Verslag afscheidscollege prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
‘Publiek domein 2020’
10 september 2014
Sprekers:
•
•
•
•
prof. dr. Paul van der Heijden, voorzitter Bestuur Leerstoelen CAOP.
prof. mr. Roel Bekker, bijzonder hoogleraar Albeda Leerstoel.
Prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp, bijzonder hoogleraar Ien Dales Leerstoel.
prof. dr. André Knottnerus, voorzitter Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Opening door prof. dr. Paul van der Heijden, voorzitter Bestuur Leerstoelen CAOP.
Prof. van der Heijden opent de bijeenkomst en heet de aanwezigen welkom en geeft een kort overzicht van
het programma. Er is gelegenheid tot twitteren (#deleerstoelen) en het afscheidscollege zal ook digitaal
beschikbaar komen op Youtube (via www.caop.nl.). Voorts wordt het verslag binnen enkele dagen
gepubliceerd via de website van het CAOP (www.caop.nl.).
Afscheidscollege ‘Een toekomst zonder ministeries’ door prof. mr. Roel Bekker, bijzonder hoogleraar
Albeda Leerstoel. (op basis van de uitgesproken gesproken tekst).
‘Zowel de decentralisatie van de uitvoering van overheidstaken als de overdracht van overheidstaken naar
het niveau van de Europese Gemeenschap vereist dat het nationale niveau, wil het van gewicht blijven,
meer dan ooit moet worden geconcentreerd op taken van strategisch belang. Dit klemt des te meer, indien
wordt bedacht, dat de economische structuur steeds minder zal worden bepaald door lokale en nationale
overwegingen en belangen.
Deze gedachtegang leidt als vanzelf naar de opvatting, dat departementen zullen moeten worden
omgevormd tot centra van strategische beleidsvorming. Deze centra houden zich bezig met globale
beleidsontwikkelingen en zijn belast met de controle op de uitvoering van dat beleid. Dergelijke
departementen zullen in de nieuwe opzet met tussen de vijfhonderd en achthonderd ambtenaren toe
kunnen. Overigens wel ambtenaren die voor een deel over andere bekwaamheden beschikken dan het
huidige personeel. Een deel van hen zal het beste hebben te leveren op het gebied van strategische
beleidsontwikkeling. De taken van de politieke leiding liggen, in dit bestuur op afstand, op het terrein van de
strategische beleidsontwikkeling en op het terrein van de globale toetsing en controle van de uitvoering. De
ministeriële verantwoordelijkheid wordt op deze manier tegelijkertijd verdiept en beperkt.’ Verstandige taal
van Bekker, zult u denken.
Pagina 1 van 22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Dat is deels waar, het is verstandige taal, echter niet van mij maar van Pim Fortuyn, uitgesproken in zijn
oratie als eerste hoogleraar op de Albedaleerstoel op 14 februari 1991. Een mooie oratie, met de
1
intrigerende titel Een toekomst zonder ambtenaren .
Hij schetst daarin een beeld van de overheid in een sterk veranderende context, waarbij de traditionele
koepels verdwijnen en de EU sterk aan betekenis wint. Zijn ideaal is een overheid die bestaat uit een aantal
zeer kleine kernministeries. Die houden zich bezig met het formuleren van beleid en het geven van
opdrachten aan zelfstandige publieke- of private uitvoeringsorganisaties. De ambtenarenstatus verdwijnt, en
er wordt een arbeidsvoorwaardenpakket ontwikkeld, waardoor de overheid succesvol op de arbeidsmarkt
kan concurreren om de beste kwaliteit aan te trekken.
Ik kwam die oratie tegen bij het opruimen van mijn kasten en laden, in een map waarin ik altijd interessante
stukken stopte. Een groot deel van zijn betoog sprak me zowel toen als nu aan; de continuïteit in de
opvattingen van de bekleders van deze Leerstoel is kennelijk heel groot.
De overheid is te groot en te log. Dat zit op Rijksniveau vooral in de Haagse beleidskernen. Die vertonen in
de praktijk een grote afslankingsresistentie; wat aanleiding was voor een beschouwing in de laatste Staat
van de Ambtelijke Dienst (STAD): hoe dichter bij Den Haag, hoe minder afslanking. Een mooie illustratie was
de uitspraak van minister Opstelten in het blaadje ter gelegenheid van de nieuwbouw van BZK en Justitie.
De minister vertelde dat hij zeer tevreden was, met name ook over zijn eigen verdieping. Maar als hij uit de
lift kwam, vond hij de wachtruimte wel wat erg leeg. “Daarom hebben we daar meteen een ambtenaar
neergezet om het wat te verlevendigen”, aldus de minister. Dat is in het klein een illustratie, maar zo gaat het
ook in het groot en dan niet om het aantrekken van een vriendelijke suppoost, maar ook als het gaat om
beleidsmedewerkers.
Een paar cijfers ter illustratie. In 2007 hadden -volgens de cijfers van BZK- de beleidskernen een omvang
2
van 10.816 fte’s. Ultimo 2011 waren dat 10.843 fte’s, dus 30 meer . Die uitsplitsing naar beleidskernen en
andere onderdelen is in de jaarrapportages van het Rijk na 2011 niet meer opgenomen. Maar uit
3
antwoorden op Kamervragen over de Miljoenennota 2014 was op te maken dat de beleidskernen ultimo
2012 een omvang hadden van 10.310 fte’s. Dus nauwelijks minder dan in 2007.
Dit ondanks het feit, dat de secretarissen-generaal in hun rapport van 2006 ‘De verkokering voorbij’ hadden
aanbevolen vooral de beleidskernen fors af te slanken en het aantal daar werkzame beleidsambtenaren met
20% in vier jaar te verminderen. De totale afslanking van het Rijk is in die jaren ruimschoots geslaagd, geen
misverstand daarover, het doel om in vier jaar 12.800 functies (fte.) te schrappen is ruimschoots gehaald.
Maar dat zat vooral in de uitvoering en de ondersteuning, van de geplande afslanking van de beleidskernen
is niks terecht gekomen.
Minister Blok, verantwoordelijk voor de rijksdienst, denkt daar anders over, en meldde in de Jaarrapportage
Bedrijfsvoering Rijk 2013 dat ‘de Haagse beleidskernen de afgelopen jaren substantieel kleiner zijn
geworden.’ ‘Tussen 2010 en 2013 is het aantal fte. met 5,2% afgenomen, na een forse afname in het vorige
decennium’, aldus de minister. Waar hij dat op baseert, is mij niet duidelijk. Het geldt, zoals ik aantoonde,
niet voor de periode 2007-2010. En ik weet zeker, dat men niet beschikt over betrouwbare cijfers over de
omvang van de beleidskernen in de periode 2000-2006; die zijn er gewoonweg niet.
Het is overigens niet alleen de omvang van de overheid die zorgen baart, ook de kwaliteit is een punt van
zorg. Gemakkelijk wordt gezegd dat we een goede overheid hebben, die zich kan meten met overheden
elders. Dat mag zo zijn, maar dat zegt niet veel over de kwaliteit. Als je over een lange periode kritisch kijkt
naar de overheid, dan is onmiskenbaar de conclusie dat er te veel niet goed gaat.
Ik wijs op de vele kritische rapporten van de Rekenkamer en de Ombudsman, ik wijs op de vele mislukte- of
te dure IT-projecten, ik wijs op de situatie bij de Belastingdienst, en zo is er nog veel meer te noemen.
1
Prof.dr. W.S.P. Fortuyn, Een toekomst zonder ambtenaren, Intreerede Erasmusuniversiteit Rotterdam, Albeda-­‐
leerstoel, 14 februari 1991. Zie ook: W.S.P. Fortuyn, Een toekomst zonder ambtenaren, ESB 13.02.1991, pag. 172 e.v. 2
Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk 2011, pag. 6. Zie ook: Staat van de Ambtelijke Dienst 2013, CAOP, pag. 22 e.v. 3
Antwoord 130. 2/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Waardoor wordt verklaard dat onze overheid te groot en kwalitatief niet goed genoeg is?
Ik noem drie factoren die m.i. een rol spelen, factoren die met elkaar samenhangen:
a. een grote nadruk op crises en incidenten, waarbij van de ministers persoonlijk wordt verwacht dat ze iets
doen;
b. de overproductie van beleid;
c. gebreken in managementkwaliteit.
Ministers houden zich helemaal niet overwegend bezig met strategische beleidsontwikkeling, maar hollen
voortdurend achter allerlei crises en incidenten aan. Problemen en probleempjes, risico’s en ongelukken
komen alle op hun bord terecht en wee hun gebeente als ze enige afstandelijkheid vertonen, of voorzichtig
stellen dat ze er niet over gaan. De maatschappij verwacht daarbij directe oplossingen, en wil zeker niet
horen dat een probleem onoplosbaar is of vanzelf wel weer overgaat.
Het draagt in sterke mate bij aan de tweede factor, de overproductie van beleid. Er kan zich geen rimpeling
in het maatschappelijk leven voordoen, of er komt een beleidsreflex op gang. Die wordt veelal ingeleid door
de media, gevolgd door Kamerleden die eisen dat er onmiddellijk maatregelen worden genomen. “De
onderste steen moet boven komen”, is de gebruikelijke uitdrukking. Bij dreigende gevaren wordt geëist dat
de overheid direct actie onderneemt en de risico’s niet alleen reduceert, maar ook volledig uitbant. De
beleidsbureaucratie pikt die signalen met graagte op; er worden commissies ingesteld of adviesraden
worden om advies gevraagd, en het resultaat is nooit om niets te doen, integendeel. Resultaat is ook altijd,
dat het onderwerp naar de minister toe wordt gehaald, nooit het omgekeerde. Van de ministers wordt
verwacht “dat zij er bovenop zitten” en daar heb je veel ambtenaren voor nodig.
Het verklaart in belangrijke mate, waarom de beleidskernen zo groot blijven, en ook waarom noch politiek
noch maatschappelijk men zich daar een moment druk over maakt. Want de aanwezigheid van een
omvangrijk beleidsapparaat is een garantie dat voor elk vraagstuk, hoe klein ook, altijd wel een ambtenaar
beschikbaar is. Het is maar een kleine 10% van de totale ambtelijke capaciteit die in Den Haag zit, dus waar
zou je je druk over maken. Het is ook een systeem dat zichzelf in stand houdt; een verstandige
beleidseenheid zorgt er voor dat de driehoeksverhouding beleid, belangengroepen en Kamerleden goed
gevoed wordt, al dan niet met behulp van de media. Het is echt niet zo moeilijk, om een langzaam uitdovend
beleidsvuurtje zo nu en dan weer op te stoken. De betrokken lobbyisten, maar ook het Kamerlid dat alleen
dit onderwerp in zijn portefeuille heeft, zullen daar graag aan meewerken.
Bestaand beleid wordt, ook al is het verouderd, bijna nooit afgeschaft. Als er al kritiek is, wordt die
ondervangen door verfijning van het beleid of vergroting van de ambtelijke capaciteit. Voor zeer urgente,
nieuwe prioriteiten is het veel gemakkelijker om nieuwe mensen aan te trekken, dan bestaande capaciteit te
benutten, zeker als die van een ander ministerie moet komen. Een secretaris-generaal die uit zichzelf streeft
naar een klein beleidsapparaat, krijgt van zijn eigen ambtenaren te horen dat daardoor belangrijke, juist de
minister rakende, activiteiten in het gedrang zullen komen. Ga dat als secretaris-generaal maar eens aan je
minister uitleggen, die speelt de bal meteen terug met de mededeling dat een beetje secretaris-generaal
zoiets wel regelt.
Een paar voorbeelden, die ik trouwens ook tegenkwam bij het opruimen van de kast.
Prachtig is het voorbeeld van de discussie over het grote wild in de Oostvaardersplassen. Daar was sprake
van een beleid, waarbij natuur zijn gang moest kunnen gaan, met als gevolg dat er soms sprake was van
een behoorlijke sterfte van het grote wild daar, de heckrunderen, de konikpaarden en de edelherten.
Succesvol beleid, tot er een keer op de televisie te zien was hoe zielig een stervend konikpaard is.
Het was het startsein voor een grote serie intensieve Kamerdebatten, waarin werd gepoogd een oplossing te
vinden voor dit onoplosbare dilemma, met als hoogtepunt een motie over het soort stro dat in de winter
bijgevoerd zou moeten worden.
Een ander voorbeeld kwam ik tegen in mijn oude VWS-stukken, en betrof de verslavingszorg. Een groot
probleem, verslaving aan drugs, aan snoep, alcohol, tabak en wat dies meer zij. Daarvoor is veel en
kostbaar beleid ontwikkeld, met soms redelijke en vaak teleurstellende resultaten. Maar er doemen steeds
nieuwe vormen van verslaving op. In de Trouw van 17 oktober 2006 werd melding gemaakt van een initiatief
van GGZ Noord en Midden Limburg, om te komen tot een polikliniek voor mensen met een koopverslaving.
