Descentralización y participación: ¿cómo se participa en las

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Descentralización y participación: ¿cómo se participa en las localidades de Bogotá?
Fabio Enrique Velásquez Carrillo
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS LOCALIDADES DE BOGOTÁ
INTRODUCCIÓN
La Constitución colombiana definió a Bogotá como Distrito Capital y estableció un régimen
especial para su organización interna. Según el artículo 322, el concejo de la ciudad, a
iniciativa del alcalde, “dividirá el territorio distrital en localidades, de acuerdo con las
características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de
competencias y funciones administrativas”. En cada una de esas localidades “habrá una
junta administradora, elegida popularmente (…) que estará integrada por no menos de siete
ediles, según lo determine el concejo distrital” (Artículo 323). Esas juntas “distribuirán y
apropiarán las partidas globales que en el presupuesto anual del Distrito se asignen a las
localidades teniendo en cuenta las necesidades básicas insatisfechas de su población”
(Artículo 324).
En concordancia con este mandato, Bogotá posee su propio Estatuto Orgánico (EOB), el
Decreto-Ley 1421 de 19931. Este último establece que la estructura administrativa de Bogotá
está conformada por el sector central, el sector descentralizado y el de las localidades, cuyas
autoridades son las juntas administradoras y los alcaldes locales (artículo 54), escogidos
estos últimos de terna elaborada por la respectiva junta administradora, y nombrados por el
alcalde mayor. Cada Alcaldía Local maneja un Fondo de Desarrollo Local, aplicable a
proyectos de desarrollo en el marco de sus competencias.
El artículo 6° del EOB asigna a las autoridades distritales el deber de promover la
organización de sus habitantes y comunidades y de diferentes sectores de la población para
que representen a sus distintas bases sociales “en las diferentes instancias de participación,
concertación y vigilancia de la gestión distrital y local”, para lo cual el Concejo de la ciudad
“dictará las normas necesarias para asegurar la vigencia de las instituciones y mecanismos
de participación ciudadana y comunitaria, y estimular y fortalecer los procedimientos que
garanticen la veeduría ciudadana frente a la gestión y la contratación administrativas”
(Artículo 6°).
Las localidades, según el artículo 260 del EOB, deben garantizar la participación de la
ciudadanía, tanto en la planeación para la asignación de los presupuestos entregados a cada
localidad, como “en la dirección, manejo y prestación de los servicios públicos, la
construcción de obras de interés común y el ejercicio de las funciones que correspondan a
las autoridades. Dicha participación también deberá tener lugar en la fiscalización y vigilancia
de quienes cumplan tales atribuciones”. En síntesis, las Juntas Administradoras y los
alcaldes deben promover la participación de la ciudadanía y la comunidad organizada en el
cumplimiento de las atribuciones que corresponden a las localidades y facilitarles los
instrumentos que les permitan controlar la gestión de los funcionarios.
Estas normas se inspiran en el espíritu de la Constitución Nacional que instauró en Colombia
1
Los demás municipios del país se rigen por la Ley de Régimen Municipal (Ley 136 de 1994).
1
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el régimen de democracia participativa, definiendo la participación ciudadana como principio
constitutivo del Estado colombiano, fin esencial de su acción y derecho fundamental de los
colombianos y colombianas. Para tal efecto, el Estado institucionalizó una gran cantidad de
espacios de participación ciudadana en la gestión pública que poco a poco fueron
incorporados a la normativa de Bogotá, configurando así una amplia y heterogénea
“infraestructura institucional” para la participación, cuyo propósito era canalizar la energía
ciudadana expresada a través de iniciativas, demandas y movilizaciones de diferentes
segmentos de la población.
Desde la expedición del EOB se han multiplicado las experiencias de participación en la
ciudad, especialmente en campos como la planeación participativa distrital (Acuerdo 12 de
1994) y local (Acuerdo 13 de 2000), la formulación de políticas públicas, el seguimiento
ciudadano a la gestión y sus resultados, la solución de problemas específicos de la ciudad y
sus localidades y, más recientemente, los presupuesto participativos. Muchas de esas
experiencias han hecho uso de los mecanismos y las instancias institucionales de
participación existentes en la ciudad, pero un número no despreciable de ellas han
transcurrido por vías no institucionalizadas, generalmente a partir de la iniciativa de grupos
de ciudadanos que han preferido “crear” sus propios mecanismos para entablar una relación
con las autoridades públicas, distritales y locales, en aras de la solución de problemas
específicos.
