Hermann Ott & Jana Holz (Wuppertal Institut)
Im Nachklang zur Arbeit der Enquete-Kommission in der 17. Wahlperiode
Best of Enquete
Auszüge aus dem Bericht der "Enquete-Kommission Wachstum, Wohlstand,
Lebens=#-68$D$"
Alle dargestellten Auszüge sind aus dem Schlussbericht (Drucksache 17/13300)
der Kommission, dieser ist am 03.05.2013 erschienen.
Der Inhalt des Berichts wurde nicht verändert.
Best of Enquete
Inhaltsübersicht
Zwischenblatt Seitenzahlen
Schlussbericht
Ideengeschichte des Fortschritts
I
S. 190-205
Projektgruppe 1
Stellenwert von Wachstum in Wirtschaft und Gesellschaft II
Kapitel 1 „Einleitung“
Sondervotum der Oppositionsfraktionen
Projektgruppe 2
Entwicklung eines ganzheitlichen Wohlstands- und
Fortschrittsindikators
S. 43-45
S. 123-130;
S. 187-189
III
Der W3-Indikatorensatz
S. 28-29;
S. 234-235;
S. 238
S. 277-283
S. 288-290
Das grüne Indikatorenmodell: Der Wohlstandskompass
Das Trio der Lebensqualität
Projektgruppe 3
Wachstum, Ressourcenverbrauch und technischer
Fortschritt: Möglichkeiten und Grenzen der Entkopplung
IV
Kapitel 5 „Systematik und Dynamik von
Entkopplungsprozessen“
Kapitel 7 „Gestaltungsmöglichkeiten Deutschlands
bei Entkopplungsprozessen“
S. 430-451
S. 477-490;
S. 500-514
Inklusive Sondervoten:
- “Globale Probleme – globale Regulierung? Entkopplung
bedarf einer grundlegenden Reform der
Weltwirtschaftsordnung”
- “Sozialökologische Transformation”
- “Gegen die Gefahr des Eurozentrismus:
Verwobene Moderne”
- “Große Transformation – Karl Polany heute”
- “Handlungsempfehlungen”
Projektgruppe 4
Nachhaltig gestaltende Ordnungspolitik
Kapitel 2 „Regulierung der Finanzmärkte“
S. 478-480
S. 483-485
S. 485-486
S. 487-488
S. 500-514
V
S. 572-573
589
Sondervotum der Sachverständigen Prof. Dr. Marc Oliver
Bettzüge und Prof. Dr. André Habisch sowie des
Abgeordneten Matthias Zimmer zum Kapitel 1
S. 548-554
Sondervoten der Oppositionsfraktionen zu:
- “Nachhaltig gestaltende Ordnungspolitik”
- “Wege zu einer zukunftsfähigen Finanzpolitik - weitere
Maßnahmen”
Projektgruppe 5
Arbeitswelt, Konsum, Lebensstile
S. 554-558
S. 589-595
VI
Kapitel 3 “Arbeit und Nachhaltigkeit”
Sondervoten zum Gesamtbericht
Sondervotum der Oppositionsfraktionen SPD und
BÜNDNIS 90 /DIE GRÜNEN
Das Horn der Fülle und die Fülle des Lebens:
Offene Fragen der Enquetekommission
Geschlechterpolitische und feministische Perspektiven
auf Wohlstand und Lebensqualität
S. 684-689;
693
VII
S. 786-791
S. 791-796
S. 796-799
Die Arbeit der “Enquetekommission Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität” ist seit Sommer
2013 beendet, die Mitglieder sind in den Alltag als Bundestagsabgeordnete, in die Verbände
oder in die Wissenschaft etc. zurückgekehrt. Nach einem kurzen medialen Hoch ist die
Diskussion um die Themen der Enquete wieder im kollektiven Unbewussten versunken. Ein
Grund dafür ist die Unzugänglichkeit des Berichts: Umfang und Gliederung machen die
Lektüre und auch eine Suche nach bestimmten Themen nicht leicht.
Mit dem Reader “Best of Enquete” soll versucht werden, die Ergebnisse der
Enquetekommission zugänglicher zu machen, sodass sie im politischen und gesellschaftlichen
Raum ihre Wirkung entfalten können. Zu diesem Zweck sind aus den ursprünglich 850 Seiten
diejenigen ausgewählt, die exemplarisch für die Arbeit der Enquete stehen, die besonders
erkenntnisleitend oder besonders zukunftsweisend sind. Die Seiten sind in Form und Inhalt
nicht verändert worden. Die nun folgenden Abschnitte entsprechen somit dem Original des
Schlussberichts, es sind lediglich große Teile des Berichts ausgelassen worden.
Die in vielen Kapiteln formulierten "offenen Forschungsfragen" sind in einem zweiten Reader
von ca. 20 Seiten zusammengefasst (Best of Enquete - die offenen Forschungsfragen).
Zusätzlich wird ein Vademecum vorbereitet, also eine Art Reiseführer durch die Arbeit der
Enquete-Kommission, ihren Auftrag, ihre Zusammensetzung und Arbeitsweise sowie den
Aufbau des Enquete-Berichts.
Die Herausgeber wünschen eine gute Lektüre und hoffentlich einigen Erkenntnisgewinn.
Zentrale Aspekte aus dem Berichtsteil B
Namensbeitrag des Sachverständigen Michael Müller und
des Abgeordneten Matthias Zimmer zum Berichtsteil der
Projektgruppe 1
“Ideengeschichte des Fortschritts”
(S. 190-205)
Michael Müller (berufen als Sachverständiger für die SPD) und Matthias
Zimmer (MdB, CDU) beleuchten in diesem Essay die Ideengeschichte des
Fortschritts von der Antike bis heute. Diese enge Zusammenarbeit zweier
Mitglieder aus Regierungs- und Oppositionsfraktion war ungewöhnlich und hat
für einige Furore gesorgt. Er wurde aufgrund des Insistierens der
Koalitionsfraktionen CDU/CSU und FDP lediglich im Kontext der Berichts der
PG 1 veröffentlicht, zielte jedoch auf die Arbeit der Enquete-Kommission als
Ganzes. Deshalb steht er in diesem Reader auch als Einführung in das Thema
vorne.
Die Autoren diskutieren die Legitimationskraft der Fortschrittsidee, ihre
Verbindung zum Wachstum sowie dessen fortschreitenden Niedergang und
Kritik an dieser. Der Essay bietet eine gute Einführung zu den Fragen von
Fortschritt in Bezug auf das Thema „Wachstum“ und dessen Bedeutung in
unserer Gesellschaft. Die Autoren wagen zum Schluss einen Ausblick auf eine
grundlegende Neuordnung von Wirtschaft und Gesellschaft inklusive eines
neuen Wachstumsverständnisses und neuer Maßstäbe für Wohlstand und
Lebensqualität.
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Zentrale Aspekte aus dem Berichtsteil B
Projektgruppe 1
“Stellenwert von Wachstum
in Wirtschaft und Gesellschaft”
Kapitel 1 „Einleitung“
(S. 43-45)
Sondervotum der Oppositionsfraktionen SPD,
DIE LINKE und BÜNDNIS 90 /DIE GRÜNEN
sowie Sachverständige zum Berichtsteil
der Projektgruppe 1
(S. 123-189)
davon hier abgebildet:
S. 123-130
S. 187-189
In der PG 1 konnten sich Regierungs- und die Oppositionsfraktionen nicht auf
eine gemeinsame Arbeitsweise und einen gemeinsamen Bericht einigen, somit
sind zwei voneinander getrennte Berichte entstanden. Auf eine wichtige
Aussage konnte sich jedoch geeinigt werden: Wachstum kann niemals Zweck,
sondern immer nur Mittel der Politik sein.
Diese Zusammenfassung bezieht sich nur auf das Sondervotum der Oppositionsfraktionen, das als eigenständiger 66-seitiger Bericht zur Fragestellung nach
dem “Stellenwert von Wachstum in Wirtschaft und Gesellschaft” besteht. Da es
das Volumen dieser Zusammenfassung sprengen würde, diesen komplett
wiederzugeben, stellen wir hier nur die ersten drei Seiten des Berichtsteils dar,
in denen dieser eingeführt. Außerdem haben wir uns für die Darstellung der
ersten und der letzten Seiten des Sondervotums entschlossen, also der
Einführung und der Schlussfolgerungen. Diese gewähren Einblick in den
Zugang zum Thema und die Analyse der Oppositionsfraktionen. II Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
B
1
D 43 D
Beratungsergebnisse zum Themenbereich AStellenwert von Wachstum
in Wirtschaft und GesellschaftK
(Projektgruppe 1)
Einleitung
Politik, Wirtschaft und Gesellschaft stehen im 21. Jahrhundert vor großen globalen und nationalen Herausforderungen. Die europäische Staatsschuldenkrise verdeutlicht
eindrücklich, dass eine ausufernde Verschuldung zu massiven Verwerfungen in unserem auf Vertrauen und Vertragstreue aufbauenden Wirtschaftssystem führen kann D
mit dramatischen Folgen für die Bereitstellung öffentlicher Leistungen. Der demografische Wandel gefährdet
die Finanzierung der Alterssicherungssysteme und damit
letztlich den gesellschaftlichen Zusammenhalt zwischen
Jung und Alt. Der Klimawandel veranschaulicht auf bedrohliche Weise, dass wir uns den Belastungsgrenzen unseres Planeten nähern oder sie gar schon überschritten haben D mit möglicherweise fatalen Konsequenzen nicht
nur für unseren zukünftigen Wohlstand, sondern auch für
unsere Umwelt. In all diesen Beispielen besteht das Kernproblem in fehlender Nachhaltigkeit. Doch es ist nicht zu
spät, korrigierend einzugreifen. Denn bisher ist die Bundesrepublik problemlos zahlungsfähig, das Rentensystem weist Überschüsse auf und selbst die Erderwärmung
kann noch begrenzt werden.
Dazu ist es notwendig, die derzeit in weiten Teilen der
Gesellschaft geführte Diskussion, wie diesen Herausforderungen begegnet werden soll, rasch in konkrete Politik
umzusetzen. Dies ist schon allein deshalb schwierig, weil
nicht alle Probleme auf nationaler Ebene zu lösen sind.
Vor allem das Problem des Klimawandels kann nur im
globalen Kontext angegangen werden. Dabei kommt es
darauf an, das Gebot der Nachhaltigkeit in der Politik fest
zu verankern. Eine nachhaltige Politik zielt darauf ab, die
Entwicklungs- und Zukunftschancen folgender Generationen zu wahren: Weder Schuldenberge noch ein Kollaps
des Rentensystems, weder fehlende Möglichkeiten zum
sozialen Aufstieg noch eine zerstörte Umwelt dürfen die
Chancen zukünftiger Generationen verringern.
Doch häufig diskutierte Lösungsansätze für die einzelnen
Problemkreise scheinen einander zu widersprechen. So
wird mit Blick auf die ökologische Nachhaltigkeit häufig
eine Begrenzung des wirtschaftlichen Wachstums oder
sogar eine Minderung des materiellen Wohlstands gefordert, um auf diese Weise die Umweltschäden zu verringern, die mit der gegenwärtigen Form des Wirtschaftens
einhergehen. Demgegenüber wird hoch verschuldeten
Staaten D auch die deutsche Staatsverschuldung ist mit
rund 80 Prozent der jährlichen Wirtschaftsleistung alles
andere als moderat D eine langfristige Ankurbelung der
Wirtschaft geraten, um aus der Verschuldung gleichsam
herauszuwachsen. Auch zur Sicherung eines hohen Lebensstandards im Alter ist wirtschaftliches Wachstum von
großer Bedeutung. Zugleich wird zuweilen befürchtet,
dass in einer alternden und gesättigten Wohlstandsgesellschaft die Risikobereitschaft und das Vorwärtsstreben ge-
Drucksache 17/13300
nerell abnehmen, was zu niedrigeren Wachstumsraten in
der Zukunft führen könnte.8
Der Deutsche Bundestag hat sich diesen Herausforderungen angenommen und hierzu im Dezember 2010 eine
Enquete-Kommission jWachstum, Wohlstand, Lebensqualität D Wege zu nachhaltigem Wirtschaften und gesellschaftlichem Fortschritt in der sozialen Marktwirtschaftk
eingesetzt.
Mit der sozialen Marktwirtschaft hat Deutschland einen
Ordnungsrahmen, innerhalb dessen die anstehenden Herausforderungen gemeistert werden können. Dazu muss
er allerdings auch konsequent angewendet werden. Das
ist nicht immer hinreichend geschehen.
Die Rolle der Politik beziehungsweise staatlichen Handelns ist dabei klar definiert; nämlich den Rahmen und
damit die ökologischen, ökonomischen und sozialen Leitplanken festzulegen, innerhalb derer sich Bürgerinnen
und Bürger sowie Unternehmen frei entfalten können.
Das gesamtwirtschaftliche Produktionsergebnis D das
Bruttoinlandsprodukt D resultiert dabei aus den vielen
einzelwirtschaftlichen Tätigkeiten im Rahmen der sozialen Marktwirtschaft. Ob es langfristig gesehen zunimmt,
ob also Wachstum entsteht, hängt nicht nur von den staatlich gesetzten Rahmenbedingungen, sondern auch ganz
entscheidend von der Leistungsbereitschaft, Kreativität,
Innovationskraft und dem Fortschrittswillen der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie der Unternehmerinnen und Unternehmer ab. Diese Akteure zielen in ihren
Entscheidungen aber gerade nicht auf gesamtwirtschaftliches Wachstum, sondern auf ihren eigenen Wohlstand.
Ludwig Erhard hat dies treffend formuliert:
jWohlstand für alle und Wohlstand durch Wettbewerb gehören untrennbar zusammen; das erste Postulat kennzeichnet das Ziel, das zweite den Weg, der zu diesem Ziel
führt.k9
Das zentrale Ziel der Politik ist also der Wohlstand aller
Bürgerinnen und Bürger. Wirtschaftliches Wachstum dagegen ist kein politisches Ziel. Es ist vielmehr ein guter
D wenn auch unvollkommener D Indikator dafür, wie sich
die wirtschaftliche Situation und damit der materielle
Wohlstand der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer
sowie der Unternehmerinnen und Unternehmer im
Durchschnitt verändert. Unberücksichtigt bleiben dabei
insbesondere Verteilungsaspekte, die Entwicklung der
nichtmateriellen Lebensqualität sowie die Erfordernisse
der Nachhaltigkeit. So kann Wachstum auch bedeuten,
dass nur wenige einen materiellen Fortschritt erfahren,
während die wirtschaftliche Situation aller anderen stagniert. Auch kann eine mit steigendem Einkommen zunehmende Präferenz für Freizeit eine Abnahme der
Wachstumsraten bewirken, die aber gleichwohl gewünscht und daher kein Anzeichen für eine rückläufige
Lebensqualität ist. Schließlich können kurzfristigem
8
9
Vgl. Miegel, Meinhard; Wahl, Stefanie; Schulte, Martin (2011). Für
einen Bewusstseinswandel.
Erhard, Ludwig (1964). Wohlstand für Alle: 9.
Drucksache 17/13300
D 44 D
Wachstum erhebliche mittel- und langfristige Schäden
gegenüberstehen, wenn etwa Rendite und Haftung voneinander getrennt oder externe Effekte in der Nutzung natürlicher Ressourcen nicht in den Kosten ihrer Nutzung
internalisiert sind.
Die Interpretation von Wachstum ist daher schon grundsätzlich nicht eindeutig. Auch im Einsetzungsbeschluss
dieser Enquete-Kommission kommt die Ambivalenz des
Wachstums zum Ausdruck. Einerseits wird aus ökologischer Perspektive gefragt, ob nicht jeine stabile Entwicklung auch ohne oder mit nur geringem Wachstum möglichk ist. Andererseits wird befürchtet, dass jschnell eine
Reihe von sozialen und wirtschaftlichen Herausforderungenk entsteht, wenn Wachstum ausbleibt.
Die Projektgruppe 1 nimmt sich gemäß dem Einsetzungsbeschluss diesen Sorgen an und versucht, den Stellenwert
des Wachstums in Wirtschaft und Gesellschaft zu beleuchten. Sie soll untersuchen, ob Deutschland unter den
Einschränkungen des demografischen Wandels, der Staatsschuldenkrise in Europa und der notwendigen Haushaltskonsolidierung seinen Wohlstand sichern beziehungsweise
welche Konsequenzen das Ausbleiben eines Wirtschaftswachstums für den Staat sowie die Bürgerinnen und
Bürger haben kann. Dabei ist sich die Projektgruppe 1
darüber im Klaren, dass das Wachstum, also hier ein
zunehmendes Bruttoinlandsprodukt, kein hinreichender
Indikator für Wohlstand und Lebensqualität ist. Das Bruttoinlandsprodukt bildet nämlich außerökonomische Aspekte (unter anderem Gesundheit, Freiheit, Teilhabe und
bürgerschaftliches Engagement) nicht ab. Es ist Aufgabe der Projektgruppe 2 zu untersuchen, welche Dimensionen für Wohlstand und Lebensqualität erforderlich sind.
Bei alledem sollte jedoch nicht unterschlagen werden,
dass Wachstum im historischen Verlauf und im Ländervergleich stark mit anderen wichtigen Wohlstandsmaßen
korreliert. Dies ist wenig überraschend, denn eine Zunahme des materiellen Wohlstands erlaubt beispielsweise
eine bessere Gesundheitsversorgung und damit eine geringere Kindersterblichkeit sowie eine höhere Lebenserwartung. Auch Anstrengungen für eine intakte Umwelt
sind in entwickelteren Volkswirtschaften typischerweise
stärker ausgeprägt. Schließlich sind erfüllende Freizeitaktivitäten D in Befragungen werden hier vor allem die Zeit
mit der Familie und die Begegnung mit Freunden, aber
auch das Engagement für die Gesellschaft genannt D erst
dann möglich, wenn die Einkommenshöhe eine gewisse
materielle Sicherheit verspricht. Aus dieser Perspektive
ist Wachstum ein Indikator für ein breiter definiertes
Wohlstandsziel.
Darüber hinaus ist in Rechnung zu stellen, dass wirtschaftliches Wachstum es erleichtert, bestehende Staatsschulden abzubauen. Denn nicht die absolute Verschuldungshöhe ist entscheidend, sondern das Verhältnis von
Schulden zu wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit. Steigt
diese an, so reduziert sich die Schuldenquote, ohne dass
die Finanzpolitik Haushaltsüberschüsse erzielen muss.
Auch für die Sicherung eines angemessenen Rentenniveaus ist Wachstum von großer Bedeutung. Verschlech-
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
tert sich im Zuge des demografischen Wandels nämlich
das Verhältnis von Menschen, die in die Rente einzahlen,
und solchen, die Rente erhalten, so müssen bei konstanter
Wirtschaftsleistung entweder die Rentenbeiträge steigen
oder die Altersrenten sinken. Steigt jedoch das Bruttoinlandsprodukt, so können die Wachstumsgewinne genutzt
werden, um die Beitragserhöhungen oder die Rentenkürzungen zu vermeiden oder zumindest abzumildern. Aus
diesem Blickwinkel ist Wachstum ein nützliches Instrument zur Erhöhung der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrt.
In Kapitel 2 wird dazu der Wachstumsbegriff umfassend
erörtert. Dabei wird auch der Grundgedanke des nachhaltigen Wachstums behandelt. Aus Sicht der Projektgruppe 1 muss nachhaltiges Wachstum zwei Bedingungen erfüllen:
• Alle Mitglieder der Gesellschaft müssen am Wachstum teilhaben können. Zwischen den Mitgliedern der
Gesellschaft muss Chancengerechtigkeit bestehen.