3/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Dit trok de aandacht van de toenmalige minister die de vraag stelde onder welke DBC dit viel. ‘Weer een
voorbeeld van wildgroei in de GGZ. Aanpakken!’, zo schreef hij in niet mis te verstane termen op het
krantenknipsel.
Hij hoopte waarschijnlijk dat het bericht een canard zou zijn of een verlate 1 aprilgrap. Of voor zover al
enigszins serieus, dat het met een simpele pennenstreek gecorrigeerd zou kunnen worden. Maar hij had
buiten de waard gerekend. In een nota van twee pagina’s van de beleidsdirectie, die dit allemaal precies had
uitgezocht, werd uiteengezet hoe het in elkaar zat. Ik citeer: ‘Koopverslaving kan omschreven worden als
een in frequente periodes aanwezige, onweerstaanbare drang tot het impulsief kopen van zaken die men
niet nodig heeft en/of niet kan betalen. De patiënt voelt bij vlagen een groeiende spanning die slechts met
behulp van koopgedrag is te onderdrukken. Ondanks dat de uitgevoerde handelingen als zinloos worden
ervaren, besteedt hij of zij hier onevenredig veel tijd aan met een duidelijke verslechtering in psychosociaal
functioneren en financiële problemen tot gevolg. De stoornis staat op de nominatie om bij de eerstvolgende
aanpassing van de Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders toegevoegd te worden als
impulsief-compulsieve stoornis. Het is de bedoeling dat deze stoornis gedefinieerd wordt als onderdeel van
een zelfstandig spectrum van zogenaamde obsessief-compulsieve stoornissen. Uit Amerikaans onderzoek is
gebleken, dat de prevalentie van koopverslaving in de volwassen populatie ligt tussen de 2% en de 8%.
Vrouwen zijn hierbij ruim in de meerderheid. Op grond van een enquête via internet is geconcludeerd, dat
ongeveer 54% van de vrouwen en 29% van de mannen zich koopverslaafd noemt’. Aldus de nota van de
beleidsdirectie.
De minister had misschien nog even het idee, dat koopverslaving een probleem was waar men vooral zelf
voor verantwoordelijk was en dat het beleid hier niets te zoeken had, laat staan dat hiervoor collectieve
middelen zouden moeten worden uitgetrokken. Maar daarmee had hij toch duidelijk onderschat op welke
wijze zorgbeleid soms tot stand komt.
Een ander voorbeeld, ook uit mijn VWS-tijd, betrof de drang om zelfs voor het aanpakken van de kleinste
sociale rimpelingen, of het stimuleren van de geringste maar goedbedoelde maatschappelijke initiatieven
nog subsidies beschikbaar te stellen. VWS subsidieerde daarom op grote schaal sportbonden, die zonder
subsidie niet zouden kunnen bestaan, dat was de redening. Pas toen het besluit werd genomen om die
subsidies af te schaffen werd duidelijk, wat zich in de loop der jaren in de driehoek van ambtenaren,
sportlobby en politiek had ontwikkeld. Hoogtepunt vond ik de subsidie van € 30.000 voor de Algemene
Nederlandse Sjoelbond, een subsidie overigens waarvan de toekennings- en controlekosten ongetwijfeld het
meervoud waren. Een groot deel van de omvang van de kerndepartementen bestaat uit ambtenaren die zich
bezig houden met subsidies, die in veel gevallen nauwelijks rendement hebben. Bij VWS bleek, dat bij het
opheffen van de subsidies voor sportbonden zich helemaal niet de dramatische ondergang van die bonden
voltrok die de sportkoepel NOC-NSF had voorspeld, maar dat de bonden zelf door wat efficiënter samen te
werken makkelijk hun eigen broek konden ophouden.
Een laatste meer recent voorbeeld van het naar je toehalen als beleidskern van steeds meer werk en
bijbehorende verantwoordelijkheid, was het voornemen van minister van VWS Schippers om bij VWS te
komen tot een Zorgloket, waar burgers met klachten over de zorg terecht zouden kunnen. Je zou denken,
dat burgers zich daarvoor vooral moeten wenden tot de zorgverlener. Maar dat was niet genoeg, en zelfs
deze minister kon de verleiding niet weerstaan om te komen tot een ambtelijk zorgloket, niet bij de inspectie
(waar je je nog iets bij kunt voorstellen) maar op het departement. Het is er inmiddels, en heet Landelijk
Meldpunt Zorg. Het wordt gerund door het ministerie en vertelt burgers, dat ze met hun klachten vooral bij de
zorgverlener moeten zijn. Toegevoegde waarde nul, kosten aanzienlijk, gebruik waarschijnlijk niet of
nauwelijks. De overheid heeft echter laten zien, te willen luisteren naar de klagende burger. Over een paar
jaar zal ongetwijfeld een motie worden aangenomen, op grond waarvan het meldpunt actiever op zoek moet
gaan naar klachten! En zal de minister –onder druk van de Kamer- toezeggen dat de omvang van de
desbetreffende afdeling zal worden uitgebreid.
4/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Het zijn maar een paar voorbeelden, toevallig op het terrein van VWS, maar bij andere ministeries is het niet
anders. Pratend over verslaving: als er ergens sprake is van verslaving, dan is het wel de Haagse
beleidsverslaving. Er komt alleen maar iets bij en er gaat nooit wat af. Het is een verschijnsel dat in vele
andere landen om ons heen ook is waar te nemen. Het is zelfs zo erg dat, ook als expliciet besloten is beleid
af te schaffen, toch blijkt dat er in het vigerende beleid een soort ingebouwde bescherming in zit. Goed
voorbeeld hiervan is het voornemen, zelfs in het Regeerakkoord bezegeld, om af te geraken van de
individuele toeslagen: de huurtoeslag, de zorgtoeslag, etc. Een prachtig idee; het einde van een grote
administratieve ellende zou daarmee worden gerealiseerd. Echter, iedereen had weer buiten de waard
gerekend en staatssecretaris Wiebes moest onlangs aan de Kamer berichten, dat helaas de voorziene
sanering niet kon plaatsvinden. In ieder geval niet op korte termijn. En als iets niet op korte termijn kan
plaatsvinden, dan is het politiek oninteressant. Dus ik vrees, dat we nog heel lang blijven doorgaan met een
systeem van individuele toeslagen en met honderden ambtenaren die daarvoor nodig zijn en die met grote
gevallen van fraude zullen worden geconfronteerd.
Dan de kwaliteit, en met name de kwaliteit van het management.
Ook daar ben ik niet onverkort positief over. Hier wreekt zich in de eerste plaats, dat gewerkt moet worden in
een context die niet gunstig is voor goed management. Regelmatig bemoeilijken politieke beslissingen goed
management. De verantwoording is volstrekt doorgeslagen en kent tolerantiegrenzen die goed management
onmogelijk maken. Eén procent mag er slechts misgaan. Schoonmaakwerkzaamheden en dergelijke, die zo
succesvol waren uitbesteed, moeten weer door ambtenaren worden gedaan. Ook het beleid ten aanzien van
de externe inhuur of het beleid ten aanzien van aanbestedingen heeft weinig te maken met goed
management. Regelmatig wordt te weinig tijd genomen voor een goede voorbereiding van beleid, omdat om
politieke redenen deadlines moeten worden gehaald die niet haalbaar zijn. Te vaak worden, om politieke
redenen optimistische schattingen gemaakt die vervolgens negatief uitpakken, en dan krijgt het management
de schuld. Ook is regelmatig sprake van politieke compromissen of verfijningen, die een acuut politiek
probleem oplossen maar voor de uitvoering desastreus uitpakken. De Belastingdienst weet daarover mee te
praten!
Het is overigens geen verschijnsel dat tot ons land beperkt is. Anthony King en Ivor Crewe hebben onlangs
4
een interessant boek geschreven, getiteld The blunders of our governments . Daarin analyseren ze
uitgebreid een grote serie blunders van de Britse overheid. Er blijken daar ook de bij ons bekende
blundergebieden te bestaan: openbaar vervoer, systemen voor sociale uitkeringen en toelagen, paspoorten,
elektronisch patiëntendossier, dat soort gebieden. De oorzaken liggen vooral binnen de politieke en
ambtelijke overheidsorganisatie zelf. De auteurs noemen als verklarende factoren: cultural disconnect,
groupthink, prejudice and pragmatism, operational disconnect, en: panic, symbols and spin. Ze beschrijven,
hoe men in de politiek-ambtelijke kluwen vooral naar elkaar kijkt en gaat geloven in de zelf bedachte
oplossingen, waarbij vervolgens elke kritiek wordt vermeden of afgeserveerd. Allemaal zeer herkenbaar!
Goed is dit te zien daar waar projectmatig gewerkt moet worden, en dat is vaak het geval bij de overheid.
Bijna elke kritische analyse van een overheidsproject laat zien, dat regelmatig de wetten van goed
projectmanagement met voeten worden getreden. Er moet bij een project een duidelijk, van te voren
gedefinieerd resultaat zijn en je mag niet naar een volgende fase gaan als niet de voorgaande fase
behoorlijk is afgesloten, om eens wat principes van projectmatig werken te noemen. Ook dat staat haaks op
het politieke bedrijf, waarin men het gewenste resultaat het liefst voortdurend blijft aanpassen, en de
voorgaande stappen over wil slaan, en waarin een eenmaal in gang gezet project niet snel wordt gestopt, uit
vrees voor reputatieverlies. Bij bouwprojecten is zoiets fataal, de Sagrada Familia in Barcelona is het enige
succesvolle bouwproject waarvan het resultaat niet van te voren was bepaald. Politici hopen dat al hun
projecten Sagrada’s Familia zullen zijn.
Het management bij de overheid vindt plaats in een grondwettelijke structuur, waarin de verkokering
besloten ligt. Volgens art. 44 van de Grondwet worden bij Koninklijk Besluit ministeries ingesteld en
vervolgens ministers met de leiding daarvan belast. Ministeries, daar gaat het om in onze staatsrechtelijke
organisatie. Ministers nemen de besluiten.
4
Anthony King, Ivor Crewe, The Blunders of our Governments, London 2013. 5/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Wij kennen niet, zoals in bijvoorbeeld de Scandinavische landen maar ook bij ons op gemeentelijk niveau,
een systeem van collectieve besluitvorming. De minister beslist, gehoord de Ministerraad. De Ministerraad
besluit, krachtens art. 45 van de Grondwet, alleen maar over het algemeen regeringsbeleid. Dat voldeed in
een tijd dat de maatschappelijke problemen zich hielden aan de indeling per ministerie. Maar dat is al
geruime tijd niet meer het geval; de problemen overschrijden traditionele grenzen en vereisen een aanpak,
waarbij allerlei onderdelen van het rijk met elkaar samenwerken en ook met partners van andere overheden
en de private sector. Daarvoor is onze staatkundige structuur niet erg geschikt. Om dat op te lossen zijn
vaak arbeidsintensieve coördinatiestructuren bedacht, met alle nadelen van dien. Of werd geëxperimenteerd
met ministers zonder portefeuille, soms programma-ministers genoemd, die over het algemeen echter nogal
meewarig werden bekeken en veel tijd kwijt waren aan het zich verwerven van een plaats onder de Haagse
zon. Interessant is dat, naar het schijnt, nu ook bij de Europese Commissie gewerkt gaat worden met een
soort programma-commissarissen. Het enthousiasme hiervoor, nu het gaat om onze kandidaat voor de
Commissie, staat -opmerkelijk genoeg- enigszins in contrast met de scepsis over de positie van de
programma-minister bij onszelf. We zullen zien.
Het aanpakken van hedendaagse vraagstukken vereist een afstemming en integratie die in onze
staatkundige organisatievorm lastig zijn op te brengen, zeker ook gezien de bescheiden rol van onze
Minister President. De Minister President is conform art. 45 van de Grondwet voorzitter van de ministerraad,
dat is het. Hij mag, ondersteund door een mini-staf, proberen procedureel de zaak nog enigszins te volgen,
maar heeft verder geen reële, dwingende instrumenten tot zijn beschikking. De rol van de Minister President
in Nederland is, in vergelijking met andere ontwikkelde landen, uniek klein, te klein in mijn visie.
5
In een recente studie van het Institute for Government, met de titel Centre Forward , is ingegaan op de
taken van de Britse premier en de ondersteuning daarbij. De Britse context is geheel anders dan de onze,
maar de taken van de Minister President zijn redelijk vergelijkbaar. Het rapport onderkent drie rollen: leider
van de grootste politieke partij, politiek leider van de regering en leider van de executive arm of government,
including internationally and in crises.