Esta ponencia busca analizar cómo ha funcionado la participación en las localidades de
Bogotá, quiénes han sido sus protagonistas y cuáles sus resultados, a la vez que las tareas
pendientes. Se busca responder a preguntas como las siguientes: ¿Cómo participa la gente
en las localidades? ¿Qué tanto la participación moviliza a la población? ¿Cuáles son las
formas y los canales más corrientemente utilizados por ella? ¿Qué tanta incidencia logra
tener en las decisiones locales? Para ese efecto, se ha hecho uso de la información
proporcionada por un ejercicio de investigación realizado con juntamente por el Instituto
Distrital de la Participación y la Acción Comunal y Foro Nacional por Colombia, cuyos
resultados fueron dados a conocer en 20102.
La ponencia está estructurada en cuatro partes: en la primera se discute el concepto de
participación ciudadana que estructura el enfoque que ilustra el análisis a lo largo del texto;
en un segundo apartado se presenta una breve descripción de las Localidades en Bogotá
para comprender el contexto de las experiencias participativas; en la tercera parte se
examinan los principales aspectos de la participación en las localidades de Bogotá,
distinguiendo las dinámicas desarrolladas a través de canales institucionales de aquellas que
tuvieron lugar a través de formas no institucionalizadas. Finalmente, en la última sección se
incluyen algunas reflexiones finales sobre el carácter y el alcance de la participación en
Bogotá y su significado como escenario de movilización y de incidencia ciudadana en las
decisiones públicas.
EL CONCEPTO DE PARTICIPACIÓN
La participación ciudadana puede ser entendida como un tipo de acción colectiva a través de
la cual individuos o grupos, en función de sus respectivos intereses (de clase, de género, de
generación, étnicas, etc.), intervienen en el escenario público, directamente o por medio de
2
En ese sentido, el estudio no cubre las experiencias de presupuesto participativo.
2
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sus representantes, con el fin de obtener bienes y servicios específicos (materiales y
simbólicos) y/o de incidir en las decisiones públicas relacionadas con la distribución de
dichos bienes y servicios (políticas públicas). (Velásquez y González, 2003).
Esta noción ocupa un lugar central en los debates sobre la relación entre democracia
representativa y democracia participativa. Esa relación ha sido vista, en primer lugar, como
un tránsito de la primera a la segunda (Santos y Avritzer, 2002), pero, en segundo lugar,
como la posibilidad de avanzar en la organización de los sistemas democráticos mediante la
combinación de representación política y participación ciudadana.
Las razones de ese tránsito tienen que ver con la crisis del esquema liberal representativo,
reflejada en varios fenómenos suficientemente comprobados en las últimas décadas: la
pérdida de identidad ideológica y programática de los partidos, así como de su capacidad de
intermediación entre la sociedad y el Estado, lo que generó, entre otras cosas una creciente
desconfianza de la ciudadanía en sus dirigentes políticos; la dificultad de los cuerpos de
representación política para expresar la diversa gama de intereses presentes en la sociedad;
la ausencia de mecanismos efectivos de control ciudadano sobre el desempeño de sus
representantes; y la tendencia cada vez más notoria de la gente del común a alejarse de los
asuntos públicos y a asumirse como simples beneficiarios de la acción estatal, mostrando así
un cierto cansancio con respecto a los instrumentos tradicionales de participación electoral
(Escudero, 2007).
Estas dificultades abrieron el camino al diseño de nuevos dispositivos institucionales
orientados a propiciar la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, bien sea
directamente, bien a través de espacios de representación de intereses específicos
(territoriales, sectoriales o poblacionales), diseñados para facilitar su influencia en las
decisiones públicas.
Esa transición no fue vista sin embargo como una negación de la democracia representativa,
sino como una combinación de suma positiva que permitiera que los sistemas
representativos adquirieran una nueva dinámica a partir de la introducción de formas de
participación directa o indirecta de los gobernados en los asuntos públicos. En efecto, la
democracia participativa aporta nuevos ingredientes a la organización política: en primer
lugar, el reconocimiento de que las sociedades modernas son diversas y que esa diversidad
cuenta en el momento de tomar decisiones. En segundo lugar, la democracia participativa le
apuesta y se fundamenta en el ejercicio de una ciudadanía activa, en el sentido de una
mayor presencia de las personas y los grupos en el escenario público, e incluyente, pues
nadie puede ser excluido de la participación en los asuntos públicos ni de sus beneficios.
