GPSocial
Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018
Prebendas para el capital y limosnas para los pobres
Volumen No. 1
Tabla de contenido
PRESENTACIÓN
3
EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN EL PLAN
NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018
7
¿CÓMO VENDER UNA PROMESA SIN FUTURO? O LA
MOVILIDAD SOCIAL SEGÚN SANTOS II
11
¿COLOMBIA, LA MÁS EDUCADA?
13
“TODOS POR UN NUEVO PAÍS”. EL PND EN SALUD:
UN PROYECTO QUE PROFUNDIZA EL DETERIORO
DEL SECTOR SALUD Y DEBILITA LA DEMOCRACIA
16
LOS TERRITORIOS EN EL PLAN NACIONAL DE
DESARROLLO 2014-2018. CONEJO A LA
DESCENTRALIZACIÓN PARA LA PAZ
22
CAMBIAR TODO PARA QUE TODO SIGA IGUAL.
LAS CONTRADICCIONES DE LA ESTRATEGIA
DE TRANSFORMACIÓN DEL CAMPO EN EL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018
25
EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2014-2018 Y LA OCDE
30
GPSocial
1
Darío Indalecio Restrepo
En Colombia, los gobiernos formulan planes de
desarrollo desde la presidencia de Alberto Lleras
Camargo (1958 – 1962) quien formuló el Plan
Decenal 1961-1970. Dotar de coherencia la acción
del gobierno e integrar el conjunto de las políticas
estatales dentro de “la planeación del desarrollo”
fue propósito central en una época en la cual se
reclamaba la centralidad del Estado para dirigir el
desarrollo, el bienestar y la integración de
poblaciones y territorios a la vida nacional. Ya
poco o casi nada queda de la intención de ampliar
e integrar el mercado nacional bajo la planeación
2
central y regional . César Gaviria, padre del actual
director
del
Departamento
Nacional
de
Planeación, Simón Gaviria, se encargó entre 1990
y 1994, como ningún otro presidente antes y
después,
de
desmontar
las
políticas,
instituciones, programas y recursos del desarrollo
planificado desde el Estado. El mercado, es decir,
los inversionistas nacionales y extranjeros, en su
sabiduría –es decir, guiados por las ansias de
maximizar ganancias–, sabrían dónde y en qué
invertir los recursos que nos conducirían a un
crecimiento guiado por el mercado. Para los
3
“fundamentalistas del mercado” , la función del
Estado tenía que cambiar de la planeación del
desarrollo a la salvaguardia del equilibrio
macroeconómico y la lucha contra la inflación. El
activismo estatal se concentró entonces en
garantizar la internacionalización de los espacios
internos, la privatización de los activos estatales,
la desregulación de los mercados, la flexibilidad
laboral, y la primacía del capital financiero como
conector y guía de los flujos de capital. En este
escenario, la institución, el Departamento
Nacional de Planeación, y su producto, el Plan
Nacional de Desarrollo (PND), son realidades
anacrónicas.
La eficiencia simbólica del Plan
Dos misiones estratégicas cumple la elaboración
del Plan: cohesión ideológica del equipo de
gobierno y legitimidad del Ejecutivo ante el país
ilustrado. Una pequeña élite dirige la redacción del
PND, cuya tarea reposa en diversas dependencias
GPSocial
del Departamento Nacional de Planeación
(DNP), ministerios y entidades del orden
central. A los redactores se les indica la
orientación ideológica y las metas con las
cuales se deben comprometer. La burocracia
ejecuta la tarea ajustando las inercias
administrativas a los nuevos discursos, y las
acciones y presupuestos a las nuevas
denominaciones. Al final, los redactores
ensamblan las partes y aportan un barniz de
coherencia discursiva y expositiva. Una vez
adoptado el Plan, regresa la inercia de la
acción sectorial del gobierno central, y
desde ella se busca guiar la multitud de
acciones y orientaciones dispersas que
caracterizan el activismo estatal en los
niveles
territoriales.
Luego,
la
implementación del PND dependerá de las
transacciones entre las prioridades del
gobierno, que suelen ser menores que las
consignadas en el PND, y las fuerzas
políticas en el Congreso de la república. Al
final, no es mucho aquello que los gobiernos
pueden reclamar de coherencia y capacidad
resolutiva entre el majestuoso PND y la obra
alcanzada. La dramática intrascendencia del
PND es tal que el actual plan del gobierno
reelecto no evoca las cinco locomotoras del
desarrollo que supuestamente guiaron la
acción del gobierno en el cuatrienio
4
anterior; sencillamente, plantea otras
prioridades, nuevos ejes de articulación que
tendrán tan poca capacidad de garantizar
coherencia al gobierno como de ordenar los
programas, presupuestos y realizaciones “al
final del día”. La segunda eficiencia
simbólica de la pantomima de la planeación
nacional tiene por auditorio a la burocracia
estatal y las élites profesionales de todas las
clases, entidades y organizaciones sociales,
gremiales y políticas. Bastante tinta,
debates, increpaciones y propuestas se
recogen
de
la
‘sociedad
civil’,
principalmente a través del sistema
nacional de planeación y de debates
1 Profesor
Pág. 3
PRESENTACIÓN
Universidad Nacional de Colombia. Director del Doctorado
en Economía de la Universidad Nacional de Colombia.
2 Édgar Moncayo (2004), Las políticas regionales en
Colombia Universidad Externado de Colombia, Bogotá.
3 Joseph Stiglitz (2003). El malestar de la
globalización. Madrid: Taurus.
que anuncian una próxima e importante
contracción económica y una profundización del
déficit fiscal, las cuales conducirán a un mayor
endeudamiento público y privado. Las predicciones
del PND no lo anuncian pero la creación de la
Misión Fiscal ya permite vislumbrar una reforma
tributaria. La regla fiscal aparece entonces como
barrera contra las presiones por una mayor equidad
social y territorial que se incrementará por la crisis
venidera, que aumentará el desempleo y la
pobreza, hoy rebautizada como ‘vulnerabilidad’.
Pág. 4
públicos, en los que se entretiene la
inteligencia nacional discutiendo la
coherencia, las fuentes doctrinarias, y
las opciones técnicas, programáticas y
holísticas frente a la propuesta
gubernamental. En el mejor de los casos,
algunas ideas y sugerencias son
integradas por el gobierno en la
redacción del PND, en particular cuando
éstas mejoran las orientaciones ya
establecidas por el gobierno. La
negociación, la verdadera negociación,
se da por fuera de este acto fundacional
del Plan en el Congreso, con los gremios,
los grandes inversionistas nacionales y
extranjeros, y las movilizaciones sociales
de impacto regional y nacional.
Múltiples ejemplos ilustran estas tendencias:
•En salud, se insiste en la organización del
mercado de los servicios de los bienes de salud en
vez de organizar el sistema a partir de los derechos
ciudadanos a la calidad de vida;
La eficiencia real del Plan “Todos por un nuevo país” se mantienen los subsidios a la
demanda que han conducido a la quiebra de los
Dos grandes objetivos se juegan
hospitales públicos; se ignora la deuda del
mediante la adopción de la actual
presupuesto nacional con la red pública, se avala la
propuesta del Gobierno. Por una parte,
tendencia a la discreción de los empresarios y
validar de un tajo un cúmulo de reformas
seguros privados para atender a la población y
legales en múltiples sectores, sin tener
manejar los riesgos de las personas a enfermar y
que pasar por el albur de negociaciones
morir, y se persigue mantener la intermediación
de leyes específicas en el Congreso de la
financiera privada que se lucra de los recursos
República. El conjunto de modificaciones
5
públicos, privados y familiares en salud .
legislativas y de micos tiende a
concentrar más poder en el Ejecutivo, en
•En educación se profundiza la estrategia de la
desmedro del Legislativo –en la nación,
financiación de la educación superior a través de los
contra las autonomías descentralizadas;
créditos becas a las personas, técnica que logra
en el sector privado, en contra de la
traspasar los recursos públicos hacia las
defensa de los intereses públicos–, y
universidades privadas. Además, se hace un
estimula la apropiación externa de
recursos, instituciones y políticas
llamado a las inversiones del capital privado
nacional e internacional para el desarrollo del
nacionales. Por otra parte delimitar
sector, con lo cual se privilegian las carreras
parcialmente el terreno de las
técnicas y la generación de productos educativos
transacciones políticas venideras en el
para satisfacer la demanda e intereses del donante
Congreso de la República y fuera de éste.
La regla fiscal vuelve y se proclama como
y contratante de lo servicios educativos. De tal
manera se reitera, por descarte, que el Estado se
principio
de
responsabilidad
macroeconómica; es decir, el conjunto
desentiende del compromiso presupuestal con base
en el presupuesto nacional para el aumento de las
de reclamos ciudadanos, el goce efectivo
coberturas, la mejoría de la calidad y la
de los derechos constitucionales y las
internacionalización de las redes de investigadores
presiones de los sectores económicos
e instituciones del nivel superior.
deberán contenerse dentro de un
equilibrio presupuestal (artículo 6).
4
Las cinco locomotoras que guiarían el crecimiento según el Plan Nacional de
Cada vez son más los indicios
Desarrollo 2010-2104 “Prosperidad para todos” eran: infraestructura, agricultura,
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vivienda, minería e innovación. El cumplimiento de las metas fue muy mediocre en
innovación y agricultura, mediano en infraestructura, mejor en vivienda y arrasador en
minería, con graves consecuencias sobre el medio ambiente y la seguridad pública.
• Los sistemas de transporte
público locales son también
intervenidos desde la nación en
virtud del PND, que establece
criterios de manejo presupuestal,
fuentes
de
financiación
y
sistemas de recaudo, imperativos
para los gobiernos territoriales
(artículos 30-33).
• Igual cosa sucede, desde antes
de este PND, con la política
minera y energética sobre la cual
no tienen gobernabilidad los
gobiernos locales, puesto que las
licencias de explotación, los
estudios de impacto ambiental,
los impuestos y regalías son
potestad de la nación. De esta
manera, una actividad económica
que tiene gran incidencia sobre el
POT, el medio ambiente, el
empleo,
los
mercados
territoriales, los conflictos por la
tierra y la seguridad ciudadana
se encuentra por fuera de la
órbita de la democracia local. El
PND profundiza esta tendencia
mediante la centralización en la
nación de la declaratoria de
“áreas de reserva estratégica
minera” (artículos 19-20) de
“utilidad pública e interés social”
(artículo 48) a los proyectos
mineros que tendrán prelación
sobre otros usos del suelo, como
la restitución de tierras a los
desplazados,
las
reservas
forestales
o
las
áreas
estratégicas
de
protección
ambiental. Reitera, además,
escasos lapsos para que las
alcaldías demanden de manera
informada
medidas
de
protección
espacial
contra
proyectos mineros que podrán
ser aprobados se manera exprés
por la autoridad minera nacional
(artículo 187). En esta forma, las
competencias y autoridad de los
gobiernos
y
comunidades
locales, así como del Ministerio
del
Medio
Ambiente,
se
degradan respecto del Ministerio
de Minas y del ordenamiento
territorial
de
facto
por
corporaciones
y
empresas
6
privadas .
• Al Sistema Nacional de
Regalías, que ya padecía
una estructura intervenida
y tutelada por el gobierno
nacional en cada entidad
departamental,
se
le
añade
una
potestad
directa
del
gobierno
central para la decisión en
materia de proyectos por
financiar con esta fuente
de desarrollo territorial
(artículo 167).
Pág. 5
• En vivienda el gobierno
nacional
interviene
en
la
autonomía local a través del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y
Territorio, el cual puede imponer
sus programas y prioridades en
los municipios y pueblos de
Colombia; de tal manera, al Plan
de Ordenamiento Territorial
(POT), potestad de los gobiernos
locales, se le antepone la
autoridad nacional.
• Sobre los derechos de
propiedad intelectual, el
PND legaliza el traslado
gratuito al sector privado
de los resultados de
investigaciones
y
proyectos financiados con
recursos
públicos,
y
establece
que
tal
operación no constituye
detrimento
patrimonial
del Estado y una clara
renuncia a los bienes y
políticas
públicas,
emanadas
de
las
investigaciones
y
desarrollos tecnológicos
con dinero estatal
(artículo 11).
Llamados de atención sobre la consistencia del Plan
Al contemplar el conjunto de los temas tratados en el Plan Nacional de Desarrollo -PND
2014-2018 salta a la vista su insistencia sobre la concesión de ventajas a las grandes inversiones
y la marginalidad de los recursos destinados al ámbito de la protección social. La relevancia de
estas características motivó la presentación de una serie de contribuciones puntuales, realizadas
por los miembros del Grupo de Protección Social -GPS y dirigidas a hacer notar los retos no
contemplados en el Plan Nacional de Desarrollo pero evidentes a la luz de la realidad social. Los
aportes que aquí se ponen a disposición del público abordan aspectos que inciden sobre las
instituciones y mecanismos encargados de la protección social.