Het rapport richt zich vooral op de laatste rol, en stelt daarover: “Prime ministers have in recent times used
the following set of capacities to support them in their executive role: policy advice and support, long-term
policy development and direction, co-ordination and dispute resolution, progress assurance, incubating and
catalysing change” en: “communications and external relations.” Daarvoor heb je, volgens het rapport, een
stevige ondersteuning nodig. Bij ons heeft het Kabinet van de Minister President al sinds jaar en dag een
omvang van circa 15 man, inclusief een secretaris-generaal en plaatsvervangend secretaris-generaal. Dat is
niet veel, gegeven de taken, en ook aanzienlijk minder dan de hoeveelheid staf waar de andere ministers
over kunnen beschikken. En ook veel minder dan buitenlandse collegae. Zelfs in een land als IJsland heeft
de Minister President meer eigen adviseurs dan onze premier.
Niet alleen de verkokering bemoeilijkt goed overheidsmanagement. Management bij de overheid is ook een
verdacht gemaakt begrip geworden. Managers worden afgeschilderd als de grote plaag voor de
goedwillende professionals, die allemaal zonder management optimaal zouden kunnen functioneren. Het
vertaalt zich in de wervingseisen van managers bij de overheid, waarbij de politieke sensitiviteit de
boventoon voert, en als het om management gaat, vooral het accent ligt op het werken in een teamverband
en het zijn van coach. Het moeten vooral aardige empathische mensen zijn. Alsof dat het belangrijkste is als
het om management gaat.
Dat brengt mij op een tweede deel in mijn betoog, te weten de politiek-ambtelijke organisatie.
De overheidsorganisatie kent een politieke component en een ambtelijke component. Beide zijn
onlosmakelijk aan elkaar verbonden, tot elkaar veroordeeld zo u wilt.
Ik heb de verhouding tussen minister en zijn secretaris-generaal ooit getypeerd als een tango, met de
politicus in de mannelijke leidende rol, en de secretaris-generaal die de moeilijke bewegingen moet maken.
5
Josh Harris, Jill Rutter, Centre Forward, Effective Support for the Prime Minister at the Centre of Government, Institute for Government, London 2014. 6/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
De verschillen tussen het werk in het politieke deel en in het ambtelijke deel zijn in beginsel ook groot. Het
politieke systeem wordt in toenemende mate beïnvloed door de snel wisselende publiciteit, waarbij
kiezersgunst niet eens meer eens per vier jaar een rol speelt, maar via peilingen bijna op dagelijkse basis.
Politici zijn via sociale media in constante dialoog met de samenleving en worden geacht onmiddellijk te
reageren op opzwellende volksemoties. Sommigen doen dat formidabel, zoals minister Timmersmans
onlangs bij de ramp met de MH17. Anderen doen dat veel minder, en lopen tegen crises en incidenten aan
waar ze maar niet vanaf komen. Daarbij krijgt dan vaak het ambtelijke systeem de schuld, dat naar zeggen
over te weinig politieke sensitiviteit zou beschikken om de politici voor uitglijden te behoeden. Hoogtepunt
was het debat over Pro Rail, waarbij door een ambtelijke stommiteit iets was misgegaan wat voor de
staatssecretaris van I+M aanleiding was in de Kamer haar gal over de ambtenaren te spuwen en aan te
kondigen dat de gehele ambtelijke top op een cursus politieke sensitiviteit zou moeten. De klassieke
ambtelijke waarden, zoals deskundigheid, loyaliteit, neutraliteit, continuïteit, worden in toenemende mate
ondergeschikt gemaakt aan die politieke sensitiviteit.
Topambtenaren worden ook voorzichtiger, zo is mijn indruk. Zij mijden de publiciteit. Zij leggen bij ons niet,
zoals in het VK, in het openbaar verantwoording af over het door hen gevoerde management. Zij verschijnen
niet vaak in het openbaar om hun deskundig oordeel te geven, bijvoorbeeld bij vergaderingen van de Vaste
Commissies in de Tweede Kamer. Opvallende uitzondering, ook daar weer, bij de ramp met MH 17. Daar
kwamen de chefs van de krijgsmacht en de politie en ook de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en
Veiligheid naar voren, of werden naar voren geschoven, om hun visie op de zaak te geven. Maar dat is
uitzondering. In verband met de ongewisheid en soms ook onredelijkheid waarmee het politieke debat wordt
gevoerd, en waarbij regelmatig de vinger naar de ambtelijke dienst gaat, zorgen ambtenaren -sterker dan
vroeger- dat hun niets te verwijten valt, en dat het bewijs dat een minister op de hoogte was of had kunnen
zijn, goed wordt opgeslagen.
In plaats van de tango, met zijn duidelijk onderscheiden rollen en sterk verschillende karakteristieken van de
partners, dringt zich het beeld op van een andere dans, waarbij politici nog steeds de leidende rol vervullen,
maar van de ambtenaren verwachten dat die precies dezelfde bewegingen uitvoeren. Wel geheel in de
schaduw blijven en zich beperken tot het ondersteunen van de soms grote, maar ook vaak heel kleine acties
die de politieke dans kenmerken. Ik ben geen grote kenner van dansvormen, maar in plaats van een tango
valt te denken aan een Engelse wals of een foxtrot. Waar vroeger een duidelijk onderscheid bestond in
taken en in karakteristieken tussen de politieke leiding en de ambtelijke leiding, vloeit dat meer en meer in
elkaar, waarbij de politieke de toon zet. Topambtenaren zijn vooral de adviseur van de minister en veel
minder de zelfstandige leider van een ambtelijke organisatie. Opvallend is daarbij, dat ministers en
staatssecretarissen in toenemende mate een achtergrond als hoge ambtenaar hebben. Ik heb dit eens
nagegaan voor de kabinetten vanaf Lubbers 1 tot en met Rutte 2.
Brinkman was aanvankelijk de eenzame uitzondering, vroeger directeur-generaal bij BZK geweest. Van
Voorst tot Voorst kwam er bij, Roel in ‘t Veld ook, maar slechts voor 10 dagen. Onder Kok groeide het
aantal verder, met Zalm, Sorgdrager, Van Aartsen en Patijn als voorbeelden, wat doorging onder de meeste
kabinetten-Balkenende, ik noem wederom Zalm, De Hoop Scheffer en later Bot, Donner, Verdonk, Thom de
Graaf, Medy van der Laan, Sybille Dekker. Ook het kabinet Rutte 2 kent een aantal bewindspersonen die
hoge ambtenaar zijn geweest. Het zijn gemiddeld genomen ook niet de slechtste bewindslieden; de
ambtelijke ervaring is kennelijk een goede voorbereiding.
Maar, ambtenaar geweest of niet, ministers opereren veel meer dan vroeger in de politiek-publicitaire
schijnwerpers. Daarvoor is een ander soort ondersteuning gewenst dan bij een veel meer bestuurlijk gerichte
wijze van werken. Zij selecteren dan ook bij voorkeur topambtenaren die hen kunnen bijstaan bij dat lastige
werk, die gevoel hebben voor of zelfs plezier in die malle hectiek rond het Binnenhof.
Het is duidelijk te zien in de vacatureprofielen van de ambtelijke top. Deskundigheid, een groot netwerk op
een bepaald beleidsterrein en bestuurlijke kwaliteiten staat niet meer als eis in de profielschetsen; daarvoor
in de plaats komen vooral veel procesvaardigheden, die moeten garanderen dat enerzijds de bewindslieden
worden behoed voor gevaar en anderzijds er geen onrust in de tent komt, bewindslieden weten maar al te
goed hoe kwetsbaar ze zijn bij dat soort onrust.
7/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Kwam vroeger regelmatig voor, dat een wethouder van een grote stad secretaris-generaal of directeurgeneraal werd, omdat in die functies hun bestuurlijke kwaliteiten goed gebruikt konden worden,
tegenwoordig is het omgekeerde meer aan de orde, en worden secretarissen-generaal en directeurengeneraal wethouder. Dat is interessant!
De ambtelijke top wordt in de positie gedwongen, om zich dichtbij de politieke top op te stellen en in de
gaten te houden of het in de onderlinge wisselwerking allemaal wel goed gaat; in plaats van zichtbaar te zijn
als leiding van een ambtelijke organisatie met een eigen verantwoordelijkheid, of zich op te werpen als de
unieke expert op een bepaald beleidsterrein. Nederland heeft bovendien ten opzichte van vele andere
landen zeer weinig politici; van 30 bewindslieden nog onder Lubbers 1, via 29 onder Kok 2 en 27 onder
Balkenende 4, naar 18 nu in het kabinet Rutte 2. Hoe minder politici, hoe beter, is tegenwoordig het credo.
Een curieus voorbeeld van vergaande Selbsthasz, die echter miskent dat de arbeidsintensiteit van het
politieke werk nationaal en internationaal anno 2014 hoog is. Als daar onvoldoende mankracht voor
beschikbaar is, wordt het òf niet gedaan òf komt het op het bordje van de topambtenaren terecht, waar het
niet hoort. Het draagt allemaal bij aan door mij gesignaleerde samenklontering van functionaliteiten,
waardoor iets ontstaat dat nog niet helemaal te duiden is. Het positieve van de ontwikkeling is wel, dat er
geen voor het publiek zichtbare wrijvingen zijn tussen de politiek en de ambtenarij. Men verstaat elkaar goed
en concentreert zich op het bevorderen van de goede loop der processen. Mijn zorg is echter wel, of de
countervailing powers nog wel voldoende zijn, of er nog wel voldoende truth to power wordt gesproken.
Of er nog wel ruimte is voor andere, langere termijnen dan de politiek relevante- en naar zijn aard korte
termijn. Een te nauwe verbinding tussen het politieke- en ambtelijke systeem kan dat nadeel hebben.
Ambtenaren worden onderdeel van de eerder genoemde groupthink, die gedomineerd wordt door politieke
overwegingen. De ambtelijke waarden staan daarbij onder druk. Als ik kijk naar het ambtelijke bestaan, in
het algemeen, dan zie ik ook op het ogenblik een nog steeds groeiende vorm van verwaarlozing. De politiek
toont weinig belangstelling voor de ambtelijke dienst en neemt nauwelijks initiatieven op dat terrein.
De Ambtenarenwet van 1929 is een onleesbare -en ongelezen- wet geworden, vooral gevuld met
integriteitsbepalingen, die een beeld van ambtenaren oproepen als potentiele zondaren die alleen via
intensieve regelgeving en klokkenluiders van wangedrag afgehouden kunnen worden. Maar niets in deze
wet over positieve ambtelijke waarden.
Weliswaar wordt nu eindelijk enige vordering gemaakt met het opheffen van de ambtelijke aanstelling en de
vervanging door een modern regime van arbeidsverhoudingen. Maar het is niet de regering die hier het
initiatief heeft gehad; het leek alsof de minister verantwoordelijk voor de ambtenaren dit politiek lastige
onderwerp –ondanks het feit dat het expliciet in het Regeerakkoord stond- graag overliet aan de oppositie,
die hier al eerder het initiatief in had genomen.
Dat de nota over de rijksdienst Hervormingsagenda heet, wil nog niet zeggen dat er ook hervormingen in
staan. De minister voor de Rijksdienst beperkt zich tot het sturen op budget, wat via de begrotingsregels van
Financiën heel gemakkelijk is, en laat de omvang en de organisatie van de rijksdienst voor wat die is. En
stelt voorts, dat de in gang gezette projecten op het gebied van de bedrijfsvoering worden voortgezet. Prima
natuurlijk, maar geen hervorming.
De arbeidsvoorwaarden voor rijksambtenaren zitten al enige jaren op dood spoor, met het uitblijven van een
nieuwe cao. Waar salaris normaal gesproken een uitdrukking is van waardering, laat het salarisbeleid zien,
dat die waardering nul is en voor de ambtelijke top zelfs negatief. Hoewel wij maar liefst twee ministers
hebben die over ambtenarenzaken gaan, zijn zij daar –in mijn inschatting- in de praktijk niet veel tijd aan
kwijt. Er is dus aanleiding voor zorg, overigens wel met enige relativering. Het gaat bij ons niet in alle
opzichten goed, maar in andere landen is sprake van vergelijkbare ontwikkelingen. Relativering ook, omdat
we vaak kunnen zien dat onze overheid ook veel dingen heel goed doet. De waardering voor zowel het
politieke als ambtelijke optreden na MH 17 was terecht heel erg groot.
Maar een afscheidscollege is niet de plaats voor relativering. Ik wil dan ook een poging doen, te schetsen
hoe het beter zou kunnen. Ik kies als invalshoek daarbij een aantal organisatorische, op het management
gerichte veranderingen, waarmee beter vorm kan worden gegeven aan een organisatie die niet werkt op
basis van verkokering, maar op basis van samenhang.
8/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Een organisatie waarin veel meer dan nu sprake is van collectieve verantwoordelijkheid, beter geschikt voor
het werken in de complexe hedendaagse netwerken. Een verkokerd systeem moet je heel anders besturen
dan een model op basis van samenhang en integratie. Ik ben mij overigens ten volle bewust van het belang
en de beperkingen van staatkundige, politieke en maatschappelijke kaders waarin het bestuur nu eenmaal
werkt. Ik geloof zeer in veranderingen die geleidelijk worden ingevoerd, die van onderop komen en waarvoor
de Grondwet niet hoeft te wijzigen. Te vaak zijn vernieuwingen van de overheid gericht op de staatkundige,
in de Grondwet verankerde structuren. Die vernieuwingen zijn in het verleden vaak gestorven in
schoonheid.