Finalmente, se trata de fortalecer lo público como un espacio de encuentro entre el Estado y
la sociedad, de visibilidad de los excluidos y de construcción de acuerdos societales.
La participación ciudadana no sólo puede contribuir de manera significativa a resolver los
déficits arriba señalados de la democracia representativa, sino que ofrece ventajas para el
logro de una sociedad más justa y democrática, tanto desde la perspectiva de los sujetos
políticos, como de las instituciones democráticas. Hilmer (2010) se refiere a tres de ellas: en
primer lugar, la percepción creciente de los ciudadanos de empoderamiento y de capacidad
de influir en las instituciones económicas, sociales y políticas, así como en las decisiones que
afectan su vida.
3
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En segundo lugar, la participación va generando capacidades en los sujetos, que
incrementan su “astucia” política. En otras palabras, los procesos participativos son
escenarios de aprendizaje por cuanto los ciudadanos acceden a información, conocen las
lógicas de los procesos administrativos, comprenden los entornos de la acción política y
aprenden a monitorear las decisiones públicas. Además, la participación promueve
innovaciones institucionales pues obliga a las agencias estatales a coordinar su acción, a
hacer uso eficiente de los recursos públicos y a consultar y explicar a la ciudadanía las
decisiones sobre temas que la afectan. Finalmente, la participación permite a los ciudadanos
ejercer un poder político y por esa vía redistribuirlo y generar una sociedad más humana y
equitativa.
Otros efectos de la participación son el mejoramiento de las políticas públicas locales,
mediante la integración del saber popular y el uso de la participación como vector de
modernización administrativa; la generación de capital social y de inclusión de los excluidos;
y la relegitimación del sistema político a través de la creación de espacios públicos locales y
de procesos de democratización de la democracia (Bacqué, Rey y Sintomer, 2005).
Fung y Wright (2005) hacen un aporte importante al debate sobre la participación mediante la
noción de contrapoderes sociales. Según ellos, la pieza clave de los modelos de
“gobernanza participativa” es la conformación actores dominados capaces de debilitar,
incluso de neutralizar, el poder y las prerrogativas políticas de los actores sociales
dominantes. En ausencia de ellos, las relaciones asimétricas terminan concediendo ventaja a
las partes más aventajadas y excluyendo a los más débiles, generando un déficit de equidad
en los procesos participativos. Esto contrapoderes operan a través de un esquema de
relaciones de suma positiva.
Uno de los temas que hoy día se discute con mayor insistencia a propósito de la participación
es la tensión entre institucionalización y movilización. En los últimos treinta años, los diseños
participativos se inclinaron por un modelo de institucionalización, a través del cual se
perfilaron reglas de juego, con cierto carácter de permanencia, para regular las relaciones
entre la sociedad civil y el Estado. Tales reglas señalan quiénes pueden participar en un
escenario determinado, cuándo, cómo, a través de qué procedimientos, con la ayuda de qué
instrumentos y a la espera de qué resultados.
Las instituciones resultantes combinan participación (presencia de actores en un espacio
determinado para la toma de decisiones) y representación (decisiones tomadas por
representantes de sectores específicos de la sociedad. Así, algunos de estos escenarios son
cerrados (participación exclusiva de representantes o delegados de segmentos específicos
de la población), mientras otros son definidos como espacios abiertos a la intervención de
cualquier persona o grupo, sin restricción de entrada.
La institucionalización obedece a la propia lógica de funcionamiento del Estado. En otras
palabras, si la sociedad civil quiere participar en decisiones de las autoridades públicas, es
necesario insertarse en las estructuras del Estado, en sus instituciones. Se produce,
entonces, una especie de simbiosis entre principios de la organización estatal y principios de
la organización social. La institucionalización de las prácticas sociales implica grados
mayores o menores de pérdida de autonomía de movimiento de la sociedad civil al asimilar
ciertos principios organizativos del aparato estatal (Avritzer, 2010), e incluso puede abrir el
camino a la cooptación de liderazgos sociales por el Estado.