5
La mirada que tiene el PND sobre la protección social es el eje
Saúl Franco, El sistema de salud en el PND va en contravía
la paz, UN Periódico No. 186, marzo 2015.
de la reflexión de Óscar Rodríguez Salazar, quien muestra la 6 Álvaro Pardo, La de
minería en el Plan Nacional de Desarrollo y el
conejo a la Corte Constitucional, Portal Colombia punto medio
importancia de analizar la articulación entre los
GPSocial
http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/Archivos2015/Nu
estrosDocumentos2015/Mineria%20en%20el%20PND%20y%2
0conejo%20a%20la%20Corte%20Constitucional%202.pdf
persistente caída en la magnitud de recursos
que transfiere el gobierno nacional para realizar
el gasto social en los municipios. Esta
tendencia, desde principios del siglo, se
mantiene en el PND que sigue siendo
centralizado y sectorial, de modo que no refleja
prioridades como las que figuran en los
borradores de La Habana: enfoque territorial de
la paz, carácter diferencial de las políticas y
necesidad de la igualdad de oportunidades. Esta
ausencia es particularmente importante en el
sector agrario tal como lo explica Julián Vivas,
quien muestra la enorme desigualdad entre las
políticas de apoyo a los sistemas familiares de
producción y las de fomento a la gran
producción, desigualdad que también se
observa en la destinación de recursos: mientras
al objetivo de la competitividad se dedica el
86,8 % de la financiación a las metas de
ordenamiento rural y poblamiento solo se
destina el 1.7 %. Tales características de la
política agraria muestran que, al igual que en las
políticas anteriores el objetivo sigue siendo:
“crear el ambiente político y económico para el
retorno de los empresarios nacionales e
internacionales que ubicaron sus inversiones en
actividades urbanas y financieras tras la crisis
agrícola de los años noventa”. La mayor
presencia empresarial y el aumento de la
inversión no sólo en el sector agrario sino en
todos los sectores de la economía es una apuesta
central del gobierno, que se reafirma de muchas
maneras en el Plan y que configura el botín que
se espera obtener con la inclusión de Colombia
en el selecto club de países que conforman la
OCDE. Las características de esta inclusión son
analizadas por Decsi Arévalo, quien discute el
sustento de la creación de las normas
económicas internacionales y su incondicional
asunción por parte del gobierno colombiano.
Dos estrategias del PND están involucradas
directamente con la protección social: la
movilidad social y la consolidación del Estado
Social de Derecho.
La primera de estas
estrategias es analizada por Andrea Beltrán,
quien discute las posibilidades reales de lograr
este objetivo cuando la movilidad se supedita a la
igualdad de oportunidades y se evade el tema del
avance en la igualdad de condiciones sociales. En
torno a la segunda estrategia Camilo Peña aborda
el sector educativo y subraya un conjunto de
inconsistencias tanto en el documento técnico
como en las propuestas del PND. Algunas de ellas
tienen que ver con la insuficiencia del diagnóstico
sectorial, en el que desconocen temas
fundamentales como la situación de las
universidades públicas, o con la promesa de
suprimir la desigualdad regional no respaldada en
mecanismos que la hagan realidad o con el
establecimiento de la jornada única que
compromete a gobiernos futuros. Por su parte,
Félix Martínez muestra cómo la ejecución del
PND en materia de salud acarrearía graves
problemas tanto para la población pobre como
para la descentralización. El autor explica cómo
al acoger en el Plan los lineamientos del proyecto
de Ley Ordinaria en salud no aprobado en 2014,
se despoja a los municipios de los recursos para
este ramo pero se les mantiene la orden de
atender a la población no afiliada, que
definitivamente crecerá no sólo por las Con estas reflexiones, el Grupo de Protección
condiciones económicas del país sino por las Social del Centro de Investigaciones para el
Desarrollo de la Facultad de Ciencias
transformaciones en el Sisbén.
Económicas de la Universidad Nacional de
El elevado grado en que se afecta el componente Colombia quiere invitar a la ciudadanía a
financiero municipal en materia social lo discutir el Plan y manifestar sus opiniones, en
desarrolla Darío Indalecio Restrepo, quien aras de que la exposición de diferentes
expone la lógica política que sustenta la argumentos permita constituir una sociedad
mejor informada y más activa en la
participación social.
GPSocial
Pág. 6
objetivos generales del Plan, las estrategias para
alcanzar las metas propuestas, el diagnóstico
sobre el sistema de protección social y los
fundamentos teóricos que guían tanto el
diagnóstico como las propuestas.
En esta
revisión el autor destaca la relevancia que en el
PND tiene la teoría del Manejo Social del Riesgo,
evidencia las limitadas metas que se propone el
Plan y presenta algunas alternativas a las
estrategias de la propuesta gubernamental.
Óscar RodrÍguez Salazar
El análisis de la política de protección social
contenida en el Plan Nacional de Desarrollo
(2014-2018): Todos por un nuevo país puede
realizarse con base en cuatro elementos: los
objetivos generales del Plan, las estrategias para
alcanzar las metas propuestas, el diagnóstico
sobre el sistema de protección social y los
fundamentos teóricos que guían tanto el
diagnóstico como las propuestas.
Construir una Colombia en paz, equitativa y
educada son objetivos generales del Plan que se
pretenden alcanzar a través de cinco estrategias:
Infraestructura, movilidad social, transformación
del campo y crecimiento verde, consolidación del
Estado Social de Derecho y buen gobierno. Dos
estrategias estarían involucradas directamente
con la protección social: la movilidad social y la
consolidación del Estado Social de Derecho. En el
Plan se señala que “los grandes pilares son
eminentemente sociales, la estrategia de
movilidad social centrada en la salud, la educación
y el empleo resulta crucial dentro del Plan”.
Además, se afirma la centralidad de las políticas
para disminuir la inequidad, obtener mayores
niveles de escolaridad y de calidad en la
educación, generar ingresos y continuar
“programas exitosos de transferencias monetarias
como Familias en Acción”. En este contexto se
propone un sistema de protección social -SPS
orientado a reducir la inequidad, luchar contra la
pobreza, disminuir la vulnerabilidad, fortalecer la
clase media y garantizar la movilidad social.
La movilidad social, aspecto no contemplado en
otros planes, es abordada a través de la reflexión
sobre grupos, no analizados a partir de la división
social y técnica del trabajo sino con base en el
nivel de ingresos. La clasificación, retomada de las
propuestas del Banco Mundial y de la OCDE,
contiene cuatro grupos sociales: pobres extremos,
pobres, clase media
(ingresos equivalentes
per-cápita diario entre US$10-US$50 PPP
-paridad del poder adquisitivo-) y clase rica.
GPSocial
Pág. 7
EL SISTEMA DE PROTECCIÓN SOCIAL EN
EL PLAN DE DESARROLLO 2014-2018
7
A partir de esa división se afirma que en el
2013 la población en condiciones de pobreza
alcanzaba al 26 %, la clase media el 39 % y
la clase rica el 35 %. Dentro de la clase
media, los técnicos de planeación adicionan
una población catalogada como vulnerable,
cuyos ingresos per-cápita en el hogar oscilan
entre 1 y 1.8 líneas de pobreza, es decir,
entre $206.000 y $370.000 en 2013.
Comparados con quienes se encuentran en
condiciones de pobreza los sectores
vulnerables tienen logros educativos
superiores, un mayor porcentaje de
propietarios de vivienda y menores tasas de
dependencia
económica.
Según
el
diagnóstico presentado por el grupo de
técnicos, el 17% de la población es
vulnerable por cuanto el nivel de ingresos
que perciben los pueden hacer caer en la
pobreza y su número ha aumentado
levemente al pasar de 8.1 a 8.7 millones de
personas
entre
2010
y
2013.
Entre las tareas propuestas en el Plan para
alcanzar la equidad está la consolidación de
la clase media y la disminución de la pobreza,
soportadas en un enfoque de generación de
ingresos. Así mismo se proponen políticas
para la formalización del mercado de trabajo
y la disminución de la desigualdad, pues en el
diagnóstico habían encontrado que en el
2013 el último quintil percibía ingresos de
“$770.000 mensuales, mientras que el valor
del primer quintil alcanzaba solo $30.000
(…) inequidad que se acentúa dado que el
72% de los ingresos de los hogares pobres
provienen del trabajo”. Aun cuando en el
Plan no se menciona el tema, tal vez una de
las políticas más eficaces para la generación
del empleo, sería la democratización del
crédito, que implicaría entre otras medidas:
la disminución la tasa de intermediación
financiera (la diferencia entre las tasas de
captación y la de colocación), la reducción en
las tasas de interés al consumo (tarjetas de
crédito) y el descenso de la tasa de interés de
usura.
7
Profesor Universidad Nacional de Colombia y
Universidad Externado de Colombia.
Pág. 8
Este conjunto de medidas podría facilitar el acceso a financiación de los micro, pequeños y
medianos empresarios, así como de los emprendimientos de bajo capital.
Respecto a los fundamentos teóricos es evidente que el Plan sigue los planteamientos presentados
en la ley 789 del 2002, basados en la teoría del Manejo Social del Riesgo (MSR) y que definió el
SPS, “como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar
la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos”. Esta propuesta
retoma los ejes de la política social propuesta y financiada por el Banco Mundial: la privatización,
identificación de la población beneficiaria, los subsidios a la demanda y la descentralización.
A partir de este marco normativo y teórico, el Plan propone buscar la
inclusión social “a través de una oferta de protección y promoción
social articulada y focalizada”. Es preciso anotar que la idea de
promoción social es recogida por los técnicos de planeación como
sustituto de la asistencia social, toda vez que a diferencia de las
acciones de asistencia se trata de realizar intervenciones orientadas
a incrementar el bien-estar de la población al ocuparse de la
promoción de las capacidades, la objetivación de los riesgos y la
apertura de oportunidades8 (estas reflexiones fueron consignadas por
Planeación Nacional, en el 2008, en el documento titulado “De la
asistencia a la promoción social”). Mientras en Europa se reivindica
el “Derecho a la asistencia” como un derecho ciudadano para las
poblaciones vulnerables, en Colombia la palabra asistencialismo se
descalifica por dos razones: una, su relación con el clientelismo y la
corrupción y otra, la necesidad de legitimación que tenía la nueva
política social encarnada en el en MSR. En este contexto surge la
siguiente pregunta: ¿Puede la política de la promoción social, que no
le otorga un mayor estatus a los derechos sociales como criterios de
ciudadanía, superar las prácticas clientelistas o más bien las
profundizará?
Entre las acciones prometidas en el Plan están: “Cerrar las brechas en
acceso y calidad a la educación entre individuos, grupos
poblacionales y entre regiones, acercando al país a altos estándares
internacionales y logrando la igualdad de oportunidades para todos
los ciudadanos (...).
Garantizar la igualdad
de oportunidades para
todos, contribuyendo a
la presentación y a la
formación de capital
humano y social, para
el mejoramiento de la
calidad de vida de las
personas y el fomento
a la movilidad social”,
ampliar el programa de
transferencias
condicionadas,
promover el uso de los
Beneficios Económicos
Periódicos
(BEPS),
aumentar la cobertura
y el portafolio de
servicios de atención al
adulto
mayor
desprotegido,
e
incentivar
la
generación de ingresos
de la población para
superar la pobreza.
(BEPS), aumentar la cobertura y el portafolio de servicios de atención al adulto mayor
desprotegido, e incentivar la generación de ingresos de la población para superar la pobreza.
Sin embargo, las metas cuantitativas son realmente limitadas, por ejemplo en Familias en Acción
se espera que entre 2015 y 2018 haya una ampliación de cobertura de 268.448 nuevos afiliados
(con respecto a la línea de base de 2.681.552 en el 2013, la meta en el 2018 es de 2.950.000),
lo que representa un incremento anual de 67.112 personas. Considerando esta meta en el
conjunto del Plan, parecería que las prioridades estuvieran asociadas más con el pago de la deuda
y el gasto militar que con el SPS. Según el Plan este programa de transferencias condicionadas
ha sido un éxito en la lucha para la pobreza y nosotros le agregaríamos que también lo ha sido
para garantizar la gobernabilidad, en términos de uso
8
Departamento Nacional de Planeación (2008). Documento de trabajo:
electoral de programa tal y como se ha presentado en
Hacia la Consolidación de un Sistema de Promoción Social. Síntesis
GPSocial
del marco conceptual, resultados del seminario-taller llevado a cabo el
28 de abril de 2008 con directivos del gobierno central y perspectivas.
Departamento Nacional de Planeación.