Ik kom tot een paar suggesties:
1. In de eerste plaats: verklein nu echt de Haagse beleidskernen, niet in woorden maar in werkelijkheid. Er
zijn ongeveer 30 belangrijke beleidsonderwerpen, en zowel hun aantal als hun soort is betrekkelijk
constant. Een groot en druk beleidsterrein als de gezondheidszorg kende in mijn tijd bij VWS, toen er
nog wachtlijsten en stelselherzieningen aan de orde waren, een directeur-generaal met circa 150
ambtenaren. Er is geen reden, waarom andere beleidsterreinen veel meer ambtenaren zouden moeten
hebben. Eerder het omgekeerde. Ergo: met circa 4500 beleidsambtenaren is het totale beleidsterrein
goed afgedekt. Voeg daar nog enige, zij het bescheiden, overhead aan toe, alsmede kleine
hoofkantoren van een paar grote uitvoeringsdiensten als de Belastingdienst en Rijkswaterstaat, dan kom
je ergens rond de 6000 beleidsambtenaren uit, een stuk minder dan de ruim 10.000 van nu. Capaciteit
om dan vooral met elkaar in discussie te gaan, of overal maar bij te gaan zitten ontbreekt dan, evenals
de mogelijkheid voor eindeloze, capaciteit vretende coördinatiesystemen.
Een volgende stap zou kunnen zijn, om die beleidsambtenaren niet meer in ministeries onder te brengen
maar in één arbeidsorganisatie. Van daaruit kunnen ze dan toegewezen worden aan onder ministers
vallende beleidsgebieden. Het ministerie als organisatieprincipe komt dan te vervallen; de verkokering is
dan echt voorbij. Een toekomst zonder ministeries! Grondwettelijk is dat geen enkel probleem, ministers
kunnen heel goed op basis van art. 44, tweede lid van de Grondwet worden benoemd. Vreemd? Dat valt
wel mee. In Zweden bestaat zoiets, en in Schotland hebben ze dit enige jaren geleden ook met veel
succes ingevoerd.
2. Ten tweede: breidt het aantal bewindslieden uit, zodat de politieke functies over de hele linie goed
kunnen worden uitgevoerd. Wellicht dan niet met meer ministers, als men veel belang hecht aan een
klein centraal comité voorde strategische kwesties, maar zeker wel het aantal staatssecretarissen. De
situatie nu, met twee keer zoveel ministers als staatssecretarissen, is onlogisch. En kijk ook, of er niet
nog nieuwe politieke functies moeten worden gecreëerd, zoals de parliamentary secretaries of junior
ministers in het VK of de parlementarische Staatssekretäre uit Duitsland. En halveer het aantal
topambtenaren in de hoogste ambtelijke schaal. Secretarissen-generaal, directeuren-generaal en
inspecteurs-generaal (60 in totaal) zitten nu allen in dezelfde schaal en verdienen grosso modo allemaal
hetzelfde, ongeacht de zwaarte van hun werk of hun resultaten. Dat is merkwaardig, en ook niet geschikt
om topprestaties te bevorderen. Ik zou voorstander zijn van een systeem, waarbij je een beperkt aantal
echte topambtenaren hebt, die zowel beleidsclusters als grote uitvoeringsdiensten kunnen leiden. En die
ook zichtbaar zijn als leiders daarvan, en in het openbaar verantwoording afleggen over het door hen
gevoerde beheer. Ik wijs wel eens op Canada, dat niet slecht bestuurd wordt; twee keer zoveel
bewindslieden heeft, maar de helft van ons aantal topambtenaren. Die, curieus genoeg, overigens daar
deputy minister heten, maar gewoon ambtenaar zijn. Of denk eens na over een systeem van ambtelijke
staatssecretarissen, zoals in Duitsland, Zweden en Polen goed werkt. Dat is beter dan beknibbelen op
het aantal politieke functionarissen en vervolgens in toenemende mate benadrukken dat topambtenaren
vooral politiek sensitief moeten zijn. Of een toevlucht te nemen tot de ongrijpbare noch ambtelijke, noch
politieke figuur van de politieke adviseur.
9/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
3. Ten derde: zorg dat het ministerie van AZ ook zodanig kwantitatief en kwalitatief bemand wordt, dat de
rol van de premier ook daadwerkelijk goed kan worden ondersteund. Wij hebben ooit een poging gedaan
te komen tot een pendant van de toenmalige Britse Delivery Unit; een stevige eenheid van 50 personen
bij de Prime Minister, die de voortgang van het regeringsprogramma bewaakte en met name keek naar
de resultaten. Ik heb onze poging toen oneerbiedig aangeduid als een homeopathische variant van het
Britse systeem, en dus net zo effectief als homeopathie. Maak de secretaris-generaal van Algemene
Zaken ook daadwerkelijk de hoogste ambtenaar, en onderstreep dat door hem ook secretaris van de
Minsterraad te laten zijn, zodat hij net als de gemeentesecretaris, kan functioneren als linking pin tussen
het politieke systeem en het ambtelijke systeem. En daar als het nodig is ook zijn zegje kan doen, als
het politieke luchtfietsen iets te grote vormen aanneemt.
4. Ten vierde: maak van de directeur-generaal van de Algemene Bestuursdienst (ABD) een
regeringscommissaris, die rechtstreeks rapporteert aan de Minister President. Die regeringscommissaris
moet waken over de ambtelijke waarden en de kwaliteit en neutraliteit van de ambtelijke dienst. Een
regeringscommissaris heeft een net wat grotere onafhankelijkheid dan de directeur-generaal ABD, die
nu gewoon lid is van de bestuursraad van BZK en geen bevoegdheden heeft om de waarden van de
ambtelijke dienst te bevorderen en te handhaven.
5. Ten vijfde: geef veel meer aandacht aan de kwaliteit van het ambtelijke management. Dat begint al met
het hanteren van vacatureprofielen, waarin de nadruk ligt op managementkwaliteit en deskundigheid op
een bepaald terrein, in plaats van de vage, vaak modieuze bewoordingen die nu worden gebruikt. Neem
de vacatureprofielen ook serieus. Tegenwoordig staat in de profielen voor de topmanagers dat ze
minimaal moeten voldoen aan drie van de volgende vier eisen:
- ervaring bij minimaal twee departementen;
- ervaring in minimaal twee delen van de vierdeling beleid, staf, uitvoering en toezicht;
- internationale ervaring;
- ervaring buiten de Rijksoverheid.
Prachtige eisen, mits die dan ook serieus genomen worden. Maar bij de feitelijke benoemingen blijkt dat
daar regelmatig de hand mee wordt gelicht.
6. Tenslotte: ontwikkel een arbeidsvoorwaardenpakket voor de ambtelijke top, dat wervend en stimulerend
is. Pim Fortuijn noemde het ook al. Begin daarbij niet met het louter politiek bepaalde ministersalaris als
norm, maar kijk naar wat op grond van arbeidsmarkt- en professionele overwegingen redelijke normen
zijn. Het huidige beleid is zogenaamd gebaseerd op het rapport van de Commissie-Dijkstal, maar heeft
daaruit alleen overgenomen dat het ministersalaris het hoogste in het publieke domein moet zijn, een
mooi voorbeeld van politiek vaak voorkomend cherry picking. Een te laag en op alleen politieke gronden
gebaseerd beloningsniveau zal leiden tot een langzame erosie van de kwaliteit, en ook stimuleren dat
topambtenaren hetzelfde gaan doen wat ministers nu al doen, namelijk na een beperkt aantal overigens
interessante jaren van hard werken en lage beloning, vervolgens in het tweede deel van hun carrière de
lusten gaan incasseren. Prima dat ministers voor hun hondenbaan een hoog salaris krijgen, hoger ook
dan de ambtelijke top, dat is een puur politieke beslissing. Maar baseer het professionele salaris op
professionele overwegingen en niet op politieke opportuniteitsoverwegingen.
Het zijn enkele suggesties, gericht op het verbeteren van de kwaliteit van de overheid. Belangrijker wellicht
nog dan het volgen van deze suggesties, is mijn oproep meer aandacht te geven aan die kwaliteit, zowel op
politiek als ambtelijk niveau. Ik heb wel eens de indruk, dat men aanneemt dat onze publieke sector behoort
bij -laten we zeggen- de beste vijf ter wereld en dat dat ook zo zal blijven. Dat is echter een misverstand,
gebaseerd op een te grote zelfgenoegzaamheid. Onze publieke sector is goed, vooral onze publieke
kennisinfrastructuur met zijn planbureaus en kennisinstituten, die gelukkig ook in het politieke debat hun rol
spelen. We kunnen ons dan ook behoorlijk meten met andere landen. Maar die groep landen neemt in hoog
tempo toe, en bij veel landen is sprake van een ontwikkeling -ik kom dat tegen in OESO-verband- die verder
10/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
gaat dan bij ons. Het spreken van vreemde talen is een goed voorbeeld; wij hadden op dat terrein een
voorsprong, maar de regelmatige bezoeker van internationale fora weet dat dat niet meer het geval is.
Een toekomst zonder ambtenaren, zoals de titel was van de oratie van Fortuyn? Dat zie ik niet, en Fortuyn
zelf zag dat ook niet, het is in zijn betoog bij de titel gebleven. Maar wél een overheid die niet zo eenzijdig
gefixeerd is op de Haagse beleidskernen, een overheid waarin niet de Haagse interventie en controle als het
grootste goed voor het algemeen nut wordt gezien, maar die problemen ook eens laat liggen. Een kleine
centrale overheid die zich beperkt tot de hoofdlijnen, maar dat wel heel goed doet, met meer
bewindspersonen, minder topambtenaren en kleinere beleidskernen, wél bezet door the best and the
brightest die er te vinden zijn, en goed betaald voor hun zware en verantwoordelijk werk. Een toekomst
zonder ministeries, dat lijkt me wel wat, maar dat zal nog wel enige tijd nodig hebben. De organisatie van de
overheid verandert niet gemakkelijk. Een leerstoel als de Albeda Leerstoel moet daarbij een zeer kritische en
stimulerende rol spelen. Ik heb dat altijd met veel plezier gedaan. En heb ongetwijfeld wel eens op iemands
tenen gestaan, dat hoort er ook bij. Ik dank het bestuur van de CAOP-leerstoelen voor de mij geboden
gelegenheid, en dank het CAOP, en met name Loes Spaans, voor de prima ondersteuning gedurende de
afgelopen zesenhalf jaar.
Afscheidscollege ‘De keizer en de eunuch’ door prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp, bijzonder
hoogleraar Ien Dales Leerstoel (op basis van de uitgesproken tekst).
Inleiding Metaforen
In mijn oratie ben ik ingegaan op de vele metaforen die zijn gehanteerd voor de relatie tussen ministers en
ambtenaren. De tandem, de gijzelaar en de terrorist werden genoemd. De vraag hierbij was, wie gijzelaar of
terrorist was (de politicus of de ambtenaar), maar ik kwam zelf uiteindelijk op het gearrangeerd
verstandshuwelijk. Waarin de vonk regelmatig overspringt. Maar er is ook regelmatig relatietherapie nodig.
Een metafoor die ik ben tegengekomen tijdens mijn onderzoek voor mijn recentere publicatie
‘Schaduwpolitici, bontkragen en blokkendozen’ is die van de politicus en de schaduwpoliticus. Dat was een
beeld dat opkwam om aan te geven dat de politiek ambtelijke context hijgeriger is geworden. Framing is
waar het om draait. De sociale media zijn niet meer weg te denken. De blackberrie en de smartphone heeft
de snelheid van de politiek ambtelijke context enorm verhoogd. Je kunt ’s avonds niet meer je blackberrie
aanzetten of er zit wel weer een berichtje van de minister in, en dan moet je reageren. Ik noem dat de
Twittterficatie van de politiek ambtelijke context. Een mooi banaal voorbeeld van deze Twitterficatie van de
context is wat er gebeurde rond de publicatie van mijn laatste boek ‘Schaduwpolitici, bontkragen en
blokkendozen’. Zoals jullie wellicht weten heb ik onderzoek gedaan tijdens Rutte I. Een conclusie was dat
het aantal bewindslieden tekortschoot om het politieke handwerk goed te doen. Ze waren bestuurlijk te
weinig ‘in het land’, ze waren te weinig in het buitenland, en hadden te weinig tijd om beleid goed te
doordenken en door te spreken met de ambtenaren. Een kop in Binnenlands Bestuur luidde: ‘Ministers
overspannen’. Dit was op basis van een klein citaatje, waarbij iemand zei, dat er eentje bijna overspannen
was. Dat werd er uitgelicht en werd de koptekst. Dit dekte de lading natuurlijk niet, want overspannenheid
was totaal geen issue. Vervolgens nam het AD het zonder eigen check over: ‘Ministers overspannen’. Op de
persconferentie bij de Minister-President kwam de vraag: ‘Nieuwenkamp zegt dat uw bewindslieden
overspannen zijn. Hoe zit dat?’ MP Rutte kon dat natuurlijk alleen maar ontkennen. Bovendien ging het om
Rutte 1, niet om Rutte 2, dat was ook een enorm verschil. Dit was dus een enorm lesje framing. Want
vervolgens gingen de journalisten naar de ministers toe. Van een non-issue werd via framing een enorm
issue gecreëerd wat er nooit was. Dit is een beetje een banaal voorbeeld, van hoe het politiek ambtelijke
klimaat, op basis van soms fact-free journalism en fact free politics ook wordt versterkt.