Die Leistung des einzelnen Menschen muss sich lohnen. Denn gam Anfang muss die eigene Verantwortung stehen, und erst dort, wo diese nicht ausreicht
oder versagen muss, setzt die Verpflichtung des Staates und der Gemeinschaft eini.10
• Wachstum und Ressourcenverbrauch müssen absolut
entkoppelt werden. Die Grenzen der ökologischen
Tragfähigkeit müssen respektiert werden.11
Allerdings ist sich die Projektgruppe 1 weitgehend darüber einig, dass sich Wachstum endogen aus den Entscheidungen der einzelwirtschaftlichen Akteure ergibt
und dass die politische Steuerung von Wachstumsraten
kein geeignetes Instrument zur Bewältigung der genannten Herausforderungen sein kann, zumal sich in einer dezentral organisierten Marktwirtschaft keine politisch gewünschten Wachstumsraten verordnen lassen.
Dagegen bleiben in Politik, Wissenschaft und Gesellschaft die Ansichten über die Auswirkungen der beschriebenen Notwendigkeiten einer nachhaltigen Politik auf
wirtschaftliches Wachstum kontrovers. So kommen Jackson12 und Paech13 zu dem Schluss, dass lediglich eine
starke Mäßigung oder gar ein gänzlicher Verzicht auf
Wachstum die Grundlage für eine Politik im Sinne der
Nachhaltigkeit sein kann. Miegel14 geht davon aus, dass
selbst bei großen Anstrengungen das Wachstum in Regionen wie der Europäischen Union künftig gering sein oder
auch ganz ausbleiben wird. Gemeinsam weisen die Autoren unter anderem auf die Tragfähigkeitsgrenzen der Erde
hin, die in vielen Bereichen bereits deutlich überschritten
sind.15
10
11
12
13
14
15
Ludwig Erhard, zitiert nach Göppel, Josef; Pfeiffer, Joachim (2005).
Konjunktur durch Natur.
Vgl. Bericht der Projektgruppe 3.
Vgl. Jackson, Tim (2011). Wohlstand ohne Wachstum.
Vgl. Paech, Niko (2012). Befreiung vom Überfluss.
Vgl. Miegel, Meinhard (2012). Welches Wachstum und welchen
Wohlstand wollen wir?
Vgl. Bericht der Projektgruppe 3.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
Dem steht nicht entgegen, dass Menschen weiter forschen, ihr Wissen erweitern und ihre technischen Fertigkeiten vervollkommnen. Dadurch könnte zunächst immaterielles Wachstum generiert werden.
Aus der Besorgnis über den Zustand der Umwelt einen
xfreiwilligen oder gar erzwungenen Verzicht auf Wachstumu abzuleiten, steht jedoch grundsätzlich im Widerspruch zur dezentralen Organisation der Marktwirtschaft
und zum Erfinder- und Unternehmergeist in einer freiheitlichen demokratischen Gesellschaft. Wachstum
entsteht letztlich aus dem Streben nach Neuem und Besserem, seien es neue Produkte, effizientere Herstellungsverfahren oder bessere betriebliche Organisationsformen.
Diese Suche generiert Ideen, neues Wissen und neue
technische Fertigkeiten in Wirtschaft und Gesellschaft,
die es erlauben, dass Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mehr oder bessere Güter oder Dienstleistungen produzieren können. Diese Zunahme der Produktivität ist der
Kern des Wachstums.16 Sie geht nur dann mit einem größeren Verbrauch der Natur einher, wenn die Rahmenbedingungen dies zulassen. Die gern geführte Diskussion
über die jrichtigek Höhe des Wachstums geht daher am
Kern der Sache vorbei. Vielmehr sind neue Ideen und
Produktionsverfahren D und damit Wachstum D dringend
notwendig zur Lösung der ökonomischen, ökologischen
und sozialen Herausforderungen. Die Politik hat dabei die
Aufgabe, dem Wettbewerb die richtigen Leitplanken zu
geben, damit die wirtschaftliche Aktivität nicht zu unerwünschten Ergebnissen führt. Es kommt also darauf an,
das Wachstum in die richtige Richtung zu lenken. Dabei
fungieren die Nachhaltigkeit, aber auch zunehmend der
demografische Wandel als Querschnittsthemen in der
Politik, die dazu führen, dass zukünftig alle Gesetzgebungsverfahren hinsichtlich dieser Querschnittsthemen
zu prüfen sind.17
Wenn aber die Begrenzung von Wachstum für sich genommen kein politisches Ziel ist, Wachstum aber ein
sinnvolles Instrument zur Lösung der ökonomischen,
ökologischen und sozialen Herausforderungen darstellt,
dann muss es politisch darum gehen, Wachstum in die
richtigen Bahnen zu lenken. Dafür ist es notwendig, die
Wechselwirkungen zwischen dem Wirtschaftswachstum
und wichtigen gesamtwirtschaftlichen Entwicklungen zu
untersuchen. Dies leistet Kapitel 3. Die historische Bedeutung der sozialen Marktwirtschaft für die Nachkriegsentwicklung in Deutschland wird in Abschnitt 3.1 dargestellt. Anschließend wird der Zusammenhang zwischen
finanzieller Nachhaltigkeit und Wachstum diskutiert: In
Abschnitt 3.2 geht es um die Nachhaltigkeit der öffentlichen Haushalte, in Abschnitt 3.3 um eine nachhaltige
Entwicklung der Finanzmärkte. Die Rolle der Unternehmen als Innovationsmotor der Wirtschaft wird in Ab-
schnitt 3.4 behandelt und die Arbeitsmarktpolitik und Verteilung der Einkommen in den Abschnitten 3.5 und 3.6.
Kapitel 4 stellt die wichtigsten finanz- und gesellschaftspolitischen Herausforderungen dar. Hierzu zählen
zweifellos der demografische Wandel und die damit verbundenen Aufgaben für die Finanz-, Bildungs- und Innovationspolitik in Deutschland. Mit Schlussbemerkungen
endet der Bericht der Projektgruppe 1.
2
Wirtschaftswachstum: Einige
Grundlagen
2.1
Begriff und Messung
Eine Volkswirtschaft kann von zwei Seiten her betrachtet
werden: Produktion und Verwendung, oder Angebot und
Nachfrage. Wenn wir vom Wachstum einer Volkswirtschaft sprechen, ist in aller Regel das Wachstum des Bruttoinlandsprodukts (BIP) gemeint. Das BIP misst den Wert
der Produktion, also des Angebots an Gütern, bestehend
aus Waren und Dienstleistungen, die im In- oder Ausland
nachgefragt werden. Das Niveau der Produktion ist veränderlich, und zwar kurz- und langfristig. Kurzfristig
schwankt es als Folge einer Fülle von Einflüssen, die sich
im Grad der Auslastung des gesamtwirtschaftlichen Produktionspotenzials niederschlagen. Man spricht dann von
Konjunktur, die vom Boom mit Vollauslastung bis zur
Rezession mit deutlicher Unterauslastung der Produktionskapazitäten alle möglichen Zwischenlagen beschreiben kann. Langfristig dagegen gibt es einen Trend, also
eine Art durchschnittliche Wachstumsrate über Zyklen
der Konjunktur hinweg. Es ist üblich und sinnvoll, genau
diesen Trend des BIP als Wachstum D in Abgrenzung zur
konjunkturellen Schwankung D zu bezeichnen und ihn
mit einer durchschnittlichen Wachstumsrate der Produktion zu messen.
Das BIP wird quartalsweise erhoben. Es unterliegt deshalb starken saisonalen und konjunkturellen Schwankungen. Durch geeignete statistische Verfahren lässt sich aber
aus den Veränderungen des BIP ein Trend ermitteln, der
das längerfristige Wachstum einer Volkswirtschaft beschreibt. Niveau und Veränderungen des BIP sind auch
grundsätzlich international vergleichbar, weil das BIP im
Rahmen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen
(VGR) nach supranational recht einheitlichen Standards
ermittelt wird, und zwar voneinander unabhängig über
die Entstehungsseite (Produktion) und über die Verwendungsseite (Ausgaben).
Das BIP ist definiert als die gesamte Wertschöpfung innerhalb der Landesgrenzen einer Volkswirtschaft in einem bestimmten Zeitraum. Die Wertschöpfung ist identisch mit dem Gesamteinkommen einer Volkswirtschaft.18
18
16
17
Drucksache 17/13300
D 45 D
Vgl. Paqué, Karl-Heinz (2010). Wachstum!: Kapitel 1.
Der Parlamentarische Beirat für nachhaltige Entwicklung (PBNE) ist
ein Gremium des Deutschen Bundestages, das sämtliche Gesetzgebungsverfahren bereits auf Nachhaltigkeit hin prüft. Die Bundesregierung hat im April 2012 eine Demografiestrategie mit auf den Weg
gebracht, die den demografischen Wandel in Deutschland als ein
Querschnittsthema durch alle Politikbereiche ansieht.
Gemäß der VGR entspricht dem Inlandsprodukt ein gleich hohes
Einkommen, das man als Inlandsprimäreinkommen bezeichnen
könnte, also die in den geografischen Grenzen eines Landes hergestellten Waren und Dienstleistungen und die dabei erzielten Einkommen. Das Bruttonationaleinkommen, also das Einkommen aller
Inländerinnen und Inländer, erhält man, indem vom Bruttoinlandsprodukt der Saldo der Primäreinkommen mit der übrigen Welt abgezogen wird.
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Zentrale Aspekte aus dem Berichtsteil C
Projektgruppe 2 “Entwicklung eines ganzheitlichen
Wohlstands- und Fortschrittsindikators”
Der W3-Indikatorensatz von CDU/CSU, FDP und SPD
(S. 234-273; hier abgebildet: S. 28-29; 234-235; 238)
Sondervotum der Fraktion BÜNDNIS 90 /DIE GRÜNEN
sowie des Sachverständigen Uwe Schneidewind zum Indikatorensatz der
Projektgruppe 2:
“Das grüne Indikatorenmodell: Der Wohlstandskompass”
(S. 277-283)
Sondervotum der Fraktion DIE LINKE. sowie des
Sachverständigen Ulrich Brand zum Indikatorensatz der Projektgruppe 2:
Das Trio der Lebensqualität
(S. 288-298; hier abgebildet: 288-290)
In einem Punkt waren sich alle Mitglieder der Enquete-Kommission einig: Das
Bruttoinlandsprodukt (BIP) ist alleine kein geeigneter Indikator um Wohlstand
und Lebensqualität in Deutschland zu erfassen und als Messgröße für Politik zu
gelten. Alle Fraktionen waren sich ferner einig, dass wirtschaftliche Indikatoren
durch soziale und ökologische Indikatoren ergänzt werden müssen. Diese
ergänzenden Indikatoren finden sich daher in unterschiedlicher Ausgestaltung in
allen drei vorgeschlagenen Modellen.
Damit ist die Enquete-Kommission ihrem Auftrag nachgekommen, das BIP um
weitere Indikatoren zu ergänzen und einen neuen Indikatorensatz zu entwickeln.
Aufgrund unterschiedlicher Auffassungen über die Anzahl und den Inhalt der
Indikatoren sind drei unterschiedliche Sätze entwickelt worden: Der “W3Indikatorensatz” einer „großen Koalition“ von CDU/CSU, FDP und SPD, der
“Wohlstandskompass” der GRÜNEN Fraktion und das “Trio der
Lebensqualität” der Fraktion DIE LINKE. Im Folgenden werden die drei
Indikatoren-Entwürfe kurz eingeführt. Detaillierte Informationen zu den
einzelnen Indikatoren, Leitindikatoren und Ausarbeitungen (insbesondere zum
W3-Indikatorensatz) entnehmen Sie bitte dem Schlussbericht. III Drucksache 17/13300
D 28 D
eine optimierte Produktentwicklung nachhaltigere Produkte anbieten. Der Staat soll über die Schaffung von geeigneten Rahmenbedingungen und über die Bereitstellung von Infrastruktur Anreize für die Nachhaltigkeit des
Konsums setzen und als bedeutender Konsument die
Nachhaltigkeitskriterien in der Beschaffung konsequent
berücksichtigen. Das Thema Suffizienz wurde im Berichtsteil zum nachhaltigen Konsum vertiefend analysiert.
Hierzu liegt ein Sondervotum der Fraktion der FDP vor.
2
Handlungsempfehlungen und
Indikatorensatz
2.1
Indikatorensatz
Ausgehend von der Erkenntnis, dass Wohlstand mehr ist
als jMaterieller Wohlstandk empfiehlt die Enquete-Kommission dem Deutschen Bundestag, ein neues Wohlstands- und Fortschrittsmaß zu etablieren: die W³ Indikatoren5.
Die aus zehn zentralen Variablen bestehenden W³ Indikatoren sollen künftig darüber Auskunft geben, wie es in
Deutschland um Wohlstand und Lebensqualität steht. Neben der Dimension jMaterieller Wohlstandk sollen auch
die Wohlstands-Dimensionen jSoziales/Teilhabek und
jÖkologiek in den Blick genommen werden.
5
Dieses Signet, der Name und die Darstellung des Indikatorensatzes
wurden von ergo Kommunikation im Auftrag der Enquete-Kommission erarbeitet.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
Der jMaterielle Wohlstandk und dessen Nachhaltigkeit
wird durch das BIP pro Kopf, die Einkommensverteilung
und die Staatsschulden abgebildet. Der Bereich jSoziales/Teilhabek soll durch die Indikatoren Beschäftigung,
Bildung, Gesundheit und Freiheit gemessen werden und
der Bereich Ökologie durch die Variablen Treibhausgase,
Stickstoff und Artenvielfalt. Detaillierte Angaben zu den
Indikatoren finden sich in im Teil C des Berichts unter
Kapitel 3.2. bis 3.4. Drei Entwürfe für die Darstellung der
W³ Indikatoren, die Grundlage für die weitere gestalterische Arbeit sein können, sind unten abgebildet6.
Die genannten zehn Leitindikatoren sind die zentralen
Bausteine des neuen Wohlstandsmaßes. Darüber hinaus
gibt es weitere Indikatoren im Hintergrund, so genannte
Warnlampen. Diese Indikatoren stehen für zusätzliche
wichtige Informationen in den jeweiligen Wohlstandsbereichen. Sie ergänzen die Leitindikatoren und werden nur
dann sichtbar und analysiert, wenn sie sich negativ entwickeln beziehungsweise gewisse Grenzwerte überschreiten. So soll die Aufmerksamkeit gezielt auf Fehlentwicklungen gelenkt werden, die die Leitindikatoren nicht
ausreichend abbilden beziehungsweise deren positive
Entwicklung gefährden.
Folgende Indikatoren stehen hinter den jWarnlampenk:
Für den Bereich jMaterieller Wohlstandk sind es die Nettoinvestitionen, die Vermögensverteilung, die jFinanzielle Nachhaltigkeit des Privatsektorsk, für den Bereich
jSoziales/Teilhabek sind es die Unterbeschäftigung, die
Weiterbildung, die jGesunden Lebensjahrek und für den
Bereich jÖkologiek sind es die globalen Emissionen der
6
Die aufgeführten Indikatorenwerte und Pfeilrichtungen sind beispielhaft eingesetzt.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
D 29 D
Treibhausgase, der globale Stickstoff-Überschuss und die
globale Artenvielfalt.
Der materielle Wohlstand eines Landes wird sowohl
durch die marktvermittelte als auch durch die nichtmarktvermittelte Produktion (Kindererziehung, Pflege im
Haushalt, Ehrenamt etc.) bestimmt, ein großer volkswirtschaftlicher Wertschöpfungsbereich, der bislang wenig
im Blickfeld steht. Da jedoch zur nicht-marktvermittelten
Produktion lediglich alle zehn Jahre statistische Daten
vorliegen, empfiehlt die Enquete-Kommission, dass das
Statistische Bundesamt die Zeitbudgeterhebung zur Messung der nicht-marktvermittelten Produktion alle fünf
Jahre durchführt. Liegen neue Zahlen vor, soll die nichtmarktvermittelte Produktion in den W³ Indikatoren berücksichtigt werden.
Für alle anderen Indikatoren gilt: Die Enquete-Kommission empfiehlt, diese regelmäßig (beispielsweise jährlich)
berechnen zu lassen. Die Bundesregierung soll künftig
ebenso regelmäßig zu dem von der Enquete-Kommission
vorgeschlagenen Indikatoren-Tableau in ressortübergreifender Weise Stellung beziehen. In Vorbereitung dieser
Stellungnahme könnten einschlägige Sachverständigenräte die W³ Indikatoren analysieren, kommentieren und
gegebenenfalls konstruktiv erweitern. Auf jeden Fall sollten der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Sachverständigenrat für Umweltfragen aufgefordert werden, diese
Aufgabe zu übernehmen. Inwieweit weitere Sachverständigenräte und Beiräte zu dieser öffentlichen Diskussion
beitragen können und sollen, sollte zu Beginn der kommenden Legislaturperiode geprüft werden.7
Drucksache 17/13300
Im Folgenden werden mögliche Visualisierungen der W³
Indikatoren in den Räumlichkeiten des Deutschen Bundestages dargestellt. Als Beispiele wurden die Projektion
auf Sichtbeton sowie ein Standdisplay (mit interaktiven
Funktionen) gewählt.
Bei der Entwicklung des neuen Wohlstandsmaßes stellte
die Enquete-Kommission bei zahlreichen Statistiken
Handlungsbedarf fest. So sollte etwa die Messung der
Einkommens- und Vermögensverteilung deutlich verbessert werden. Daneben erscheint eine Ergänzung der Bildungsberichterstattung durch Erfassung der tatsächlichen
Bildungskompetenzen sinnvoll. Im Bereich Ökologie bedarf es zum einen einer mindestens EU-weit vergleichbaren amtlichen Erhebung des Vogelindex oder, besser
noch, der Einführung eines konzeptionell umfassenderen
Indikators für Biodiversität. Zum anderen sollte die Verfügbarkeit von globalen Stickstoffbilanzen deutlich verbessert werden. Generell sollte versucht werden, einen
höheren Grad an Aktualität zu erreichen.
Die W³ Indikatoren sollen darüber hinaus unter Bürgerinnen und Bürgern bekannt werden und die gesellschaftliche Debatte beflügeln. Dazu gehört eine möglichst interaktive Aufbereitung des Indikatorensatzes im Internet.
Neben einer attraktiven Darstellung der W³ Indikatoren
sollen auf einer einzurichtenden Internetseite Hintergrundinformationen abrufbar sein. Anbieter der Homepage könnte zum Beispiel das Statistische Bundesamt
sein, das die Pflege und Aufbereitung der Daten übernehmen würde. Analog zum Internetauftritt des OECD-Better-Life-Index sollte mit diesem Internetangebot auch
eine Aggregation der Einzelindikatoren des Indikatorensatzes zu einem aggregierten Index möglich sein, wobei
die Nutzerin und der Nutzer entsprechend ihrer beziehungsweise seiner Präferenzen die Gewichtung der einzelnen Teilindikatoren vornimmt.
Darüber hinaus empfiehlt die Enquete-Kommission eine
Installation der W³ Indikatoren in einem zentralen Gebäude des Deutschen Bundestages. Die Enquete-Kommission bittet den Ältestenrat des Deutschen Bundestages,
in diesem Sinne entsprechende Realisierungsvorschläge
einzuholen und über ihre Umsetzung zu entscheiden. Es
sollte auch geprüft werden, ob eine Wanderausstellung
sinnvoll sein kann.
7
Vgl. Fußnote 797.
2.2
Möglichkeiten und Grenzen der
Entkopplung
Die Projektgruppe 3 hat ihren Schwerpunkt auf die analytische Arbeit gelegt. Darüber hinaus hat sie Grundsätze
einer deutschen und europäischen Handlungsstrategie
formuliert. Ein wichtiger Leitgedanke ist dabei das Einnehmen einer Pionierrolle. Diese zeichnet sich dadurch
aus, dass sie im Bewusstsein eingeschränkter Handlungsmöglichkeiten des Nationalstaates den besten Weg sucht,
internationale Kooperation zu befördern. Notwendig wird
Drucksache 17/13300
D 234 D
Kosten der verfügbaren freien Zeit erzielt wurde.662 In
diesem Fall wird das BIP überschätzt. Auch die Schattenwirtschaft ist nur schwer zu erfassen.663
5. Wohlstand mindernde Schäden wirtschaftlicher Aktivitäten werden unangemessen eingerechnet.
Umweltverschmutzung, Wirtschaftskriminalität oder vermehrte psychische Erkrankungen werden nicht senkend
oder sogar wirtschaftskraftsteigernd im BIP berücksichtigt. Die Förderung und der Verbrauch von Kohle erhöhen
das BIP beispielsweise. Dabei werden weder die resultierenden Umwelt- und Gesundheitsschäden noch die Tatsache, dass es sich um eine nicht regenerierbare Energiequelle handelt, berücksichtigt.664
6. Nicht-materieller Wohlstand wird nicht berücksichtigt.
Nicht-materieller Wohlstand wie Gesundheit, soziale Integration, hohe Umweltqualität, geringe Lärmbelästigung
sowie musische, sportliche und intellektuelle Leistungen
werden nicht berücksichtigt, obwohl sie sich auf den individuellen Wohlstand sehr wohl auswirken.665
7. Das BIP spiegelt die Verteilung des Wohlstandes nicht
wider.