Otro componente del SPS es el aseguramiento
social. Con relación al aseguramiento en salud se
pretende ajustar la Ley 100 de 1993 y desarrollar la
Ley Estatutaria, con el propósito de mejorar las
condiciones de salud de la población colombiana y
propiciar el goce efectivo del derecho a la salud, en
condiciones de calidad, eficiencia, equidad y
sostenibilidad. En el Plan se defiende el modelo de
intermediación existente y el ajuste se justifica por
la necesidad de recuperar la confianza y la
legitimidad del sistema, pues observan una
discrepancia entre la percepción que se tiene del
sistema y la calidad de los servicios. Para los
técnicos de planeación no merecen comentario
alguno situaciones como la sanción que le impuso la
Superintendencia de Industria y Comercio al gremio
de los aseguradores en salud (ACEMI) y a 16 EPS por
el manejo de la información, los acuerdos para logar
incrementos en la prima de seguro (UPC), los
recobros al Fosyga con miras a buscar
enriquecimiento, las deudas con las IPS, los
llamados “paseos de la muerte” y las barreras de
acceso. Aunque en el Plan se subrayan los logros en
equidad, sin reconocer el papel jugado por la Corte
Constitucional con la sentencia 760 que obligó al
gobierno a igualar los POS contributivo y
subsidiado, conviene señalar que al no extender las
prestaciones económicas del régimen contributivo
(pago de incapacidades, de licencias en especial la
de maternidad) al subsidiado, esa inequidad
permanece.
Los riesgos laborales se consideran un “componente
fundamental para la inserción productiva y social de
la población, ya que promueve el acceso a un empleo
de calidad y la sostenibilidad del sistema”. En este
componente el Plan propone un aumento de la
cobertura para los trabajadores informales de
1.052.633 nuevos afiliados (diferencia entre la
línea de base del 2013 con 1.273.667 y una meta de
2.800.00), es decir, una nueva afiliación anual de
263.165 trabajadores. La pregunta aquí es la
siguiente: ¿no sería posible aumentar la afiliación
de los trabajadores informales, estableciendo una
GPSocial
solidaridad en riesgos laborales, como
existe en salud y en pensiones? Si el
gobierno decide que las administradoras
de riesgos laborales destinen una parte
de sus ingresos para cubrir la afiliación
de quienes no tienen contrato de trabajo
se estaría avanzando en equidad y
luchando contra la vulnerabilidad.
Pág. 9
México con Progresa y en Colombia a propósito de la
9
elección presidencial del 2010 .
Para los trabajadores informales la meta
en materia pensional es de corto
alcance: afiliar 226.333 trabajadores en
cuatro años, es decir 56.583 anuales;
llegar en 2018 a 500.000 trabajadores
vinculados a BEPS, sistema que
brindaría pensiones por debajo del
salario mínimo. Para el Departamento
de Planeación Nacional
“el ahorro
pensional es la forma de ahorro en la
cual gran parte de la sociedad participa
de manera democrática en el desarrollo
del país (Subrayado nuestro), se
requiere hacer esfuerzos para promover
el ahorro de los más jóvenes y los más
pobres vía generación de información de
los beneficios que otorga el ahorro
pensional. Este esfuerzo puede ser
complementado con el desarrollo de
instrumentos
que
favorezcan
la
bancarización de los sectores de bajos
ingresos y la acumulación de K humano a
través de una mayor educación
financiera” (página 700). Si bien, los
recursos de los fondos privados de
pensiones representaron el 18.5 % del
PIB en el 2014, su impacto sobre la
inversión nacional queda limitado
cuando los Fondos Privados invierten
una parte importante (18,7 %) en el
mercado de capitales externo; pero más
importante aún es el efecto que tiene el
carácter oligopólico del sector, pues en
el 2014 dos conglomerados administran
el 84.72 % del valor de los fondos
moderados: Porvenir controla el 45.12
% y Protección el 39.6 %.
9
Global Exchange (2010). Análisis del programa Familias en Acción en el
marco de los procesos electorales en Colombia. Informe Final. Disponible
en: http://www.globalexchange.org/sites/default/files/Informe%20Final.pdf
Pág. 10
Para el logro de una sociedad más democrática y un SPS que proteja la vejez y
fortalezca la lucha contra la pobreza, existe otra alternativa: brindar, como mínimo,
un nivel básico de ingresos a las personas de edad avanzada. Esto significa diseñar
esquemas no contributivos que brinden ingresos a los ciudadanos sin suficiente
recursos para enfrentar esta etapa de la vida, recursos que serán independientes de
su historia laboral. La CEPAL en el trigésimo periodo de sesiones (2010) propone
establecer una pensión universal para todas las personas mayores, independiente de
su nivel de ingreso y de las otras prestaciones sociales recibidas.
Finalmente, para alcanzar la meta de Buen Gobierno en el Plan se propone buscar
la inclusión en la OCDE y seguramente aplicar los ajustes sugeridos en materia
pensional por ese organismo: igualar la edad de pensión entre hombres y mujeres
a 62 años, aumentar ese umbral para tener derecho a una pensión y liquidar
pensiones por debajo del salario mínimo. No se puede olvidar que las políticas de
ajuste que se han implementado en algunos países de la zona Euro han tenido el
aval de esta organización, que tiene entre sus objetivos centrales “favorecer la
expansión del comercio mundial sobre una base multilateral y no discriminatoria
conforme a las obligaciones internacionales”.
GPSocial
Hablar de construir las posibilidades para una
movilidad social ascendente es, en cierta manera,
hablar de las posibilidades de un futuro mejor.
Dedicar un capítulo del Plan Nacional de
Desarrollo (PND) a plantear estrategias de
movilidad social es, en cierta manera, prometer
un futuro mejor. ¿Cómo nos vende esa promesa el
Departamento Nacional de Planeación (DNP)?
El PND comulga con la idea según la cual la
movilidad social depende de la igualdad de
oportunidades, la que, nos dice el documento,
podemos construir sin preocuparnos mucho de la
igualdad
de
condiciones
sociales:
La Movilidad Social se entiende como una
situación
donde
las
personas,
independientemente de sus características y
circunstancias sociales, económicas, físicas o
personales, tienen las mismas oportunidades y
pueden competir en igualdad de condiciones en el
mercado laboral, o en cualquier ámbito que deseen
desempeñarse, siendo retribuidos de acuerdo con
su nivel de esfuerzo y talento (p. 224).
Con el pie en firme sobre esta idea, el PND fija,
bajo el título de Movilidad social, seis objetivos
enfocados sobre la población en situación de
pobreza extrema por medio de programas
diseñados según los ciclos de vida (infancia,
juventud, adultez, etc.). Esos programas
diferenciados, promete el PND, permitirán
“alcanzar en el mediano y largo plazo la igualdad
de oportunidades para toda la población
indistintamente de sus condiciones iniciales” (p.
235). Pero en el documento no encontraremos
explicación alguna de cómo influye lo uno, las
políticas focalizadas, sobre lo otro, la movilidad
social y mucho menos, encontraremos citada
evidencia alguna (nacional o extranjera) de tal
relación causal. ¿Descuido u omisión? Si nos
damos a la tarea de buscar más allá del Plan,
veremos
que
la
respuesta
no
es,
GPSocial
Pág. 11
¿CÓMO VENDER UNA PROMESA SIN
FUTURO? O LA MOVILIDAD SOCIAL
10
SEGÚN SANTOS II
Andrea Beltrán Lizarazo
infortunadamente, ninguna de las dos.
Sencillamente no hay evidencia sólida que
respalde esta idea, tan querida al DNP.
La evidencia está, de hecho, del otro lado de
la moneda: las condiciones sociales sí son
determinantes a la hora de abrir senderos
de movilidad social ascendente. Esa es la
conclusión a la que llegan distintos
estudios,
firmados
por
autores
e
instituciones
internacionales,
con
11 12 13
orientaciones políticas y métodos diversos .
Según estos trabajos, las personas tienen
mayores posibilidades de movilidad
positiva en las sociedades donde las
distancias por recorrer entre las posiciones
de la base de la pirámide y la de la cúspide
son menores. La conclusión es sencilla: la
movilidad social es mayor donde las
desigualdades son menores. Si volteamos la
mirada hacia América Latina, los resultados
de más de dos décadas de gasto social
focalizado no parecen mostrar lo contrario.
Las promesas incumplidas
En su último estudio sobre movilidad en la
14
región, el Banco Mundial , resalta la
mejoría relativa en los ingresos que los
pobres
de
América
Latina
han
experimentado gracias a la focalización del
gasto social. Reconoce, sin embargo, que la
desigualdad (calculada según el índice de
Gini) continúa siendo básicamente la
misma y que la movilidad intergeneracional
es, después de más de dos décadas de
promesas de movilidad social, tan rígida
como ayer: los hijos de los pobres de los
últimos veinte años son, en su gran
mayoría, pobres hoy también. Si los
detractores de la focalización coinciden con
el Banco Mundial en eso de que los pobres
hoy son los mismos de ayer, discrepan en
cuanto al papel que la focalización puede
desempeñar para cambiar la situación.
Para el Banco, la movilidad es un problema
11
10 Investigadora, Grupo de Protección Social
Corak, M. (2004), “Generational Income Mobility in North America
and Europe”, Cambridge, UK: Cambridge University Press.
Corak, M. (2006), “Do Poor Children Become Poor Adults? Lessons from a Cross Country
Comparison ofGenerational Earnings Mobility”, IZA Discussion Paper, No. 1993.
Para los críticos de esta visión, la focalización no sólo ha
fracasado, sino que lo seguirá haciendo a la hora de abrir
posibilidades de ascensión para fracciones representativas de
la base social. ¿La razón? Estas políticas no tocan el problema
de fondo en la región: las desigualdades abismales en
nuestros países y la rigidez de la movilidad social es sólo una
de las consecuencias más de esas desigualdades.
Defensores y detractores de la
focalización coinciden en que los
programas focalizados han ayudado a
paliar situaciones de pobreza extrema,
sin llegar a modificar lo esencial del
andamiaje social, a saber: quiénes están
arriba y quiénes están abajo. Los unos
(Banco Mundial y DNP), nos dicen que
debemos seguir haciendo lo mismo y
esperar un poco más, para ver cambiar
esta situación. Los otros, detractores
del gasto social focalizado, nos
advierten que seguir haciendo lo mismo,
Pág. 12
de “individuos” que puede resolverse, tal para el DNP, sin
preocuparse en principio de las desigualdades en el conjunto
de la sociedad. Para este dúo, los problemas radican en la
pobreza extrema y en las demás barreras que impiden a las
personas explotar al máximo sus capacidades “individuales”
y desplazarse hacia arriba en el espacio social. Mitigando
estas barreras, mediante programas diferenciados, habrá
movilidad. Esa es, en pocas palabras, la apuesta y la
promesa.
Para este bando, el asunto del
que deben preocuparse nuestros
Estados no es el de crear unos
cuantos programas que permitan
a unos pocos, por ejemplo, a los
más “pilos”, ascender en la
escala social. No, el asunto de
fondo es pensar en cómo la
estructura tributaria, la división
de ganancias entre empresario,
industrial,
terrateniente
y
trabajador, la destinación del
gasto público a educación
pública universal, etc., pueden
construir justicia social.
soluciona poco, mientras incurrimos en los costos de
oportunidad que implican no tomar otras medidas más
ambiciosas (no necesariamente más costosas). Los
unos, nos venden una promesa sin evidencia, mientras
los otros, nos advierten ante la evidencia. ¿A quiénes
les queremos creer?
Las promesas incumplidas
Movilidad social y democracia
En las sociedades de órdenes o de castas, el lugar de un
individuo en la sociedad se transmitía por herencia. En
las sociedades democráticas, la posición ocupada en el
espacio social se adquiere, en teoría, gracias al trabajo,
mérito que ofrece la igualdad de oportunidades, es decir
la posibilidad ofrecida a todos por igual de acceder a cualquier posición social. Ese es uno de los
pilares sobre las que las democracias occidentales se legitiman. Pero en esas democracias, esa
igualdad jurídica no se traduce en igualdad estadística sin la ayuda de políticas públicas (laboral, de
educación y de salud) que persigan explícitamente la construcción de sociedades equitativas.
A falta de una tal voluntad política, como es evidente en el PND, poner el énfasis en la movilidad
social permite desplazar el problema de las desigualdades. En los países donde la igualdad de
oportunidades es la preocupación por encima de la equidad, la promesa de movilidad cumple una
función pacificadora. Porque ¿para qué luchar contra las desigualdades si todos tenemos las mismas
"probabilidades" de circular por la jerarquía social? Sólo hace falta un poco más de esfuerzo, de
trabajo, de sacrificios, para que la promesa se haga realidad. Esa es la promesa que el Gobierno de
Santos nos vende, aunque lo haga muy mal.
12
GPSocial
D’Addio, A. (2007), “Intergenerational Transmission of Disadvantage: Mobility or
Immobility Across Generations? A Review of the Evidence for OECD countries”,
13 OECD Social, Employment and Migration Working Papers,
No. 52. OECD (2008), Growing Unequal? Income Distribution
and Poverty in OECD Countries, Paris.
14
Banco Mundial (2013), “La movilidad económica y el crecimiento
de la clase media en América Latina”, Washington D.D.