Maar voor mijn afscheidscollege heb ik een zeer oneerbiedige- en voor mannen pijnlijke metafoor gekozen.
De keizer en de eunuch. Ik weet dat het de lading volstrekt niet dekt. Maar het is wel een bruikbare metafoor
om historisch duidelijk te maken hoe de hedendaagse vraagstukken van de leerstoel gerelateerd zijn aan de
eeuwenoude essentie van de overheidsorganisatie. Het zal u niet verbazen dat de begrippen vertrouwen en
loyaliteit daarbij uiteraard essentieel zijn.
11/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
De essentie van staatsvorming
Ik wil u eerst meenemen op een excursie naar de essentie van staatsvorming en wat dit betekent voor
integriteit en politiek ambtelijke verhoudingen. Daarna zal ik de link leggen met de belangrijkste onderwerpen
van de Ien Dales leerstoel van de afgelopen jaren.
Daarbij kan ik het niet laten om Plato er aan zijn haren bij te trekken. Plato schetste in zijn meesterwerk ‘De
6
Staat’ een dialoog met Socrates over de rechtvaardige staat . Hij spreekt over een klasse van
Fylakes/Guardians, de Wachters. Dit waren dus eigenlijk de ambtenaren, de bestuurders. Zij werden puur op
merites geworven en speciaal getraind voor de publieke dienst, een soort elitekorps. Deze Wachters
mochten geen eigendom hebben of verwerven, zodat ze niet in de verleiding kwamen om
integriteitsschendingen te begaan en ze konden worden vertrouwd door de toenmalige leiding. En ze
mochten -volgens Socrates in dat debat- ook geen eigen vrouwen hebben en moesten de banden met hun
gezin breken. Dat gaat heel ver. Hij zet er een extra tandje bij, want wat zegt hij? Als je dat niet hebt, dan
overheerst de wens van het naar huis slepen van andermans eigendommen en het bouwen van een eigen
huishouding. En dat gaat ten koste van de algemene orde.
En dat is natuurlijk een heel aardig algemeen beeld; maar je zult zien dat een aantal van die elementen
hierin, wel degelijk in de huidige overheidsorganisatie, zelfs in de Ambtenarenwet van tegenwoordig,
terugkomen. De geschiedenis van de staatsvorming over de afgelopen tweeduizend jaar reflecteert ook
regelmatig op dit beeld van Plato, wat natuurlijk een extreem ideaaltype is. De geschiedenis van de
staatsvorming en de ontwikkeling van de moderne overheidsorganisatie, worden subliem beschreven door
7
Fukuyama in zijn boek ‘De oorsprong van de politiek’ . En wat belangrijk in dat overzicht van de
geschiedenis is, is -volgens Fukuyama- dat nepotisme een sociale en biologisch gefundeerde realiteit is en
een van de meest constante factoren in de politiek in de geschiedenis. De menselijke neiging om diensten te
bewijzen aan vrienden en familie keert steeds terug als zij niet krachtig wordt ontmoedigd. Instituties van
toen en nu zijn in zekere zin tegennatuurlijk; het is een constant gevecht tegen de biologie. De afgelopen
tweeduizend jaar is volgens Fukuyama een patroon te herkennen van de spanning tussen het ‘algemeen
belang’ (hoe moeilijk ook te definiëren) en ‘rent seeking’ groepen of individuen. Deze spanning zie je steeds
terug en overlapt natuurlijk heel erg sterk met wat we tegenwoordig onder het integriteitsdebat verstaan. De
ontwikkeling van die loyale en onpartijdige ambtenaar is hierbij essentieel. De benoeming op basis van
merites is daarbij ook essentieel. Fukuyama constateert door de eeuwen heen, dat er steeds een neiging is
terug te vallen naar nepotisme. Sterke instituties zijn nodig om weerstand te bieden aan deze natuurlijke
neiging tot nepotisme. Een illustratie daarvan is de Chinese overheid, die heeft tenslotte tweeduizend jaar
geleden de basis gelegd voor de moderne overheidsorganisatie.
China: Weberiaans avant la lettre
Twee millennia geleden werd, tijdens de Han Dynastie, de basis gelegd voor een ambtenarij op basis van
8
merites en onpartijdigheid. Het ontstond door druk om belastingen te innen om oorlogen te financieren . Men
had om oorlog te voeren heel veel ‘gewone mensen’ nodig, terwijl ze vroeger familieleden hadden. De
familieleden waren niet meer toereikend. Er moest een systeem komen om betrouwbare mensen te
rekruteren voor het gewone werk. De Chinezen zetten als eerste een moderne overheidsbureaucratie op,
met een examineringssysteem en strikte integriteitsregels, gebaseerd op de leer van Confucius. Dit systeem
is nog steeds te herkennen in het Franse examensysteem, dat ook nog bij de Europese Commissie wordt
gehanteerd. Dat is ook een essentieel onderdeel van de overheid door de millennia heen; strikte
integriteitsregels kwamen daar ook al in voor.
De Chinese overheidsorganisatie voldeed als eerste aan de kernprincipes van Webers bureaucratie:
beambten die onpersoonlijk en op basis van verdiensten worden geworven, met een duidelijke hiërarchie,
geen onafhankelijke politieke machtsbasis voor de ambtenaren, etc. Wat je ook ziet in China door de
6
Plato, De Staat, vertaling Koolschijn, 2009 Francis Fukuyama in zijn boek ‘De oorsprong van de politiek, 2011 8
Fukuyama, p 139 7
12/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
millennia heen, is de voortdurende wisselwerking tussen enerzijds de tendens om familieleden te benoemen
en anderzijds het op merites gebaseerde systeem.
Er is een voortdurende spanning door de millennia heen en thans ook weer. Die slingerbeweging is een
constante in de geschiedenis.
Een bijzondere positie werd ingenomen door de eunuchs. Het punt van loyaliteit en vertrouwen kent zijn
prijs. Bij eunuchs werd een essentieel lichaamsdeel weggehaald. Daardoor werden ze voor de keizer
betrouwbaar genoeg om de harem te bewaken. Maar ze kregen steeds vaker hoge ambtelijke functies. Een
mooi voorbeeld van een eunuch met een hoge functie was Zheng He, een eunuch van keizer Yong Le.
Zheng He was rond 1400 admiraal van de Chinese vloot en hij domineerde de Aziatische en Oost
Afrikaanse zeeën, ver voordat Portugal en Nederland actief werden. Deze eunuchs hadden geen kinderen
en geen nalatenschap, dus werden ze meer vertrouwd. De vrouwen waren veilig, en ze hadden geen eigen
machtsbasis in familieverband. Deze eunuchs zaten dus dicht tegen Plato’s ideaaltypische Wachters aan,
maar er was wel castratie voor nodig om ze echt Platoons te krijgen.
Arabische en Turkse slaven- ambtenaren
Ook bij de zogenaamde Mamelukken zien we dat ook weer terug. Dit zijn de slavenambtenaren uit de tijd
van de islamitische overheden van de 9e t/m de 16e eeuw. Slavenambtenaren waren buitenlandse slaven,
vaak gerekruteerd uit centraal-Azië, die niet werden opgeleid tot klassieke slaaf, maar werden voorbestemd
voor een loopbaan in een elitekorps van hoge bestuursfunctionarissen, officieren of ambtenaar. Ze werden
op basis van regels en merites geselecteerd om vervolgens topambtenaar of topbestuurder te worden. Ze
kregen een eigen opleiding; ook hier gold dat ze geen eigen machtsbasis hadden en geen familie. Je zag
dat het een onpartijdig, en voor de kalief een relatief betrouwbaar, korps van ambtenaren was. Wat
belangrijk was in die tijd, omdat die een heel tribale organisatie hadden in hun land. Die tribes waren niet
onder controle te krijgen, en daar had je de onafhankelijke korpsen voor nodig. Wat je ook hier zag, was dat
de slavenambtenaren hun eigen facties en eigen partijen begonnen op te richten, en begonnen eigen
groepsvorming te creëren. Zij werden een machtsbasis op zich, waardoor op een gegeven moment
slavenambtenaren het rijk hebben overgenomen (o.a. in Egypte). Hier zag je, wat Fukuyama
‘hertribalisering’ noemt. De slingerbeweging van onpartijdig naar de terugkeer van de zogenaamde
’stammen’. Nieuwe ‘stammen’ werden gevormd binnen de groep van Mamelukken. Niet per se gebaseerd op
familie relaties maar ze hadden wel te maken met een diepgewortelde menselijke drang om de belangen
van nazaten, vrienden en cliënten te bevorderen en te beschermen tegen de belangen van een
onpersoonlijk sociaal systeem. In andere woorden, niet integer gedrag is de mens helaas eigen, ook
bestuurders en ambtenaren. Het is een sociale en biologische realiteit. Dit niet integere gedrag dient door
middel van krachtige instituties te worden ontmoedigd. Dat is terug te vinden in allerlei discussies en codes
over nevenwerkzaamheden, belangenverstrengeling van wethouders, met familiebanden of bevriende
instellingen en aanbestedingen aan bevriende partijen. Maar ook partijpolitieke benoemingen en het gebruik
van publieke middelen voor privé doeleinden, de bonnetjes. En laten we het onderwerp partijfinanciering niet
vergeten.
Integriteit
Een beetje integer kan niet
Wat betekent dit nu voor de huidige tijd? Ien Dales deed een soortgelijk appèl voor permanente
waakzaamheid en krachtige instituties in haar beroemde rede uit 1992 voor de jaarvergadering van de
Vereniging Nederlandse Gemeenten9. Integriteit en het tegengaan van machtsbederf stonden centraal in
haar speech. Minister Dales sprak over machtsbederf als een sluipend virus, dat zich in de structuur van de
overheid kon nestelen. Dit vormt een voedingsbodem voor ambtsmisbruik. “De bestrijding daarvan vraagt
meer dan een incidentenpolitiek. Het vraagt om permanente waakzaamheid van de politieke en ambtelijke
top, zowel bij het rijk als bij lokale overheden”. Dit sluit dus goed aan bij trend over langere perioden.
9
Toespraak van de minister van Binnenlandse Zaken, drs C.I. Dales, op het congres van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 12-­‐13 juni 1992 te Apeldoorn 13/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
De volgende artikelen zijn verplichte literatuur in het vak ‘de overheid als arbeidsorganisatie’ aan de
10
Universiteit van Amsterdam: ‘Het ongelijk van Ien Dales’ van professor Bovens en ‘Het gelijk van Ien Dales’
11
van Karssing en Hoekstra . Bestudering van beide artikelen brengen mij tot de conclusie dat de waarheid zoals vaker het geval is - in het midden ligt: Ien Dales had zowel gelijk én ongelijk.
Een paar elementen licht ik hier uit. Allereerst de woorden waarmee minister Dales de speech afsloot, met
het binaire karakter van integriteit (een beetje integer kan niet). Je bent integer of niet. Na tweeëntwintig jaar
heb ik de opvatting, dat deze stelling niet echt kan houden. Het is echt wel duidelijk, dat het begrip integriteit
in de loop der jaren is veranderd. Wat toen geen issue was m.b.t. integriteit is het nu wel; bijvoorbeeld
bonnetjes, hoge restaurantrekeningen etc. Maar ook het punt over nevenwerkzaamheden, de
draaideurconstructie etc. waren twintig jaar geleden geen issues. Daarnaast is het niet alleen dat het in de
tijd verandert, het verandert ook van plaats tot plaats. Want in Nederland worden we niet geacht als
ambtenaar ook een bedrijf er naast te houden; internationaal gezien hebben ministers of topambtenaren
vaak wel een baan er naast als CEO. Dat wordt elders volstrekt normaal gevonden; integriteit verschilt echt
per plaats. Het begrip integriteit is dus een elastischer begrip dan door Ien Dales geschetst. Het is de
voormalig minister vergeven; ik denk dat het een retorisch aardigheidje was om het zo te noemen.
Permanente waakzaamheid – systematische corrumpering?
Belangrijker zijn de oproepen – zoals minister Dales deed- tot permanente waakzaamheid op het gebied van
integriteit op basis van de constatering dat er een systematische corrumpering van de samenleving en de
politiek ambtelijke verhoudingen zou kunnen optreden. Ook al is er weinig reden om te veronderstellen dat
het in Nederland bergafwaarts gaat met integriteit, de geschiedenis leert ons dat het niet van zelf spreekt dat
dit ook het geval zal blijven. Terugval is mogelijk.