4
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Por su parte, la movilización está asociada a otro tipo de dinámicas, más relacionadas con
los movimientos sociales, es decir con acciones colectivas que transgreden las instituciones
representativas y buscan resultados directos a través de la organización y la movilización de
personas y grupos en torno a un objetivo común Su racionalidad, más que la de insertarse en
la institucionalidad estatal, es la de conformar contrapoderes de facto que permitan bien sea
oponer resistencia a decisiones procedentes de las autoridades estatales, o bien presionar
por una decisión en favor del movimiento.
En estos casos, las reglas de juego son menos importantes, incluso se las puede trasgredir
en favor del logro de un objetivo, y, en consecuencia, la distinción entre esquemas y abiertos
o cerrados pierde sentido. Los movimientos, entre más base social tengan, más presión
pueden ejercer. Se fundamentan en la simetría entre los integrantes del movimiento, en la
coincidencia de objetivos en torno a los cuales se genera la acción y en la acción solidaria.
Institucionalización y movilización constituyen los polos relativamente opuestos de una
especie de continuum en el que se mueven las prácticas participativas. Estas se
desenvuelven en escenarios más o menos institucionalizados, con dosis de mayor o menor
movilización. Como se señaló antes, en Colombia y en América Latina la apuesta por la
participación a finales del siglo pasado implicó la institucionalización de espacios y
mecanismos, probablemente como forma de contrarrestar la movilización social. Sin
embargo, ésta última no ha perdido presencia e, incluso, parece ganar un importante peso en
las practicas de participación en diferentes escenarios de la vida colectiva. Examinar esa
tensión en el caso de las localidades de Bogotá será uno de los propósitos de esta ponencia.
LAS LOCALIDADES DE BOGOTÁ
El Acuerdo 2 de 1992 adoptó la división de Bogotá en 20 localidades (mapa 1). El EOB
definió su estructura administrativa y asignó al Concejo Distrital, a iniciativa del alcalde, la
distribución de competencias y funciones de las autoridades locales, buscando un alto grado
de eficiencia en la prestación de los servicio en el marco de los objetivos del plan de
desarrollo de la ciudad. Esas competencias deberán estar respaldadas por los
correspondientes recursos.
Como se observa en el cuadro 1, las diferencias de tamaño físico y demográfico de las
Localidades son grandes. Contrastan los casos de La Candelaria y Antonio Nariño, dos
localidades pequeñas en extensión, con Sumapaz, la única localidad exclusivamente rural,
cuyo tamaño es 379 veces el de La Candelaria y 160 veces el de la Localidad Antonio
Nariño. Desde el punto de vista demográfico, se destaca de nuevo el caso de Sumapaz, cuya
población dispersa apenas supera los seis mil habitantes, al igual que La Candelaria, el
centro histórico de la ciudad, donde residen un poco menos de 25.000 habitantes. En
contraste, Suba y Ciudad Kennedy tienen la población de una ciudad intermedia, con más de
un millón de personas en cada una de ellas.
Estas distancias físicas y demográficas se repiten en el plano socioeconómico. Bogotá es
una ciudad con un alto grado de segregación socio-espacial. Como lo señala el documento
de bases del plan de desarrollo de la actual administración de la ciudad, “es preocupante que
en Bogotá la segregación socio‐espacial se haya acentuado. Cuando la dimensión espacial
es la localidad, y la variable de referencia es el ingreso, el índice de segregación residencial
5
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(ISR)3 aumentó: pasó de 13,1 en 2007 a 17,6 en 2011. Esta tendencia es negativa porque
muestra que a lo largo del tiempo se ha ido ampliando la brecha entre localidades” 4. Las
localidades de Bosa y Ciudad Bolívar tienen ingresos muy homogéneos, por lo que la
segregación es mayor con respecto al resto de la ciudad. Lo opuesto sucede con Usaquén y
Chapinero, localidades más heterogéneas desde el punto de vista del ingreso.
El cuadro 2 muestra algunas cifras que dan cuenta de esa característica. Lo que se observa
es que, así haya habido progresos en el tiempo, las distancias entre las localidades se
siguen manteniendo, por ejemplo en lo que respecta al índice de pobreza multidimensional o
a los indicadores de seguridad alimentaria. Las cifras de las localidades de Usaquén,
Chapinero o Teusaquillo contrastan abiertamente con las de Bosa, Ciudad Bolívar y Usme,
para indicar los casos más notorios.