Camilo Andrés Peña Galeano
15
El objetivo del Plan Nacional de Desarrollo (PND)
en materia educativa es: “Cerrar las brechas en
acceso y calidad a la educación entre individuos,
grupos poblacionales y entre regiones, acercando
al país a altos estándares internacionales y
logrando la igualdad de oportunidades para todos
los ciudadanos”. Sin embargo, este bien
intencionado objetivo puede verse limitado por las
graves inconsistencias que presenta el PND, pues
la gravedad de éstas pone en duda la efectividad
del Plan para transformar la educación del país y
convertir a Colombia en “la más educada de
América
para
el
año
2025”.
Las inconsistencias del Plan se pueden apreciar en
varios aspectos.
En primer lugar, hay
inconsistencias en el diagnóstico del sistema
educativo, puesto que en el documento técnico,
sobre el cual se construyó el articulado del Plan, se
trabaja a partir de un análisis parcializado de la
educación, en especial, de la educación superior.
Esta situación es evidente en el análisis que se
realiza sobre las barreras al ingreso y a la
permanencia de los estudiantes a la educación
superior, que se explican según el documento, por
las condiciones socioeconómicas y el desempeño
académico, ignorando por completo la incidencia
que puede tener la crisis de las universidades
públicas, la falta de sistemas de bienestar
adecuados y la calidad de calidad misma del
sistema educativo. De hecho, las universidades
públicas no son nombradas a lo largo del
documento, no son tenidas en cuenta como parte
de la problemática, ni tampoco como parte de la
solución. Teniendo en cuenta que el sistema
estatal de educación superior ofrece el 49 % de la
16
cobertura total , el excluirlo del análisis se
convierte en un error inexcusable si lo que se
quiere es evaluar y mejorar la educación del país.
En segundo lugar, hay una desconexión entre el
diagnóstico de la problemática y la visión frente a
los objetivos y los lineamientos propuestos.
GPSocial
Por ejemplo, se diagnostica la desigualdad
regional como uno de los factores que
determinan la baja calidad de la educación,
pero no se traza ninguna estrategia para
acabar dicha inequidad, no se propone
ningún mecanismo, ni se le da prioridad a
los municipios “peor educados” para la
implementación de la jornada única. En el
documento se propone acabar todo tipo de
desigualdad, el único problema es que no se
propone ningún mecanismo para lograrlo.
Tampoco hay mecanismos para mejorar el
acceso y la permanencia, que son
esgrimidos como problemas apremiantes
para el sector en el diagnóstico.
Pág. 13
¿COLOMBIA, LA
MÁS EDUCADA?
En tercer lugar, hay un abismo entre el
documento técnico y el proyecto de ley
presentado a consideración del Congreso,
puesto que el sector educativo es reducido,
sino ignorado por completo, en el proyecto.
De hecho, de los 206 artículos que
componen el proyecto de ley “Plan Nacional
de Desarrollo. Paz, equidad y educación,
todos por un nuevo país”, solo hay 10
artículos destinados a la educación. Entre
las medidas del Plan se destacan la
obligatoriedad de la educación media y las
medidas dispuestas para la educación
inicial.
Por otra parte, llama la atención que en el
documento técnico se propone como plazo
máximo para implementación de la jornada
única el año 2025, sin embargo, en el
artículo 53 del proyecto de ley se estipula el
año 2030 como plazo máximo de
implementación. Respecto a la jornada
única, no se entiende por qué en el
documento
técnico
se
plantea
la
construcción del 70 % de las aulas
necesarias para expandir la oferta en los
siguientes cuatro años, es decir para el año
2018. Sin embargo la implementación
completa de la jornada única tardaría otros
12 años, desbordando el presidencial de
Santos II, y comprometiendo recursos de
los siguientes tres gobiernos.
16
15 Asistente de investigación. Universidad Nacional de Colombia
Según cifras del Ministerio de Educación Nacional, disponible en:
http://www.mineducacion.gov.co/sistemasdeinformacion/1735/articles-212350_Estadisticas_de_Educacion_Superior_.pdf
Pág. 14
No hay ninguna seguridad de que los siguientes gobiernos continúen con la ejecución del PND del
Gobierno Santos. Por el contrario, es de esperar que los nuevos gobiernos se concentren en sus
propios compromisos de campaña, por lo que la poco ambiciosa meta de alcanzar la jornada única
en los próximos 18 años queda sin garantías reales de realización.
Claro está, la jornada única no es sinónimo de calidad educativa. Pero representa una gran
oportunidad, pues, el solo hecho de que los niños de bajos recursos, que son los principales
beneficiarios de la educación pública, pasen de recibir cinco horas de clase en las mañanas o en las
tardes, a recibir al menos ocho horas a lo largo del día, con actividades deportivas y culturales,
representará un gran avance para la educación del país. Como afirma Gabriel Torres, la jornada
única “No es ningún favor. El detrimento de la calidad está muy asociado al tiempo que duran los
niños en la escuela” 17.
Se
necesitarán
otras
estrategias para ofrecer un
sistema educativo con una
calidad necesaria que logre, al
fin, sacar al país del fondo de
la lista de las pruebas PISA.
Entre ellas está seducir a los
mejores docentes para que
trabajen en el sector público,
dignificar el trabajo docente,
pues en la actualidad no hay
una política salarial para el
magisterio, y brindar algunas
facilidades para que los padres
puedan enviar a sus hijos a la
escuela, como transporte y
refrigerios.
Según
el
documento
técnico
el
ministerio trabaja sobre estas
líneas, pero, nuevamente no
se
presenta
ninguna
disposición en el PND.
Además, en el proyecto de ley se
presentan otras disposiciones
como la creación del Fondo de
Financiamiento
de
la
Infraestructura Educativa y se
dictan otras disposiciones que
no
tienen
impactos
trascendentales
como
la
titularización de baldíos para
construir colegios. Por lo que se
excluyen del proyecto de ley las
medidas sobre educación en
campo,
permanencia
en
educación
superior,
entre
muchas otras áreas propuestas
en el documento técnico.
De otro lado, se continúa con la
tradición de los gobiernos
anteriores de privatizar recursos
públicos a través del ICETEX,
pues, este gobierno también
continuará con la política
de financiar la educación
superior por medio de la
demanda y no de la oferta
(financiación
a
las
universidades públicas).
El Plan propone focalizar
los recursos del ICETEX a
través del Sisben y no de
la
estratificación
socioeconómica, algo que
no sorprende, pues los
recursos de esta entidad
se
han
concentrado
tradicionalmente en las
clases medias y bajas de
la
población.
No
obstante, como afirma
José Antonio Ocampo “la
mejor focalización es una
18
política universal” si lo
que se quiere es atacar la desigualdad y la pobreza. En este contexto, una política de focalización
la representa los créditos estudiantiles del ICETEX, pues éstos están dirigidos a un segmento
limitado de la población, principalmente población de escasos recursos, que se enfrentará a
deudas elevadas, con salarios cada vez más bajos. Por otra parte, una política universalista está
dirigida a toda la población, requiere un mayor esfuerzo fiscal, pero ayuda a cerrar brechas. Un
ejemplo de este tipo de política es el apoyo decidido a la educación pública, que cubre un
segmento importante de la población y a la que puede acceder toda la población.
Para resumir, se puede decir que la única meta que vale la pena del PND de Santos II es la
implementación de la jornada única en los colegios públicos; sin embargo es una meta muy débil
por su plazo de ejecución. En todo lo demás, el PND no presenta ninguna sorpresa, pues continúa
con las mismas políticas de desfinanciamiento a las universidades públicas, privatización de
recursos públicos mediante el ICETEX, entre otras.
17
GPSocial
Revista semana (22-03-2015) ¿Cuál es la educación del Plan Nacional de
Desarrollo? Consultado el 01-04-2015. Disponible en:
http://www.semana.com/educacion/articulo/educacion-plannacional-de-desarrollo-2015/421946-3
Pág. 15
El Plan propone la siguiente visión: “Colombia será un país conformado por ciudadanos con
capacidad de convivir en paz, respetando los derechos humanos, la diversidad poblacional, las
normas y las instituciones. Colombia será el país más educado de América Latina en 2025, con
un capital humano capaz de responder a las necesidades locales y globales, y de adaptarse a
cambios en el entorno social, económico, cultural y ambiental, como agentes productivos,
capacitados y con oportunidad de desarrollar plenamente sus competencias, en el marco de una
sociedad con igualdad de oportunidades”.
Esta visión, resulta ser una utopía,
inlograble, para el año 2025, pues como se
vio a largo de este documento los objetivos,
mecanismos y recursos propuestos no
permitirán que dicha meta se alcance en la
siguiente generación.
Empero, el
problema no es la visión de lo que debería
ser la educación en el país, el verdadero
problema está en la desconexión de los
análisis técnicos de la realidad del país, así
como de la falta de voluntad política para
dotar de al sector de los recursos que le
permitan a Colombia ser la más educada.
18
José Antonio Ocampo (2008). “Las concepciones de la
política social: Universalismo vs Focalización” Nueva Sociedad.
GPSocial
En grave riesgo se encontrará la población no
afiliada al SGSSS, pero aún más la descentralización
político
administrativa
como
principio
constitucional, de aprobarse el Plan Nacional de
Desarrollo (PND) 2014-2018 “Todos por un nuevo
país”, pues en su artículo 63 indica que “Las rentas
cedidas y demás recursos generados a favor de las
entidades territoriales destinadas a la financiación
del Régimen Subsidiado, los cuales serán girados
directamente por los generadores al Fondo de
acuerdo con la reglamentación que expida el
Gobierno Nacional”.
El PND, en este, como en otros artículos, revive en
parte la Ley ordinaria de reforma a la salud que no
tuviera éxito en la legislatura de 2014.
a) Los recursos del Sistema General de
Participaciones en Salud; b) Los recursos obtenidos
como producto del monopolio de juegos de suerte y
azar que explota, administra y recauda Coljuegos o
quien haga sus veces, y c) Las rentas cedidas y
demás recursos generados a favor de las Entidades
Territoriales destinadas a la financiación de la
población pobre mediante subsidios a la demanda
de los Departamentos y el Distrito Capital. Estos
recursos serán girados desde el generador
directamente a la entidad. La entidad territorial
verificará que la transferencia se realice conforme a
la ley.
El proyecto archivado establecía igualmente que
“Los recursos de las Entidades Territoriales y su
ejecución deberán presupuestarse, sin situación de
fondos, en el respectivo fondo local, distrital o
departamental de salud” y que los recursos del
Presupuesto General de la Nación que se destinen al
financiamiento del Sistema General de Seguridad
Social en Salud se presupuestarán como
transferencias las cuales se entenderán ejecutadas
con su giro a Salud-Mía.
GPSocial
Pág. 16
“TODOS POR UN NUEVO PAÍS”. EL PND EN SALUD: UN
PROYECTO QUE PROFUNDIZA EL DETERIORO DEL SECTOR
Félix León Martínez
SALUD Y DEBILITA LA DEMOCRACIA
19
El Plan Nacional de Desarrollo incluye esta
misma temática bajo los artículos 62 y 63,
con la creación de la Unidad de Gestión del
nivel descentralizado del orden nacional, de
naturaleza especial, que hará parte del
SGSSS, adscrita al Ministerio de Salud y
Protección Social -MSPS. El artículo 62 del
PND copia la fórmula de que los recursos de
las entidades territoriales se presupuestarán
y ejecutarán en el respectivo fondo local,
distrital o departamental de salud, y que el
Gobierno Nacional los presupuestará como
transferencia, aunque no los transfiera
efectivamente, mientras que el artículo 63
ordena que los recursos de las entidades
territoriales deberán presupuestarse sin
situación de fondos en el respectivo fondo
local, distrital o departamental de salud y que
se entenderán ejecutados con su giro al
Fondo.
En la versión del Plan aprobada en primer
debate por las Comisiones Terceras y Cuartas
constitucionales permanentes de la Cámara
de Representantes y el Senado los días
miércoles 18 y jueves 19 de marzo de 2015,
los puntos relativos a la centralización de los
recursos destinados a la salud de la población
pobre pasan a constituir los artículos 67 y 68,
que incluyen algunas pequeñas variantes
coercitivas: “La entidad territorial que no
gestione el giro de estos recursos a la
entidad, será responsable del pago en lo que
corresponda, sin perjuicio de las sanciones a
que haya lugar por la omisión en dicha
gestión”.
19
Investigador, Grupo de Protección Social y FEDESALUD.
“Acostumbrados como estamos al desconocimiento permanente y flagrante de
la norma constitucional en relación con la descentralización político
administrativa, en las últimas leyes del sector salud, que han recogido los
recursos municipales de las participaciones creados en la Constitución de
1991, no nos sorprende que ahora recojan también los recursos
departamentales, es decir que se proponga que el Gobierno Nacional deje de
ceder las “rentas cedidas” desde 1915 a los departamentos. La manida
expresión “giro sin situación de fondos” no es más que un artificio del lenguaje,
un vulgar engaño, para renombrar el presupuesto sin giro, que no es cosa
distinta del centralismo llano y puro. Cabe recordar que antes de la reforma
constitucional de 1985, que dio origen a la descentralización político
administrativa, el Ministerio de Salud no sólo presupuestaba los recursos de
cada departamento, sino que los giraba efectivamente. Ahora que somos un
país descentralizado, ya no se giran.”