Das BIP berücksichtigt die Verteilung der Einkommen
und Vermögen nicht. Basiert eine Steigerung des BIP auf
einem Einkommenszuwachs nur weniger ohnehin wohlhabender Menschen, kann die wirtschaftliche Situation
großer Bevölkerungsteile stagnieren oder sich sogar verschlechtern.666
Diese wichtigsten Kritikpunkte am BIP sollen keineswegs das BIP als historisch und international gut vergleichbaren Indikator wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit
eines Landes grundsätzlich infrage stellen. Das BIP korreliert häufig mit Indikatoren gesellschaftlichen Wohlstands wie etwa der Lebenserwartung oder der Akademikerquote. Auch wird es oftmals als Referenz für
potenziell wohlstandssteigernde Staatsausgaben herangezogen, etwa bei der Investitionsquote, den Bildungsausgaben oder der Entwicklungshilfe. Die Kritikpunkte zeigen jedoch anschaulich, dass das BIP ergänzt oder
erweitert werden muss, damit ein umfassendes Bild gesellschaftlichen Wohlstands entstehen kann.
3
Der Wohlstandsindikatorensatz
3.1
Einführung
Die Fragen klingen einfach D die Antworten fallen
schwer: Was ist Wohlstand? Und wie misst man ihn?
Dass auf dem Weg zu einer neuen Definition von Wohl662
663
664
665
666
Vgl. Stiglitz, Josef E.; Sen, Amartya; Fitoussi, Jean-Paul (2009).
Report by the Commission on the Measurement of Economic Performance and social Progress: Empfehlung 5: 14; vgl. SVR/CAE
(2010). Wirtschaftsleistung, Lebensqualität und Nachhaltigkeit: 37 f.
Vgl. ebd.: 35 f.
Vgl. Schulte, Martin; Butzmann, Elias (2010). Messung von Wohlstand: 12; vgl. SVR/CAE (2010). Wirtschaftsleistung, Lebensqualität und Nachhaltigkeit: 36.
Vgl. ebd.: 13; vgl. ebd.: 64 ff.
Vgl. ebd.: 10; vgl. ebd.: 38 f.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
stand jenseits des BIP und der Messung diverse Hindernisse warten, ist der Enquete-Kommission schon zu Beginn ihrer Arbeit rasch klar geworden. Eines der
Hindernisse ist etwa die verführerische Idee, eine einzige,
alles umfassende, mehrheitlich akzeptierte Messzahl zu
finden D sozusagen das geniale Wohlfahrtsmaß in einer
Ziffer D, deren Auf oder Ab in eine Zeitungsschlagzeile
passt, die lauten könnte jDer Wohlstand steigtk oder
jDen Menschen in Deutschland geht es schlechterk. Es
hat sich in den Beratungen der Kommission schnell gezeigt: Eine solche Zahl kann für eine offene, vielfältige
Gesellschaft nicht gefunden werden. Denn jede Gewichtung der unterschiedlichen Wohlstandsdimensionen innerhalb dieser Zahl wäre dem berechtigten Vorwurf der
Willkür ausgesetzt.
Doch schon die Frage, welche Aspekte eindeutig zum
Wohlstand gehören, ist schwer zu beantworten. Eine abschließende Liste dieser Bereiche kann es aufgrund unterschiedlicher Werturteile, Weltanschauungen und Interessenlagen von Individuen zwangsläufig niemals geben.
Die Frage, was das jerfüllte menschliche Lebenk ist, beantworten Menschen naturgemäß höchst unterschiedlich.
Unzählige Regale philosophischer Bibliotheken wurden
im Laufe von Jahrhunderten durch die akademischen Diskussionen darüber gefüllt; und neuerdings häufen sich
Publikationen über jGlückk oder jZufriedenheitk in den
Regalen der Wirtschaftsfakultäten. Den aktuellen Stand
der philosophischen Grundlagen haben die Mitglieder der
Enquete-Kommission bei einer Anhörung mit der USRechtsphilosophin Martha Nussbaum von der University
of Chicago Law School667 diskutiert.
Die Mehrheit der Mitglieder der Enquete-Kommission
zieht das Fazit: Jeder Versuch, Wohlstand und Lebensqualität jobjektivk und abschließend zu bestimmen, ist
zum Scheitern verurteilt. Und ganz sicher sind deutsche
Politikerinnen und Politiker sowie Sachverständige dabei
auch geprägt von den eigenen Traditionen und Problemen
hierzulande, wie Politikerinnen und Politiker sowie Sachverständige anderer Nationen durch andere Rahmenbedingungen, aber auch andere Traditionen und Kulturen
geprägt sind.
Es kann festgehalten werden, dass sich das Wohlstandsverständnis innerhalb der Gesellschaft im Verlauf der Zeit
geändert hat. So stand seit Beginn der Industrialisierung
für mindestens 150 Jahre der Wunsch nach verbesserten
materiellen Lebensbedingungen für breite Bevölkerungsschichten im Vordergrund D schließlich ging es für viele
lange Zeit darum, die grundlegenden menschlichen Bedürfnisse, wie ausreichend Nahrung, Wohnung und Gesundheit zu befriedigen. Seit dem 19. Jahrhundert haben
sich nicht nur die Konsummuster und die konsumierten
Produkte dramatisch verändert, sondern auch der Wohlstandsbegriff. Zu einem weiter bestehenden Fokus auf
materiellen Wohlstand treten zunehmend andere Aspekte
immateriellen Wohlstandes: Da sind zunächst eine über
das grundlegende Maß hinausgehende Bildung, die
667
Vgl. Enquete-Kommission Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität
(2012). Wortprotokoll. Protokoll 17/14 vom 14.12.2011.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
D 235 D
Orientierungswissen für eine komplexe Welt vermittelt,
sowie ein ausreichendes Maß an Freizeit, das überhaupt
erst ermöglicht, das gestiegene Niveau materiellen Wohlstands zu nutzen, etwa in Form von gemeinsamen Aktivitäten mit der Familie, Freundinnen und Freunden und
Nachbarinnen und Nachbarn, von Urlaubsreisen oder eines Hobbys. Viele Bürgerinnen und Bürger engagieren
sich bei weitgehend befriedigten grundlegenden materiellen Bedürfnissen ehrenamtlich, nicht nur für die eigene
Nachbarschaft oder Gemeinde, sondern darüber hinaus
für die Gesellschaft insgesamt oder etwa zum Schutz der
lange vernachlässigten natürlichen Umwelt. Es kann konstatiert werden, dass der ehemals feste Zusammenhang
zwischen Wirtschaftswachstum und Wohlstand für viele
in unserer Gesellschaft lockerer geworden ist. Eine der
Aufgaben, die sich die Enquete-Kommission gestellt hat,
ist es, auf diese veränderten Wertvorstellungen eine Antwort zu finden.
In vollem Bewusstsein dieser Fakten hat sich die Enquete-Kommission nach Vorlage des Zwischenberichtes
der Projektgruppe 2 einstimmig darauf geeinigt, den Versuch zu unternehmen, einen Wohlfahrts-Indikatorensatz
zu erarbeiten.
Ziel des Indikatorensatzes ist es, vor dem Hintergrund des
veränderten, unsicher gewordenen Zusammenhangs zwischen Wachstum, Wohlstand und Lebensqualität eine empirische, das heißt statistische Bestandsaufnahme der wesentlichen Wohlstandsdimensionen in einer modernen
pluralistischen Gesellschaft vorzunehmen und den Bürgerinnen und Bürgern eine übersichtliche, leicht verständliche Gesamtperspektive auf die vielfältigen Aspekte heutigen Wohlstands und seiner Entwicklung anzubieten.
Dabei ist den Mitgliedern der Enquete-Kommission bewusst, dass es sich bei der Auswahl der Wohlstandsdimensionen und der dafür genutzten Indikatoren um normative Entscheidungen handelt.
Zu Beginn der Entwicklung des Indikatorensatzes ging es
darum, die für Wohlstand und Lebensqualität des größten
Teils der Bevölkerung wichtigsten Dimensionen zu identifizieren. Im zweiten Schritt wurden für jede dieser Dimensionen Indikatoren gesucht, die Fortschritte und
Rückschritte eindeutig, international vergleichbar und
doch leicht verständlich aufzeigen. Schließlich ging es im
letzten Schritt darum, den institutionellen Rahmen für
den neuen Wohlstands-Indikatorensatz festzulegen, das
heißt zu empfehlen, wer ihn berechnet und veröffentlicht
und wie er darüber hinaus sichtbar gemacht werden und
somit seine Wirkung entfalten kann.
Die Enquete-Kommission empfiehlt dem Deutschen Bundestag, den mehrheitlich beschlossenen Indikatorensatz
in geeigneter Form gesetzlich zu verankern. Dabei geht es
den Mitgliedern der Kommission darum, für Politikerinnen und Politiker sowie Bürgerinnen und Bürger wichtige
Themen zusätzlich zum materiellen Wohlstand ins Bewusstsein zu rücken. Der Wohlstands-Indikatorensatz soll
Anstöße liefern, auf einer breiten, soliden Informationsbasis öffentlich und prominent Verbesserungen oder Verschlechterungen in einzelnen Wohlstandsbereichen zu
Drucksache 17/13300
diskutieren. Zielkonflikte sollen in Zukunft deutlicher
sichtbar und die gesellschaftliche Debatte dadurch beflügelt werden.
In einigen Punkten gibt es bei der Frage jWas ist Wohlstand?k über die Fraktionsgrenzen hinweg politisch und
ethisch große Übereinstimmungen D dies hat der Diskussionsprozess gezeigt. Die Entscheidung, welche der
Wohlstandsaspekte schließlich konkret in einen Wohlstands-Indikatorensatz einfließen und damit politisch akzentuiert werden sollen, ist nicht trivial und zum Teil umstritten. Dabei sind die Mitglieder der EnqueteKommission immer wieder auf einen Zielkonflikt gestoßen: Zwischen dem Wunsch einerseits, die Komplexität
des Phänomens jWohlstand/Lebensqualitätk durch geeignete Indikatoren umfassend abzubilden und dem Anspruch andererseits, so wenige Variablen wie möglich
auszuwählen, damit der Wohlstands-Indikatorensatz
kommunizierbar bleibt und in der Öffentlichkeit verstanden wird. Auch die in Auftrag gegebene Kurzexpertise,
bei der Medienvertreter nach Kriterien der medialen Vermittelbarkeit befragt wurden, konnte den Zielkonflikt
nicht endgültig aufheben.668 Einerseits forderten die befragten Journalistinnen und Journalisten klare Botschaften und eindeutige Trendaussagen, andererseits soll ein
Indikatorensatz in ihren Augen jedoch auch der Komplexität des Themas gerecht werden. Die Entwicklung des
Indikatorensatzes blieb für die Enquete-Kommission ein
schwieriger Balanceakt: Vielfalt und Breite sollten gewahrt bleiben, ohne gleichzeitig durch Tiefe und Komplexität zu überfordern. Soviel wie nötig, so wenig wie möglich war der Leitgedanke der Debatte.
Zwangläufig mussten dabei Aspekte, die für einige Kommissions-Mitglieder ebenfalls zum Wohlstand zählen, außen vor bleiben. Anderen Mitgliedern wiederum ist der
mehrheitlich beschlossene Indikatoren-Satz noch zu umfangreich, sie hätten einige Aspekte lieber weggelassen,
um eine möglichst gute Kommunizierbarkeit zu erreichen.
Trotz all dieser Differenzen ist sich die Enquete-Kommission in einem Punkt einig: Es ist nicht Aufgabe der Politik, zu entscheiden, was Menschen als ihre Lebenszufriedenheit, ihren Wohlstand, ihr Glück anzusehen hätten.
Mit einer liberalen und pluralistischen Gesellschaft wäre
eine allgemeinverbindliche Festlegung jener Faktoren,
die zum Wohlstand und zur Lebensqualität aller gehören,
unvereinbar. Jeder und jede sollen hierzulande nach seiner beziehungsweise ihrer Façon glücklich werden können D das gilt auch für die nachfolgenden Generationen.
Zugleich ergibt sich für die Politik daraus jedoch die Verpflichtung, eben jene Bedingungen zu schaffen, die es ermöglichen, dass jeder Mensch Wohlstand und Lebensqualität für sich verwirklichen kann.
Aus diesem Grunde hat sich die Enquete-Kommission an
der theoretischen Fundierung des internationalen SSFC668
Siehe Kapitel C8.2 Expertise zur medialen Vermittelbarkeit von Indikatoren.
Drucksache 17/13300
D 238 D
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
Abbildung 50
Die 10 Leitindikatoren im Detail
Materieller Wohlstand
BIP: BIP pro Kopf/
Veränderungsrate des BIP pro Kopf (Rang des
absoluten BIP global)
Soziales und Teilhabe
Beschäftigung:
Beschäftigungsquote
Treibhausgase: nationale Emissionen
Einkommensverteilung: P80/P20
Gesundheit: Lebenserwartung
Stickstoff: nationaler Überschuss
Staatsschulden: Schuldenstandsquote
(Tragfähigkeitslücke)
Freiheit: Weltbank-Indikator
Voice & Accountability
Artenvielfalt: nationaler Vogelindex
3.2
Materieller Wohlstand
3.2.1
Leitindikator: BIP pro Kopf/
Veränderungsrate des BIP pro Kopf
Das Bruttoinlandsprodukt (BIP) ist Ausdruck der gesamten im Inland entstandenen wirtschaftlichen Leistung.
Das reale BIP pro Kopf677 repräsentiert den durchschnittlichen Anteil pro Einwohnerin beziehungsweise Einwohner an dieser wirtschaftlichen Leistung und damit einen
wesentlichen Teil des Wohlstands der Menschen, die in
diesem Land leben. Die Enquete-Kommission hat sich
entschieden, dem Pro-Kopf-Wert gegenüber dem gesamten BIP den Vorzug zu geben. Hierdurch wird die internationale Vergleichbarkeit vor allem mit Blick auf die Produktivität besser gewährleistet, da die Größe der
Bevölkerung hier dann keine Rolle spielt. Im Hinblick
auf den materiellen Wohlstand der Durchschnittsbürgerin
oder des Durchschnittsbürgers würde etwa der Vergleich
Deutschland/Luxemburg oder Deutschland/China in absoluten Werten keinen Sinn haben. Der Pro-Kopf-Wert
hat den weiteren Vorteil, dass er auch einen Vergleich zulässt, unabhängig davon, ob eine Bevölkerung schrumpft
oder wächst.
Die Enquete-Kommission hat sich zudem entschieden,
sowohl das BIP pro Kopf in absoluter Höhe (beispielsweise 31 000 Euro) als auch die Veränderungsrate des
BIP pro Kopf gegenüber dem jeweiligen Vorjahr (beispielsweise 3,5 Prozent) als Leitindikator auszuweisen
(beispielsweise so: 31 000 Euro/3,5 Prozent). Denn es
677
Bildung:
Sekundarabschluss-II-Quote
Ökologie
Gemeint ist das jpreisbereinigtek BIP. Da sich die Preise der Güter
verändern, kann man nicht ohne Weiteres von einem höheren oder
geringeren Wert des BIP auf eine tatsächlich gestiegene oder gesunkene Produktion schließen. Da die Veränderung der realen Produktion gemessen werden soll, muss das BIP um die Preisentwicklung
bereinigt werden.
zeigt sich, dass es gute Argumente sowohl für die absolute Höhe als auch für die Veränderungsrate gibt und ohne
das eine oder das andere viele als wichtig erachtete Informationen verlorengingen.
Für den absoluten Wert spricht vor allem, dass es mit ihm
möglich ist, auf einen Blick den materiellen Wohlstand
pro Durchschnittsbürgerin oder Durchschnittsbürger zu
erkennen. Auf diese Weise können internationale Niveauvergleiche vorgenommen werden. Denn es macht wenig
Sinn, wenn sich Deutschland beispielsweise mit Schwellenländern bezüglich der Veränderungsrate des BIP vergleicht, da Schwellenländer aufgrund ihres Aufholprozesses
in der Regel vorübergehend viel höhere Wachstumsraten
haben als Deutschland D jedoch von einem wesentlich
niedrigeren Pro-Kopf-Niveau ausgehend.
Für die Betrachtung der Veränderungsrate spricht hingegen, dass die Entwicklung in Deutschland auf einen Blick
sichtbar ist: Der Vorjahresvergleich ist schneller möglich,
Auf- und Abwärtsbewegungen sind deutlich zu sehen.
Schließlich ist es Ziel der Projektgruppe, im Indikatorensatz einen Wert zu präsentieren, der die Entwicklung zeigt
und diese unmittelbar als positiv oder negativ erkennen
lässt. Die Veränderungsrate zeigt deutlicher als die absolute Zahl die Ausmaße von Ab- oder Aufwärtsbewegungen. Gemessen in absoluten Werten kommen kleinere
Veränderungen gerade bei hohen Zahlen nur marginal
zum Ausdruck D daher sind sie für die Beobachterin und
den Beobachter auf den ersten Blick schlecht zu beurteilen.
Auch die Frage jIst der materielle Wohlstand heute besser oder schlechter als vor einem Jahr?k wird durch die
Veränderungsrate aussagekräftiger beantwortet als durch
eine absolute Zahl. Diese Fragestellung spielt auch in der
Verhaltenspsychologie eine große Rolle: In der Regel ist
es für Menschen wichtiger, wie sie ein Ereignis relativ zu
einer Situation in der Vergangenheit oder relativ zu ihrer
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Drucksache 17/13300
D 288 D
Sondervotum der Fraktion DIE LINKE. sowie des
Sachverständigen Prof. Dr. Ulrich Brand zum
Indikatorensatz der Projektgruppe 2
Vorbemerkung
Die Enquete-Kommission hat den Auftrag, einen Indikator zu entwickeln, der ein ganzheitliches Verständnis von
Wohlstand in Zahlen auszudrücken vermag.802 Bereits zu
einem frühen Zeitpunkt des Diskussionsprozesses wurde
deutlich, dass ein gemeinsamer Bericht nicht möglich
sein würde.
Mit Bedauern stellen wir fest, dass die Enquete-Kommission mehrheitlich nicht willens war, die zentralen Dimensionen der sozialen und ökologischen Entwicklung kritisch zu würdigen und entsprechende Indikatoren zu
identifizieren. Ebenso zu bedauern ist, dass nicht nur ein
mangelhafter, sondern auch ein viel zu umfangreicher Indikatorensatz vorgeschlagen wird.
Ein Tableau aus insgesamt 20 Indikatoren ist einer breiten Öffentlichkeit nicht vermittelbar. Abwegig ist darüber
hinaus die Aufgliederung des Indikatorensatzes in zehn Leitindikatoren, neun Warnlampen und eine Hinweislampe.
Aus diesen Gründen wird der mehrheitlich beschlossene
Indikatorensatz kaum mediale Aufmerksamkeit finden
und keine nennenswerte politische Wirkung entfalten.
Das grundsätzlich begrüßenswerte Anliegen der EnqueteKommission wird dadurch konterkariert.