Desde el punto de vista administrativo, cada Localidad tiene una Junta Administradora Local
(JAL) y un alcalde local designado por el Alcalde Mayor, según procedimiento ya indicado. El
cuadro 3 muestra el número de ediles que integran cada una de las JAL en las localidades.
Esa cifra se atiene a disposiciones legales y a datos sobre población en cada Localidad. En
total, son 184 ediles, que son elegidos el mismo día de la elección del Alcalde Mayor y de los
miembros del Concejo Distrital, órgano de representación política en la ciudad.
Las Localidades no recaudan impuestos; administran un Fondo de Desarrollo Local, que
tiene personería jurídica y patrimonio propio. Los recursos de los Fondos provienen de los
ingresos corrientes de la ciudad (por lo menos un 10% deben ser trasladados a las
Localidades, aunque el EOB autoriza su incremento hasta un 20%), distribuidos según
población y necesidades básicas insatisfechas de cada Localidad. En 2012, los recursos
asignados a esos Fondos ascendieron a la suma de US$ 286.085.000, según los datos del
Plan plurianual de inversiones del Plan de Desarrollo de Bogotá 2012-2016.
Los Fondos de Desarrollo local deben ser ejecutados de conformidad con el Plan de
Desarrollo de la Localidad, proceso participativo que se lleva a cabo cada cuatro años, con el
cambio de administración. Dichos planes tienen la misma estructura que el Plan de
Desarrollo de la ciudad e indican los programas que cada Localidad va a desarrollar, en el
marco de sus competencias, para ejecutar los recursos de inversión del Fondo5.
LA PARTICIPACIÓN EN LAS LOCALIDADES
Como se señaló en la Introducción de esta ponencia, el EOB ordena a las autoridades
distritales y locales a promover la participación ciudadana en la planeación, la prestación de
3
El Índice de Segregación Residencial (ISR) compara la varianza del ingreso entre localidades con respecto a la varianza
del ingreso del conjunto de la ciudad.
4
Alcaldía Mayor de Bogotá, “Documento de bases del Plan de Desarrollo económico y social y de obras públicas para
Bogotá Distrito Capital 2012-2016 Bogotá Humana”, Documento para la consulta ciudadana, Febrero 29 de 2012.
5
Este diseño de las Localidades y su esquema administrativo ha sido puesto en tela de juicio recientemente, pues se señala
que no responde a un verdadero esquema descentralizado y, además, no es muy eficiente ni eficaz en la ejecución de los
recursos a su disposición. En los últimos años se viene discutiendo la posibilidad de modificar el esquema, pero no hay
acuerdo en torno a las modificaciones. Algunos plantean que los alcaldes deben ser elegidos, que las Alcaldías locales
deben tener personería jurídica, equipos propios de funcionarios (hasta ahora los funcionarios que laboran en las Alcaldías
Locales pertenecen a la planta de las entidades centrales) y, sobre todo, competencias claras en el territorio de su
jurisdicción. Otros le apuestan más bien a un modelo de desconcentración, en el que las autoridades locales sean operadoras
de decisiones de las agencias centrales del gobierno de la ciudad.
6
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los servicios y el seguimiento a la gestión pública. En concordancia con ese mandato y como
consecuencia de la expedición de un importante número de leyes de la República que
crearon instancias y mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública,
especialmente en el nivel local6, las autoridades de Bogotá (alcaldes y Concejales) crearon
un gran número de espacios de participación distritales y locales de carácter institucional 7.
Sin embargo, algunas experiencias de participación relevantes se han desarrollado por fuera
de esa institucionalidad participativa, a partir de dinámicas de carácter social nacidas de las
organizaciones y los movimientos sociales de. A continuación se examinan estas dos
modalidades de participación (institucional y no institucional).
A.
La participación a través de espacios institucionales
Los cuadros 4A y 4B muestra los espacios institucionales existentes en 2008-2009 en las
localidades de Bogotá8. Como puede observarse, existe un gran número de instancias (en
promedio 15.5 espacios por localidad), algunas presentes en casi todas las Localidades,
otras que solo aparecen en algunas de ellas y una que otra que tienen vida en una o dos
localidades y que constituyen más la excepción que la regla. Los espacios más frecuentes
son los Consejos de planeación Local, de política social, de seguridad, de emergencias, de
cultura, de juventud, de población con discapacidad y las veedurías ciudadanas para
mencionar los más importantes.