De modo que, en nuestra opinión, si los Honorables Senadores consideran que
es mejor manejar centralizadamente todas las rentas del Estado, deben
tomarse la molestia de aprobar una reforma constitucional, con un simple
articulito que diga, más o menos: “Todos los recursos de los programas y
políticas sociales, o relacionados con el llamado gasto social, no importa si se
recauden a nivel municipal, departamental o nacional, serán manejados y
presupuestados por la nación, a través de un Ministerio, un organismo
descentralizado del Gobierno Nacional o directamente por una dependencia de
la Presidencia de la República. Los territorios se limitarán a pasar una lista de
los beneficiarios, que la nación podrá aceptar discrecionalmente. Se deroga
expresamente cualquier norma constitucional o legal que se refiera a
descentralización de las rentas, salvo las que por descentralización entiendan
el reparto del presupuesto nacional a través de entidades privadas.
De no tramitar una reforma a la Carta como la señalada, los Honorables
Senadores estarían dando un pésimo mensaje a todos los colombianos, en el
sentido de que no hay problema alguno en desestimar el mandato
constitucional cuando se considere pertinente, pero quizás de tramitarlo
estarían acercando el país a un gobierno central con plenos poderes,
responsable de todo lo bueno y lo malo que sucede a cada ciudadano y ello
significaría un grave riesgo para la democracia.”
Según sentencia de la Corte Constitucional C-177-96, “La Carta Política reconoce a las
entidades territoriales la propiedad sobre sus bienes y rentas y equipara la garantía
que les brinda a la que merecen los particulares sobre los suyos, de conformidad con la
Constitución (artículo 362 C.P.). Más todavía, el artículo que se acaba de mencionar
GPSocial
Pág. 17
En carta abierta a la Comisión VII del Senado de la República, con ocasión del trámite de la fallida
Ley Ordinaria Proyecto de Ley Ordinaria No. 210 de 2013 - Senado “POR MEDIO DE LA CUAL SE
REDEFINE EL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD Y SE DICTAN OTRAS
DISPOSICIONES”, finalmente archivado, FEDESALUD señalaba en agosto de 2013:
En suma, se pretende dar entierro de pobre a la
descentralización político administrativa, al
concluir un proceso de varios años y leyes
sucesivas (Ley 1122, Ley 1393, Ley 1438),
dirigido a concentrar todos los recursos
públicos nacionales, departamentales y
municipales, destinados a la salud de la
población no contributiva, en una entidad del
gobierno nacional para su ejecución, burlando
sin agüero el mandato constitucional.
Pero, retirar los recursos de salud a los
departamentos no sólo atenta contra el
mandato constitucional de la organización
descentralizada del Estado, sino que atenta
contra el derecho a la salud de millones de
colombianos que hoy reciben atención en salud
con estos recursos, es decir, se coloca en grave
riesgo a la población no afiliada al SGSSS.
El mismo Ministerio de Salud y Protección
Social, en respuesta al Auto 099 de 2014 de la
Corte Constitucional de Junio de 2014,
20
relacionada con el cumplimiento de la Sentencia
T-760 de 2008 , requerido por el máximo
tribunal sobre la cobertura del aseguramiento
en salud, responde en relación con la población
pobre no afiliada, que si bien su afiliación “tarda
un tiempo, durante el cual oficialmente no están
asegurados pero si cubiertos en sus
necesidades de salud mediante subsidios de
oferta”.
Al mismo tiempo precisa que “esta es una
responsabilidad de las entidades territoriales”,
pero sin aclarar que los subsidios de oferta con
los que deben responder han sido retirados y
centralizados, mermados por leyes sucesivas
hasta un mínimo, que se convertirá en la
totalidad si se recogen por último las rentas
cedidas. Es decir, que los entes territoriales no
tendrán recurso alguno para cubrir las
GPSocial
necesidades de salud a los millones de
colombianos que constituyen la población no
afiliada, como pretende el Ministerio en su
comunicación.
Pág. 18
dispone en forma perentoria que, con la única
excepción de la guerra exterior -y eso
temporalmente-,
los
impuestos
departamentales y municipales gozan de
protección constitucional y, en consecuencia, la
ley no podrá trasladarlos a la nación.”
Además, el Ministerio, también en su
respuesta al Auto 099 señala, respecto al
cumplimiento del Objetivo 2: “Lograr el
aseguramiento en salud de la población no
afiliada que cuenta con alguna capacidad de
pago” que incluye dos actividades 1.
Reglamentar las disposiciones respecto al
subsidio parcial de la cotización y 2.
Implementar los mecanismos de afiliación de
21
la población con alguna capacidad de pago :
“Una vez realizados los análisis y cálculos
preliminares en orden de dar cumplimiento a
estas medidas, se llegó a la conclusión que el
cumplimiento de las dos actividades señaladas
exige avanzar primero en el desarrollo de otras
medidas concomitantes que aún no se han
concretado y cuya ejecución presenta
dificultades que no son fáciles de superar en el
momento como se explica a continuación.
El principal obstáculo en el cumplimiento de
esta medida radica en el impacto fiscal que ello
tendría, no tanto por el costo que implicaría
cubrir el número actual de personas
potencialmente beneficiarias de los subsidios
parciales a la cotización en salud, sino por la
posibilidad de generar un incentivo a la evasión
de aquellas que hoy pagan plenamente,
incrementando las necesidades financieras.
Además de lo anterior, esta situación de evasión
sería bastante difícil de controlar dado que en
su mayoría se trata de trabajadores
independientes o por cuenta propia que se
encuentran por fuera de cualquier sistema
formal (como por ejemplo el bancario o el
tributario), lo que hace casi imposible su
caracterización precisa, su seguimiento y
control permanente.
20
La histórica sentencia T-760 de 2008 ordenó al gobierno nacional la igualación
de los Planes de Salud del Régimen Contributivo y Subsidiado, al
tiempo que reforzó con su jurisprudencia, y sus órdenes al gobierno,
la garantía del derecho a la salud de todos los colombianos.
21
El artículo 34 de la Ley 1438 estableció el Subsidio Parcial a la cotización: “Las
personas elegibles al subsidio parcial a la cotización no afiliadas al Sistema General de
Seguridad Social en Salud, pagarán sobre un ingreso base de cotización de un salario
mínimo legal vigente y un porcentaje de cotización del 10,5%, o aporte equivalente de
acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. Estas personas
tendrán derecho a un subsidio parcial de su cotización al Régimen Subsidiado o al
Régimen Contributivo en cuyo caso no incluirá prestaciones económicas…”
Cabe precisar que los dos regímenes de seguridad social en salud
-Contributivo y Subsidiado- son excluyentes y que los
ciudadanos son retirados del Contributivo cuando pierden su
empleo o fuente de ingreso, mientras que por otra, son retirados
del Subsidiado todos aquellos que superan un nivel crítico de
pobreza. De tal modo, que es fácil comprender que, con dos
regímenes que no tienen punto común de intersección, no será
posible lograr la universalidad.
Adicionalmente, la Ley 1478 de 2011 señala que quienes
requieran servicios de salud y no estén afiliados al Sistema
deberán pagar el servicio, si no resulta elegible para el subsidio.
En esta condición de no afiliados al contributivo por un contrato
formal de trabajo, pero tampoco pobres absolutos, se
encuentran permanentemente millones de ciudadanos.
Por otra parte, también millones de ciudadanos ven
interrumpida temporalmente su afiliación por pérdida del
empleo, por pérdida de la capacidad de pago o simplemente por
cambio de municipio de residencia. De tal forma que cada
comienzo de año el gobierno nacional o los gobiernos locales
vuelven a anunciar nuevos incrementos de cobertura,
incrementos que constituyen poco más que un sainete perpetuo,
claro está con buenos créditos políticos.
En conclusión, la respuesta
del Ministerio termina por
reconocer:
Pág. 19
Esto quiere decir que las potenciales ganancias sociales
asignando subsidios parciales pueden llegar a ser inferiores
a las pérdidas igualmente sociales en los que se incurriría
Dicha situación genera un impedimento de orden financiero,
social y político que impide por el momento concretar la
propuesta de subsidio parcial a la cotización en salud,
debido a la limitación de recursos, situación con la que sería
posible garantizar la sostenibilidad financiera del
aseguramiento en el mediano plazo en el marco de la meta
de universalización. No obstante lo anterior, se viene
explorando otras alternativas para cubrir estas poblaciones
sin que se afecten los principios de equidad, eficiencia y
sostenibilidad del sistema”
Que la población no afiliada
–la cual estimamos según
documentos oficiales del
mismo Ministerio en 3.5
22
millones de personas - , se
aumentará en otros dos
millones de personas que
deben ser retiradas de
Régimen Subsidiado, en
función de la nueva
metodología del Sisbén III.
Que razones de eficiencia y
sostenibilidad del sistema,
impiden “por el momento”
la afiliación de esta
población “con alguna
capacidad de pago”, pero
sin
posibilidades
de
ingresar
al
régimen
contributivo
o
al
subsidiado. Es decir que no
habrá universalidad “por
impedimentos de orden
financiero,
social
y
político”.
Que la propuesta contenida
en la Ley 1438 sobre
subsidios parciales, “con la
que
sería
posible
garantizar la sostenibilidad
financiera
del
aseguramiento
en
el
mediano plazo, en el marco
de la meta de universalización” estuvo mal formulada y resulta inaplicable. Entonces, ¿Cómo es
posible que se plantee retirar los recursos a los departamentos, distritos y municipios para
atender a esta población sin capacidad de pago, si no tienen otra alternativa?, según la
incapacidad manifiesta por el mismo Ministerio.
Por otra parte, la diferencia fundamental entre el proyecto de ley ordinaria y el PND tiene que ver
con el propósito de que en el primero (artículo 7 del Proyecto de Ley 210 de 2013 Senado),
22
GPSocial
Entre ellos: 1) Ministerio de Salud y Protección Social. Informe de Actividades 2010 –
2014 y 2013-2014. Sector Administrativo de Salud y Protección Social al Honorable
Congreso de la República. Bogotá, D.C., de agosto de 2014. 2) Ministerio de Salud.
Estudio de Suficiencia y de los Mecanismos de Ajuste de Riesgo de la Unidad de
Pago por Capitación para garantizar el Plan Obligatorio de Salud en el año 2013
Mientras en el proyecto de ley archivado,
la Unidad de Gestión tenía por objeto
afiliar a la población, recaudar las
cotizaciones, administrar los recursos a
su cargo y realizar los pagos, giros o
transferencias,
administrar
la
información
relativa
a
recursos,
afiliación y aquella pertinente para la
administración del Sistema, el proyecto
del PND establece -segundo párrafo del
artículo 62-, que la Unidad de Gestión no
podrá recaudar, afiliar, asegurar ni, en
general,
ejercer
funciones
que
desempeñen las Entidades Promotoras de
Salud.
En suma, el PND sigue igual al Proyecto
de ley ordinaria, que abortara su trámite
en la pasada legislatura, en lo que se
refiere al manejo centralizado de los
recursos del Régimen Subsidiado, al
tiempo que decide no tocar ni los recursos
ni las EPS del Régimen Contributivo. Si
bien Salud Mía centralizaba todos los
recursos del sector salud en un
gigantesco pagador único, hecho que se
consideraba inconveniente y poco
práctico, por lo menos devolvía al
gobierno la posibilidad de controlar la
información, los servicios prestados y los
pagos realizados, es decir la operación del
Sistema. El proyecto del PND se limita a
recoger los recursos del Régimen
Subsidiado y olvida el propósito
fundamental de controlar la operación del
Sistema, es decir afecta a los territorios,
propietarios de los recursos y protege a
las EPS en su autonomía.
GPSocial
Pág. 20
la Unidad de Gestión se convertiría en el
pagador único del Sistema a clínicas,
hospitales y otros centros, mientras que
las EPS –transformadas de aseguradoras
en Gestoras–, dejarían de manejar los
dineros del Sistema y cobrarían tan sólo
un porcentaje de administración y
algunos estímulos adicionales.
Por supuesto, la pretensión de que las EPS
conserven su autonomía y el mercado se
autorregule, es una de las principales causas del
actual desastre de los servicios de salud de los
colombianos, ya que el arreglo institucional por el
cual el Estado se desprende de sus obligaciones y les
entrega a estas entidades recursos y ciudadanos
-con cierto grado de irresponsabilidad-, ha
multiplicado comportamientos rentistas mediante
los cuales se desvían los recursos hacia negocios
integrados verticalmente, por cualquier medio, no
siempre el más legal, al tiempo que “la mano
invisible del mercado” ha demostrado su capacidad
de desbocar el gasto en salud en servicios de alto
costo y alta tecnología, negocios que dejan grandes
márgenes de utilidad, mientras que, en la otra cara
de la moneda, las poblaciones pobres y los servicios
básicos resultan abandonados -por ser negocios de
poca o ninguna rentabilidad-, como lo evidencian
múltiples estudios y lo denuncian gremios, ONG y
entes de control.