Vor diesem Hintergrund ist ein Sondervotum nicht zu vermeiden. Es enthält die von uns vorgeschlagenen Indikatoren und benennt die gravierenden Mängel des Mehrheitsberichts. Auf eine nochmalige Darstellung der
internationalen Indikatorendebatte sowie der gesellschaftlichen und ökologischen Probleme, die mittels Indikatoren quantifiziert werden sollen, wird hier weitgehend
verzichtet. Verwiesen sei auf die entsprechenden Abschnitte des Gesamtberichts.
Worum es bei der Indikatorenfrage geht
Wohlstand und Lebensqualität für alle Menschen innerhalb der ökologischen Grenzen n das ist im 21. Jahrhundert die entscheidende politische Aufgabe. Bislang aber
gibt es keine hinreichenden Antworten auf zentrale Fragen der gesellschaftlichen Entwicklung. Wie ist dauerhaft
Wohlstand für alle zu gewährleisten? Mit welchen Mitteln
kann die Gesellschaft in ihrer ganzen Breite für Lebensqualität, Teilhabe und Mitgestaltung sorgen? Welche
grundlegenden Veränderungen von Wirtschaft und Gesellschaft sind nötig, um den Raubbau an der Natur einzudämmen und zu beenden? Wo liegen die Schwerpunkte
politischen Handelns, wenn künftig statt einer Orientierung auf quantitatives Wachstum die soziale und ökologische Wohlfahrt im Mittelpunkt stehen soll? Diese Kern-
fragen sind die Grundlage für die Auswahl von neuen,
alternativen Indikatoren.
In der internationalen Indikatorendiskussion herrscht
Einvernehmen darüber, dass das Bruttoinlandsprodukt
(BIP) aus verschiedenen Gründen ein unzureichendes
und verzerrendes Maß der wirtschaftlichen Entwicklung
ist (vgl. hierzu auch das Sondervotum der Opposition der
Projektgruppe 1). Das BIP erfasst nur die mit einem Preis
bewerteten wirtschaftlichen Aktivitäten und schließt damit unbezahlte Tätigkeiten aus. Es berücksichtigt ebenfalls nicht oder kaum die sozialen Folgen und ökologischen Kosten wirtschaftlichen Handelns und unterschätzt
systematisch den Wert öffentlicher Güter. Im BIP schlägt
sich darüber hinaus wirtschaftliches Handeln unabhängig von seiner Qualität nieder. Das BIP bewertet beispielsweise den Abbau, die Verwertung und den damit
verbundenen Verlust von Naturgütern als Zugewinn. Angesichts vielfältiger Mängel des BIP herrscht allgemeines
Einvernehmen darüber, dass andere Indikatoren das BIP
ergänzen und relativieren sollten.
Optimal für die Zwecke politischer Kommunikation wäre
ein zusammenfassender Indikator, der alle wesentlichen
Aspekte wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen
Wohlstands enthält und nachvollziehbar zum Ausdruck
bringt, ob dieser Wohlstand steigt oder fällt. Deshalb
hatte die Enquete-Kommission, wie es im Einsetzungsbeschluss heißt, die Aufgabe, zu gprüfen wie die Einflussfaktoren von Lebensqualität und gesellschaftlichem Fortschritt angemessen berücksichtigt und zu einem
gemeinsamen Indikator zusammengeführt werden könneni, der gdas BIP ergänzti.803
In diesem Sinne gibt es eine Reihe von Vorschlägen, die
ansatzweise, aber nicht mit ernsthaftem Interesse von der
Enquete-Kommission diskutiert worden sind. Inwieweit
diese Vorschläge wie etwa der Nationale Wohlfahrtsindex
(NWI), der Genuine Progress Indicator (GPI) oder der
Happy Planet Index (HPI) so zu qualifizieren sind, dass
sie breite Akzeptanz finden, bleibt deshalb künftigen Diskussionen vorbehalten.
Für Entwicklungsländer hat sich der Human Development Index (HDI) als aussagekräftiger Indikator etabliert. Für entwickelte Länder allerdings ist der HDI
kaum brauchbar, weil er sich auf Pro-Kopf-Einkommen,
Lebenserwartung und Bildungsgrad beschränkt und n angewendet auf Westeuropa oder Nordamerika n kaum noch
verändert. Außerdem enthält der HDI keine ökologische
Komponente.
Wenn es bislang keinen einzelnen Indikator gibt, der wesentliche Veränderungen eines Landes wie Deutschland
zuverlässig, in den einzelnen Dimensionen überzeugend
gewichtet und verständlich zusammenfasst und entsprechend als Wohlstandsmaß Akzeptanz finden könnte, dann
803
802
Vgl. Deutscher Bundestag, Fraktionen von CDU/CSU, SPD, FDP
und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (2010). Einsetzung einer EnqeteKommission gWachstum, Wohlstand, Lebensqualität n Wege zu
nachhaltigem Wirtschaften und gesellschaftlichem Fortschritt in der
Sozialen Marktwirtschafti. Antrag. Bundestagsdrucksache 17/3853
vom 23.11.2010.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
Ebd. Wörtlich heißt es in diesem Einsetzungsbeschluss: gUm eine
geeignete Grundlage zur Bewertung politischer Entscheidungen
anhand ökonomischer, ökologischer und sozialer Kriterien zu
schaffen, ist zu prüfen wie die Einflussfaktoren von Lebensqualität
und gesellschaftlichem Fortschritt angemessen berücksichtigt und
zu einem gemeinsamen Indikator zusammengeführt werden können.i
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
D 289 D
stellt sich die Frage, wie ein aus möglichst wenigen
Kennziffern bestehender Indikatorensatz aussehen sollte.
Um mediale und politische Wirkung zu erzielen, um die
öffentliche Debatte dauerhaft anzuregen, ist die Beschränkung auf wenige Indikatoren zwingend. Deshalb
kann es nur darum gehen, die wichtigsten Dimensionen
von Wohlstand, Lebensqualität und Nachhaltigkeit zu
identifizieren und mit passenden Maßen zu quantifizieren.
Selbstverständlich gibt es eine nahezu unendliche Fülle
von Aspekten, mit denen der Zustand von Wirtschaft, Gesellschaft und Natur im Einzelnen beschrieben und bewertet werden kann. Dazu zählen insbesondere: Frieden,
Fairness in den internationalen Beziehungen, Demokratie, Missbrauch wirtschaftlicher und politischer Macht,
Gesundheit, Bildung, Beschäftigung, Ungleichheit in diversen Erscheinungsformen, private und staatliche Finanzen, globaler Handel mit Gütern und Dienstleistungen, Art und Intensität der Nutzung und Übernutzung
natürlicher Ressourcen. Versucht man all diese Aspekte
und viele andere, die noch zu nennen wären, in einem
breit gefächerten Indikatorensatz jeweils einzeln abzubilden, dürfte die politische Wirkung eines solchen umfassenden Tableaus gleich Null sein.
Ein breit gefächerter Indikatorensatz ist nicht nur kontraproduktiv. Er ist auch unnötig. Denn es gibt längst ausdifferenzierte Berichtssysteme, die von Expertinnen und
Experten für die jeweiligen Fachpolitiken entwickelt worden sind und n bei Interesse und Bedarf n auch von der
breiten Öffentlichkeit rezipiert werden können. Für Politikbereiche wie etwa Bildung, Rente, Gesundheit, Arbeitsmarkt, Umwelt oder Staatsfinanzen gibt es seit vielen Jahren umfangreiche Analysen, die aufgrund ihrer
Tiefengliederung brauchbare Daten für politische Entscheidungen liefern.
Diese Berichtssysteme werden unabhängig von der Enquete-Kommission weiter geführt und bieten auch künftig
die statistischen Grundlagen für die politische Fachdebatte und für die interessierte Öffentlichkeit. Folglich ist
es sinnlos, einen Indikatorensatz unter dem Gesichtspunkt
einer möglichst vollständigen Abdeckung aller wichtigen
Politikfelder gestalten zu wollen.
Der mehrheitlich beschlossene, auf insgesamt 20 Kennziffern angeschwollene Indikatorensatz wurde in den Diskussionen der Projektgruppe nicht zuletzt damit begründet, dass die einzelnen Indikatoren eine hinreichend
trennscharfe Orientierungsgröße für die Politik sein sollten. Es bestehen aber große Zweifel, inwieweit dies der
politischen Praxis gerecht wird. Es ist absehbar, dass die
jeweilige Fachpolitik sich nicht auf einzelne Kennziffern
stützen wird, die im Indikatorensatz enthalten sind, sondern auf die bereits vorhandenen Berichtssysteme und die
sie verantwortenden Institutionen.
In der zugespitzten öffentlichen Debatte dagegen werden
nur wenige Indikatoren zur Kenntnis genommen. Dass
umfangreiche Indikatorensätze einem breiten Publikum
kaum vermittelt werden können, hat die von der EnqueteKommission in Auftrag gegebene Kurzexpertise über die
mediale Kommunizierbarkeit bestätigt. Im Vergleich zu
einem einzelnen, aggregierten Indikator beziehungsweise
Drucksache 17/13300
einem Indikatorenquartett bekam ein aus 25 einzelnen
Kennziffern gebildetes gDashboardi von den befragten
Journalisten die eindeutig schlechteste Bewertung.
gDas Dashboard wurde hinsichtlich der journalistischen
Vermittelbarkeit am niedrigsten von allen drei Modellen
eingestuft. Es sei detailreich, ein Gesamt-Trend jedoch
nicht absehbar, das Thema zerfasere in Teilaspekte. Selbst
die inhaltliche Unterteilung in drei Säulen lasse nicht erwarten, dass diese in sich eine klare Aussage über Zuwachs oder Verringerung des Wohlstandes ermöglichen.
[y] Das Modell könnte im journalistischen Tagesgeschäft kaum prägnant zusammengefasst werden, so der
Tenor der befragten Journalisten.i 804
Wenn die Enquete-Kommission auftragsgemäß die Dominanz herkömmlicher Wirtschaftsmaße relativieren will,
dann geht das nur mit einer Konzentration auf das Wesentliche. Hochgradig differenzierte Indikatorenbündel
verwässern das Anliegen der Kommission. Sie ertränken
eine aussagekräftige und nachvollziehbare Wohlstandsmessung in einer nicht mehr überschaubaren und deshalb
politisch irrelevanten Masse von Indikatoren.
Der mehrheitlich vorgeschlagene Indikatorensatz wird
auch wegen seiner offensichtlichen Beliebigkeit kaum Akzeptanz finden. Sofern er überhaupt Diskussionen auslöst,
werden das vermutlich (dann auch berechtigte) gLückenDiskussioneni sein. Die Menge der Indikatoren wird die
gLücken-Suchei motivieren. Weshalb gibt es keinen Friedensindikator? Wo bleibt die Gleichberechtigung der
Frauen als zentrales Teilhabeziel? Warum wird die Diskriminierung von Migrantinnen und Migranten nicht berücksichtigt? Weshalb gibt es kein Maß für regionale Differenzierung? Wo bleibt die tatsächliche subjektive
Lebenszufriedenheit?
Aus all diesen Gründen kommt es darauf an, begründete
Prioritäten zu setzen und einige wenige Indikatoren zu
bestimmen, die entscheidende Dimensionen von Wirtschaft, Gesellschaft und Natur widerspiegeln. Über diese
wenigen Indikatoren sollte prominent, verständlich und
regelmäßig berichtet werden.
Das Trio der Lebensqualität
Für die Mehrzahl der Bürgerinnen und Bürger sind drei
Fragen von zentraler Bedeutung, wenn es um die Lebensqualität geht:
• Bin ich an der wirtschaftlichen Entwicklung beteiligt
oder geht sie an mir vorbei?
• Ist die Teilhabe an den sozialen Aspekten der Lebensqualität und an der Gestaltung der Gesellschaft gesichert oder bestimmen nur die goberen Zehntausendi
was in unserem Lande geschieht?
• Wie steht es um die natürlichen Lebensgrundlagen bei
uns und global und was muss getan werden, damit unsere Kinder und Enkel auch in Zukunft gut leben können?
804
Brode, Tatjana (2011). Anforderungen an einen ganzheitlichen
Wohlstands- bzw. Fortschrittsindikator oder einen Indikatorensatz
im Hinblick auf seine mediale Kommunizierbarkeit.
Drucksache 17/13300
D 290 D
Daraus ergeben sich folgende entscheidende Dimensionen: erstens Teilhabe am wirtschaftlichen Wohlstand,
zweitens soziale Teilhabe und Mitgestaltung des gesellschaftlichen Lebens und drittens ökologische Tragfähigkeit. Diese drei Dimensionen sollten künftig zu den wichtigsten Zielen politischen Handelns gehören und mithilfe
von drei eigenständigen Indikatoren möglichst klar und
nachvollziehbar zum Ausdruck kommen. Die drei auszuwählenden Indikatoren sollten darüber hinaus die
Möglichkeit enthalten, anzustrebende Zielwerte festzulegen.
Über diese drei Indikatoren, über ihren Fortschritt beziehungsweise Rückschritt und über den Grad der Zielerreichung sollte künftig in einem jährlich erscheinenden
gBericht zur Lebensqualität in der Bundesrepublik
Deutschland und weltweiti Rechenschaft abgelegt werden.
Alle anderen Aspekte und die Vielfalt zusätzlicher Indikatoren sollten n jeweils einer der drei Dimensionen zugeordnet n in umfassenden Kommentaren zum Jahresbericht
analysiert und handlungsnah aufbereitet werden. Folglich ist n nach der Bestimmung der drei Leitindikatoren n
jede weitere, stets von Beliebigkeit geprägte Auswahl
weiterer Indikatoren müßig und überflüssig. Sie alle haben in den Kommentarteilen den ihnen gebührenden
Platz und können dort hinsichtlich der aus ihnen folgenden zusätzlichen Erkenntnisse diskutiert werden.
Um die drei genannten Dimensionen in der Sache zutreffend und für breite Bevölkerungsschichten verständlich
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
zu quantifizieren, sind die folgenden drei Indikatoren am
besten geeignet:
• das durchschnittlich gezahlte, inflationsbereinigte
Bruttogehalt je Beschäftigten als Indikator für die
Teilhabe am wirtschaftlichen Wohlstand,
• die Klassenspaltung zwischen Reich und Arm (ReichArm-Verteilung: Vermögen des reichsten Prozents der
Bevölkerung im Verhältnis zur ärmeren Bevölkerungshälfte) als Indikator für die soziale Qualität der Gesellschaft und für die Mitgestaltung des gesellschaftlichen Lebens,
• der ökologische Fußabdruck als zusammenfassende
Kennziffer für den Umgang mit der Natur.
Entsprechend ergibt sich folgendes Trio wirtschaftlicher,
gesellschaftlicher und ökologischer Lebensqualität (vgl.
Tabelle 2).
Teilhabe am wirtschaftlichen Wohlstand
Die Ungleichheit der Einkommen ist im Trend der vergangenen 15 Jahren erheblich gestiegen. Während Einkünfte aus Kapital und Vermögen deutlich zunahmen, gab
es bei den Reallöhnen durchschnittlich keinerlei Steigerung n insgesamt sogar ein Minus während dieses Zeitraums. Wachsender Niedriglohnsektor, weniger Vollzeitarbeitsplätze, kaum noch Aufstiegsmobilität und höhere
Armutsquote, insbesondere bei Arbeitslosen, Alleinerziehenden und Kindern n das war und ist die Realität in
Deutschland. Die Hartz-Gesetze, die Agenda 2010 und
eine Steuergesetzgebung, die hohe Einkommen besonders
entlastet, haben die Gegensätze zwischen Arm und Reich
Ta b e l l e 2
Trio der Lebensqualität
Trio der Lebensqualität
Dimensionen
Indikatoren
Zusätzliche Aspekte
Teilhabe am
wirtschaftlichen Wohlstand
BIP, Beschäftigung, Umfang und Qualität
Bruttogehalt
preisbereinigt, je Beschäftigten (Ar- der Investitionen, private und staatliche
beitnehmerinnen und Arbeitnehmer) Finanzen, globaler Handel und globaler
Kapitalverkehr
Soziale Qualität der Gesellschaft
und Mitgestaltung des gesellschaftlichen Lebens
Reich-Arm-Verteilung
(Vermögen des reichsten Prozents
der Bevölkerung im Verhältnis zur
ärmeren Bevölkerungshälfte)
Gesundheit, Bildung, Rente, Zugang zu
allen Leistungen der Daseinsvorsorge,
Qualität der Demokratie, Zugang zu Informationen/Kultur/Meinungsbildung,
Missbrauch wirtschaftlicher und politischer Macht
Ökologische Tragfähigkeit
Ökologischer Fußabdruck
Klimawandel, biologische Vielfalt, Eintrag von Stickstoff und Phosphor in die
Biosphäre, stratosphärische Ozonschicht,
Landnutzungsänderungen, Wassernutzung, Versauerung der Ozeane, Aerosolbelastung und Verschmutzung durch Chemikalien
Zentrale Aspekte aus dem Berichtsteil D
Projektgruppe 3 “Wachstum, Ressourcenverbrauch und
technischer Fortschritt: Möglichkeiten und Grenzen der
Entkopplung”
Kapitel 5 „Systematik und Dynamik von Entkopplungsprozessen“
(S. 430-454; hier abgebildet: S. 430-451)
Kapitel 7 „Gestaltungsmöglichkeiten Deutschlands bei
Entkopplungsprozessen“
(S. 477-521; hier abgebildet: S. 477-490; 500-514)
Inklusive:
Sondervoten der Oppositionsfraktionen SPD, BÜNDNIS 90 / DIE GRÜNEN
und DIE LINKE
- Globale Probleme – globale Regulierung? Entkopplung bedarf einer
grundlegenden Reform der Weltwirtschaftsordnung (S. 478-480)
- Sozialökologische Transformation (S. 483-485)
- Gegen die Gefahr des Eurozentrismus: Verwobene Moderne (S. 485-486)
- Große Transformation – Karl Polany heute (S. 487-488)
- Handlungsempfehlungen (S. 500-514)
In der PG 3 wurde ein analytischer Ansatz an die zu bearbeitenden
Fragestellungen nach Entkopplungsprozessen- und politik, Rebound-Effekt,
globalen Zusammenhängen und Gestaltungsmöglichkeiten Deutschlands
gewählt. Die Mitglieder der Projektgruppe waren sich in der Analyse
fraktionsübergreifend einig, dass die globalen ökologischen Systeme vielfach
bedroht oder sogar schon überschritten sind, dass zur Beachtung der
planetarischen Grenzen der Ressourcenverbrauch eingeschränkt oder sogar
zurückgehen muss, dass der Rebound-Effekt vielfach technische
Verbesserungen „auffrisst“ und dass deshalb neben technologischen
Fortschritten
auch
soziale
Innovationen
unerlässlich
sind
um
Entkopplungsprozesse zu gestalten.
Die Handlungsempfehlungen der Oppositionsfraktionen sind grundsätzlicher als
der Gesamtbericht, insbesondere das Sondervotum zur „Sozialökologischen
Transformation“ und zu den „Handlungsempfehlungen“. In der hier gewählten
Zusammenstellung wird deutlich, wie sich im Gesamtbericht die Sondervoten
und die Darstellung der Mehrheitsmeinung verschränken. Gut erkennbar ist
auch die analytische Arbeitsweise der PG 3, die in der Problemwahrnehmung zu
einem Konsens geführt und alle Beteiligten erhellt hat.
IV Drucksache 17/13300
D 430 D
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
1476 1477
Im Bereich der Gebäudesanierung gibt es nach derzeitigem Erkenntnisstand einige der kostengünstigsten Möglichkeiten, Energie und CO2 einzusparen. Von 40 Millionen Wohneinheiten sind circa 75 Prozent vor der ersten Wärmeschutzverordnung 1979 errichtet worden. Die steigenden Energiekosten setzen sich bedauerlicherweise nicht so umfassend wie wirtschaftlich sinnvoll in Sanierungsmaßnahmen um.1476 Die unzureichende Wärmedämmung im
Altbaubestand und ineffiziente Heizungssysteme sind vor allem dort zu finden, wo sozial benachteiligte, arme Menschen wohnen (müssen). Trotz einiger Unterstützungsangebote sind diese Haushalte finanziell häufig nicht in der
Lage, die hohen Investitionskosten aufzubringen, die für eine Verbesserung der Wärmedämmung und eine Umrüstung der Heizungsanlagen erforderlich wären, obwohl sich diese Investitionen rasch amortisieren würden. Steigende
Energiekosten verschärfen diese Problemlage weiter.1477
Werden allerdings umfangreiche Sanierungen vorgenommen, führt das bei ausbleibender Regulierung und fehlenden
Abschreibemöglichkeiten zu steigenden Mieten und infolge dessen zur Verdrängung von einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen und Empfängerinnen und Empfängern von Transferleistungen in Wohngebiete mit niedrigerem
Sanierungsstand. Daher ist unbedingt Sorge dafür zu tragen, dass alle entsprechenden Förderprogramme sozialverträgliche Grenzen für die Belastung der Mieter enthalten.