Las localidades con más espacios son, en su orden, San Cristóbal, con 27 instancias,
Teusaquillo y Rafael Uribe Uribe, con 19 y Engativá, con 18. Entre las que menos han
desarrollado este tipo de instituciones participativas se destacan Usme, con cuatro espacios,
y Tunjuelito, ciudad Bolívar y Sumapaz, con 12 cada una. Lo que señalan los testimonios es
que si bien esos espacios han sido creados mediante actos administrativos, varios de ellos
no funcionan o no tienen una dinámica que permita jugar un papel visible en el manejo de los
asuntos públicos en las Localidades.
Dada la complejidad de esta trama de instituciones de participación ciudadana, a
continuación se examina un caso, el de la planeación participativa, por ser el que tiene mayor
alcance en sus resultados y uno de los que más población moviliza. La formulación,
ejecución y seguimiento de los planes locales se rige por el Acuerdo 13 de 2000. Según esa
norma, los planes deben ser formulados en el primer año de mandato del gobierno distrital en
un cronograma que parte del mes de marzo hasta agosto-septiembre9. El procedimiento
señalado por la norma es, en breve, el siguiente: los alcaldes locales elaboran un borrador
6
La ley 134 de 1994 reglamentó los mecanismos de participación directa (iniciativa legislativa, consulta popular,
revocatoria del mandato, referendo, plebiscito y cabildo abierto); posteriormente, cercca de cincuenta leyes crearon
instancias de participación en todos los niveles de la administración pública, algunos sectoriales (educación, salud, cultura,
medio ambiente), otros territoriales (consejos de planeación, consejos municipales de desarrollo rural) y otros poblacionales
(jóvenes, población desplazada, mujeres, minorías étnicas, adultos mayores, etc.). La mayor parte de esas leyes aplican al
nivel municipal y deben ser reglamentadas por los Concejos municipales, lo que sucedió en Colombia de manera gradual,
no sin resistencias de algunos dirigentes políticos.
7
Dichos espacios pueden ser definidos como dispositivos reglamentados por el Estado en cualquiera de sus niveles, que
pone a disposición de los ciudadanos, sus organizaciones y redes para que hagan uso de ellos y se comuniquen con las
autoridades públicas respectivas.
8
El listado fue levantado por los gestores del IDPAC en sus respectivas Localidades. Sin embargo, es posible que se les
haya escapado el registro de algunos de ellos, por lo que el mapa de instancias puede estar incompleto. No obstante, el
cuadro ofrece un panorama bastante cercano a la realidad en ese momento.
9
No existen plazos fijos para la aprobación de los planes, lo que depende de la propia dinámica en cada Localidad.
7
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del plan (el cual debe tener una parte estratégica, con objetivos, programas y metas, y una
parte con el plan plurianual de inversiones a cuatro años) que presentan a la ciudadanía para
que sea discutido en los Encuentros ciudadanos que se llevan a cabo en cada Localidad y en
territorios menores (las Unidades de Planeación Zonal, UPZ). En esos encuentros la
ciudadanía propone prioridades, programas y proyectos, que la Alcaldía se encarga de
sistematizar e incorporar al texto del Plan, cuando lo considera conveniente10.
El nuevo texto es presentado al Consejo de Planeación Local para que emita un concepto y
formule nuevas recomendaciones que no necesariamente tienen que ser acogidas por las
autoridades locales. Surtido ese trámite, el Alcalde presenta la versión final del plan a la
Junta Administradora Local para que ésta la estudie y le dé su aprobación final, introduciendo
los cambios que a su juicio sean necesarios11.
La instancia formal encargada de promover la participación y de elaborar un concepto sobre
el borrador del plan a nombre de la ciudadanía es el Consejo de Planeación Local (CPL).