En suma, la propuesta gubernamental del PND
separa nuevamente a los colombianos en dos
regímenes de salud muy diferentes, el uno
totalmente privado y el otro totalmente intervenido
y de carácter asistencial, en manos del gobierno
nacional, hecho que va en contravía de la igualdad
de derechos y de lo que proponía en su artículo 30 el
proyecto de ley ordinaria, en el sentido de que “los
Gestores de Servicios de Salud podrán atender
simultáneamente los afiliados de los Regímenes
Contributivo y Subsidiado.”
Finalmente cabría preguntarse ¿Para qué quiere el
gobierno nacional concentrar, administrar,
manejar y ejecutar todos los recursos destinados a
la salud de la población pobre? Sin duda, busca
profundizar el Sistema de privatización bajo el
modelo de aseguramiento y, al mismo tiempo,
poder asignar a dedo millones de afiliados y billones
de pesos a estas entidades privadas que manejan el
Régimen Subsidiado, como lo viene haciendo en los
últimos años, sin importar el desastroso resultado
sobre los servicios de salud de los colombianos que
este modelo de distribución de recursos públicos ha
probado hasta ahora.
Pág. 21
Por otra, porque en la última reforma tributaria el
Gobierno decidió sustituir los aportes patronales del
Régimen Contributivo con recursos fiscales provenientes
del nuevo impuesto a la equidad (CREE), en un error de
cálculo que ha aumentado la presión fiscal. Además, ha
convertido el financiamiento privado de la salud
contributiva, muy estable, en un financiamiento público,
mucho más riesgoso e inestable, como se ha observado
en todo Latinoamérica, en los periodos de crisis
económicas y fiscales. Además, es un hecho conocido que
los recursos del Régimen Subsidiado, manejados por el
FOSYGA, han servido para dar liquidez a la Tesorería
General de la Nación por muchos años.
Finalmente, como evidencia de los expuesto, basta recordar la
desastrosa intervención del Ministerio de Salud y Protección Social en el
Departamento del Chocó -iniciada con la entrega de la mayoría de los
afiliados del Régimen Subsidiado a Caprecom- intervención que condujo
a la crisis total de los servicios de salud en ese departamento, hasta que
finalmente tuvo que actuar la Corte Constitucional, en defensa del
derecho a la salud de sus habitantes. Un camino que, en resumen, sólo
evidencia desastres, pero que refuerza el poder absoluto del Gobierno
central y su capacidad de clientelismo. En suma, el articulado del PND
en salud constituye un grave riesgo para la democracia y para la salud de
los colombianos.
GPSocial
Darío Indalecio Restrepo
Pág. 22
LOS TERRITORIOS EN EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2014-2018. CONEJO A LA DESCENTRALIZACIÓN PARA LA PAZ
23
Llamados de atención sobre la consistencia del Plan
El PND comienza con el reconocimiento de
la existencia de regiones con base en las
cuales se regionalizarían las estrategias de
desarrollo (artículo 4). Sin embargo, el
Proyecto de Ley presentado al Congreso no
establece prioridades presupuestales por
regiones ni mecanismos de coordinación
de las políticas sociales en los territorios
ni crea instituciones o reglas que expresen
tal regionalización de las políticas 24. Por
ejemplo, si bien se sostiene que la
educación contribuye a la equidad y por
tanto a la paz, no se anuncia estrategia
alguna para combatir las inequidades
regionales en cobertura y calidad de la
educación 25 . Lejos está el gobierno de
considerar instrumentos tales como los
Fondos Regionales de Desarrollo o las
Corporaciones de Desarrollo Regional, o
los Consejos Regionales de Política
Económica y Social. Sin estos recursos e
instituciones especializadas, u otras
sustitutas, el reconocimiento de Colombia
como “país de regiones” no es más que
mera evocación de un imaginario cultural,
sin
consecuencias
presupuestales,
institucionales y políticas reales. Muy al
contrario de lo que dejarían prever las
retóricas de este y de los últimos planes
nacionales de desarrollo, desde el
gobierno
de
Andrés
Pastrana
(1998–2002) el Congreso ha recortado la
participación de las transferencias a los
gobiernos locales, respecto de la gran
bolsa de los Ingresos Corrientes de la
Nación -ICN, para concentrarla en sus
arcas centrales (gráfico 1).
Fuente: Elaborado a partir de información del DNP.
De esta manera, las entidades territoriales ejecutan
porcentajes menores del gasto público social, cuyo
manejo discrecional ha sido recuperado por la
Presidencia de la República a través de programas
de subsidios focalizados a personas; técnica de alto
impacto en la legitimidad del presidente de turno, y
eficaz modo de reproducción del clientelismo y de la
dependencia de los “asistidos” de los favores de los
que seleccionan a los beneficiarios. Como se aprecia
en el gráfico 2, con posterioridad a la expedición de
Ley 715 de 2001 (diciembre), que organiza el
Sistema General de Participaciones –SGP
constituido por los recursos que la nación transfiere
a las entidades territoriales para ser destinados a
educación, salud, agua potable y saneamiento
básico, el gasto social de ese componente
sistemáticamente ha perdido participación dentro
del gasto social total.
23
Profesor, Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional
de Colombia. Investigador, Grupo de Protección Social.
24
Maldonado, Alberto (marzo, 2015) “El Plan Nacional de Desarrollo:
retroceso en la descentralización”, Colombia Punto Medio. Disponible en:
http://www.colombiapuntomedio.com/Portals/0/Archivos2015/NuestrosDocumentos2015/Mine
ria%20en%20el%20PND%20y%20conejo%20a%20la%20Corte%20Constitucional%202.pdf.
25
GPSocial
Garzón, Carlos Alberto (Marzo de 2015) “PND: ¿oportunidad o riesgo
para la Universidad?, UN Periódico Nº 186. Disponible en:
http://www.unperiodico.unal.edu.co/uploads/media/UNPeriodico186.pdf
Fuente: Elaborado a partir de información del Ministerio
de Hacienda, DNP y del Banco de la República.
En el método de elaboración y en los contenidos, el
PND sigue siendo centralizado y sectorial.
Mediante las presentaciones regionales del Plan
no se convinieron prioridades de desarrollo en
cada territorio sino que se ‘socializaron’ las
prioridades nacionales y se informaron las
estrategias por seguir.
En consecuencia, no sorprende el malestar de las
federaciones territoriales y campesinas por la
escasa
presencia
de
sus
demandas
y
26
recomendaciones en el PND . Pero si en el método
el plan de desarrollo no se construyó con el
concurso de todos los territorios, con este mismo
pensamiento restrictivo tampoco se establecen
prioridades de desarrollo para cada departamento.
Se pierde así una buena ocasión para
comprometerse con sistemas de información que
permitan justificar el gasto público territorial, de
acuerdo
a
criterios
de
equidad
social
interterritorial.
Pág. 23
mayor porque, de una parte, afirma que
todo lo pactado en La Habana son
reformas que el Estado debe hacer con
acuerdo o sin él en Cuba, en la medida en
que mejoran la democracia, el desarrollo
y el bienestar de las regiones de
Colombia; por otra parte, poco o nada de
lo acordado en La Habana se refleja en el
PND, bajo el pretexto de que no se puede
aplicar lo concertado con las FARC
porque “hasta que todo esté pactado,
nada
está
pactado”.
Además, el gobierno le teme a la
oposición de extrema derecha, que lo
acusaría de implementar políticas
públicas ‘ordenadas’ por las FARC, y sin
que éstas hayan abandonado las armas ni
cesado completamente su accionar
insurgente.
La
financiación,
las
instituciones y los mecanismos de
agencia de los acuerdos, por no estar en
el PND, se dejan a la gestión posterior
del Gobierno, que deberá construir
entonces una extraordinariedad de los
acuerdos de paz por fuera de la ley del
Plan Nacional de Desarrollo.
Conejo a la paz
Los borradores de La Habana insisten en el
“enfoque territorial de la paz”, en el “carácter
diferencial de las políticas” y en la necesidad de la
“igualdad de oportunidades” por especificidades
socio-territoriales . Sin embargo, el PND no refleja
27
tales prioridades, ni en la creación de fondos de
inversión, instituciones o programas que
desarrollen los consensos de La Habana. El
Gobierno incurre en una contradicción política
GPSocial
26
Federación de Departamentos, Centro de Estudios Regionales,
Autonomía, descentralización y convergencia territorial (2014)
Propuestas Departamentales para el PND, 2014-2018.
27
Gobierno de la República de Colombia, Fuerzas Armadas
Revolucionarias (FARC), (2014) Hacia un nuevo campo colombiano:
reforma rural integral. Indepaz, Instituto de Estudios para el
Desarrollo y la Paz, Acuerdos de La Habana, Disponible en:
http://www.indepaz.org.co/?p=4442.
Pág. 24
Unos
representantes
del
establecimiento negocian con
la insurgencia y llegan al
estado de conciencia de la
necesidad
imperiosa
de
reconocer
territorios,
realidades
sociales
y
económicas
particulares,
llegando incluso a ponderar
muy positivamente a las Zonas
28
de Reserva Campesina . Otros
tecnopolíticos formulan el
PND obviando el “estado de
conciencia
territorial
del
desarrollo, la democracia y la
reconciliación”;
y,
con
seguridad,
otras
fuerzas
políticas, gremiales y sociales
determinarán en el Congreso y
fuera de él las prioridades del
gasto y las políticas públicas
venideras. Por ejemplo, en La
Habana
se
firma
el
compromiso de cerrar la
frontera agrícola en dos años,
fortalecerles el acceso a la propiedad
de la tierra a las comunidades rurales,
tanto como a los pequeños y medianos
campesinos, y se proclama la defensa
del medio ambiente y el desarrollo
sostenible. Pero otra es la práctica del
gobierno en estas materias. Por un
lado, legisla en pro de una ley de
baldíos que cubriría con un manto legal
la continuación de la expropiación de
los territorios campesinos e indígenas;
y, por el otro, levanta los diques a la
gran propiedad terrateniente y,
además, privilegia la economía
extractiva en detrimento del medio
ambiente y el desarrollo sostenible. La
combinación entre lo que no dice el
PND y lo que hace el Gobierno augura
un gran conejo a los acuerdos de paz de
La Habana.
28
GPSocial
Gobierno de la República de Colombia, Fuerzas
Armadas Revolucionarias (FARC), (2014) Hacia un
nuevo campo colombiano: reforma rural integral
Pág. 25
CAMBIAR TODO PARA QUE TODO SIGA IGUAL. LAS CONTRADICCIONES
DE LA ESTRATEGIA DE TRANSFORMACIÓN DEL CAMPO EN EL
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018
29
Julián Augusto Vivas
“Colombia se convirtió en el mejor país de la región para realizar negocios”
Ranking Doing Business 2015 (Banco Mundial)
“La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento”
Constitución Política de Colombia
El Congreso avanza en la aprobación del articulado del Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. Las expectativas
sobre las posibilidades de transformación social que para el campo
colombiano abriría este Plan Nacional de Desarrollo (PND) se resumen
en algunos titulares de la gran prensa: “El Plan del Postconflicto”, “El
Plan de la paz”. Aunque en el lenguaje, e incluso en las
intencionalidades del documento se evidencia un cambio en el discurso
oficial hacia el campo, el plan sigue siendo el mismo: crear el ambiente
político y económico para el retorno al campo de los empresarios
nacionales e internacionales que ubicaron sus inversiones en
actividades urbanas y financieras tras la crisis agrícola de los años
noventa. Es decir, asegurar las inversiones de los de siempre, los
grandes propietarios, pero también las de otros nuevos.
En este renovado intento para perpetuar
los históricos problemas estructurales del
campo colombiano lo primero que salta a
la vista del Plan del gobierno es la ausencia
de diagnósticos sobre las metas
propuestas en el anterior Plan Nacional de
Desarrollo 2010- 2014 “Prosperidad para
Todos”. Salvo la aplicación de los
mecanismos formales de seguimiento del
propio
gobierno,
a
través
del
Departamento de Planeación Nacional
(DNP), de unos cuantos artículos de
opinión o de un debate de control político
llevado a cabo en octubre del año pasado,
que tuvo tan poca resonancia como
respuestas positivas, las metas en materia
agraria del PND 2010 - 2014 pasaron sin
pena ni gloria. Esto habla de la naturaleza
adquirida por los planes de desarrollo, una
iniciativa legislativa del gobierno poco
participativa en sus proyecciones pero
funcional a los intereses económicos de
sectores políticos y sociales precisos.
GPSocial
En el 2010 se consideraba
que el principal problema
del campo colombiano era
la baja competitividad y
productividad de algunos
rubros como el forestal, así
como altos costos de
producción
y
baja
productividad de la mano
de obra rural. En el 2009
la FAO había mostrado la
brecha global entre la
oferta y la demanda de
alimentos,
pero
especialmente
la
insuficiencia de granos y
forrajes destinados a la
alimentación animal y la
producción
de
agrocombustibles.