4.6
Forschungsbedarf aus Kapitel 4
Neben der notwendigen Weiterentwicklung der Erfassung
nationaler Umweltentwicklungen ergeben sich aus Kapitel 4 folgende wichtige Bereiche mit besonderem Forschungsbedarf:
• Die bessere Erfassung internationaler Verschiebungen,
da sowohl bei den Klimaemissionen als auch bei den
Rohstoffen allgemein die in Kapitel 4.3 dargestellte
Forschung noch in den Kinderschuhen steckt. Sie
kann in weiten Teilen die Existenz signifikanter Verschiebungen nachweisen, aber diese noch nicht hinreichend genau zur Steuerung von Politik berechnen.
• Das Wechselspiel ökologischer und sozialer Belange,
da hier gegenläufige Trends erkennbar werden, deren
Nettowirkung nicht sicher ist. Sowohl Umweltschäden
als auch Maßnahmen zu deren Verhinderung können
besonders negative Auswirkungen auf sozial Schwache haben.
• Die umfassende Impact-Analyse von politischen Maßnahmen wie dem EEG, ex-post und ex-ante, und sowohl im Hinblick auf Effizienz, Effektivität und Verteilungswirkungen.
• Entwicklung geeigneter Methoden zur genauen Ermittlung der Wirkung derjenigen politischen Maßnahmen, die auf die Senkung des Primärenergie- und
Rohstoffverbrauchs abzielen (vgl. Kapitel 4.2.1).
• Wissenschaftliche Aufarbeitung und vergleichende
Analysen von best practices in anderen Ländern und
Regionen, aber auch in Deutschland selbst auf lokaler,
regionaler und nationaler Ebene.
1476
1477
Vgl. Jaffe, Adam; Stavins, Robert (1994).The energy-efficiency gap
What does it mean?
Vgl. Deutsche Umwelthilfe (2009). Umweltgerechtigkeit D Handlungsmöglichkeiten für mehr soziale Gerechtigkeit durch kommunalen Umweltschutz: 18.
5
Systematik und Dynamik von
Entkopplungsprozessen
5.1
Der Begriff der Entkopplung
Der in vorigen Kapiteln schon kurz eingeführte Begriff
der Entkopplung soll in seiner Verwendung durch die
Projektgruppe 3 und die Enquete-Kommission an dieser
Stelle erläutert werden.
Grundsätzlich wird zwischen relativer und absoluter Entkopplung unterschieden.1478 Bei einer relativen Entkopplung sinkt der Umweltverbrauch pro Wirtschaftseinheit
bei steigendem Bruttoinlandsprodukt. Durch das erhöhte
wirtschaftliche Wachstum kann der Umweltverbrauch jedoch auf aggregierter Ebene dennoch ansteigen, wenn
auch unterproportional zum BIP. Somit enthält eine erfolgreiche relative Entkopplung noch keine Aussage über
die absolute Entwicklung des Umweltverbrauchs.
Da einige Grenzen der Umweltnutzung allerdings in gravierendem Maße überschritten wurden und werden (vgl.
Kapitel 3), wird vielfach die Notwendigkeit einer absoluten Senkung des Umweltverbrauchs unter dem Stichwort
einer jabsoluten Entkopplungk thematisiert.
Streng genommen kann in diesem Sinne jedoch nicht von
jEntkopplungk gesprochen werden, da es sich hierbei
nicht um eine Relation handelt, sondern einzig die Reduktion des Umweltverbrauchs als Zielgröße berücksichtigt wird. Um begriffliche Unklarheiten oder eine widersprüchliche Verwendung zu vermeiden, verzichten die
Projektgruppe 3 und die Enquete-Kommission aufgrund
dessen auf die Verwendung des Begriffs der absoluten
Entkopplung. Stattdessen wird hier von einer grundsätzlichen REDUKTION des Umweltverbrauchs in den als kritisch erkannten Bereichen (vgl. Kapitel 3) gesprochen.
Dies entspricht zudem der Logik, die Grenzen des Um1478
In der Anwendung auf Umwelt- bzw. Ressourcenverbauch wurde
der Begriff unter anderem von der OECD geprägt, als Abbrechen
der direkten Verbindung zwischen der Produktion ökonomischer
Güter und Dienstleistungen (BIP) und dem Entstehen von Umweltschäden.
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Zentrale Aspekte aus dem Berichtsteil E
Projektgruppe 4
“Nachhaltig gestaltende Ordnungspolitik“
Kapitel 2 „Regulierung der Finanzmärkte“
(S. 558-574, davon hier abgebildet: S. 572-573)
Kapitel 3 „Zukunftsfähige Finanzpolitik“
(S. 574-589, davon hier abgebildet: S. 574-575; S. 589)
Sondervotum der Sachverständigen Prof. Dr. Marc Oliver Bettzüge und Prof.
Dr. André Habisch sowie des Abgeordneten Matthias Zimmer zum Kapitel 1
(S. 548-554)
Sondervoten der Oppositionsfraktionen von SPD, BÜNDNIS 90/ DIE
GRÜNEN und DIE LINKE zu:
- „Nachhaltig gestaltende Ordnungspolitik“ (S. 554-558)
- „Wege zu einer zukunftsfähigen Finanzpolitik“ – weitere Maßnahmen“
(S. 589-595)
Der Berichtsteil der PG 4 umfasst neben den Grundsätzen der nachhaltig
gestaltenden Ordnungspolitik u.a. Kapitel zur Regulierung der Finanzmärkte, zu
einer zukunftsfähigen Finanzpolitik (S. 558-573; S. 574-589) und zum
nachhaltigen Wirtschaften am Beispiel der Chemieindustrie (S. 595-612). Auf
diese Weise hat die PG 4 das umfassende Thema einer nachhaltig gestaltenden
Ordnungspolitik herunter gebrochen und an Beispielen bearbeitet.
Aufgrund des begrenzten Rahmens dieser Zusammenstellung wird das
spannenden Kapitel zur Finanzpolitik nur in einem sehr kleinen Ausschnitt
wiedergegeben. Außerdem wird ein Sondervotum von Mitgliedern, die von der
CDU-Fraktion nominiert worden waren, sowie zwei kurze Sondervoten der
Opposition zur nachhaltig gestaltenden Ordnungspolitik und zur
zukunftsfähigen Finanzpolitik wiedergegeben. V Drucksache 17/13300
1.8
D 548 D
Finanzmärkte: Angemessene
Regulierung
Zahlreiche Banken D national und international D sind im
letzten Jahrzehnt in den Finanzmärkten enorme privatwirtschaftliche Risiken eingegangen. Diese Entwicklung
wurde unter anderem auch von dem geltenden Regulierungsregime befördert (Basel II). Die Finanzinstitute haben damit bei der Bildung von Blasen an den Finanzmärkten eine maßgebliche Rolle gespielt. Als diese dann
platzten, mussten im Zuge der Finanz- und Schuldenkrisen der letzten Jahre in hohem Maße die zuständigen
Staaten haften, und zwar wegen der systemischen Risiken, die mit einer Welle der Illiquidität und Insolvenz
aufseiten der Banken verbunden gewesen wären. Um dies
in der Zukunft im Vorhinein zu vermeiden und trotzdem
den enormen wirtschaftlichen Nutzen offener Kapitalmärkte zu erhalten, bedarf es einer Anpassung des Ordnungsrahmens D hin zu mehr Eigenvorsorge, zu einer
risikoadäquaten Bewertung der Vermögensposition der
Banken sowie zu einer stärkeren Reglementierung extrem
risikobehafteter Geschäfte. Dies ist der Preis, den zumindest systemrelevante Banken in einer Marktwirtschaft dafür zahlen müssen, dass sie D anders als Unternehmen anderer Branchen D im Krisenfall mit einem jbail-outk
durch den Staat rechnen können (und dies auch tun). Es
bedarf deshalb zumindest auf europäischer Ebene einer
verstärkten Aufsicht, und zwar mit Rechten des Durchgriffs, die nationale Grenzen überschreiten.
1.9
Staatsschulden: Abkehr von der
Lastenverschiebung
In den letzten beiden Jahrzehnten hat es eine deutliche
Zunahme der Staatsverschuldung in den westlichen Industrienationen (auch in Deutschland) gegeben. Die jüngste
Schuldenkrise zeigt, mit welch großen Risiken hohe
Staatsschulden verbunden sein können. Es gilt, Wege zu
finden, diese Risiken zu minimieren. Ein realistischer
Weg dazu ist die Begrenzung der Staatsschuld auf ein Niveau, das längerfristig ein wirtschaftliches jHerauswachsenk aus der Belastung erlaubt. In Deutschland hat man
dazu im Rahmen der Föderalismusreform II den Weg der
Schuldenbremse gewählt D mit der Vorschrift, dass die
Länder bis 2020 ihre Neuverschuldung auf Null reduzieren müssen. Der Bund muss seine Neuverschuldung auf
0,35 Prozent des Bruttoinlandsprodukts reduzieren. Diese
Regel ist sinnvoll und muss durchgesetzt werden. Auf
europäischer Ebene bedarf es zumindest einer verstärkten
fiskalischen Koordination. Daneben ist zu beachten, dass
der Staat nicht dazu übergeht, bei formal ausgeglichenem
Staatshaushalt durch Subventionierung des privaten Sektors ebendort die Blasenbildung zu befördern und damit
potenziell Finanzkrisen zu verursachen, für die er dann
doch aus systemischen Gründen in die Haftung genommen wird. Genau dies geschah im letzten Jahrzehnt in den
Vereinigten Staaten durch die Subventionierung des
Immobilienbesitzes, und es könnte im Bereich der ökologischen Erneuerung durch erneuerbare Energien in
Deutschland drohen. Hier braucht es einer neuen Prüfung
dessen, was überhaupt jfiskalische Risikenk in einer globalisierten Welt darstellen.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
Sondervotum der Sachverständigen Prof. Dr. Marc
Oliver Bettzüge und Prof. Dr. André Habisch
sowie des Abgeordneten Dr. Matthias Zimmer
zum Kapitel 1
Zur Einordnung der Arbeit der EnqueteKommission
I.
Zur Bedeutung der in der Enquete
aufgeworfenen Problemstellungen
Die ethische Selbstkritik der modernen Industriegesellschaft ist weit älter als die gegenwärtigen Diskussionen;
sie begleitet sie vielmehr seit ihren Anfängen im 19. Jahrhundert n mit Höhepunkten in den 1920er (Jugendbewegung) und 1970er Jahren. Der Zweifel an der Ausrichtung von kapitalmarktgesteuerter und zinsgetriebener
Wirtschaftsweise, die Frage nach dem Verhältnis von arbeitsteiliger Produktion und persönlicher Lebensqualität
beziehungsweise persönlichem Lebenssinn und die Sorge
um die ökologischen Grenzen für unser wirtschaftliches
Wachstumsmodell et cetera bestimmen diese Diskussionen. Hier verbinden sich Fragen nach dem gguten Lebeni (etwa aus religiöser und philosophischer Tradition)
mit der Erfahrung zyklischer wirtschaftlicher Krisen.
Hinzu kommen die Ergebnisse naturwissenschaftlicher
Forschung bezüglich der begrenzten ökologischen Tragfähigkeit unserer Erde. Individualisierung und Beziehungslosigkeit sowie die demografische Entwicklung bedrohen die gesellschaftliche Integration von alten und
kranken Menschen, von sozial Schwachen sowie von Zuwanderinnen und Zuwanderern und den sozialen Zusammenhalt unserer Gesellschaft ganz allgemein.
Viele dieser zivilisationskritischen Aspekte kristallisieren
sich am Bruttosozialprodukt als Wohlstandsindikator.
Wird der Wohlstand einer Nation mit ihrem Bruttoinlandsprodukt angemessen abgebildet? Welche Rolle spielt
das BIP als Maß- oder Zielgröße für politisches Handeln? Kann es unter den herrschenden Bedingungen
überhaupt ggutes, nachhaltigesi Wachstum geben? Wenn
ja, wie kann dieses erreicht und unterstützt werden? Welche Entwicklung des materiellen Wohlstands kann für
Deutschland erwartet werden? Welche Konsequenzen ergeben sich daraus für unser Gesellschaftsmodell, vor allen Dingen auch für unsere sozialen Sicherungssysteme?
Diese Fragen werden nicht nur in Deutschland, sondern
auch in anderen (entwickelten) Volkswirtschaften wie beispielsweise Frankreich, den USA und Kanada gestellt.
Sie sind aus unserer Sicht legitime und wichtige Themen.
Demokratische Politik muss sich mit dem dahinterstehenden Unbehagen auseinandersetzen; sie muss sich den
durch sie bezeichneten Herausforderungen an verantwortliches administratives und politisches Handeln stellen.
In manchen Kreisen wird über diese spezifischen Fragen
hinaus ganz grundsätzlich infrage gestellt, ob oder inwieweit eine kapitalistische, wettbewerbsorientierte und arbeitsteilige Industriegesellschaft mit den ihr innewohnenden Dynamiken eine ggutei Lebensführung fördert und
unterstützt oder ein solches im Gegenteil behindert und
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
D 549 D
hemmt. Da Wachstum (von wirtschaftlicher Leistung, von
konsumierten Produkten und Dienstleistungen, von Wissen und Fähigkeiten) das unbestreitbare Ergebnis einer
solchen Gesellschaftsordnung ist, wird aus dem Zweifel
an der Gesellschaftsordnung häufig eine Kritik an deren
Folge, nämlich dem Wachstum. Uns scheint eine solcherart motivierte Kritik am Wachstum gan sichi unlogisch,
denn die Verhinderung von Wachstum würde die als negativ empfundenen Begleiterscheinungen doch nicht beseitigen, eher würde im Gegenteil der (relative) materielle
Mangel die Bereitschaft der Menschen zu solidarischem
Verhalten unter Umständen auf die Probe stellen.
Zudem gehen wir davon aus, dass das Wachstum von Wissen, von Fähigkeiten zur Weltaneignung, der Menschheit
seit jeher eingeschrieben ist. Durch die Erfindung der
Schrift, später des Buchdrucks und im vergangenen Jahrhundert dann der digitalen Medien haben sich die Möglichkeiten der Menschheit, dieses Wissen zu speichern
und zu verteilen, in erheblichem Maße erweitert. Diese
Wissensvermehrung stellt für viele Menschen einen Wert
an sich dar, wobei die ethische Ambivalenz bei der Anwendung des Wissens in konkretem Handeln unbestritten
ist. Doch kann aus der möglichen Gefahr missbräuchlicher Anwendung neuartigen Wissens gefolgert werden,
dass das Wissen nicht mehr wachsen sollte? Und wäre
eine solche Forderung überhaupt vereinbar mit der
conditio humana?
Die aktuelle gesellschaftliche Diskussion sollte sich daher nicht um die Frage drehen, ob es weiteres Wachstum
geben kann oder soll, sondern um die Frage, in welche
Richtungen wir dieses Wachstum forcieren möchten,
sprich: welche Formen der Weltaneignung von besonderer Bedeutung sind, um die spezifischen Herausforderungen des größtenteils noch vor uns liegenden 21. Jahrhunderts zu bewältigen.
II.
Der Zusammenhang des Auftrags der
Enquete-Kommission mit der sozialen
Marktwirtschaft
Die im Rahmen der Kommissionsarbeit aufgeworfenen
und diskutierten Fragen sind umfassend und tiefgehend.
Sie berühren Weltbilder, Lebensanschauungen und Vorstellungen von gesellschaftlichem Zusammenleben.
Entsprechend der eingangs skizzierten Breite der Diskussion ist auch der Einsetzungsbeschluss der Enquete-Kommission durch eine enorme Vielzahl von Themen gekennzeichnet: Es ging um die eher theoretische Frage nach
der Bedeutung des Wachstums für ganzheitliche Entwicklung (und damit im Hintergrund um die Bedeutung von
Wohlstand für individuelle Lebensqualität); es ging um
einen angemessenen Wohlstandsindikator für die laufende Presseberichterstattung; es ging um diffizile Fragen der Entkoppelung von Wachstum und Ressourcenverbrauch; es ging um Möglichkeiten und Grenzen
nationalstaatlicher Ordnungspolitik in einer Vielzahl von
Politikfeldern wie Finanzmarktpolitik, Umweltpolitik et
cetera; schließlich ging es um die Zukunft von Arbeit, Sozialpolitik, Konsum et cetera. Diese Fragen waren von
Politikerinnen und Politikern aller im Deutschen Bundes-
Drucksache 17/13300
tag vertretenen Parteien und von Sachverständigen ganz
unterschiedlicher Fachgebiete und Forschungskontexte
in einer Arbeitszeit von gut 2 Jahren zu beantworten n parallel zum normalen Arbeitspensum der Beteiligten. Sowohl zwischen als auch innerhalb der Fraktionen existierten zu einzelnen Fragen wie auch zu Fragekomplexen
teilweise diametral entgegengesetzte Auffassungen. Daher ist es nicht verwunderlich, dass die Enquete-Kommission auf die genannten Fragen keine abschließenden Antworten liefern kann, schon gar nicht im Konsens.
Die grundsätzliche Frage nach der grichtigeni Gesellschaftsordnung ist im Rahmen dieser Enquete-Kommission nicht bearbeitet worden. Die Arbeit der EnqueteKommission ging davon aus, dass die soziale Marktwirtschaft, mit einem geeignet austarierten Verhältnis von
rahmensetzendem Staat und freiheitlicher wirtschaftlicher Betätigung von Bürgerinnen und Bürgern sowie von
Unternehmen weiterhin die Grundlage der gesellschaftlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland sein
soll und dass gerade diese freiheitliche Ordnung jeder
einzelnen Bürgerin und jedem einzelnen Bürger die besten Möglichkeiten gibt, die eigenen Vorstellungen davon,
was gein gutes Lebeni konstituiert, zu entfalten. Die so
formulierte Grundhaltung entspricht auch den Prinzipien
der katholischen Soziallehre, nämlich der Solidarität, der
Personalität und der Subsidiarität.1910
Unsere eigene Position ist dabei, auch und gerade angesichts der Ergebnisse dieser Enquete-Kommission, dass
die deutsche Wirtschaftsordnung der sozialen Marktwirtschaft, wie sie die Bundesrepublik Deutschland seit dem
totalen Zusammenbruch nach dem Zweiten Weltkrieg geprägt hat, prinzipiell auch die Instrumente zur Bewältigung der genannten Herausforderungen bereitstellt. Sich
den im Einsetzungsbeschluss genannten Themen verantwortlich zu stellen, setzt daher keineswegs voraus, mit
allen bisherigen Erfahrungen, Erkenntnissen und Überzeugungen radikal zu brechen und etwas vollkommen
Neues zu beginnen. Vielmehr können wir uns auch heute
auf die wichtigsten Stärken der nunmehr gut sechs Jahrzehnte währenden Erfolgsgeschichte demokratisch verfasster Marktwirtschaft in Deutschland zurückbesinnen
und von diesen her auch die mit den neuen Voraussetzungen verbundenen Aufgaben entschlossen angehen.
