. 1.7.2. Tijdelijke afwezigheid op andere grond dan schorsing en verhindering. Het einde van het burgemeesterschap. 1.8.1. Doorlopen van de ambtstermijn (art. 60 GD). 1.8.2. Doorlopen van de termijn bepaald in de voordracht (art. 59 par. 1 lid 2 GD). 1.8.3. Ontslag op eigen initiatief (art. 62 GD). 1.8.4. Vervallenverklaring (art. 63 en 47 lid 2 GD). 1.8.5. Afzetting (art. 71 GD). 1.8.6. Overlijden. 1.8.7. Tekenen van méér dan een voordrachtakte. 1.8.8. Structurele onbestuurbaarheid. Vertrouwenspersoon. 120 120 120 120 120 121 121 122 122 122 122 122 123 123 123 123 123 123 123 124 124 124 124 124 Geldelijke regeling (art. 70 GD). Onderscheidingstekens en ambtskledij (art. 69 GD). Eretitels (art. 69 GD). Tucht. De aansprakelijkheid van de burgemeester (art. 72 74 GD). HOOFDSTUK 4 119 119 120 2. Rechtspositie tucht en aansprakelijkheid van de burgemeester. 2.1. 2.2. 2.3. 2.4 2.5. 116 116 116 117 117 117 118 118 118 120 1. De benoeming van de burgemeester. 1.1. 115 115 115 115 124 124 124 124 124 - DE DISTRICTSRAAD, HET BUREAU VAN DE DISTRICTSRAAD EN DE VOORZITTER VAN DE DISTRICTSRAAD. 125 1. Algemeenheden. 125 2. De samenstelling van de districtsbesturen - algemeenheden. 125 2.1. 2.2. 2.3. De districtsraad. Het districtscollege en de voorzitter van de districtsraad. De districtssecretaris. 125 125 126 3. De werking van de districtsraad – algemeenheden. 126 F 4. Verhouding tussen gemeente en de districten. 4.1. 4.2. 4.3. 126 Normenhiërarchie. Overleg. Toezicht. HOOFDSTUK 5 126 126 126 - DE BEVOEGDHEIDSVERDELING TUSSEN GEMEENTERAAD, COLLEGE EN BURGEMEESTER. ALGEMENE BENADERING. 127 1. Voorafgaandelijke opmerkingen. 1.1. 1.2. 127 De bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende gemeentelijke organen is van openbare orde. Delegatie van bevoegdheid is in principe verboden. 127 127 2. Algemene bevoegdheidsbeschrijving van de gemeenteraad (art. 42 - 43 GD). 128 2.1. De gemeenteraad heeft een dubbele opdracht (art. 2 GD). 2.1.1. Optreden van de gemeenteraad in het kader van de gemeentelijke autonomie. 2.1.2. Optreden van de gemeenteraad in het kader van het medebewind. 2.2. Het begrip residuaire bevoegdheid, restbevoegdheid of volheid van bevoegdheid (art. 42 GD). 2.3. Reglementen en individuele beslissingen. 2.3.1. Gemeentelijke reglementen. 2.3.2. Individuele of specifieke beslissingen. 2.4. Aan het college delegeerbare en niet delegeerbare materies (art. 43 GD). 2.4.1. Algemeen. 2.4.2. Niet delegeerbare bevoegdheden (art 43 par. 2 GD). 128 128 128 128 128 128 129 129 129 129 3. Algemene bevoegdheidsbeschrijving van het college van burgemeester en schepenen (art. 57 en 58 GD). 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 134 Algemeen. Het college heeft een toegewezen en in essentie een beleidsvoorbereidende en uitvoerende bevoegdheid (art. 57 GD). Klopt dit decretaal plaatje met de werkelijkheid? De algemene voorbereidingsbevoegdheid van het college inzake gemeenteraadsbeslissingen (art. 57 par. 1 GD). De algemene uitvoeringsbevoegdheid van het college inzake gemeenteraadsbeslissingen (art. 57 par. 1 GD). 3.4.1. Regel. 3.4.2. Uitzondering op deze regel. De specifieke uitvoeringsbevoegdheid van het college voorzien in het Gemeentedecreet. 3.5.1. De uitvoering van de gedelegeerde bevoegdheden (art. 57 par. 2 GD). 3.5.2. De zuiver specifieke uitvoeringsbevoegdheid voorzien in het Gemeentedecreet (art. 57 par. 3 - 5 GD). 3.5.3. Andere specifieke bevoegdheden. De specifieke uitvoeringsbevoegdheid van het college inzake hogere normen (art. 57 par. 2 GD). Delegeerbare en niet delegeerbare materies (art. 58 GD). 3.7.1. Algemeen. 3.7.2. Niet delegeerbare bevoegdheden. 4. Algemene bevoegdheidsbeschrijving van de burgemeester. 4.1. De bevoegdheden van de burgemeester vanuit zijn hoedanigheid hoofd van de gemeente. 4.1.1. De burgemeester woont, ook indien hij niet tot raadslid is verkozen, de gemeenteraad bij. Hij heeft een initiatiefrecht m.b.t. de dagorde van de gemeenteraad. 4.1.2. De burgemeester is voorzitter van het college van burgemeester en schepenen. 4.1.3. De burgemeester heeft een deel van de handtekeningsbevoegdheid. 