Zijn er bewijzen voor hoger risico van systematische corrumpering? Ik heb ze niet waargenomen, maar ik
heb wel veel incidenten gezien. Ook al staat Nederland achtste in de lijst van Transparency International als
12
een van de minst corrupte landen ter wereld , op dit terrein kunnen we niet achterover leunen.
De integriteits incidenten zijn er allemaal één teveel en ik zie er nog steeds erg veel. De integriteitsincidenten
van wethouders, de NZA, de kwestie van het COA, Vestia, de Schiedamse burgemeester, een voormalig
staatssecretaris van Defensie die zijn eigen gedragscode over relaties op het werk schond. Dat zou een
eunuch niet zo snel overkomen! Zo kan ik nog wel even doorgaan. Bovendien zijn er aanwijzingen dat in
tijden van grote bezuinigingen, reorganisaties en economische recessie de integriteit onder druk kan komen
13
te staan . Het is derhalve van vanuit historisch én hedendaags perspectief van belang dat integriteit
permanent hoog op de agenda van bestuurders en ambtenaren staat.
Integriteit in de praktijk
Wat is er afgelopen jaren na de oproep van Dales op dit terrein gebeurd? Erg veel: gedragscodes,
klokkenluidersregelingen, vertrouwenspersonen, Commissie Integriteit Overheid, Onderzoeksraad Integriteit
Overheid, het Adviespunt Klokkenluiders, het voorstel voor een huis voor de klokkenluiders en ontelbare
seminars.
Het integriteitsbeleid is zeer breed. Een van de elementen – hoe om te gaan met klokkenluiders – wil ik
desalniettemin uitlichten vanwege de actualiteit.
10
Bovens, M., Het ongelijk van Ien Dales, Bestuurskunde 2006-­‐1 Karssing, E., Hoekstra, A., Het gelijk van Ien Dales, in Kok en Van der Maas, Zuiver op de graat, 2006 12
Transparency International, Corruption Perceptions Index, 2013. Nederland staat op 8e plaats van minst corrupte landen. 13
Bureau Integriteitsbevordering Openbare Sector & CAOP Research, Invloed van de bezuinigingen op integriteitsbeleid, Een verkennend onderzoek binnen de (semi-­‐) publieke sector drs. A. Hoekstra, drs. Y. Hoogeveen, mr. M. Zweegers 11
14/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Het blijkt dat een goede klokkenluidersregeling een niet-voldoende, maar wel noodzakelijke voorwaarde is
14
voor een integere overheid . De ervaringen die we hebben met klokkenluiders brengt ons in contact met de
donkere kant van de overheidsorganisatie. Het is een gebied vol dilemma’s tussen loyaliteit en integriteit. De
kapotte landmijnen, de fraude bij de Europese Commissie, de bouwfraude, de verkeerde veroordeling in de
Schiedammer Parkmoordzaak waren nooit aan het licht gekomen zonder klokkenluiders. De uitspraak van
het Centrale Raad van Beroep van 23 december 2010 over de zaak Spijkers geeft geen fraai beeld van hoe
15
de overheid omgaat met klokkenluiders . Ik schaar me dan ook aan de zijde van de vele praktijkmensen en
wetenschappers die pleiten voor een sterkere klokkenluidersregeling in Nederland. We moeten
klokkenluiders koesteren! Er zijn inmiddels een aantal stevige stappen in de goede richting gezet. De
klokkenluidersregeling is sinds 2010 verbeterd. De instelling van de Onderzoeksraad Integriteit Overheid en
het Adviespunt Klokkenluiders zijn daarnaast goede aanvullingen. Het wordt wel tijd nu snel door te pakken
16
met het voorstel van Kamerlid Van Raak e.a. voor het oprichten van een ‘Huis voor klokkenluiders’ . Maar
wel op een verstandige manier. Het vermengen van het private domein en het publieke domein is daarbij
onverstandig om juridische redenen, maar ook omdat integriteit in de private sector iets heel anders is dan
integriteit in de publieke sector. Het zijn niet dezelfde morele kaders.
Samenvatting en conclusie
Samenvattend: Ien Dales had mijns inziens geen gelijk in haar binaire opvatting over integriteit, maar dat
interpreteer ik als een retorische aardigheid, om de achterliggende boodschap kracht bij te zetten. Duidelijk
is dat integriteit sterk afhankelijk is van tijd, plaats en persoon.
Een systematische corrumpering herken ik gelukkig niet. Ien Dales had wél gelijk met haar oproep tot
permanente waakzaamheid op het terrein van integriteit. In de geschiedenis van staatsvorming zijn veel
gevallen bekend van terugval naar een niet integere overheid. Ook in de huidige overheidsorganisaties
komen nog steeds te veel integriteitschendingen voor. Dit rechtvaardigt een permanente alertheid op dit
terrein en het blijven agenderen van het onderwerp alsmede het investeren in sterke instituties. De stappen
die afgelopen 22 jaar zijn gezet, momenteel culminerend in versterking van de instituties die zich richten op
klokkenluiders, waren noodzakelijk. Een oud Chinees gezegde luidt: elke lange reis begint met een eerste
stap. Het is de grote verdienste van voormalig minister Dales dat zij tweeëntwintig jaar geleden deze eerste
stap heeft gezet.
Maar het is afgelopen jaren echter ook duidelijk geworden, dat je er niet komt met alleen
structuurmaatregelen, instituties, regels en codes. Ook de zogenaamde zachte –cultuur - kant is van belang.
Die horen elkaar aan te vullen en dat betekent: communiceren! Dat is er bij veel overheidsorganisaties
ingeschoten afgelopen tijd. Ik heb daar begrip voor, gezien de relatief beperkte omvang van het probleem en
de andere prioriteiten zoals bezuinigingen, reorganisaties etc. Maar er is wel onderhoud nodig. De tijd breekt
nu wel weer aan om er een stevige communicatie impuls aan te geven.
Politiek ambtelijke verhoudingen
De leerstoel behandelt ook de politiek ambtelijke verhoudingen. De keizer en de eunuch hanteren als
metafoor hiervoor is natuurlijk oneerbiedig. Het punt dat ik er echter mee wil maken is dat vertrouwen en
loyaliteit een prijs hebben. Bepaalde essentiële lichaamsdelen werden destijds bij de eunuchs weggehaald
om maximale loyaliteit en vertrouwen te kunnen genereren. Het hedendaagse ambtenarenrecht kent
gelukkig veel geciviliseerdere equivalenten. Bijvoorbeeld de inperking van de vrijheid van meningsuiting. Ik
kom hier later op terug.
Ik kan natuurlijk een executive summary geven van het boek dat ik eerder dit jaar heb gepubliceerd, maar
dat doe ik maar niet. Ik pak een paar thema’s op waar de studenten de meeste interesse in toonden.
14
Nadruk op regels en procedures zijn niet toereikend. Een cultuur van integriteit is niet alleen met behulp van regels te verkrijgen. 15
Centrale Raad van Beroep, 23 december 2010, 09/5689 AW en 09/5999 AW. 16
Voorstel van wet van de leden Van Raak, Heijnen, Schouw, Van Gent, Ortega-­‐Martijn en Ouwehand, houdende de oprichting van een Huis voor klokkenluiders (Wet Huis voor klokkenluiders), Tweede Kamer der Staten-­‐Generaal, 2012. 15/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Algemeen
Mijn belangrijkste bevindingen op het terrein van politiek ambtelijke verhoudingen die ik afgelopen jaren heb
opgedaan bevatten goed en slecht nieuws. Het slechte nieuws is dat er op macroniveau – tussen het
politieke domein en het ambtelijke domein in algemene zin- sprake is van een afnemend wederzijds
vertrouwen en tanende loyaliteit maar vooral een afnemend wederzijds respect. Het ‘bureaucrat bashen’ blijft
onverminderd in de mode.
Politici die zich respectloos uitlaten over ambtenaren, ondermijnen de samenwerking tussen beide
domeinen, ze ondermijnen daarnaast de positie van de overheid op de arbeidsmarkt en tasten daarmee het
vertrouwen in de overheid aan. Ik ben de afgelopen jaren getroffen, dat er weinig begrip is, ook soms bij
ministers, voor het feit, dat wat de ambtenaren doen gestold politiek primaat is uit het verleden. Het is
misschien goed om daar eens op te reflecteren. Want bijna alles wat gebeurd, is het resultaat van enige
politieke beslissing geweest van een paar jaar geleden, ofwel geïnitieerd door de Kamer, ofwel door een
minister. Dat er een kluwen van regelgeving is, moet men niet de ambtenaar verwijten. Men moet het
partijgenoten en andere politici uit het verleden verwijten, die al die dingen hebben opgestapeld aan beleid.
Het goede nieuws is dat de politiek ambtelijke verhoudingen zélf tussen de ministers en de ambtenaren
relatief verbeterd zijn als je het vergelijkt met 14 jaar geleden, toen ik onderzoek deed voor mijn dissertatie
(‘De prijs van het politiek primaat’). Dit betekent niet dat de overheid beter is gaan functioneren; het gaat
puur over de politiek ambtelijke verhoudingen. Veertien jaar geleden was een periode dat het herstel van het
politiek primaat moest worden bereikt. De sterk negatieve tendens die ik destijds in mijn proefschrift
signaleerde, is nu niet of nauwelijks meer te vinden. In die tijd sprak men regelmatig over de indekcultuur,
ambtenaren die werden geslachtofferd, met alle negatieve gevolgen van dien.
Die sfeer is thans niet meer te herkennen. Het wederzijds vertrouwen en de wederzijdse loyaliteit zijn in het
algemeen en zeker in het internationaal perspectief goed te noemen, al zijn er altijd incidenten en
uitzonderingen. Er is sprake van een opgaande lijn die overigens wel kwetsbaar is. Ook zijn de
verhoudingen rond contacten van ambtenaren met Kamerleden wat versoepeld. Er is sprake van een hoge
mate van complementariteit. De politiekambtelijke verhoudingen kennen uiteraard veel variatie, afhankelijk
van de personen in kwestie en natuurlijk zijn er uitzonderingen en incidenten, maar de variatie lijkt zich af te
spelen binnen een gezonde bandbreedte.
Dus verwacht geen grootse visies en meeslepende aanbevelingen wat er moet veranderen. Het gaat redelijk
goed. Zeker in internationaal vergelijkend perspectief. Fine tuning hier en daar is nodig. Er zijn hier en daar
incidenten, maar in het algemeen is het onderling vertrouwen groot.
Het meest plausibele scenario in mijn ogen is, dat het algemene politiek-ambtelijke klimaat ruiger zal
worden, met meer snelheid, spanning en hectiek onder invloed van een hectischer combinatie van (sociale)
media en parlement. Het wordt nooit meer zoals vroeger. ‘Bureaucrat bashing’ zal eerder toenemen dan
afnemen. Ik verwacht meer pogingen om partijpolitieke benoemingen te doen, zeker als er meer
‘nieuwkomers’ in de regering komen. Ik verwacht hiervan weinig effect, vanwege de vele matigende
factoren, zoals de ABD procedures en het coalitiesysteem, dat zorgt voor checks and balances. Een
incrementele gang naar kabinetsvorming is te verwachten. Dat heeft ook te maken met de noodzaak heel
snel te leveren, mee te doen aan ‘spinning’, daarop te reageren. Dat snelle publiciteitsspel dat heel dominant
is, moet door iemand geregeld worden. De vraag is of men de topambtenaren hiermee wil belasten of laat
men dat een soort gespecialiseerd kabinet doen. Ik denk dat dat laatste een langzame trend zal zijn. Maar er
zitten wel belangrijke voorwaarden aan. Het moeten geen hele grote kabinetten worden, zoals bij de
Europese Commissie of in België. Het moeten kleine, relatief jonge mensen met lage schalen zijn, die zich
met een beperkt deel bezighouden en niet op de stoel van het beleid gaan zitten. De vraag is echter hoe
zich dit zal ontwikkelen.
Ik verwacht dat er weer meer bewindslieden zullen komen, al is het een beperkt aantal. De kans is immers
groot dat er in de toekomst weer meer dan twee partijen nodig zullen zijn in een coalitie.
16/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Dit verandert de numerieke situatie zodanig dat er meer ‘poppetjes’ te verdelen zullen zijn. Mijn verwachting
is dat ze meer staatssecretarissen zulle aanstellen.
Mijn inschatting is dat de meest plausibele ontwikkeling is dat we –in een hectisch wordende tijd- een relatief
rustige toekomst tegemoet gaan binnen acceptabele bandbreedtes. Toch is een meer ingrijpend scenario
niet uit te sluiten, waarin bijvoorbeeld onder druk van een groot politiek-ambtelijk incident en/of een bepaalde
constellatie van partijen, een mix van ontvlambare karakters, wat onbesuisde politieke en ambtelijk reacties
een revival ontstaat van het herstel van het politiek primaat. Het is derhalve plausibel en kwetsbaar. De
onstuimige ontwikkeling in het Verenigd Koninkrijk is daar een voorbeeld van.