Los
técnicos
le
apostaron
entonces
a
este
desequilibrio
en
el
mercado y al consecuente
aumento de las tasas
de rentabilidad, que
según afirmaba el
propio
PND
2010-2014
se
mantendrían por lo
menos hasta el año
2030. El PND recogía
esta apuesta (capítulo
3) y la concretaba en lo
que
entonces
d e n o m i n a b a
“esquemas de gestión
del riesgo”; con los
que básicamente se
planteaba la necesidad
de solucionar las fallas
de
los
mercados
agropecuarios
que
desestabilizaban
las
inversiones
en
el
campo, fortaleciendo
los
mercados
de
s e g u r o s
agropecuarios, de los
seguros climáticos y
catastróficos, así como
de los sistemas de
i n f o r m a c i ó n
relacionados
con
fenómenos climáticos,
un negocio que a la
fecha ha venido siendo
a p r o v e c h a d o
principalmente por el
sistema financiero.
29
Investigador Grupo de Protección Social
Pág. 26
También se proponía agilizar los mecanismos que facilitaran la inversión privada en proyectos
agroindustriales, para lo cual se propuso el aumento de la seguridad jurídica de propietarios e
inversionistas a través de esquemas de negocios sin una necesaria transferencia de la propiedad
(contratos de arrendamiento a largo plazo con pequeños propietarios), así como una revisión29de
las restricciones asociadas con la Unidad Agrícola Familiar (UAF). También se propuso, sin mucho
alcance dentro del articulado del Plan, el desarrollo del derecho real de superficie. Figura jurídica
que ya había sido introducida en la Ley General Forestal con el nombre de vuelo forestal (Ley 1021
de 2006) declarada inconstitucional en el 2008 (Sentencia C-30 de 2008).
En el 2015 el diagnóstico es ligeramente diferente pero el marco de las recetas sigue siendo el
mismo. Se señala que el principal problema es “la persistencia de un territorio con grandes vacíos
en términos de formalización y regularización de los derechos de propiedad y un conflicto
(económico, social y ecológico) en el uso del suelo”. La receta: dinamizar la economía del sector
primario exportador, agrícola y minero energético, en un contexto más atractivo para los
capitales que el que existía en el 2010. Varios comentarios suscita esta proposición:
En primer lugar, aunque los precios de las materias
primas muestran una caída a nivel internacional no
prevista, los gremios de propietarios encabezados
por la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC)
han manifestado que para el sector agropecuario la
subida de la tasa de cambio compensa con creces la
caída de los precios y mantiene la rentabilidad de
una gran cantidad de productos, aun cuando la
dependencia histórica de insumos importados
afecte a otros. Esta misma depreciación del peso
colombiano frente a un dólar que mantiene una
tendencia al alza, genera grandes oportunidades de
negocio en un mercado interno que importa cerca
de 10 millones de toneladas de productos agrícolas,
especialmente cereales y otros rubros de la
30
agricultura comercial .
En segundo lugar, muchas organizaciones han
prendido las alarmas sobre los peligros implícitos
en el proceso de acaparamiento de tierras en los
países en desarrollo 31. Las condiciones del mercado
internacional de alimentos que conducen a procesos
especulativos, así como el agotamiento de tierras
disponibles para la agricultura, aceleran la carrera
por acceder a tierras baldías de países con
legislaciones
débiles
e
institucionalidades
precarias, en donde cabe incluir a Colombia. Aquí el
gobierno se ha propuesto desde hace varios años
reproducir las formas de explotación agroindustrial
del cerrado brasilero en las regiones de la
altillanura (Conpes 3797 de 2014) y la Mojana.
En tercer lugar, pero quizá más importante
que los factores anteriores, a diferencia de
2010 hoy se encuentra en escena el cálculo
económico de la paz. Desde el comienzo
mismo de las negociaciones de La Habana
diversos medios han especulado una cifra
de crecimiento adicional del PIB si se llega
a firmar un acuerdo entre las FARC y el
gobierno. Aducen el mejoramiento de la
confianza inversionista, la reducción del
gasto militar y el gasto en seguridad que
hacen los inversionistas, así como la
ampliación del mercado interno, el
aumento del recaudo tributario y la
reorientación de grandes recursos hacia
actividades y regiones en donde la
presencia o el dominio de las FARC las
hacen inviables. Desde esta perspectiva la
paz es ante todo, no un derecho
constitucional, sino la creación de nuevas
oportunidades para el capital, lo cual se
produce
en
un
contexto
de
desconocimiento de la participación local,
como queda claro con las medidas que
impiden el ordenamiento de la minería en
los territorios (Decreto 2691 de 2014),
cuando no de represión directa, como
sucede actualmente en el conflicto por las
tierras indígenas del Cauca.
30
El Tiempo (25-04-2015) “¿Hasta cuándo durará la tendencia al alza del
dólar?” Disponible en: http://www.eltiempo.com/economia/indicadores/precio-del31
GPSocial
dolar-analisis-sobre-su-tendencia-al-alza/15297316
Oxfam (2013) Divide y comprarás. Una nueva forma de
concentrar tierras baldías en Colombia. Disponible en:
https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/rr-divideand-purchase-land-concentration-colombia-270913-es_0.pdf
Para los dos primeros objetivos el Plan no contiene
ninguna novedad. Se contemplan los mecanismos legales
históricos para recobrar las tierras de dominio ilegitimo, la
extinción de dominio, la aplicación de la vía administrativa
para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, y
para revocar títulos ilegales. Figuras que se encuentran ya
dentro de la legislación agraria del país pero que desde los
tiempos de la ley 200 de 1936 hasta la actualidad han
tenido una serie de talanqueras a la hora de su aplicación.
La efectividad de estos y otros mecanismos legales en
materia de recuperación y distribución de tierras depende
entonces esencialmente de una voluntad política que es
ajena a este Plan. El grueso de la financiación de la
estrategia de transformación del campo contenida en el
PND 2014-2018, el 86,8 %, se orienta a impulsar la
competitividad rural en tanto que para el ordenamiento del
territorio y el acceso a la tierra para pobladores rurales
solo se contempla un 1,7 % de los 49 billones. Es decir,
738 mil millones para saldar una deuda social de más de 50
años. La política de impulso a la competitividad rural,
prioritaria dentro del Plan Plurianual de inversiones,
tampoco tiende a la equidad.
Mientras para los “sistemas productivos de agricultura
familiar” se proponen los mecanismos asistenciales y
focalizados que ya existen dentro de la política social,
acompañados de una estrategia de emprendimiento y un
acceso marginal al crédito a través del fortalecimiento de
las microfinanzas, para los “productores rurales” se
contempla el impulso a la competitividad a través del
desarrollo de una nueva institucionalidad de asistencia
técnica, la reforma al Sistema Nacional de Crédito
Agropecuario, la modernización de la infraestructura de
adecuación de tierras, la consolidación del Sistema
Nacional de Ciencia y Tecnología Agroindustrial con una
participación de los entes territoriales, los gremios, las
asociaciones de productores y agentes prestadores de
GPSocial
servicios,
así
como
el
mejoramiento de las condiciones
fitosanitarias, es decir el acceso
real de la producción agrícola 29de
exportación a los mercados
internacionales. En el mismo
sentido, la altísima participación
privada en la financiación de este
objetivo (83 % del total) que se da
por ejemplo a través de Alianzas
Público-Privadas,
tienden
a
marginar
a
los
pequeños
propietarios o a cargarlos de
costos excesivos; así sucede, por
ejemplo, en la política de
adecuación
de
tierras
y
específicamente
en
la
construcción de distritos de riego.
El Plan profundiza esta inequidad
pues al considerar a los Proyectos
de Interés Nacional y Estratégico
(PINES) como de utilidad pública e
interés social les da un estatus
jurídico que los pone por encima
de otras metas como la restitución
de tierras, el progresivo acceso de
los campesinos a la tierra o la
conservación de los baldíos del
32
Estado para estos fines [Suescún,
2015]. Esta consideración de los
PINES, incluyendo ahora también
a los PINES agroindustriales,
como de utilidad pública e interés
social debe ser mirada en el
contexto de la polémica generada
por el acaparamiento irregular de
baldíos; de la reforma a la Ley 160
de 1994 que se encuentra incluida
dentro del articulado del PND y
que le da acceso a los
“trabajadores o asociaciones de
trabajadores
con
vocación
agraria” a las tierra baldías o
sustraídas de las zonas de reserva
forestal; pero también del
relanzamiento que se hace en este
PND del Derecho Real de
Superficie, así como del impulso
que viene dando el gobierno a la
Pág. 27
Aunque el principal objetivo del PND 2014-2018 se
propone ordenar el territorio rural, permitir un mayor
acceso a la tierra por parte de los pobladores rurales y
aumentar la eficiencia del suelo, todos problemas
estructurales del campo colombiano, las mayores apuestas
están en el mejoramiento de la seguridad jurídica de la
propiedad sobre la tierra, mientras que el “enfoque de
crecimiento verde” no significa otra cosa que mantener la
apuesta minera del PND anterior.
Pág. 28
creación de Zonas de Interés de Desarrollo Rural y Económico (Zidre), las cuales se sugieren en el
PND como “la necesidad del país” de “crear zonas especiales de desarrollo rural y agropecuario,
en las cuales se podrá establecer contratos de largo plazo sobre tierras de la nación y la
acumulación productiva de tierras que fueron baldías sobre la base del involucramiento de los
campesinos y pequeños productores de la región sin que necesariamente exista trasferencia de
dominio sobre la tierra explotada”. 33
catastro multipropósito (art. 99) que
El PND 2014-2018 también pone a las actividades permitirá ampliar además los recursos
minero-energéticas por encima de la agricultura y la obtenidos por tributación, lo mismo que
resolución sustancial del problema de la tierra. Aun de una agresiva política de formalización
cuando la propia Misión de Transformación del de predios y de sustracción de áreas de
Campo que lidera José Antonio Ocampo y que reserva forestal de la Ley 2 de 1959.
impulsa el DNP ha reconocido el conflicto entre la
minería, el agua y la vocación agrícola de la tierra, el Finalmente, el PND propone una
PND le da una gran relevancia a la minería, transformación institucional que no es
aduciendo su aporte al crecimiento económico, al coherente con las necesidades de
empleo rural y a la generación de recursos para la eliminación de las brechas sociales
inversión
social.
Aspectos
suficientemente rural-urbanas. Efectivamente en su
cuestionados por los expertos en el tema 34 [Garay, quinto objetivo enuncia la necesidad de
2013]. En el articulado del PND el Ministerio de “contar con un arreglo institucional
Minas tiene competencias por encima de las integral y multisectorial que tenga
autoridades ambientales, se acortan los plazos, y presencia territorial de acuerdo con las
por tanto la rigurosidad para el licenciamiento necesidades de los pobladores rurales y
ambiental con el argumento de que son una traba los atributos del territorio, y que además
para las inversiones mineras, se permite la permita corregir las brechas de bienestar
explotación minera en humedales hasta el y oportunidades de desarrollo entre
agotamiento de las licencias, se evade el tema de la regiones rurales”. En esto avanza
formalización de la explotación minera, una fuente notablemente al proponer, a través de las
de conflictos sociales y una actividad tan rentable diferentes instancias involucradas, una
como el narcotráfico. Como corolario, la Intervención Integral de Territorios
financiación
del
objetivo
“Desarrollo Rurales, lo que supone pasar de las
minero-energético para la equidad regional” supera tradicionales
convocatorias
por
los 78 billones de pesos, mientras que la totalidad de proyectos que focalizan la oferta
la estrategia Transformación del campo, aun con institucional del sector agropecuario a
35
todas sus contradicciones no supera los 49 billones . una mayor cobertura de la presencia
institucional del Estado en ciertos
La importancia de estos y otros recursos públicos, territorios.
que sin duda buscan apalancar una mayor inversión
privada, explica por qué, en un país en donde la
inversión extranjera directa es la principal fuente de Sin embargo, el Ministerio de Agricultura
financiación de la balanza de pagos, la garantía de la y Desarrollo Rural no es hoy una
seguridad jurídica de propietarios e inversionistas es instancia rectora de la política
un compromiso transversal a todos los objetivos del
gobierno en materia de política agraria. Este
32
Suescún, Carlos. Contradicciones económicas y sociales
compromiso se evidencia particularmente en la
del PND en el campo. UN Periódico. Disponible en:
http://www.unperiodico.unal.edu.co/en/dper/article/
propuesta de actualización de la información
contradicciones-economicas-y-sociales-del-pnd-en-el-campo.html
33
Departamento Nacional de Planeación (2015) “Plan Nacional de Desarrollo.
catastral a través de la puesta en marcha de un
Todos por un nuevo país”. Disponible en: https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de34
GPSocial
Desarrollo/Paginas/Que-es-el-Plan-Nacional-de-Desarrollo.aspx
Garay, Luis Jorge (2013) Minería en Colombia: Institucionalidad y territorio,
paradojas y conflictos. Bogotá: Contraloría General de la Republica.