4.1.4. De burgemeester is bevoegd voor het afleveren van uittreksels of afschriften, legaliseren van handtekeningen, voor eensluidend verklaren van afschriften van stukken. 4.1.5. De burgemeester is de vertegenwoordiger bij de gedecentraliseerde lokale besturen. 4.1.6. De burgemeester is hoofd van de gemeentelijke politie (zie afzonderlijke behandeling hierna) en hoofd van de brandweer. 4.1.7. Bevoegdheid van de burgemeester in het kader van het syndicaal statuut. 4.2. De bevoegdheden van de burgemeester vanuit zijn hoedanigheid van vertegenwoordiger van het centraal gezag. 4.2.1. De burgemeester als hoofd van de (administratieve) politie. 4.2.1.1. Het begrip administratieve politie. 4.2.1.2. De burgemeester bij de uitoefening van zijn administratieve politiebevoegdheid: orgaan van wie? 4.2.1.3. Eerste verschijningsvorm van de bevoegdheid van de burgemeester als hoofd van de administratieve politie: de burgemeester is de uitvoerder van de politiewetten. G 134 135 135 135 135 136 136 136 136 139 139 140 140 140 142 142 142 142 142 142 142 143 143 143 143 143 143 143 4.2.1.4. 4.2.1.5. 4.2.1.6. 4.2.1.7. 4.2.1.8. 4.2.1.9. Tweede verschijningsvorm van de bevoegdheid van de burgemeester als hoofd van de administratieve politie: uitzonderlijk kan de burgemeester, in de plaats van de gemeenteraad, zelf politieverordeningen maken. Middelen die de burgemeester ter beschikking staan bij de handhaving van de openbare orde. De positie van de burgemeester in de wet van 07.12.1998 op de geïntegreerde politie (zie de artikelen 42, 44 en 45 van deze wet). De burgemeester als uitvoerder van hogere normen. De burgemeester als ambtenaar van de burgerlijke stand. De bevoegdheden van de burgemeester inzake de meer solidaire samenleving. 5. De bevoegdheden van de districtsraden (art. 281 e.v. GD). 5.1. 5.2. Rechtstreeks door het GD toegewezen bevoegdheden. Door de gemeentelijke bestuursorganen aan organen van het district toegewezen bevoegdheden (art. 282 GD). 151 151 151 152 153 153 154 Algemeen. Wettelijke en decretale grondslag. Soorten gemeentelijke reglementen. 6.3.1. De reglementen van inwendig bestuur. 6.3.2. De politieverordeningen. 6.3.3. Belang van het onderscheid reglementen - politieverordeningen. 6.3.4. Grenzen aan de gemeentelijke reglementerende bevoegdheid. 6.3.4.1. Wettelijke grenzen. 6.3.4.2. Begrenzing naar stof of voorwerp en motief. 6.3.4.3. Begrenzing naar de plaats. 6.3.4.4. Begrenzing naar de tijd. 6.3.4.5. Sancties wanneer de grenzen aan de gemeentelijke reglementerende bevoegdheid niet worden gerespecteerd. 6.3.5. Vormvereisten en bekendmaking (art. 182 - 186 GD). 6.3.6. Bindende kracht (art. 187 lid 1 GD). 6.3.7. Uitvoering (art. 57 par. 1 GD en 133 lid 2 NGW). 6.3.8. Handhaving. 6.3.9. Het bijzondere geval van de politie op de vertoningen. 6.3.9.1. Het begrip “vertoning”. 6.3.9.2. Het begrip “politie over de vertoningen”. 6.3.9.3. Voorwaarden om vertoningen te kunnen regelen. 6.3.9.4. Wettelijke regeling. HOOFDSTUK 6 150 153 6. Een bijzondere soort raadsbeslissingen: de gemeentelijke reglementen. 6.1. 6.2. 6.3. 149 - DE GEMEENTELIJKE DIENSTEN. 154 154 154 154 154 156 157 157 157 157 157 158 158 160 160 160 181 181 181 181 181 184 1. Algemeenheden. 184 2. Het organogram van de gemeentelijke diensten (art.75 GD). 184 2.1. 2.2. Begrip. Bevoegde overheid voor het vaststellen van het organogram. 184 184 3. Algemene bepalingen betreffende de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris en de financieel beheerder. 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6. 3.7. 185 Gemeentesecretaris en financieel beheerder zijn decretale graden (art. 76 GD). De financieel beheerder is al dan niet plaatselijk. 3.1.1. Samenwerking met het OCMW dat de gemeente bedient. 3.1.2. Een gewestelijk ontvanger als financieel beheerder. Wie stelt de gemeentesecretaris, zijn eventuele adjunct en de financieel beheerder aan? (art. 43 par. 2, 7° GD). De eed van de gemeentesecretaris, zijn adjunct en de financieel beheerder (art. 77 GD). Deeltijds uitoefenen van ambten (art. 80 GD), of uitoefening van ambten door andere decretale graden (art. 76 GD). Onverenigbaarheden (art. 78 GD). 