Die Väter der sozialen Marktwirtschaft waren nämlich
keineswegs durch eine gblinde Wachstumsorientierungi
oder auch nur eine einseitig ökonomische Interpretation
gesellschaftlicher Entwicklung gekennzeichnet. Nach den
verheerenden Erfahrungen der ersten Hälfte des
20. Jahrhunderts und angesichts der totalitären Diktaturen in der Osthälfte Europas war es das Ziel von Walter
Eucken, Ludwig Erhardt, Alfred Müller-Armack, Franz
Böhm, Wilhelm Röpke, im freien Teil Deutschlands unter
anderem wirtschaftliche und kulturelle Rahmenbedingungen für ein sinnerfüllten Leben der Bürgerinnen und Bürger und für die Entwicklung einer freiheitlichen Gesellschaft zu schaffen. Sie setzten darauf, dass Kreativität
1910
Vgl. zum Beispiel Rauscher, Anton (Hrsg.) (2008). Handbuch der
Katholischen Soziallehre.
Drucksache 17/13300
D 550 D
und solidarisches Engagement die wichtigsten Instrumente zur Bewältigung der in ihrer Zeit nicht weniger
grundlegenden Herausforderungen sein würden. Sie befürworteten eine starke staatliche Rahmenordnung, die
verbindliche Spielregeln der Marktwirtschaft mit Autorität durchsetzen kann, sowie eine Flankierung des Marktes
durch eine subsidiäre Bildungs-, Sozial-, Umwelt-, Arbeitsmarkt- und Tarifpolitik et cetera; doch sie misstrauten einer politischen und administrativen Bevormundung,
die die Bürgerinnen und Bürger zu bloßen Befehlsempfängerinnen und -empfängern und ausführenden Organen
zentraler politischer Vorgaben und gFünfjahresplänei
degradieren würden.
Diese Grundwerte werden durch die Entwicklungen des
21. Jahrhunderts und die oben genannten Auslöser der
aktuellen Debatte um Wachstum, Wohlstand und Lebensqualität nicht infrage gestellt. Eher das Gegenteil ist der
Fall, wenn man sich vor Augen führt, wie groß die Anforderungen an die Entwicklung neuen Wissens und neuer
Formen der Weltaneignung sind. Sie müssen aber vor
dem Hintergrund der in vielen Dimensionen sehr berechtigten gesellschaftlichen Debatte neu befragt werden. Die
Kernfrage lautet dabei: Mithilfe welcher Instrumente
können die oben genannten Grundwerte der sozialen
Marktwirtschaft unter den völlig veränderten Bedingungen des 21. Jahrhunderts effektiv zur Geltung gebracht
werden?
III.
Wesentliche Spannungsfelder für die
Anpassung der sozialen Marktwirtschaft
In einer Gesamtschau der Ergebnisse der Enquete-Kommission sind es aus unserer Sicht vor allem vier wesentliche Spannungsfelder, die der derzeitigen Debatte zugrunde liegen:
1. die zunehmende Internationalisierung der Herausforderungen ohne entsprechende Supranationalisierung
der Regulierung,
2. das neue Austarieren des Spannungsfelds zwischen
(produktiver) Schöpfungskraft und (destruktiver) Habgier;
3. die erforderlichen Anpassungsprozesse in Bildung und
Gesellschaft infolge der technologischen Entwicklungen, vor allem im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologie, sowie
4. die vielfältigen Herausforderungen aus der erwarteten
demografischen Entwicklung in Deutschland.
III.I
Spannungsfeld gSupranationalisierungh
Angesichts der heutigen, zunehmend internationalen Herausforderungen reichen nur auf nationaler Ebene gesetzte Rahmenbedingungen ganz offensichtlich nicht
mehr aus. Vielmehr muss n wegen vielfältiger internationaler Wechselwirkungen und Verflechtungen n auch auf
internationaler Ebene gehandelt werden, und es müssen
neue Formen wirksamer Regulierung und Kontrolle auf
supranationaler Ebene gefunden werden.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
Prinzipiell aber sind das Menschenbild und das Gesellschaftsverständnis der Väter der sozialen Marktwirtschaft auch unter den veränderten Rahmenbedingungen
handlungsleitend. Dies wird durch ein einfaches Gedankenexperiment deutlich: Gäbe es eine in einem gWeltstaati demokratisch legitimierte gWeltregierungi, dann
ließen sich die Prinzipien der gsozialen Marktwirtschafti
übertragen und quasi auf ghöherer Ebenei umsetzen.1911
Damit könnten die gesellschaftlich aufgeworfenen Probleme theoretisch integriert werden. Dies gilt beispielsweise für so unterschiedliche Herausforderungen wie
Treibhausgase, die Regulierung der Finanzmärkte oder
die Durchsetzung von Sozial- und Umweltstandards, die
alle an verschiedenen Stellen dieses Enquete-Berichts
diskutiert werden.
Da es diese Weltregierung nicht gibt, müssen in allen Regelungsbereichen parallel zueinander zwei sich nach
Möglichkeit komplementierende, gsecond-besti-Ansätze
verfolgt werden:
• supranationale Verhandlungslösungen n diese sind
häufig schwierig, langwierig und von ungewissem Erfolg,
• nationale (beziehungsweise europäische) Einzelmaßnahmen n diese sind häufig mit komplexen Wechselwirkungen und der Gefahr von Wohlstandsverlusten
hierzulande verbunden, ohne dass sich die globale Situation nennenswert bessert.
Bei der Bewertung möglicher Maßnahmen zur Verfolgung
dieser beiden Stoßrichtungen sind schwierige und komplexe Abwägungsprozesse vorzunehmen. Diese werden
von den unterschiedlichen Parteien im Deutschen Bundestag häufig unterschiedlich bewertet, beispielsweise im
Hinblick auf den Umfang und den Anspruch von gunilateralen Vorreiterrolleni.1912
Dabei ist unumstritten, dass nationale Maßnahmen allein
die zugrunde liegenden Probleme nicht vollständig werden lösen können. Daraus folgt im Umkehrschluss, dass
das 21. Jahrhundert entweder ein Jahrhundert der zunehmenden supranationalen Verschränkung werden wird
oder aber ein Jahrhundert, in dem die Welt die zunehmende Komplexität der Herausforderungen nicht wird
bewältigen können, mit all den kritischen oder gar katastrophalen Folgen, die für einen solchen Fall befürchtet
werden.
Daraus leitet die Mehrheit der Enquete-Kommission einen übergreifenden Imperativ für eine auf Nachhaltigkeit
(im weiten Sinne) ausgelegte Politik der Bundesrepublik
Deutschland ab: den Imperativ, sich wirksam für die
Schaffung leistungsfähiger supranationaler Institutionen
einzusetzen n unter Aufgabe nationaler Souveränitätsrechte. Der Integrationsprozess innerhalb der Europäischen Union stellt aus diesem Blickwinkel einen wichti1911
1912
Genau dies ist auch der Duktus der Argumentation in der Enzyklika
gCaritas in Veritatei von Papst Benedikt XVI. Vgl. Benedikt PP.
XVI (2009). Enzyklika Caritas in Veritate.
Vgl. zum Beispiel die Diskussionen in Kapitel 7 des Berichts der
Projektgruppe 3.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
D 551 D
Drucksache 17/13300
gen Präzedenzfall dar. Allerdings stehen einer solchen
verstärkten supranationalen Integration stets die Antagonismen der Nationalstaaten sowie die divergierenden Interessen nationaler Regierungen sowie Bürgerinnen und
Bürger entgegen, sodass n bei allem Bemühen einzelner,
gaufgeklärteri Regierungen n die Geschwindigkeit und
der Erfolg solcher supranationalen Integrationsprozesse
unsicher sind.
gNoti, die sich aus globalen wirtschaftlichen Ungleichgewichten und aus der unzureichenden (globalen) Regulierung der (global) vernetzten Kapitalmärkte ergibt.
Nach Kräften dazu beizutragen, diese gNötei durch supranationale Kooperation und Integration vorausschauend zu verhindern, erscheint auch aus dieser Perspektive
also als besondere Priorität einer aufgeklärten nationalstaatlichen Politik.
Das Wissen um die Bedeutung des gsupranationalen Imperativsi verweist unter anderem auf Immanuel Kants
Schrift von 1784 gIdee zu einer allgemeinen Geschichte
in weltbürgerlicher Absichti. Dort schreibt er n in Anerkenntnis der Schwierigkeiten der Menschen, zu kooperativen Lösungen zu kommen (Kant nennt dies an anderer
Stelle die gUngeselligkeiti des Menschen) n unter anderem:
Mithilfe welcher Akteurinnen und Akteure könnte dies geschehen? Im Bericht werden an einigen Stellen Ansatzpunkte deutlich:
gDas Problem der Errichtung einer vollkommenen bürgerlichen Verfassung ist von dem Problem eines gesetzmäßigen äußeren Staatsverhältnisses abhängig und kann
ohne das letztere nicht aufgelöst werden. [y] Die Natur
[y] treibt durch die Kriege, durch die überspannte und
niemals nachlassende Zurüstung zu denselben, durch die
Noth, die dadurch endlich ein jeder Staat selbst mitten im
Frieden innerlich fühlen muß, zu anfänglich unvollkommenen Versuchen, endlich aber [y] zu dem, was ihnen
die Vernunft auch ohne so viel traurige Erfahrung hätte
sagen können, nämlich: aus dem gesetzlosen Zustande
der Wilden hinaus zu gehen und in einen Völkerbund zu
treten; wo jeder, auch der kleinste Staat seine Sicherheit
und Rechte nicht von eigener Macht, oder eigener rechtlichen Beurteilung, sondern allein von diesem großen Völkerbunde (Foedus Amphictyonum), von einer vereinigten
Macht und von der Entscheidung nach Gesetzen des vereinigten Willens erwarten könnte. So schwärmerisch
diese Idee auch zu sein scheint [y]: so ist es doch der unvermeidliche Ausgang der Noth, worein sich Menschen
einander versetzen, die die Staaten zu eben der Entschließung (so schwer es ihnen auch eingeht) zwingen muß,
wozu der wilde Mensch eben so ungern gezwungen ward,
nämlich: seine brutale Freiheit aufzugeben und in einer
gesetzmäßigen Verfassung Ruhe und Sicherheit zu suchen. [y] Man kann die Geschichte der Menschengattung im Großen als die Vollziehung eines verborgenen
Plans der Natur ansehen, um eine innerlich- und zu diesem Zwecke auch äußerlich-vollkommene Staatsverfassung zu Stande zu bringen, als den einzigen Zustand, in
welchem sie alle ihre Anlagen in der Menschheit völlig
entwickeln kann.i
Die Begründung, die Kant für die allmähliche Einsicht
der Menschheit in die Notwendigkeit einer einzigen, weltumspannenden Staatsorganisation anführt, ist die Not,
die sich aus der Zerstörungskraft des Krieges ergibt. Der
Impuls zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft
nach zwei Weltkriegen bestätigt diese These. Und auch im
21. Jahrhundert hat diese Begründung nichts an Überzeugungskraft eingebüßt. Im Lichte unserer heutigen Erfahrungen müssen dem Kantschen Argument aber noch
weitere Begründungen hinzugefügt werden. Beispielsweise die gNoti, die sich aus der (globalen) Überlastung
der (globalen) ökologischen Grenzen ergibt, oder die
a) Unverzichtbar sind nach wie vor nationale Regierungen als Träger des jeweils auf ein Territorium beschränkten Gewaltmonopols. Sie werden ihrer MitVerantwortung aber nur dann gerecht, wenn sie nicht
gnaivi im Alleingang, sondern im Bewusstsein der
spezifischen Herausforderungen agieren, die mit der
gsupranationalen Konstellationi verbunden sind. Bei
der Etablierung wirksamer supranationaler Kooperation ergeben sich regelmäßig Dilemmaprobleme für
die nationalen Regierungen: Da sich die erwünschten
Ziele (zum Beispiel Entlastung der globalen ökologischen Senken) nur durch koordiniertes Handeln einer
ausreichenden Zahl nationaler Regierungen weltweit
erreichen lassen, sind einzelstaatliche Vorleistungen
nur im begrenzten Umfang möglich, haben aber in der
Regel erhebliche inländische Verteilungswirkungen.
Moralisch gewünschtes Umsteuern muss diese gNatur
der Sachei, also die besonderen Kontextbedingungen,
in denen das nationale Engagement erfolgt, berücksichtigen. Nationalstaatliches Handeln als gInvestitioni in das Zustandekommen einer internationalen
Lösung kann dabei viele Dimensionen haben: etwa
den Aufbau von internationalen Bündnissen, die gelebte internationale Solidarität (auch finanziell), die
Investition in gkulturelles Kapitali, also die Propagierung von Konsummustern und eines Lebensstils gerade in reichen Ländern, der in Schwellenländern imitiert werden kann, et cetera. Zu vermeiden sind im
Gegenzug nationalstaatliche Regulierungen, die vorgeblich dem globalen Ziel dienen sollen, im Kern jedoch verteilungspolitische Absichten innerhalb
Deutschlands verfolgen.1913
b) Supranationale Institutionen werden zunehmend an
Bedeutung gewinnen (müssen). Zu denken ist dabei
vor allem an die Europäische Union, die zunehmend
Souveränitätsrechte ihrer Mitgliedstaaten übernimmt.
Aber auch die Vereinten Nationen und ihre diversen
Unterorganisationen werden einen größeren Einfluss
erlangen. Vor dem Hintergrund des genannten gsupranationalen Imperativsi sollte Deutschland alles daransetzen, diese Institutionen zu stärken n im Einzelfall durchaus auch unter Hintanstellung deutscher
Partikularinteressen, wenn die große Linie dies rechtfertigt.
1913
Für eine ausführliche Diskussion vgl. Bericht der Projektgruppe 3,
Kapitel 7, sowie Bericht der Projektgruppe 4, Kapitel 5.
Drucksache 17/13300
D 552 D
c) Hier kommen im 21. Jahrhundert weitere ordnungspolitische Akteurinnen und Akteure ins Spiel, denen
unter den gegenüber dem geschlossenen Nationalstaat
veränderten Bedingungen ordnungspolitische Mitverantwortung zukommt: etwa Unternehmen und Unternehmensverbände, Nichtregierungsorganisationen, aber
auch Kundinnen und Kunden in ihrem realen Kaufverhalten. Gerade weil staatliche Ordnungspolitik angesichts des gsupranationalen Imperativsi erheblich
mühsamer geworden ist, muss sie durch weitere flankierende Einflussfaktoren verstärkt werden (gMultiLevel-Governancei, Ruggie). Unternehmen können sozialverträglich hergestellte oder ressourcenschonende
Produkte, Dienstleistungen und Technologien entwickeln und anbieten; Verbraucherinnen und Verbraucher können bei ihren Konsumentscheidungen auf solche Angebote zurückgreifen; Investoren können bei
ihren Anlageentscheidungen neben Renditeüberlegungen auch Aspekte verantwortlichen Managements berücksichtigen et cetera. Internationale Organisationen
und Verbände können zur Erstellung von Rahmenbedingungen für diese Umsteuerungen beitragen. Nichtregierungsorganisationen, Vereine und Initiativen
können in den verschiedenen Bereichen tätig werden.
Personen und Organisationen tragen so unter den Bedingungen der Globalisierung Mitverantwortung. Gemeinwohlorientiertes Handeln im Sinne einer Bereitschaft zur ethischen Vorleistung ohne entsprechende
materielle Kompensation durch den Staat oder die
Mitbürgerinnen und Mitbürger hat auch in der modernen Gesellschaft einen wichtigen Ort. Diese Erkenntnis muss stärker auch unsere Bildungsinhalte prägen.
III.II
Spannungsfeld gProduktivität und
Persönlichkeitsbildungh
Die Dynamik der sozialen Marktwirtschaft wirft, insbesondere aus christlicher Sicht, eine besondere ethische
Herausforderung auf. Denn die Anreize, die ihre Produktivität und Innovationskraft befördern, sind im Kern (zumindest zu erheblichen Anteilen) materieller Natur. Der
Wettbewerb hat aus dieser Perspektive also ein Janusgesicht: Einerseits ermöglicht er die freie Betätigung des
einzelnen Menschen und fördert wirtschaftlichen Fortschritt, andererseits belohnt er den Einsatz des einzelnen
Menschen durch mitunter erheblichen materiellen Wohlstand. Dies kann mit unerwünschten Konsequenzen für
die Persönlichkeitsbildung der wirtschaftlich Erfolgreichen (und ihrer Familien) verbunden sein: mit mangelnder Sorgfalt im Umgang mit den erworbenen Gütern, mit
einer Erosion des Verantwortungsbewusstseins in Unternehmen und Gesellschaft, mit fehlender Sensibilität für
die Anforderungen, die aus den ökologischen Existenzbedingungen der Menschheit für den einzelnen Menschen
resultieren. Kurz: Gerade der Mechanismus, der Impulse
zu einer besseren Wirtschaft und Gesellschaft leisten kann,
vermag zugleich n sozusagen als unerwünschte Nebenwirkung (I. Elster) n das ggute Lebeni n im christlichen
Verständnis die personale Gemeinschaft des Menschen
mit Gott n zu gefährden: Der reiche junge Mann des
Evangeliums verweigert die Nachfolge Christi (Lukas 18,
18-27).
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
Religiöse Weisheitstraditionen warnen daher vor entsprechenden Verhaltensweisen, nämlich gauf der einen Seite
die ausschließliche Gier nach Profit und auf der anderen
Seite das Verlangen nach Macht [y] zum jeden
Preis{.i1914 Beide sind im Wesen des Menschen angelegt
und kein Staatswesen und keine soziale Ordnung kann sie
verhindern, wenn der Impuls hierzu nicht aus der Einsicht
(in religiöser Sprache: der Bekehrung) des einzelnen Menschen resultiert. Allerdings können Gesellschaftsordnungen in unterschiedlicher Weise Charaktereigenschaften
wie Habgier und Machtstreben belohnen und einfassen,
woraus sich ein natürliches Spannungsfeld zwischen Solidarität und Personalität ergibt. Jede subsidiäre Einheit
menschlichen Zusammenlebens n die Familie, ein Unternehmen, die Kirche oder das staatliche Gemeinwesen n
sollte ihr Gleichgewicht in diesem Spannungsfeld regelmäßig überprüfen und neu justieren. Hierzu gehören insbesondere auch Debatten über gemeinschaftlich getragene Grundwerte, über Instrumente und Formen der
Persönlichkeitsbildung in Bildung und Erziehung, über
freiwilliges Engagement und Ehrenamt als Gegengewicht
gegen Habgier und Machtstreben et cetera. Das jüngst
von der Päpstlichen Kommission gJustitia et Paxi vorgelegte Dokument gZum Unternehmer berufeni (Vatican n
Köln 2012) zur Unternehmerethik reflektiert beispielsweise genau diese Zusammenhänge n ebenso wie die
Schriften des Managementtheoretikers Peter Drucker.
Dies gilt gerade infolge der vergangenen zwei Jahrzehnte
der Globalisierung, der rasanten Entwicklung großer
Schwellen- und Entwicklungsländer sowie der Umbrüche
in der Informations- und Kommunikationstechnologie.
Diese Entwicklungen haben die Profitmöglichkeiten schmaler Eliten n im Vergleich zum Durchschnitt der Gesellschaft n sehr stark ausgeweitet. Sie haben die kulturelle
Balance zwischen den beiden gGesichterni des Wettbewerbs, die den Erfolg der sozialen Marktwirtschaft bestimmt und getragen hat, aus dem Gleichgewicht gebracht. Eine solche Interpretation passt zumindest zu dem
weithin artikulierten Unwohlsein vieler Bürgerinnen und
Bürger nicht nur unseres Landes in Bezug auf die kulturellen Entwicklungen der vergangenen zwei Jahrzehnte.
Sie ist letztlich geeignet, den sozialen Frieden wie auch
die gesellschaftliche Integration wirtschaftlicher Eliten in
die Gesellschaft zu gefährden.
Die Enquete-Kommission hat sich mit dieser zentralen
Frage der gesellschaftlichen Werteordnung nur am
Rande und in einer spezifischen Hinsicht, nämlich bei der
Diskussion der Rolle der Einkommens- und Vermögensverteilung im Wohlstandsindikatorensatz, befasst.1915
Mögliche Konsequenzen für Staat, Gesellschaft sowie
jede einzelne Bürgerin und jeden einzelnen Bürger wurden jedoch nicht formuliert. Dabei ist unsere Position,
dass einfach klingende Lösungen wie Steuererhöhungen
auf besonders hohe Einkommen und Vermögen kein
Allheilmittel sein können; dies nicht nur aufgrund von
1914
1915
Johannes Paul II. PP XV (1987). Enzyklika Sollicitudo rei socialis:
Ziffer 37.