35 Departamento Nacional de Planeación (2015) “Plan
Nacional de Desarrollo. Todos por un nuevo país”.
Pág. 29
agraria, sino que concentra las actividades de
formulación y ejecución que correspondían a las
entidades adscritas que han venido siendo
suprimidas o fusionadas, como promete pasar con
el INCODER, al tiempo que han ganado terreno las
prácticas
clientelistas
a
su
interior.
Simultáneamente a un crecimiento de su
presupuesto, el cual pasó de 1,2 billones en el 2010
a 3,5 billones en el 2014, el Ministerio de
Agricultura se convirtió en uno de los botines de las
pasadas elecciones presidenciales: Las políticas de
formalización de predios y cadenas productivas de
la entidad pasaron de estar comandadas por
técnicos en la materia a ser manejadas
directamente por el ministro a través unos “super
asesores” que se relacionan directamente con
gobernadores y gremios de propietarios. Algo
similar sucedió con el Viceministro de Desarrollo
Rural que después de su reestructuración reciente
pasó a ser manejada por el exsecretario de
Hacienda del gobernador Trino Luna, condenado
por parapolítica y sin ninguna experiencia en la
materia de Desarrollo Rural. Algunas entidades
adscritas como Finagro, Incoder, Banco Agrario y
el ICA fueron la cuota de la participación
36
conservadora en la reelección
santista [La Silla
Vacía, 2014, 2015].
El clientelismo, el privilegio de los grandes capitales y
la condena de las economías campesinas a un lugar de
marginalidad cuando no de exclusión, reproducen en
buena medida las lógicas con las que en muchas
regiones del país hemos presenciado el despojo de
tierras en las últimas décadas. El PND 2014-2018 no
representa una alternativa que recoja las iniciativas
para un país que se propone solucionar un histórico
conflicto social y armado, no recoge las propuestas que
en materia de semillas, manejo del agua, ordenamiento
del territorio, seguridad y soberanía alimentaria, entre
otras, tiene hoy un movimiento campesino, indígena, y
afrodescendiente renovado y florecido. Dichas
propuestas tendrán que estar en una eventual
renovación del pacto constitucional colombiano.
36
GPSocial
La Silla Vacía. Varios, 2014, 2015. Bermúdez Liévano, Andrés.
Disponible en: http://lasillavacia.com/users/abermudez-1
Pág. 30
EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
2014-2018 Y LA OCDE
Decsi Arévalo H.
37
Uno de los elementos llamativos del proyecto de ley por el cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” está consignado en el artículo 6, en el cual se
afirma: “El valor total de los gastos que se realicen para la ejecución del presente plan financiados
con recursos del Presupuesto General de la Nación, no podrán superar en ningún caso el monto de
los recursos disponibles de conformidad con el Plan Macroeconómico y el Marco Fiscal de Mediano
plazo del gobierno nacional”.
Esa precisión, que parecería estar orientada a dotar de realismo las pretensiones del Plan,
muestra que, como en el pasado, las actuaciones del gobierno se anclan en el compromiso de
mantener una sana política fiscal y un ambiente macroeconómico favorable a la inversión y a la
consecución de una determinada tasa de crecimiento del producto interno bruto -PIB. De modo
que por más que se reafirme en el Plan el compromiso de garantizar el bienestar de la sociedad,
seguramente se recurra persistentemente a la idea de gradualidad contemplada en cada propósito
establecido, es decir, las metas son solo buenas intenciones porque las acciones son graduales.
La OCDE sufrió los mismos cambios de
perspectiva teórica que vivieron otros
organismos internacionales a partir de la
década de los ochenta. En los años
sesenta y setenta las recomendaciones de
política económica lideradas por este
organismo
europeo
promovían
la
utilización de instrumentos fiscales y
monetarios con el fin de restablecer el
pleno
empleo
y
evitar
graves
desequilibrios de la balanza comercial
cuando la economía se apartaba de esos
objetivos. En las décadas siguientes,
aduciendo la imposibilidad de seguir
aplicando esas recetas para enfrentar los
recurrentes y cada vez más grandes
impactos causados por las crisis
internacionales, la OCDE gira hacia
recomendaciones de ajuste en el mediano
plazo, particularmente las atinentes al
control de la inflación. En su estudio
sobre el empleo (1994), la OCDE
subrayaba los límites de la utilización de políticas macroeconómicas para reducir el desempleo y
situaba el acento en las reformas estructurales típicas del pensamiento económico hegemónico de
esa década: estímulo a la oferta para lograr un crecimiento durable, focalización de la política
monetaria sobre el objetivo de la estabilidad de precios y adopción de una política presupuestal
fundada en reglas para asegurar la viabilidad de las finanzas públicas.
La importancia del artículo mencionado está en
subrayar que al Plan lo rige una política
estructural que el país ha venido construyendo
décadas atrás con la asesoría de diferentes
organismos internacionales, que el gobierno
presenta como máximas autoridades en la
materia. En esta ocasión el aliado favorito es la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), que en enero de 2015 entregó
su tercera evaluación sobre el desempeño
económico de Colombia. Previo a este informe,
en 2010 un equipo de la OCDE asesoró a los
técnicos colombianos en la formulación del Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014, luego se
recibió su ayuda en el diseño de la reforma
tributaria de 2012 y en la capacitación de
funcionarios de la DIAN. Pero, nuestro nuevo
mejor amigo comparte la misma orientación
económica que los viejos amigos, como el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional, así
como nuestras propias autoridades económicas.
GPSocial
37
Profesora Universidad de Los Andes. Investigadora del Grupo de Protección Social
Pág. 31
Estos mismos apuntamientos se encuentran en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo del gobierno nacional (MFMP),
presentado en junio del 2014, elaborados con metas hasta el
2025. Hay que tener presente que este marco fiscal recoge
normas como la Ley 819 de 2003 orgánica de presupuesto
dirigida a lograr la transparencia fiscal y la estabilidad
macroeconómica y la Ley 1473 de 2011 conocida como la
Regla Fiscal, creada como un instrumento para “garantizar
la adopción de un monto de gasto público consistente con el
nivel de ingreso estructural”. Estas normas se sustentan en
la idea de que las reglas presupuestales juiciosamente
concebidas pueden contribuir a que la política presupuestal
sea viable, transparente, previsible y anticíclica.
Las metas establecidas en el MFMP están en línea con las
recomendaciones de la OCDE consignadas en el documento
entregado en enero del 2015. En materia presupuestal se
espera que el déficit del gobierno nacional central pase de
0.9 % del PIB en 2013 a superávit de 1,0 % del PIB en 2025
(las leyes citadas obligan a estipular una meta cuantitativa
decreciente para el déficit estructural) y llevar el nivel de
deuda neta de activos financieros del sector público no
financiero desde 23,7 % del PIB en 2014 hasta 3,4 % del
PIB en 2025, a partir de 2016 se espera obtener balances
primarios superiores al 2 % del PIB. Estos dos requisitos
acotan las posibilidades de gasto y definen las proyecciones
fiscales, que el gobierno está interesado en cumplir pues
considera que la política diseñada solo es creíble en la
medida que se alcancen los resultados propuestos, con los
cuales demuestra la consistencia temporal y la eficacia en la
planeación . La situación puede ser más aguda si se tiene en
cuenta que las proyecciones de crecimiento económico se
38
fijaron con un escenario de altos precios del petróleo: “En el
mediano y largo plazo se espera, en general, un incremento
del precio del petróleo producto de la inestabilidad política
de los principales países productores y de un aumento
39
paulatino de la demanda energética global” .
Según la OCDE –y el Banco
Mundial
y
el
FMI–
la
previsibilidad y la credibilidad de
la política macroeconómica 37se
constituyen
en
elementos
centrales del funcionamiento del
Estado porque permiten que los
actores privados puedan fiarse de
las previsiones de mediano plazo
y adaptarse exitosamente a las
cambiantes circunstancias del
desenvolvimiento
económico.
Esta posición se basa en las
teorías de las expectativas
racionales en los cuales los
mercados
tienen
resultados
óptimos cuando los agentes que
anticipan pueden tener confianza
en la “coherencia temporal” de
los poderes públicos, es decir no
están obligados a renunciar a sus
compromisos
salvo
por
circunstancias
excepcionales
debido a choques externos
importantes40.
A partir de estos enunciados se
deriva la idea de que la confianza
de los inversionistas es un valor
fundamental que debe garantizar
el Estado. Es justamente este
punto el que subraya la
Presidencia de la República de
Colombia: “En términos de
confianza de los inversionistas,
pertenecer a la OCDE es más
importante que lograr el grado de
inversión que alcanzamos en el
2011. Es un sello de calidad no
solo sobre las finanzas públicas
sino sobre todas las políticas.
38 Ministerio
de Hacienda y Crédito Público (2014)
Marco Fiscal de Mediano Plazo 2014.
http://www.minhacienda.gov.co/irc/en/fiscalinformation/MarcoFiscal-de-Mediano-Plazo-2014.pdf
Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2014)
Marco Fiscal de Mediano Plazo 2014, p.197
OCDE. 2011. Les 50 ans de l’OCDE perspectives
économiquesde l’OCDE, volumen 2011/1– versión preliminar
39
40
GPSocial
www.oecd.org/dataoecd/32/23/48010878.pdf
Adicionalmente, para la OCDE las reformas estructurales
tienen un papel central para remediar los desequilibrios
mundiales, de ahí que lo importante de esos ajustes
estructurales es que puedan ser coordinadas a nivel
internacional para que las políticas públicas se refuercen
unas a otras y no se obstaculicen mutuamente. Por ello
considera que es preciso encontrar mecanismos que
permitan que las diferentes políticas públicas coexistan a
nivel mundial de modo que favorezcan la estabilidad y el
crecimiento, lo que implica realizar esfuerzos de
cooperación, de vigilancia y de comunicación para definir
las prioridades y minimizar los efectos secundarios
negativos que puedan resultar de la constelación
42
geográfica de las políticas públicas .
Pág. 32
Es seguir insertando a Colombia en los escenarios más
importantes en materia económica y política ahora que
41
todos tendrán puestos los ojos en Colombia” . Esta
presentación realizada por la Presidencia de la República
se sitúa más en el campo de lo simbólico que en el
económico, pues más que lograr un volumen de inversión
lo que importa es pertenecer al selecto club de los países
que imponen las reglas a nivel internacional, con la
ilusión, ingenua, de que el solo ingreso lo sitúe en
igualdad de condiciones para la negociación.
37
Vale la pena subrayar que frente a
ese
conjunto
de
intenciones
pregonado por la OCDE los países
miembros no se destacan por el
cumplimiento
justo
de
esas
directrices.
Diversos estudios
muestran que en los países de la
Unión Europea han adoptado
políticas contraciclo cuando la
brecha entre el PIB del año corriente
y el PIB potencial es positiva o
moderadamente negativa, pero
cuando la brecha es fuertemente
negativa
los
gobiernos
han
practicado políticas procíclicas,
privilegiando
la
solvencia
presupuestal más que la regulación
económica. De modo que nuestro
ingreso a la OCDE insta a practicar
unas normas generadas en la
“arquitectura
institucional
internacional” que tal vez solo
nosotros estemos obligados a
cumplir.
En lo que sí han sido consistentes los gobiernos, incluido
el de Colombia, es en propiciar la inversión de las
grandes empresas y generar confianza inversionista. Si
bien los estabilizadores presupuestales automáticos
(entre ellos la tributación y las políticas de empleo y
seguridad social) no han cumplido del todo su papel
contraciclo si ha servido para restringir la expansión de
la protección social, aumentar el peso fiscal en las
personas naturales, reducir las cargas empresariales y promover el ingreso de gran capital
internacional. Lamentablemente, en el caso colombiano –pero no solo en Colombia– ese capital se
concentra en rubros que aumentan la especulación financiera y reprimarizan la economía.
Con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, en la perspectiva de atraer el capital internacional, en
efecto se trasmite la idea de que la política fiscal es viable, transparente y previsible, pero en ese
corset fiscal resulta completamente incierto el cumplimiento de las metas sociales, pues las
anclas mencionadas implican ajustes persistentes con miras a responder a las cambiantes
circunstancias económicas. Por supuesto, no avanzar en materia social pone en dificultades el
acceso a la OCDE pero igual se pueden ensayar otros cambios en la metodología de medición de
pobreza y desigualdad con tal de no abandonar la regla fiscal.
GPSocial
41
42
Presidencia de la República. El Abecé de Colombia en la OCDE. Mayo 30 de 2013.
http://wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2013/Mayo/Paginas/20130530_01.aspx
OCDE. 2011. Les 50 ans de l’OCDE perspectives économiques de l’OCDE, volumen
2011/1– versión preliminar www.oecd.org/dataoecd/32/23/48010878.pdf
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