Este reúne a representantes de sectores sociales de la localidad12, designados por la
Alcaldía de ternas que presenten los sectores o de postulaciones que sean hechas
oficialmente en un período designado para ese efecto 13. Los CPL son los encargados de
organizar y coordinar los encuentros ciudadanos, con el apoyo de la Alcaldía Local y del
gobierno Distrital (a través de la Secretaría de Gobierno). Además, elaboran el concepto y las
recomendaciones al proyecto de Plan, terminados los Encuentros Ciudadanos, difunden el
plan, hacen seguimiento a su ejecución, formulan proyectos y participan en espacios de
deliberación pública en la Localidad
En general, los procesos de planeación participativa en las Localidades han logrado movilizar
importantes volúmenes de población14 y, sobre todo, generar gran cantidad de iniciativas
para alimentar los planes de desarrollo de las localidades. Los miembros de los CPL
entrevistados miran ese espacio como una oportunidad para intervenir en asuntos públicos
en favor de intereses colectivos. La participación es entendida en esa acepción, más que
como un derecho o como una interacción entre los grupos sociales y las autoridades
locales15. En ese sentido, sus motivaciones son de carácter altruista (“dar continuidad al
trabajo comunitario” y “mejorar la calidad de vida en el territorio”), aunque la búsqueda de
reconocimiento de la comunidad por el servicio prestado también juega como una motivación
para ser consejero (Foro, 2009).
10
Este punto ha sido objeto de controversia, pues el artículo 18 de Acuerdo 13 señala que los resultados de los Encuentros
Ciudadanos son vinculantes. No obstante, las autoridades locales tienden a no tomar en cuenta esa disposición, lo que ha
sido objeto de reclamos por parte de quienes asisten a los encuentros ciudadanos. Ver al respecto, Velásquez y González,
2006).
11
Generalmente esos cambios son consensuados con el Alcalde Local.
12
Los integrantes de los CPL oscilan entre 11 y 19, según la Localidad. Representan a sectores muy diversos: juveniles,
ambientales, de la cultura, juntas de acción comunal, mujeres, comerciantes, sectores educativos y de la salud, campesinos,
minorías étnicas, ONG, padres de familia, entre los más frecuentes.
13
La conformación de los CPL no ha estado exenta de dificultades, entre las que se mencionan el incumplimiento de
requisitos por parte de los postulados, las deficiencias en materia de información, las disputas entre organizaciones por
lograr asiento en el Consejo y, sobre todo, el bajo compromiso de algunos consejeros con el funcionamiento de la instancia
y el cumplimiento de sus obligaciones.
14
No existen cifras oficiales al respecto. Las cifras aproximadas en diferentes ejercicios van desde las 50.000 hasta las
100.000 personas.
15
Esta noción contrasta con la que promueven las autoridades locales y distritales, para las cuales, la participación es
concebida en primera instancia como derecho de las comunidades, como interacción entre gobernantes y gobernados, y
como incidencia ciudadana en las decisiones públicas
8
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Un factor clave del éxito de las experiencias participativas es la articulación con otros actores
y las formas de relación con las autoridades públicas. En general, los niveles de articulación
de los CPL con otras instancias de participación en la Localidad (consejos de juventud, de
cultura, etc.) son muy bajos. No son frecuentes los encuentros con miembros de otros
espacios institucionales, son más bien excepcionales en algunas localidades, lo que tiende a
fragmentar el tejido social. Lo mismo puede decirse acerca de las relaciones entre los
consejeros y las bases sociales que representan. No existen contactos frecuentes ni
permanentes entre ellos, lo que hace pensar que se asumen los esquemas de la democracia
representativa, los cuales terminan por aislar a los representantes de sus representados y
llevan a que las decisiones que se toman respondan más bien a los intereses de los
consejeros y no a los de los sectores que representan. No existen, por ejemplo, iniciativas de
rendición de cuentas del CPL a la ciudadanía, lo que establece una distancia entre unos y
otros, generando en últimas una cierta apatía ciudadana con respecto a la acción de los
Consejos, especialmente en el caso de la ciudadanía no organizada.
En contrapartida, los CPL establecen un contacto permanente y directo con las autoridades
distritales y locales. En algunos casos, son relaciones marcadas por la tensión e, incluso, por
conflictos, cuando los Consejos son ignorados por las autoridades públicas y/o no reciben el
apoyo institucional y logístico que requieren para desarrollar su trabajo16. Pero, en general,
tienden a ser relaciones de colaboración y apoyo mutuo en la mayoría de las localidades.