Vgl. Kapitel 3.2.2 im Berichtsteil der Projektgruppe 2.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
D 553 D
Implementationsproblemen durch die globale Mobilität
von Personen und Kapital, sondern auch, weil diejenigen,
die die staatliche Aneignung dieser Mittel befürworten, in
der Regel schlüssige Konzepte schuldig bleiben, was der
Staat denn mit diesen Mehreinnahmen anfangen soll. Aus
unserer Sicht liegen die Herausforderungen wesentlich
tiefer und sind nicht nur materieller Art. Eine Kultur der
gemeinsamen Verantwortung und Selbstbestimmung in
Freiheit ist der Kernbestand einer gzivilisierten Ökonomiei (dieser Begriff der Ökonomen Buni und Zamagni
bestimmt auch die Enzyklika gCaritas in Veritatei von
Papst Benedikt XVI.). Sie stellt jenes Potenzial dar, von
dem nach Böckenförde (beziehungsweise Lorenz von
Stein) das staatliche Gemeinwesen zehrt, ohne es substituieren zu können. Zudem muss die genannte Entwicklung
wiederum in den globalen Kontext gestellt werden. Denn
die Entwicklung der Einkommens- und Vermögensverteilung in Deutschland vollzieht sich in einer dynamischen
Veränderung der weltweiten Einkommens- und Vermögensverteilung, die n in der sich weiter globalisierenden
Welt n eine zunehmende Bedeutung für die Bestimmung
des friedlichen Zusammenlebens der Menschen erlangen
wird.
III.III
Spannungsfeld gInformations- und
Kommunikationstechnologieh
Die rasant fortschreitende Digitalisierung erfasst zunehmend mehr Lebensbereiche. Auch hier zeigt sich exemplarisch das Janusgesicht der konkreten Anwendung neuartigen Wissens. Hieraus ergibt sich eine Vielzahl von
Spannungsfeldern, die die soziale Marktwirtschaft in geeigneter Weise integrieren muss. Beispielsweise wäre zu
fragen: Welche Möglichkeiten bietet die IKT für eine
weitere Flexibilisierung von Arbeitsverhältnissen, und
welche Risiken liegen darin aus Sicht des sozialen Zusammenhalts? Wie stark führt die IKT zu einer Beschleunigung von Arbeitsprozessen, und wie gut sind die Berufstätigen auf diese Beschleunigung vorbereitet? Welchen
Einfluss haben die ubiquitäre Verfügbarkeit von digitalem
Wissen sowie der ständige Umgang mit digitalen Medien
auf das Lernverhalten von Jugendlichen und jungen Erwachsenen? Welche Chancen und welche Risiken liegen
in dieser Entwicklung? Welche Chancen liegen in den
Konzepten der gShare Economyi, also in Geschäftsmodellen, die das Teilen von Vermögensgütern und Wissen
vereinfachen, und welcher mögliche Nutzen für die Gesellschaft ist hieraus zu erwarten?
Solche und weitere, ähnliche Fragen sind unseres Erachtens von zentraler Bedeutung für die Entwicklung eines
umfassenden Verständnisses davon, in welche Richtung
das weitere Wachstum von Wissen unsere Gesellschaft
führen kann und wird. Leider haben sie weder im Einsetzungsbeschluss noch in den Erörterungen der EnqueteKommission eine Rolle gespielt.
III.IV
Spannungsfeld gDemografische
Entwicklungh
Die demografische Entwicklung umschreibt einen Prozess mit enormen Rückwirkungen auf Kultur, Wohlstand
Drucksache 17/13300
und Lebensqualität in Deutschland. Sie ist nach unserer
Überzeugung in der Enquete-Arbeit wie auch im Koalitionspapier zum Themenfeld Wachstum nicht in einer ihrer Bedeutung entsprechenden Weise thematisiert beziehungsweise bearbeitet worden (mit Ausnahmen bestimmter
Passagen im Bereich der Lebensstile). Dabei stellt die
fehlende Weitergabe des Lebens an die kommende Generation ein ebenso offensichtliches wie gravierendes Nachhaltigkeitsdefizit der Lebens- und Arbeitsbedingungen in
Deutschland dar. Die demografische Entwicklung hätte in
ihren ökonomischen, aber auch in ihren sozialen und kulturellen Dimensionen umfassender reflektiert werden
müssen, wenn dem Anspruch der Kommission, etwas zu
Wohlstand und Lebensqualität in Deutschland sagen zu
wollen, Rechnung getragen werden sollte.
IV.
Schlussbemerkungen
Die Grundüberzeugungen und Werte der freiheitlichen,
sozialen Marktwirtschaft, wie sie die Entwicklung der
deutschen Gesellschaft nach der totalen Katastrophe des
Zweiten Weltkrieges wie kaum etwas anderes geprägt haben, können auch zur Lösung der Herausforderungen des
21. Jahrhunderts wichtige Impulse leisten. Keineswegs
sind hier ein vollständiger Umbruch und eine totale Neuorientierung notwendig, vielmehr sind in der Tradition
bereits wichtige ethische Orientierungen angelegt.
Allerdings ist mit dem Hinweis auf Marktwirtschaft und
ökonomische Theorie noch nicht alles Relevante gesagt.
Wachstum des wirtschaftlichen Wohlstands ist mit steigender Lebensqualität keineswegs schlechterdings identisch n weder für den einzelnen Menschen noch für die
Gesellschaft als Ganze. Persönlicher wie gesellschaftlicher Wohlstand hat seine Berechtigung vor allem als Bedingung für ein solides gSystem beruflicher und sozialer
Sicherheiti.1916 Daher gilt, dass die optimale Versorgung
mit wirtschaftlichen Gütern und die Vermeidung von Verschwendung von materiellem Wohlstand sinnvolle und
weiterhin gültige wirtschaftsethische Ziele darstellen, gerade mit Blick auf die Armen und Ärmsten. Denn Wohlstand ermöglicht Frieden und Sicherheit, wenn er gerecht
verteilt wird.1917
Die ökonomische Theorie ist dabei ein wichtiges analytisches Hilfsmittel, wirtschaftliches Wachstum ein dankbar
anzunehmendes Ergebnis günstiger Entwicklungen, aber
nicht das letzte, absolut zu setzende Ziel von Wirtschaft
und Gesellschaft. Denn die persönliche und die gesellschaftliche Entwicklung erschöpfen sich nicht einfach nur
in der Akkumulation von Wohlstand; vielmehr zielt sie
auch auf die personale Verwirklichung von Bürgerinnen
und Bürgern ab n unter Einschluss der Entwicklung ihres
Verantwortungsbewusstseins und ihrer freiheitlichen
Handlungs- und Selbstbestimmungskompetenz.
In Bezug auf wirtschafts- und gesellschaftspolitisches
Handeln wird hieraus eine bekannte Erkenntnis bekräf1916
1917
Johannes Paul PP II. (1991). Enzyklika Centesimus annus.
Vgl. etwa Pius PP XI. (1931). Enzyklika Quadragesimo anno;
Johannes Paul PP II. (1991). Enzyklika Centesimus Annus.
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Drucksache 17/13300
D 572 D
ein Risikogewicht von Null vorgeschrieben. Es kommt
daher entscheidend auf eine Änderung der Regeln zur Eigenkapitalhinterlegung an. Sie sollten sich primär an den
ungewichteten Aktiva orientieren (vgl. Kapitel 2.3.1), sodass die Relevanz der Ratings sinkt. Daneben sollten die
bankinternen Ratingverfahren gefördert werden, um die
Abhängigkeit von externen Ratings weiter zu verringern.
Zudem deuten Forschungsergebnisse darauf hin, dass die
hohe Komplexität der zu bewertenden Finanzprodukte
eine Ursache für die Intransparenz der Bewertungen und
darauf aufbauend für strategisches Verhalten (jSuche
nach dem besten Ratingk) der Emittenten dieser Produkte
ist.1991 Dies bestärkt die in Abschnitt 3.4 formulierte Forderung nach mehr Transparenz bei der Produktgestaltung.
Insbesondere sollten komplexe Mehrfachverbriefungen
durch deutlich höhere Selbstbehalte massiv erschwert
oder ganz verboten werden.
Aus Sicht einiger Mitglieder der Enquete-Kommission
hinken die aufsichtsrechtlichen Bemühungen zur Regulierung der Ratingagenturen den Erfordernissen laufend
hinterher. Sie befürchten, dass noch so ausgeklügelte
Governance-, Transparenz- und Haftungsregelungen die
bestehenden Interessenkonflikte nicht beseitigen können.
Daher schlagen sie vor, eine europäische gemeinnützige
unabhängige Ratingagentur zu schaffen. Sie erwarten,
dass eine neue Agentur für zusätzlichen Wettbewerb auf
dem internationalen Markt für Ratings sorgen würde. Zudem versprechen sie sich Bewertungsverfahren, die nicht
durch Interessenkonflikte verzerrt sind. Im Gegenzug plädieren sie dafür, öffentliche Ratingagenturen von den für
private Agenturen geltenden Regulierungsvorschriften zu
entlasten. Um ungerechtfertigte, krisenverschärfende Herabstufungen insbesondere von europäischen Staaten zu
verhindern, fordern sie schließlich eine stärkere unabhängige Kontrolle der Ratings von (Krisen-)Staaten.
Aus Sicht der Mehrheit der Mitglieder der Enquete-Kommission wäre eine Intensivierung des privatwirtschaftlichen Wettbewerbs auf dem internationalen Markt für Ratings zu begrüßen.1992 Die Einrichtung einer öffentlich
geförderten oder gar öffentlich-rechtlichen Ratingagentur sehen sie jedoch skeptisch. Grundsätzlich sehen sie es
nicht als Aufgabe des Staates an, die Güte von Finanzmarktprodukten zu bewerten. Darüber hinaus sehen sie
praktische Probleme. Zum einen schätzen sie die notwendigen Investitionskosten (insbesondere Personalkosten
und eine überzeugende Methodik der Ratings) als besonders hoch ein und befürchten, dass sich eine öffentlichrechtliche beziehungsweise öffentlich geförderte Agentur, die ihrer Konstruktion nach nicht den Sanktionen des
Marktes ausgesetzt ist und der zu Beginn jede Reputation
fehlt, langfristig nicht als innovatives Unternehmen bei
1991
1992
Vgl. Skreta, Vasiliki; Veldkamp, Laura (2009). The origin of bias in
credit ratings.
Sie verweisen zudem darauf, dass es schon heute nicht nur die drei
großen Ratingagenturen Fitch, Moody{s und Standard & Poor{s
gibt. So gibt es zum Beispiel in Deutschland mit der Feri EuroRating
Services AG zumindest in einigen Marktsegmenten durchaus Konkurrenz. Eine Übersicht über alle bei der ESMA registrierten
Ratingagenturen in Europa ist zu finden bei ESMA (2013). List of
registered and certified CRA´s from 7 January 2013.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
den Nachfragern von Ratings durchsetzen kann. Zum anderen erwarten sie, dass die Marktteilnehmer gerade die
Bewertung europäischer Krisenstaaten in Zweifel ziehen
werden, da eine europäische öffentlich-rechtliche oder öffentlich geförderte Ratingagentur hierbei in Interessenkonflikte geraten könnte.1993 Neben den ökonomischen
Bedenken, die gegen die Gründung einer solchen Ratingagentur sprechen, gibt es politische Einwände. Eine öffentlich-rechtliche oder auch öffentlich geförderte Ratingagentur, die Ratings produziert, die ex post nicht
eintreten, kann zu Fehlinvestitionen verleiten. Dies kann
unter Umständen zu hohen Verlusten bei den Anlegern
führen. Im schlimmsten Fall können die öffentlich-rechtliche Ratingagentur und damit die europäischen Regierungen von den Investoren in Haftung genommen werden.1994
2.4
Zusammenfassung
Die weltweite Finanzkrise, die im Zusammenbruch von
Lehman Brothers gipfelte und eine schwere Rezession
der Weltwirtschaft nach sich zog, hat gezeigt, wie fragil
das globale Finanzsystem ist. Dauerhaft stabile Finanzmärkte sind jedoch ein wichtiger Grundpfeiler für eine
nachhaltige Wirtschaftsentwicklung. Basierend auf einer
Analyse der Systemschwächen, die zur Schärfe der Krise
beigetragen haben, hat es in den vergangenen Jahren eine
Reihe von Initiativen zur Finanzmarktreform gegeben,
von denen einige bereits in Kraft getreten sind. Vieles davon ist zu begrüßen. Doch greifen wesentliche Teile der
Reformen zu kurz. Das Ziel der G 20 einer umfassenden
und krisenfesten Regulierung ist noch längst nicht erreicht.
Die wichtigsten Forderungen seien daher hier noch einmal zusammengefasst:
• Die Eigenkapitalanforderungen an Finanzinstitute
sollten deutlich stärker als geplant verschärft werden.
Als zentrales Eigenkapitalmaß sollte die Leverage Ratio verwendet werden, die weniger manipulationsanfällig ist als die risikogewichtete Eigenkapitalquote.
Eine höhere Eigenkapitalanforderung verschafft nicht
nur dem für eine Marktwirtschaft fundamentalen Haftungsprinzip mehr Geltung. Sie trägt auch dazu bei,
dass das Anpassungsvolumen im Krisenfall geringer
als bisher ausfällt, was die krisenverschärfende Abwärtsdynamik von Fire Sales und Bilanzverkürzungen
reduziert.
• Die Eigenkapitalanforderungen sollten eine bankspezifische Komponente enthalten. So sollten Banken, die
systemrelevant sind oder eine außergewöhnlich starke
Fristentransformation betreiben D sich also sehr kurzfristig verschulden, aber langfristige Kredite vergeben D zusätzliche Eigenmittel vorhalten müssen.
1993
1994
Vgl. Harbrecht, Erich; Wieland, Martin; Elsas, Ralf; Schneck,
Ottmar (2010). Zur Diskussion: Ist eine europäische Ratingagentur
sinnvoll, und wie sollte sie organisiert sein?
Vgl. Beck, Hanno; Wienert, Helmut (2010). Brauchen wir eine
europäische Rating-Agentur?
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
D 573 D
• Die Prozyklizität der bisherigen Regeln sollte vermieden werden. Dazu sollte eine regelgebundene antizyklische Leverage Ratio eingeführt werden. Zudem
sollten die Aufsichtsbehörden ermächtigt werden, Anforderungen an die Beleihungsquoten oder an die Einlagequoten zustandsabhängig zu verschärfen oder zu
lockern.
• Es wäre zu prüfen, inwieweit eine antizyklische Variation der Bankenabgabe zielführend sein könnte.
• Der Bereich der Schattenbanken sollte stärker reguliert werden. So sollten Banken die Aktivitäten von
mit ihnen verbundenen Zweckgesellschaften voll in
ihren Rechnungslegungskreis konsolidieren. Zudem
sollten die Aufsichtsbehörden das Mandat erhalten, in
besonderen Fällen außerbilanzielle Zweckgesellschaften und Aktivitäten ganz zu verbieten. Auch sollte
eine enge Begrenzung des Exposures von Banken gegenüber bestimmten Teilen des Schattenbankensystems (zum Beispiel Hedge Fonds) erfolgen. Schließlich sollten die Regeln zur Leverage Ratio und zur
Fristentransformation auch für die Schattenbanken
verschärft werden; Abweichungen von den im Bankensystem geltenden Grenzen sollten gut begründet
werden.
• Regulierungsoasen sollten geschlossen werden, um
Ausweichreaktionen zu vermeiden.
• Um die Transparenz zu erhöhen, sollte den Regulierungsbehörden gerade für den Fall, dass Risiken drohen, die Befugnis eingeräumt werden, zusätzliche Informationen von den Marktteilnehmern einzufordern.
• Weiterverbriefungen sollten durch deutlich höhere
Selbstbehalte massiv erschwert oder ganz verboten
werden. Inwieweit Kreditderivate insbesondere auf
Staatsanleihen ein ähnlich hohes Gefährdungspotenzial aufweisen und daher ebenfalls verboten oder erschwert werden sollten, ist umstritten.
• Es ist zu prüfen, ob und wie Finanzinnovationen mit
erhöhtem Gefährdungspotenzial verboten oder deutlich unattraktiver gemacht werden können.
• Die Transparenz über die Vergütungssysteme im Bankensektor sollte weiter erhöht werden. Auch ist sicherzustellen, dass die variable Vergütung nicht primär an
die Eigenkapitalrendite anknüpft.
• Es muss ein funktionsfähiger Kriseninterventions- und
Insolvenzmechanismus für Banken geschaffen werden. In ihm sollten die Rechte für die Aufsichtsbehörden zu einem frühzeitigen Eingriff verwirklicht werden. Ein guter Maßstab hierfür ist das vom
Sachverständigenrat entworfene Dreiphasenkonzept.
• Eine europäische Bankenaufsicht sollte mit echten
Durchgriffsrechten zumindest bei international operierenden Banken ausgestattet werden. Dies betrifft insbesondere das Verfahren bei möglichen Schieflagen
oder Insolvenzen von Banken, die in mehreren Mitgliedsländern tätig sind. Hierzu ist ein europaweites
Abwicklungsregime D mindestens für die Eurozone D
Drucksache 17/13300
nötig. Begleitend sollte es eine Regel geben, nach der
mögliche finanzielle Belastungen der Staaten aus Bankenrettungen verursachergerecht auf die Mitgliedsländer verteilt werden.
• Zur Vermeidung von Regulatory Capture sollten die
finanzielle und personelle Kapazität der Regulierungsbehörde und ihre Unabhängigkeit gestärkt werden.
Intransparenz sollte durch klare Transparenzregeln sowie externe und interne Kontrollen der Regulierungsinstanz reduziert werden.
Sondervotum der Sachverständigen PD Dr. Norbert
Reuter, Prof. Dr. Ulrich Brand und Prof. Dr. Martin
Jänicke sowie der Fraktion DIE LINKE. zum
Bericht der Projektgruppe 4, Kapitel 2:
gRegulierung der Finanzmärkteh
Die im Berichtsentwurf der Projektgruppe 4 im Abschnitt 2.3 genannten gVorschläge zur Regulierung der Finanzmärktei gehen nicht weit genug. Wie sich jüngst im
Zusammenhang mit der Zypern-Rettung gezeigt hat, fehlt
der Hinweis auf die Bedeutung von Kapitalverkehrskontrollen als Instrument, einen massiven Abfluss von Kapital und damit eine Verschärfung krisenhafter Entwicklungen zu verhindern.
Bis in die 70er Jahre hinein waren Kapitalverkehrskontrollen ein gängiges Instrument zur Regulierung internationaler Kapitalströme. Mit der Aufgabe des Bretton
Woods-Systems fester Wechselkurse hatte sich jedoch zunehmend das neoliberale Credo der Überlegenheit unregulierter Märkte durchgesetzt. Auf den Finanzmärkten
wurde dieses Credo am umfassendsten umgesetzt: Kapital
müsse ohne Behinderung fließen dürfen, je flexibler und
unregulierter die Finanzmärkte, desto günstiger seien die
Bedingungen für Wachstum und Wohlstand. Der freie Kapitalverkehr wurde sogar neben dem freien Warenverkehr,
der Freizügigkeit von Personen und der Dienstleistungsfreiheit als einer der vier Grundfreiheiten des Binnenmarktes in der Europäischen Union festgeschrieben.