Partijpolitieke benoemingen (‘hertribalisering’).
Het beeld dat uit het onderzoek ten tijde van Rutte 1 plaatsvond voren komt is, dat het iets is van alle tijden.
Wat men wel ziet is dat de VVD hieraan is mee gaan doen. Hier zijn duidelijke aanwijzingen voor. Er zijn
echter verschillende gradaties van beïnvloeding. Met het selecteren van goede mensen en deze in een
procedure plaatsen is niets mis, omdat de pool om uit te kiezen groter wordt. Daar waar het gaat om het
omkeren van de bewijslast, of het doordrukken van kandidaten met de juiste partijkleur wordt het een
oneigenlijke beïnvloeding.
In het onderzoek heb ik echter –in den brede- wel aanwijzingen aangetroffen voor het oneigenlijk
beïnvloeden van de benoemingsprocedure. Gelukkig blijven dit incidenten en zijn er genoeg topmensen
benoemd die geen partij hebben of een andere kleur dan die van de minister. Er zijn dus veel gradaties en er
zijn ook veel matigende factoren, waardoor men zich niet veel zorgen hoeft te maken. Toch is
terughoudendheid en zelfbeheersing aan de partijpolitieke kant hier van belang. Men kan er ook in
doorslaan. De neiging is er natuurlijk wél; de ‘hertribaliseringsneiging’ heeft er in de verste toe geleid dat er
bij elke nieuwe regering een paar duizend topambtenaren moeten verdwijnen en er mensen worden
binnengehaald van de partij die gekozen is. In een groot aantal landen zie je dit uit de hand lopen.
Zelfbeheersing is derhalve nodig.
Vrijheid van meningsuiting. De twitterambtenaar.
Het volgende onderwerp sprak erg tot de verbeelding van mijn studenten. Dat gaat over twitterambtenaren
en de vrijheid van meningsuiting. Dit is weer een mooi voorbeeld van een recht dat sterk is beperkt voor
ambtenaren.
Iedereen herinnert zich nog wel dat de Gemeente Groningen een medewerker van het stembureau heeft
geschorst, omdat deze medewerker op Twitter had gezegd dat ze er moeite voor moest doen om geen PVVstemmen te laten verdwijnen. Ook politiechef Dijksman kwam in opspraak door negatieve uitlatingen over de
PVV en andere ongenuanceerde uitlatingen. De druppel die de emmer deed overlopen was dat Huisman
twitterde na de dood van een stel uit Meppel dat het vast een geval van huiselijk geweld was, terwijl het ging
om een koolmonoxide vergiftiging. Dit leidde tot voorwaardelijk ontslag. Zeer recent werd Veiligheid &
Justitie ambtenaar Yasmina Haifi geschorst na een Tweet over ISIS.
Deze voorbeelden hebben het karakter van forse stommiteiten in de omgang met sociale media. Het
belangrijkste terugkerende element hierbij is een onervarenheid met het karakter van de sociale media.
Ambtenaren en bestuurders hebben de indruk dat ze een gesprek ‘en petit comité’ voeren, terwijl ze
onvoldoende besef hebben dat ze in werkelijkheid een massamedium hanteren, waarbij potentieel de hele
wereld meekijkt. En waarvan de informatie ook niet meer verdwijnt.
Hoe hiermee om te gaan? De regels zijn in wezen niet anders voor de fysieke wereld dan voor de virtuele
wereld. Waar je vroeger als ambtenaar niet geacht werd om op de TV het kabinetsbeleid te bekritiseren, zo
wordt er ook verwacht dat je niet op je blog het kabinetsbeleid aanvalt. Dus eigenlijk zijn de regels niet
anders, maar onervarenheid met de unieke combinatie van kenmerken van sociale media – snelheid,
massaliteit en toegang, diversiteit in vormen en onderlinge verbondenheid - zet de regels wel op scherp.
17/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Wat zijn dan die regels? In het algemeen zijn deze samen te vatten met de mooie integriteitsregel ‘Don’t be
stupid!’.
In minder tot de verbeelding sprekende termen: ‘goed ambtenaarschap’. Centraal daarbij staat artikel 125a
van de Ambtenarenwet, het gaat hierbij om de functioneringsnorm: ‘De ambtenaar dient zich te onthouden
van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot
vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie
of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn
functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.’
17
Ook de zogenaamde Aanwijzingen externe betrekkingen rijksambtenaren zijn relevant: ‘Ambtenaren
vertegenwoordigen de minister in contacten met derden; zij handelen of spreken als zodanig niet voor
zichzelf. De ambtenaar dient zich van zijn positie als zodanig bewust te zijn.’
In de jurisprudentie is een aantal criteria ontwikkeld die nuttig zijn in dit verband. Die zijn Inmiddels
opgenomen in Aanwijzing no 15. Allereerst is de vraag hoe ver je als ambtenaar van het beleid afstaat. Een
ambtenaar van het ministerie van Defensie kan best Twitteren over het verkeersbeleid in zijn gemeente,
maar zijn privé mening spuien over de een Missie in Afghanistan is duidelijk de gevarenzone betreden. Hoe
dichter je bij de minister staat of hoe dichter op ’het dossier’ des te risicovoller het wordt.
Ten tweede is de volgende vraag van belang: Hoe politiek gevoelig is een issue? Twitteren dat je net een
interessant congres hebt bijgewoond is niet zo gevaarlijk, maar op Facebook zetten dat ISIS een zionistisch
complot is, is niet handig. Ook speelt de vraag of eventuele schadelijkheid ten tijde van de uitspraken te
voorzien was geweest. En relevant zijn de ernst en duur van de problemen voor de dienstverlening van de
ambtenaar of de openbare dienst. De toonzetting is van belang: hoe ‘assertief’ is iets gemaild of getwitterd?
Ook speelt de timing een rol. Vlak voor een debat in de Tweede Kamer nog even een bericht op Twitter
zetten die veel politieke dynamiek teweeg brengt is niet handig. Tenslotte is het gekozen medium een
belangrijk criterium. Kies je voor een ingezonden stuk in het NRC of kies je voor een technische
verhandeling voor insiders in een vakblad? Een handig overzicht van caveats en hulpmiddel voor
ambtenaren voor online activiteiten is de publicatie ‘Uitgangspunten online communicatie
18
Rijksambtenaren .’
Deze factoren zijn in de jurisprudentie redelijk uitgekristalliseerd voor de tijd van de ‘krant en de
typemachine’. Niet op alle fronten is het duidelijk wat dit nu betekent voor ambtenaren die actief zijn op
sociale media. De dynamiek rond sociale media is nl. anders dan de dynamiek van een goed gesprek onder
vrienden. Dat vond ook de rechter in de een aantal uitspraken. ’t Hoff geeft daar in haar afstudeerscriptie
19
‘Geen betere censuur dan zelfcensuur’ een mooi overzicht van . In de zaak Blogspot concludeert het Hof
Amsterdam dat door gebruik te maken van het internet doelbewust wordt gekozen voor een medium met
een groot potentieel publieksbereik, vergelijkbaar met televisie. Een andere interessante zaak staat bekend
als ‘Hyves is geen huiskamer’. De politierechter concludeerde, dat een afgeschermd blog op Hyves niet te
vergelijken is met een opmerking in een huiskamer. Het Hof Leeuwarden en de Hoge Raad deden uitspraak
in deze smaadzaak. Degene die de opmerkingen op Hyves had geplaatst had haar contacten moeten
vertellen dat ze geheimhouding verwachtte en dat de geblogde informatie niet verder verspreid mocht
worden.
20
Zoals ’t Hoff stelt is online (tele)communicatie een nieuwe methode waarvan de gebruikers wel voordelen
(snel en gemakkelijk) kennen, maar niet de nadelen (eeuwig en niet echt privé). Online communicatie via
sociale media kenmerkt zich door de vluchtigheid van een gevoel of gedachte. Meningen zijn dan vaak
minder weloverwogen en feitelijk geuit zonder uitgebreid stil te staan bij het idee dat het voor de eeuwigheid
17
Aanwijzingen externe contacten rijksambtenaren, Ministerie van Algemene Zaken, 1998. ‘Uitgangspunten online communicatie Rijksambtenaren, Voorlichtingsraad, Ministerie van Algemene Zaken, 2010 19
’t Hoff, 2011. 20
t Hoff, Geen betere censuur dan zelfcensuur. Vrijheid van meningsuiting in sociale media voor privémeningen van ambtenaren, scriptie Staats-­‐en bestuursrecht Universiteit Leiden, 2011, pag. 49. 18
18/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
vastligt en soms door iedereen kan worden gezien. Dit kan impact hebben op de factoren die worden
genoemd in Aanwijzing 15.
Met andere woorden, online communicatie kent nogal wat eigenaardigheden die zich soms zo snel
ontwikkelen dat het moeilijk bij te houden is. De stelling dat de kaders helder zijn gaat schuiven vanwege
deze eigenaardigheden. De komende jaren zijn meer fascinerende incidenten te verwachten. En we kunnen
interessante uitspraken verwachten in de jurisprudentie die het snijvlak privé en werk gerelateerd aan online
communicatie en vrijheid van meningsuiting verder zullen inkaderen.
Goede omgang met sociale media dient een standaard onderdeel te worden van professioneel ambtelijk
vakmanschap en daarop zou de overheid veel meer dan nu met een gericht cursusaanbod op in moeten
spelen. Het tempo van de ontwikkeling vereist immers verhoogde ambtelijke alertheid zowel op de
bedreigingen als op de vele kansen. Men moet bedenken, dat met de komst van een nieuwe generatie, er
over een paar jaar misschien wel tachtigduizend twitterende ambtenaren zijn. Deze moeten wel weten: ‘don’t
be stupid’. Daarnaast staan alle regels wel ergens op papier, bijvoorbeeld in de Aanwijzingen en de
‘Uitgangspunten Online communicatie’ van Algemene Zaken, maar dit is veel te low profile. De casus van de
V&J ambtenaar is mooie aanleiding om het document te upgraden naar een gedragscode en er hoger profiel
aan te geven en dit goed te communiceren!
Samenvatting en conclusies
Mensen die hadden gehoopt op een spectaculair afscheid met sweeping statements over
systeemaanpassingen zullen teleurgesteld zijn. Er is geen grote urgentie voor grootse en meeslepende
aanpassingen in de integriteit en de politiek ambtelijke verhoudingen. Finetuning zou ik hooguit zeggen.
Mijn belangrijkste boodschap is, dat er een biologische neiging is tot nepotisme, hertribalisering en ander
niet integer gedrag. Er zijn sterke instituties nodig om dat tegen te gaan. Ik ben het dan ook met Fukuyama
en Dales eens: corrumpering ligt altijd op de loer. Dus ook als er nu geen groot probleem is met integriteit
dan mogen we dat nooit als vanzelfsprekend ervaren. Dat geldt ook voor de politiek ambtelijke
verhoudingen; hertribalisering in een moderne vorm ligt ook altijd op de loer. Er moeten sterke instituties zijn
om dat tegen te gaan.
De belangrijkste strekking van een paar aanbevelingen:
• Aan de politiek: wees alert op partijpolitieke benoemingen. Houd de merites als basis. Het is nu geen
groot probleem, maar wees alert en beheers jezelf.
• Koester de klokkenluider. Zij hebben helaas een belangrijke rol te spelen. Politiek: pak pragmatisch door
op het wetsvoorstel van het huis voor de klokkenluiders.
• Ambtelijke leiding overheidsorganisaties: doe meer aan communicatie op alle niveaus op het
integriteitsbeleid.
• Waar het gaar om vrijheid van meningsuiting en de twitterambtenaar: verhoog het profiel van de
handreiking naar een gedragscode en vooral communiceer hier nog meer over!
Gelukkig wil ik afsluiten met de algemene conclusie: dat er -zeker in internationaal vergelijkend perspectiefnog steeds veel wederzijds vertrouwen en loyaliteit in ons systeem is. Dus ik zie geen reden om van de
ambtenaren weer eunuchs te maken.
Het was een grote eer om de Ien Dales leerstoel te bezetten. Ik heb er van genoten. Uiteraard wil ik de UvA
en de Stichting Ien Dales Leerstoel bedanken. Evenals de sponsoren ABP en Loyalis. Maar vooral ook het
CAOP en met name Loes Spaans voor de fantastische facilitatie van de leerstoel. Alexander de Becker voor
de uitstekende samenwerking in deze duobaan! En de studenten waar ik veel van geleerd heb!
19/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
Reflectie op de inleidingen door prof. dr. André Knottnerus, voorzitter Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid.