3.5.1. Het ambt van gemeentesecretaris, adjunct-gemeentesecretaris en financieel beheerder is onverenigbaar met andere ambten binnen dezelfde gemeente. 3.5.2. Onverenigbaarheid met een toezichts- of auditfunctie. Verbodsbepalingen toepasselijk op de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris en de financieel beheerder (art. 79, 85 en 88 par. 3 GD). De vervanging van de gemeentesecretaris, de adjunct-gemeentesecretaris en de financieel beheerder buiten plaatsvervanging (art. 81, 82 en 91 GD). H 185 185 185 186 186 187 187 187 187 188 188 3.8. De aanstelling van erkende waarnemers ingeval van gewettigde afwezigheid op initiatief van de secretaris of de financieel beheerder (art. 81 GD). 3.9. Termijn voor het invullen van het ambt bij vacature (art. 83 GD). 3.10. Inloopperiode voor de opkomende gemeentesecretaris en financieel beheerder (art. 84 GD). 3.11. Afwijking van de diplomavereisten (art. 76 GD). 4. De gemeentesecretaris en de adjunct-gemeentesecretaris. Taken en bevoegdheden. 4.1. 4.2. 190 Taken van de gemeentesecretaris (art. 86 - 92 GD). 4.1.1. Algemene leiding van de gemeentelijke diensten. 4.1.2. Hoofd van het personeel en bevoegd voor het dagelijks personeelsbeheer. 4.1.3. Voorbereiding, uitvoering, evaluatie van het gemeentelijk beleid en organisatie en uitvoering van de interne controle. 4.1.4. Adviesbevoegdheid op beleidsmatig, bestuurskundig en juridisch vlak. 4.1.5. Bijwonen van raad en college. Verantwoordelijkheid inzake notulering. 4.1.6. Taken betreffende de organisatie van de briefwisseling en het archief. 4.1.7. Taken gedelegeerd door het college (o.a. evt. aanstelling van personeel) of rechtstreeks toevertrouwd door specifieke wetgeving. 4.1.8. Taak tot het medeondertekenen van stukken. 4.1.9. Taak in functie van de betalingen en kasverrichtingen. Taken van de adjunct-gemeentesecretaris (art. 91 GD). 5. De financieel beheerder. Taken en bevoegdheden. 5.1. 5.2. 5.3. 6.2. Taken waarvoor de financieel beheerder onder de functionele leiding van de gemeentesecretaris staat (art. 93 GD). Taken die de financieel beheerder in volle onafhankelijkheid uitvoert (art. 94 GD). Taken van de vroegere gemeenteontvanger (art. 95 GD). 1.2. 1.3. 1.4. 193 193 194 194 197 197 197 198 198 198 198 198 198 199 199 - ENIGE BIJZONDERE BEPALINGEN INZAKE DE WERKING VAN DE GEMEENTE. 200 1. Opmaken en ondertekenen van akten. 1.1. 191 193 193 193 194 195 196 Het managementteam: samenstelling en aard, voorzitterschap, vergaderritme (art. 96 en 97 GD). 6.1.1. Verplichting tot oprichting, samenstelling en aard. 6.1.2. Voorzitterschap en vergaderritme. Het managementteam: bevoegdheden. 6.2.1. Algemeen: het managementteam als coördinatief instrument (art. 98 GD). 6.2.2. Bijzondere bevoegdheden. 6.2.2.1. Rol in de opbouw van de afsprakennota. 6.2.2.2. Rol in opbouw controleprocedures. 6.2.2.3. Rol in de opbouw van het organogram, de personeelsformatie en de rechtspositieregeling van het personeel. 6.2.2.4. Rol in de financiële sector. HOOFDSTUK 7 190 190 190 194 6. Het managementteam. 6.1. 189 189 189 189 200 Ondertekening door de voorzitter van gemeenteraad en medeondertekening door de secretaris (art. 182 par. 1, art. 183bis en 184 lid 1 GD) en mogelijke delegatie. Ondertekening door financieel beheerder en personeelsleden (art.181 par. 3 GD zoals vervangen). Ondertekening door de burgemeester en medeondertekening door de secretaris (art. 182 par. 2, par. 4 en par. 5 en art. 184 lid 1 GD). Mogelijke delegatie. Ondertekening door andere personen (art. 182 par. 5 GD). 200 201 201 201 2. Bekendmaking en inwerkingtreding (art. 186 en 187 GD). 202 3. Wijze van kennisgeving (art. 188 GD). 202 3.1. 3.2. Regel. Uitzonderingen. 202 202 4. Briefwisseling van de gemeente (art. 189 GD). 4.1. 4.2. 202 Aan wie wordt de briefwisseling aan de gemeente geacht te zijn gericht? Verplichting een register van ingaande en uitgaande briefwisseling bij te houden. 202 202 5. Wijze van de berekening van de termijnen: een algemene bepaling betreffende de berekening van de termijnen in het GD (art. 190 GD). 203 A-I INHOUDSTAFEL I
© Copyright 2024 ExpyDoc