Heute wissen wir, dass die zur Durchsetzung des freien
Kapitalverkehrs umgesetzte umfassende Deregulierung,
Flexibilisierung und Liberalisierung der Finanzmärkte zu
massiven Verwerfungen in der Realwirtschaft geführt haben. Eine Reihe von Vorschlägen zur Re-Regulierungen
der Finanzmärkte wird in dem Abschnitt 2.3 der Projektgruppe 4 genannt. Allerdings fehlt der Hinweis auf die
Notwendigkeit von Kapitalverkehrskontrollen als Instrument zur Stabilisierung der Finanzmärkte. Dabei hat bereits das Beispiel Island die Bedeutung von Kapitalverkehrskontrollen zur Stabilisierung der wirtschaftlichen
Entwicklung offensichtlich gemacht. Island sah sich nach
der Insolvenz inländischer Banken ab 2008 gezwungen
mittels Kapitalverkehrskontrollen einen massiven Abfluss von Geld außer Landes zu verhindern. Auf dieser
Grundlage hat sich das Land seitdem relativ gut von der
Krise erholt. Wie jüngst das Beispiel Zypern erneut zeigt,
sind sie ein ebenso geeignetes wie notwendiges Instrument, um eine massive Kapitalflucht und damit eine weitere Verschärfung der Finanzkrise Zyperns und des gesamten Euroraums zu verhindern.
Drucksache 17/13300
D 574 D
Im Bericht der Projektgruppe 4 findet sich demgegenüber
die im Lichte der aktuellen Entwicklungen nicht weiter
problematisierte beziehungsweise aktualisierte Aussage,
gdass die Finanzmarktliberalisierung der Jahre 1980 bis
1999 positiv auf das Wirtschaftswachstum gewirkt hat. So
zeigen Studien, dass eine Liberalisierung der Finanzsysteme
insbesondere im Zuge einer Aufhebung von internationalen
Kapitalkontrollen das Wirtschaftswachstum steigerti.1995
Hier zeigt sich einmal mehr, dass die Realität Maßnahmen erzwingt, hinter der der Debattenstand in der herrschenden Ökonomik hinterherhinkt. Insofern sollten die
Vorschläge zur Regulierung der Finanzmärkte der Projektgruppe 4 um den Hinweis auf die Bedeutung von Kapitalverkehrskontrollen ergänzt werden.
In dem Zusammenhang ist auch auf die Notwendigkeit
weiterer Maßnahmen hinzuweisen, die für die dauerhafte
Stabilität von Finanzmärkten wie von öffentlichen Haushalten zentral sind. Dazu gehören etwa ein automatischer, grenzüberschreitender Datenaustausch der Steuerbehörden und die Möglichkeit des Lizenzentzugs von
Banken, die bei Steuerflucht im Zusammenhang mit
grenzüberschreitendem Kapitalverkehr helfen.
3
Zukunftsfähige Finanzpolitik
3.1
Einleitung
Finanzpolitische Entscheidungen sind Ausdruck gesellschaftspolitischer Verständigungsprozesse und Wertentscheidungen. Sie sind von großer Bedeutung für die Qualität der Daseinsfürsorge. Eine angemessene Finanzierung
und eine effiziente Organisation erlauben es der öffentlichen Hand, der Gesellschaft hochwertige Leistungen bereitzustellen wie Bildungsinstitutionen (Kindergärten,
Schulen und Hochschulen), Forschung und Entwicklung,
Krankhäuser, Polizei, öffentliche Verwaltung und Infrastruktur sowie die Landesverteidigung.
Eine Finanzpolitik ist jedoch nur dann zukunftsfähig,
wenn über den Konjunkturzyklus ausgeglichene Haushalte und ein niedriger Schuldenstand sowie die Finanzierung erforderlicher öffentlicher Aufgaben dauerhaft
erreicht werden. Die Verschuldungskrise in einigen Ländern des Euroraums hat die Bedeutung einer zukunftsfähigen Finanzpolitik für die nachhaltige Entwicklung einer
Volkswirtschaft einmal mehr nachdrücklich vor Augen
gerufen.
Grundsätzlich sollte eine zukunftsfähige Finanzpolitik so
geplant sein, dass die staatlichen Haushalte im Durchschnitt eines Konjunkturzyklus zumindest nahezu ausgeglichenen sind. Dies erlaubt, in Abschwüngen Defizite zu
machen, denen aber in Aufschwüngen Überschüsse gegenüber stehen sollten. Die im Grundgesetz verankerte
Schuldenbremse trägt dieser Forderung Rechnung.1996
1995
1996
Kapitel 3.3.1 im Berichtsteil der Projektgruppe 1.
Vgl. hierzu auch das Sondervotum der Fraktion DIE LINKE. und
des Sachverständigen PD Dr. Norbert Reuter jWege zu einer zukunftsfähigen Finanzpolitik D aktueller Rechtsrahmenk zu Kapitel 3.4.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
Aufgrund verschiedener Faktoren wird es künftig nicht
einfacher werden, Einnahmen und Ausgaben in eine Balance zu bringen. Es gilt daher, die Herausforderungen einer zukunftsfähigen Finanzpolitik anzunehmen.
Dies gilt umso mehr, als die gesamtwirtschaftliche Einkommenssumme, aus der Zinsen und Tilgungen der aufgelaufenen Staatsschulden bestritten werden müssen, aufgrund der sinkenden Bevölkerungszahl langfristig wohl
langsamer steigen dürfte als bisher. Für sich genommen
macht die Demografie es also schwieriger, aus bestehenden Schulden jherauszuwachsenk.1997 Diesem eher pessimistisch stimmenden Befund stehen allerdings die Produktivitätsdynamik und die Vermögenssituation von
privaten Haushalten der deutschen Volkswirtschaft gegenüber: Es spricht viel dafür, dass die durchschnittlichen
Pro-Kopf-Einkommen im Trend weiter steigen.1998 Die
bestehenden Schulden werden folglich zwar auf zunehmend weniger Schultern verteilt, diese können aber immer mehr tragen. Insofern belastet die Demografie den
langfristigen Schuldenabbau, ohne ihn unmöglich zu machen.
Weitaus dramatischer könnte dagegen die Auswirkung
auf die Alterssicherung sein. Bei gegebener Beitragshöhe,
unveränderten Beitragszeiten und zunehmender Rentenbezugsdauer infolge der steigenden Lebenserwartung
stellen die von den Beitragszahlern bisher erworbenen
Ansprüche an die Rentenversicherung eine implizite Verschuldung des Staates dar. Ohne frühzeitige Anpassung
droht die Überschuldung oder der Zusammenbruch des
Rentensystems.
Die deutsche Finanzpolitik hat dieses Problem erkannt.
So liefert die grundgesetzlich verankerte Schuldenbremse
mittlerweile den rechtlichen Rahmen dafür, dass die staatliche Neuverschuldung eng begrenzt bleibt. Auch soll das
Renteneintrittsalter schrittweise auf 67 Jahre erhöht werden.1999/2000
1997
1998
1999
2000
Vgl. dazu auch das Kapitel jDemografische Herausforderungen für
die Finanzpolitikk der Projektgruppe 1.
Vgl. hierzu sowohl das Kapitel 2.7 der Projektgruppe 1 sowie das
Sondervotum der Fraktionen von SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, DIE LINKE. sowie der Sachverständigen Prof. Dr. Ulrich
Brand, Prof. Dr. Anke Hassel, Dietmar Hexel, Prof. Dr. Martin Jänicke, Michael Müller, PD Dr. Norbert Reuter und Prof. Dr. Uwe
Schneidewind zum Bericht der Projektgruppe 1.
Sondervotum der Fraktion der SPD und der Sachverständigen
Dietmar Hexel und Prof. Dr. Gert Wagner: Eine Anhebung des
Renteneintrittsalters ist jedoch erst dann möglich, wenn rentennahe
Jahrgänge zu mindestens 50 Prozent sozialversicherungspflichtig
beschäftigt sind. Auch sollten sich die Übergänge in die Rente stärker an der individuellen Leistungsfähigkeit der Beschäftigten orientieren.
Sondervotum der Fraktion DIE LINKE. und der Sachverständigen PD Dr. Norbert Reuter und Prof. Dr. Ulrich Brand: Die
schrittweise Anhebung des Rentenalters auf 67 ist keine adäquate
Antwort auf die demografische Entwicklung, da sie die Probleme
der Alterung der Gesellschaft einseitig auf die Beschäftigten und
Rentnerinnen und Rentner abwälzt und gleichzeitig die Altersarmut
noch verschärft. Da es sich um ein gesamtgesellschaftliches Problem handelt, muss die Finanzierung auskömmlicher Renten grundsätzlich auf eine breitere Basis gestellt werden.
Deutscher Bundestag D 17. Wahlperiode
D 575 D
3.2
Zur Definition und Messung von
Zukunftsfähigkeit in der Finanzpolitik
3.2.1
Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen
Das Konzept der Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen soll die dauerhafte Handlungsfähigkeit der Finanzpolitik sichern und die langfristigen Grundlagen einer
prosperierenden Gesellschaft erhalten.2001 Der erste Aspekt bezieht sich auf die öffentlichen Haushalte selbst
und fordert, dass diese nicht durch hohe oder dauerhaft
zunehmende Schulden überlastet werden. Dies bedingt
zum einen eine kurz- und mittelfristig solide Haushaltsführung. Zum anderen müssen Leistungsansprüche, deren
belastende Auswirkungen erst langfristig sichtbar werden, durch rechtzeitig eingeleitete kompensatorische
Maßnahmen unter Kontrolle gehalten werden. Der zweite
Aspekt impliziert, dass die Finanzpolitik dazu beitragen
soll, die ökonomischen, ökologischen und sozialen
Grundlagen des staatlichen Gemeinwesens zu erhalten
und zu entwickeln. Die einzelnen Ziele können dabei
durchaus im Widerspruch zueinander stehen. Es ist die
Aufgabe der Politik, hier Prioritäten zu setzen und gegebenenfalls einen Interessenausgleich herbeizuführen.
Eine Operationalisierung des Nachhaltigkeitserfordernisses ist die sogenannte intertemporale Budgetrestriktion.
Sie fordert, dass der derzeitige Schuldenstand dem Barwert aller zukünftigen Primärsalden entspricht.2002 Der
öffentliche Haushalt ist nicht nachhaltig, wenn der Gegenwartswert der Primärüberschüsse kleiner ausfällt als
der aktuelle Schuldenstand.2003 Die Schuldendynamik
lässt sich gut anhand der approximativen Fortschreibungsgleichung
erkennen (hierbei ist ∆bt die Änderung der Schuldenquote
im Jahr t, it der Zinssatz, gt die Wachstumsrate des nominalen Bruttoinlandsprodukts, btD1 die Schuldenquote am
Ende des Vorjahres und pst der Primärsaldo in Relation
zum nominalen Bruttoinlandsprodukt). Die Fortschreibungsgleichung besagt, dass die Schuldenquote ansteigt,
wenn das Produkt aus dem Zinswachstumsdifferenzial
und der Schuldenquote des Vorjahres den Primärsaldo in
Relation zum nominalen Bruttoinlandsprodukt übersteigt.
Primärsalden, die langfristig D also abstrahiert von konjunkturellen Schwankungen D für eine konstante oder sinkende Schuldenquote sorgen, sind Zeichen einer nachhaltigen Finanzpolitik.
2001
2002
2003
Vgl. zu den folgenden Argumenten (zum Teil wörtlich) das Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim BMF: BMF (2001). Nachhaltigkeit der Finanzpolitik.
Unter dem Primärsaldo versteht man den Haushaltssaldo ohne Berücksichtigung der Zinsausgaben. Im Gegensatz dazu werden beim
Finanzierungssaldo die Zinszahlungen als Ausgaben berücksichtigt.
Je nach Höhe des Bruttoschuldenstands und Zinsen können sich der
Primärsaldo und der Finanzierungssaldo erheblich voneinander unterscheiden. Bei der Barwertberechnung diskontiert man die zukünftigen Primärsalden mithilfe eines Referenzzinssatzes auf die
Gegenwart ab.
Vgl. für eine detailliertere Betrachtung der intertemporalen Budgetrestriktion Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2011). Herausforderungen des demografischen Wandels: 168 ff.
Drucksache 17/13300
An dieser Stelle wird die Vielschichtigkeit einer erfolgreichen Finanzpolitik deutlich. Die Politik kann einerseits
den Primärsaldo durch Änderungen der Einnahmen oder
Ausgaben unmittelbar verändern. Sie kann aber andererseits auch versuchen, die Bedingungen für steigende Einnahmen oder sinkende Ausgaben des Staates zu verbessern, indem sie eine langfristige Strategie nachhaltigen
Wachstums verfolgt. Dies betrifft insbesondere die Höhe
und Struktur der Steuer- und Abgabenbelastung, die Gestaltung der Staatsausgaben, die Regulierung und Rahmensetzung von Märkten sowie allgemein die Bedingungen für erfolgreiches Wirtschaften im Rahmen der
sozialen Marktwirtschaft. Es sind dabei auch die negativen Auswirkungen nicht nachhaltigen Wirtschaftens auf
die wirtschaftliche Entwicklung zu berücksichtigen. Eine
solide Finanzpolitik hat den positiven Nebeneffekt, dass
sie die Risikoprämie und damit den Zinssatz für Staatsanleihen senkt oder niedrig hält. Denn die Zinsen reflektieren nicht nur die Präferenz der Menschen, ihr Einkommen zu sparen oder zu konsumieren, sondern auch ihre
Risikoeinschätzung bezüglich des staatlichen Schuldners,
wie die europäische Schuldenkrise einmal mehr verdeutlich hat.
Kasten 3: Zu den Aussichten einer Wachstumsstrategie
Teile der Enquete-Kommission gehen davon aus, dass
eine Strategie, die allein auf Wachstum setzt, zur Konsolidierung der Staatsfinanzen keine erfolgversprechende
Option darstellt. Zweifellos würde generell ein höheres
Wachstum die Haushaltssituation positiv beeinflussen.
Allerdings zeigen Projektionen, dass zukünftig schon allein wegen der demografischen Entwicklung nur noch
mit geringen Wachstumsraten zu rechnen ist (siehe dazu
das Sondervotum zur Projektgruppe 1). Zudem war im
Einsetzungsantrag der Enquete-Kommission explizit gefordert worden, zu untersuchen, job und ggf. wie das
deutsche Wirtschafts- und Sozialstaatsmodell die ökologischen, sozialen, demografischen und fiskalischen Herausforderungen auch mit geringen Wachstumsraten bewältigen
kann beziehungsweise welche Wachstumszwänge dem
entgegenstehen.k Deshalb muss die Verbesserung staatlicher Einnahmen angegangen werden.
Auch die Mehrheit der Enquete-Kommission hält Wachstum allein für nicht ausreichend, um eine zukunftsfähige
Finanzpolitik zu gewährleisten. Gerade weil der absehbare Bevölkerungsrückgang dazu führen wird, dass die
bestehende Verschuldung von weniger Schultern getragen
werden muss, betont sie jedoch die Bedeutung einer Wachstumsstrategie, um die Leistungsfähigkeit dieser Schultern zu
stärken. Dabei ist selbstverständlich zu beachten, dass
nur ökologisch und sozial nachhaltiges Wachstum diesem
Ziel dient. Im Sinne eines umfassenden Ansatzes kommen zusätzlich Anpassungen bei den staatlichen Einnahmen oder Ausgaben hinzu. So sollte der Staat, wie im Kapitel 3.5.2 beschrieben, zum Beispiel Investitionen in
Bildung, Forschung und Entwicklung fördern und die
marktwirtschaftlichen Produktivkräfte stärken. Statt primär auf die Erhöhung der staatlichen Einnahmen zu setzen, indem Steuersätze angehoben und neue Steuern eingeführt werden, sollte der Staat ein Konzept der qualitativen
Konsolidierung verfolgen, bei dem konsumptive durch
investive Staatsausgaben ersetzt werden.
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Verteilung des Nettovermögens privater Haushalte
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Promille (0,1%):
22,5%
das reichste
Prozent der
Bevölkerung:
35,8%
15,4 %
9,1 %
-0,2 %
die ärmsten
20 Prozent
0,1 %
0,4 %
1,1 %
2,4 %
3. Dezil
4. Dezil
5. Dezil
6. Dezil
5,0 %
7. Dezil
8. Dezil
9. Dezil
Anordnung der Bevölkerung nach ihrem Vermögen
Quelle: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) 2011
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die reichsten
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Zentrale Aspekte aus dem Berichtsteil F
Projektgruppe 5 “Arbeitswelt, Konsum, Lebensstile”
Kapitel 3 “Arbeit und Nachhaltigkeit”
(S. 671-708; hier abgebildet: S. 684-689; 693)
In der PG 5 wurden die drei großen Themen Arbeitswelt, Konsum und
Lebensstile behandelt. Sie tagte als letzte der fünf Projektgruppen der EnqueteKommission und stand demnach unter einigem Zeitdruck. Gleichzeitig hatten
ihre Mitglieder schon 1 ½ Jahre Arbeit in der Enquete hinter sich und waren
deshalb kooperationswilliger – zumal viele Mitglieder zuvor die Vorteile eines
erkenntnisorientierten Vorgehens in der PG 3 erfahren und genossen hatten.
In der Projektgruppe einigte man sich deshalb schnell auf eine Strategie des
gemeinsamen Vorgehens und des “we agree that we disagree” im Streitfalle.
Differenzen wurden in der Folge nicht durch Abstimmungen ausgetragen
sondern im Text als solche dargestellt. Alle Unterkapitel bieten eine gute
Übersicht über den Stand der Diskussion zu den Themen Arbeit, Konsum und
Lebensstile und es fiel schwer, daraus eine Auswahl zu treffen. Originär und
originell erschienen uns für diese Zusammenstellung einige Aspekte zur Zukunft
der Arbeit. Das Kapitel 3.3 beschäftigt sich mit der “zukunftsfähigen” Arbeit
und stellt drei verschiedene Ansätze zu dieser Problemstellung dar. Diese
werden anschließend in einem Schaubild (S. 693) übersichtlich
zusammengefasst. VI !(#&/%-&'"'!"#01122
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Sondervoten zum Gesamtbericht
Sondervotum der Oppositionsfraktionen SPD und BÜNDNIS 90 /DIE
GRÜNEN
sowie der Sachverständigen Prof. Dr. Anke Hassel, Prof. Dr. Gert Wagner,
Michael Müller und Dietmar Hexel zum Gesamtbericht
(S. 786-791)
Das Horn der Fülle und die Fülle des Lebens: Offene Fragen der
Enquetekommission
Sachverständige, sowie die Abgeordneten Dr. Matthias Zimmer und Dr.
Hermann Ott, sowie die Oppositionsfraktionen SPD und DIE LINKE
(S. 791-796)
Geschlechterpolitische und feministische Perspektiven auf Wohlstand und
Lebensqualität
Sachverständige sowie die Oppositionsfraktionen DIE LINKE und BÜNDNIS
90/ DIE GRÜNEN
(S. 796-799)
Abschließen werden in diesem Reader einige Sondervoten wiedergegeben. Das
Sondervotum zum Gesamtbericht von SPD und BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN
sowie den Sachverständigen Prof. Dr. Anke Hassel, Prof. Dr. Gert Wagner,
Michael Müller und Dietmar Hexel gibt einen guten Überblick über die
Konsense und Dissense die sich im Verlauf der Enquete-Arbeit gebildet hatten
und über die offenen Fragen (ebenso das Votum der Fraktion DIE LINKE auf
den Seiten 775-786).
„Das Horn der Fülle und die Fülle des Lebens“ zeichnet sich nicht nur durch
seinen Inhalt aus (Elf „politische Merkposten“, die vom Mangel an Erfahrung
mit schrumpfenden Wachstumsraten über Fragen nach den Wachstumstreibern
in unserer Gesellschaft bis hin zu Fragen von Gerechtigkeit und Demokratie
reichen), sondern auch dadurch, dass es von einzelnen Abgeordneten aller
Fraktionen (außer der FDP) verfasst und unterstützt wurde. Der Beitrag zu
„Geschlechterpolitische und feministische Perspektiven auf Wohlstand und
Wachstum“ steht ganz am Ende und weist auf einen grundlegenden Mangel des
Berichts hin: Die geschlechterpolitischen Dimensionen eines anderen
Wohlstandsbegriffs spielten praktisch keine Rolle in der fast ausschließlich
männlich dominierten Enquete-Kommission. VII !(#&/%-&'"'!"#01122
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