Prof. Knottnerus merkt op, dat afscheidscolleges zijn gebaseerd op langdurige studie en gerijpte inzichten;
vaak met handreikingen voor de toekomst. Zij moeten neerslaan bij de relevante doelgroepen. Het is niet de
bedoeling dat er een derde opstaat die de inhoud zal weerspreken. Maar tegenwoordig maken we mee, dat
als de wetenschap heeft gesproken, het (maatschappelijke) debat begint. Spreker is van oordeel, dat beide
hoogleraren recht van spreken hebben en recht door zee zijn.
In de nagalm van de inleidingen wil spreker op drie onderwerpen wat opmerkingen plaatsen.
• Een te grote overheid moeten we niet hebben. Maar bij tijd en wijle horen we geluiden, als zou de
ambtelijke dienst een hinderlijke kostenpost zijn. Die zou dan ook steeds als eerste in aanmerking
moeten komen om ruimte maken voor hogere prioriteiten. Natuurlijk moet men streven naar een niet
onnodig dure en efficiënte overheid. Beide hoogleraren hebben hiertoe in hun loopbaan veel
verantwoordelijkheid genomen. Zij zullen derhalve beamen, dat diegenen die zich dagelijks inzetten voor
een goed functionerende overheid, in het perspectief van steeds meer doen met minder, veel respect
verdienen. Daarnaast is het eenzijdig, discutabel en riskant alleen het kostenaspect als leitmotiv te
kiezen. Eenzijdig, omdat in een moderne rechtstaat een hoogwaardige ambtelijke dienst ook gezien
moet worden als investering voor maatschappelijke meerwaarde. Discutabel, omdat de Nederlandse
overheid klein is gebleken uit internationaal vergelijkend onderzoek. Riskant, omdat overheidswerk
steeds complexer wordt, en aantrekkelijk moet zijn en blijven voor talentvolle mensen. Dat gaat niet zo
makkelijk in de context van negatieve beeldvorming. Ook riskant, omdat onvoldoende doordacht
inkrimpingen, achterblijvende versterkingen op vitale terreinen en moeilijk in te halen achterstanden
kunnen opleveren. Zie het debat over de ontwikkeling van het Defensie-apparaat.
Bij redesigns, waarvoor de sprekers zeer interessante gedachten hebben neergelegd, moet steeds
worden nagedacht over de door politiek en samenwerking gewenste functionaliteiten. Een belangrijke
vraag hierbij is –naast de ontwikkeling in Europese regelgeving-, hoe de komende tijd het verstandigst
om te gaan met onze openbaar bestuurlijke capaciteit, in een periode van toenemende decentralisatie,
met overdracht van verantwoordelijkheden naar gemeenten. Kan men effectieve arrangementen
ontwikkelen om nationale expertise ten behoeve lokale processen te delen. En dat ook te doen op de
gebieden van toezicht en kennisinfrastructuur. En hoe te bevorderen dat op lokaal niveau ambtelijke
vaardigheden worden ontwikkeld om niet alleen te reguleren, maar ook om burgerinitiatieven te
faciliteren en ruimte bieden (waar ook de WRR en ROB adviseert). Spreker wil in het licht van de
thematiek van vandaag ook wijzen op de verkenning van de WRR ‘Het gezicht van de publieke zaak’.
Hierin wordt gesteld, dat vaak wordt gesproken over het openbaar bestuur, maar zelden wordt de
aandacht gericht op het openbare karakter van dat bestuur. Het accent is komen te liggen op het
controlerende aspect; maar het bindende- en pluralistische aspect verdient eveneens zorg. Dit zou meer
dan nu op de agenda moeten komen.
• Voorts verwijst spreker naar het genoemde aspect van een niet gepolitiseerde ambtelijke dienst. De
democratische rechtstaat steunt op een ambtelijke dienst, die niet alleen hoogwaardig en ambitieus is,
maar ook geen traditie van politiseren kent. De opvatting prevaleert nog steeds, dat voor de benoeming
op[ alle niveaus kwaliteit en geschiktheid bepalend moeten zijn en niet het behoren tot een bepaalde
politieke partij. Daar waar de politiek de samenleving dient door verantwoording te nemen voor lastige
normatieve, partijdige keuzes, moet de overheid in haar beleidsvoorbereiding en –uitvoering gelijkelijk
geloofwaardig en herkenbaar zijn voor alle burgers en onpartijdig zijn. Hier ligt een belangrijke
complementariteit. Het gaat om de op de lange termijn gerichte countervailing power, die in een niet
gepolitiseerd openbaar bestuur geleverd moet worden in de context van korte termijn druk. Daar heeft
de politiek mee te maken en daar zit een enorme missie voor het openbaar bestuur. De titel van het
boek van Roel Bekker (‘Marathonlopers rond het Binnenhof’- 2012) sluit hierbij aan. Bovendien is de
beste kwaliteit voor ambtelijke topfuncties alleen gegarandeerd als er breed geworden wordt onder alle
Nederlanders en niet alleen onder de enkele procenten die lid zijn van een politieke partij. Dit hoort ook
voor de politiek in bredere zin op de agenda te staan. Dhr. Nieuwenkamp heeft eerder aangegeven –op
20/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
basis van onderzoek- dat het met politisering van de ambtelijke leiding in Nederland zo’n vaart niet loopt,
maar dat men wel alert moet zijn, omdat de druk er wel is. Wat de impact van een gepolitiseerde
ambtelijke dienst kan men bijvoorbeeld zien in de Verenigde Staten; de presidentswisseling ClintonBush bracht gelijk een verandering teweeg in het directoraat van het Centers for Disease Control (CDC)
in Atlanta. Dit leidde ook tot een aanpassing van de content van hun website m.b.t. aspecten van
geboorteregeling. In de Nederlandse verhoudingen zou dit niet denkbaar zijn. Laten we dit zo houden.
• Ten slotte wijst spreker op het belang van een goede kennisinfrastructuur voor het openbaar bestuur,
zoals ook door Roel Bekker aangegeven. Zonder gedegen onderwijs, werkend leren en onderzoek komt
er weinig terecht van ‘de lerende overheid’. Dat is niet alleen een kwestie van attitude, bewustzijn en
goede processen, maar ook van investeren en structureel inbedden van expertise. De WRR brengt
vandaag een rapport uit, dat is gericht op de gedragswetenschappen. Expertise om burgergerichte
overheidsinterventies effectiever en doelmatiger te maken. Er zit veel tussen bescheiden voorlichting en
strikte regulering in. Dit past in het belang van het versterken van de kennisinfrastructuur. Hiervoor zou
ruime aandacht moeten zijn; gelet op de grote verantwoordelijkheden en bedragen die onder het
openbaar bestuur vallen. Hier valt –op eigen wijze en naar proportie- een vergelijking te maken met de
medische sector, en met erkenning wat er al gebeurt bij kristallisatiekernen als het CAOP en de NSOB,
met hun netwerk van academische relaties.
Spreker rondt af met de opmerking, dat de beide hoogleraren vandaag in dat netwerk hun ‘footprints’
achterlaten, als baken voor nieuw te nemen stappen en met de uitdagingen die zij op tafel hebben gelegd,
waar men -in de nagalm- goed over moet nadenken en vervolgens op moet doorpakken.
Vragen/discussie met de aanwezigen.
Desgevraagd door de aanwezigen stelt prof. Bekker, dat naar zijn oordeel met relatief weinig ambtenaren
toch een grote vuist kan worden gemaakt. Spreker verwijst hierbij naar de stelselherziening zoals door dhr.
Hoogervorst gerealiseerd; hetgeen beleidsmatig een majeure ingreep betrof. Het ging hier om minder dan
vijftig ambtenaren totaal. Pim Fortuyn ging er nog vanuit, dat door de decentralisering en de EU nauwelijks
ambtenaren (tussen 500 en 800) meer nodig waren. Hiervan is niets terechtgekomen. De EU-ambtenaren
zijn wel gegroeid in aantal (50.000 ambtenaren). De grote omvang van de beleidskernen hier wordt wel eens
verdedigd, omdat men voortdurend in de slag moet met de Europese ambtenaren. Er is op dit vlak nog geen
sprake van een nieuwe volgroeide verhouding. Dit geldt ook voor de decentralisatie in Nederland. Men heeft
in Nederland moeite met (functioneel en territoriaal) decentraliseren. Als er iets misgaat wordt gesteld dat de
minister moet ingrijpen.
Prof. Nieuwenkamp merkt ter zake aanvullend op, dat als -naar zijn oordeel- Europa regels maakt, dit
nationaal meer ambtenaren vergt, omdat sprake is van een intergouvernementeel traject en zij de regels
maken in 28 landen. Het aantal ambtenaren zou weliswaar lager kunnen; maar opgepast moet worden voor
schijnoplossingen, waarbij ambtenaren formeel in een agentschap worden geplaatst (bijv. Scandinavië). De
beleidsambtenaren zijn er wel, maar minder zichtbaar. Men moet door de constructies heen kijken, omdat
het er om gaat hoeveel ambtenaren echt bezig zijn met de materie. Voorts merkt spreker op, dat er wel
beleidsdomeinen zijn, waar echt veertig procent minder ambtenaren zijn. In het veiligheidsdomein heeft
echter een stijging plaatsgevonden. In absolute totale aantallen en getallen kan men zeggen dat er niets van
de reducties terecht is gekomen; maar er is wel degelijk fors ingegrepen in diverse domeinen door de laatste
paar Kabinetten. Andere domeinen zijn echter weer gestegen, waardoor het totaal netto niet zoveel
uitmaakt. Men moet wel door de illusies heenkijken.
Desgevraagd door de aanwezigen stelt prof. Knottnerus, dat voorstellen tot verandering van het openbaar
bestuur en/of openbare dienst veelal sneuvelen in de uitvoering. Het is derhalve geen kwestie dat men in
Den Haag om tafel kan gaan zitten en kan besluiten dat het moet gebeuren. Dit is vaak gebeurd en
onvoldoende gebleken. Het kan ook liggen, aan hoe men plannen uitlegt aan de samenleving en een stevige
en stabiele koers vaart. Men moet heel gedifferentieerd en functioneel – op basis van inhoudelijke analysemisschien ook internationaal vergelijkend- wat reel is. Men is ook afhankelijk hoe de politiek
eindverantwoordelijken een policy daadwerkelijk blijven steunen. Als dat niet gebeurt, is men zeer
21/22
Afscheidscolleges
prof. mr. Roel Bekker en prof. dr. mr. Roel Nieuwenkamp
d.d. 10 september 2014
kwetsbaar. Het is in hoge mate een kwestie van politieke consistentie. Eigenlijk zou je er politiek op moeten
kunnen scoren en dat is kennelijk het probleem.
Prof. Bekker merkt aanvullend op, dat als bijvoorbeeld de reactie op een tekort aan inspecteurs is, ‘dat er
iets moet gebeuren’, dit in ‘Haagtaal’ betekent, dat er dan meer inspecteurs moeten komen. Men kan zich
ook voorstellen, dat men helemaal stopt, omdat de controle kennelijk geen zin heeft, of dat men een regeling
aanpast. Echter, in ‘Haagtaal’ is de oplossing altijd dat er meer inspecteurs moeten komen.
Voorts merkt prof. Bekker op, dat voorstellen tot verandering vaak sneuvelen, omdat niet de korte termijn
wordt aangepakt, maar men vaak een heel systeem aan de orde wil stellen (bijv. door een
grondwetswijziging). Hierdoor gebeurt er vervolgens niets. Spreker gelooft wel in verbeteringen van onderop.
Weliswaar zijn deze niet zo spectaculair, maar kijkend naar de grote veranderingen in de laatste dertig jaar
ten goede in de ambtelijke dienst, zijn deze overwegend allemaal initiatieven vanuit de ambtelijke dienst zelf
geweest, zoals de oprichting van de Algemene Bestuursdienst (ABD), de wijziging van de bedrijfsvoering
(Shared Service Centers) etc. We moeten het kennelijk hebben van beter management, strenger zijn,
topkwaliteiten. Op wijzigingen van de overheidsorganisatie vanuit het politiek systeem kan men lang
wachten.
Sluiting.
Prof. van der Heiden sluit de bijenkomst af, met het bedanken van de beide hoogleraren voor hun jarenlange
inzet voor de Leerstoelen. Voorts reikt hij de afscheidsbundel (‘Alles voor het publiek domein’) uit aan de
beide hoogleraren. De bundel is ook gepubliceerd op de website van de leerstoelen en het CAOP.
Ten slotte dankt prof. Van der Heijden de aanwezigen voor de aandacht en de interactie.
-o-0-o-
22/22

Besluit, houdende benoeming van ir. E.D. Wiebes

ontslag zittende MP, benoeming nieuwe MP

14-11-24 OT 141126Agenda (PDF-bestand)

4K420 lab schedule 2014/2015 Mo Tu We Th Fr Group Nr Name 1 2

brief - Nederlandse Vrouwenraad

KvK - Stichting Restless Legs

Stemming BW/Algemene wet gelijke behandeling

Gewoon Roel De techniek veranderde van band

15.1. Sartnotitie ambtelijke samenwerking Staphorst

opleidingseisen en deskundigheidsgebied