Entre esos dos extremos (tensión y colaboración) existen situaciones intermedias, como en
San Cristóbal y Chapinero, donde, si bien las autoridades brindan apoyo logístico para la
actividad de los CPL, la información no es adecuada ni fluida y las relaciones con las JAL no
son cordiales por el hecho de que estas últimas terminan pasando por encima de las
decisiones de los CPL y de los encuentros ciudadanos cuando toman las decisiones
relacionadas con la aprobación del Plan o la asignación de recursos a proyectos de
desarrollo.
Aunque los CPL tienen dinámicas muy diferentes según las localidades, que dependen de la
fortaleza del tejido social, del talante de las autoridades locales y de la manera como los
Consejeros asumen su rol, en general pueden destacarse algunas fortalezas y debilidades
de los Consejos, que marcan una tendencia en la ciudad. Dentro de las primeras cabe
destacar la experiencia de los y las integrantes de los consejos, tanto en términos
organizativos como de conocimiento, que les permite ir ganando en “astucia” para el manejo
de los temas y para la negociación con otros actores, en particular con las autoridades
públicas. Esa experiencia ha sido acompañada en varias localidades (Chapinero, Bosa,
Puente Aranda, Kennedy, Teusaquillo) con el compromiso adquirido por los consejeros y
consejeras en el cumplimiento de sus obligaciones, con el liderazgo que han ganado en su
medio (por ejemplo en Kennedy) y con una cierta capacidad de control político sobre el
funcionamiento de la administración local. Esas fortalezas han permitido en algunos casos,
aún excepcionales, conseguir una cierta unidad de cuerpo y elaborar planes de acción que
les permitan un uso más eficiente del tiempo y de otros recursos escasos (sobre todo
económicos y logísticos).
Pero los CPL también han mostrado debilidades que dejan interrogantes sobre su
consistencia y su rol en los procesos de planeación y, en general, en la vida participativa de
16
No sobra señalar que se trata de un trabajo voluntario, no remunerado.
9
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las Localidades: quizás la más importante es la falta de solidez interna, como grupo de
trabajo, y su desarticulación con otras instancias de participación y con sus bases sociales.
La débil articulación horizontal impide a los CPL jugar un rol más incidente en la vida local y,
específicamente, en los procesos de planeación local. A ello se suman las severas
limitaciones de recursos (logísticos, económicos, de información, de tiempo, etc.) que han
caracterizado el trabajo de los Consejeros. A ese respecto, las limitaciones en materia de
información siguen siendo protuberantes, lo que impide hacer un trabajo más fundado en el
conocimiento de la realidad misma. Los Consejos también muestran limitaciones en su
capacidad de difusión y comunicación con el entorno de lo que hacen, que les impide tener
una mayor visibilidad ante sus respectivas comunidades y contar con apoyos que darían
fuerza a sus iniciativas.
El balance de debilidades y fortalezas deja un saldo en favor de las primeras, con algunas
excepciones meritorias que no modifican la tendencia general. Ese balance deja en el
ambiente la idea de que, si bien los CPL han sido un escenario importante para que la gente
se sume a los procesos de planeación y presente sus iniciativas, no logran aún, por
problemas de sus integrantes y del entorno, jugar el papel protagónico que se espera de un
dispositivo que representa una amplia gama de sectores sociales en cada localidad.
La pregunta que surge es por qué, después de más de diez años de experiencias de
planeación participativa regidas por el Acuerdo 13 de 2000, los CPL no logran jugar un papel
importante en las decisiones relacionadas con la planeación local. Varios factores parecen
jugar en ese resultado:
a.
El diseño normativo no es favorable. En efecto, los tiempos para el ejercicio
planificador son cortos: unos pocos meses en los que las autoridades deben formular el plan,
la ciudadanía tiene que participar, los CPL tienen que promover participación y conceptuar
sobre la propuesta de plan y, luego, las autoridades locales, en particular las JAL, tienen que
dar su aprobación final. De otra parte, los conceptos de los Consejos no son vinculantes. El
CPL es un órgano consultivo cuyas recomendaciones no obligan a las autoridades locales, a
pesar del mencionado Artículo 18 del Acuerdo 12, que señala el carácter vinculante de los
acuerdos construidos en los Encuentros ciudadanos, que son la materia con la cual trabajan
los CPL.
b.
Los CPL, salvo ciertas excepciones, no logran constituirse como un cuerpo que actúe
mediante acuerdos internos y con propósito comunes. Hay fragmentaciones internas
explicadas por el afán de protagonismo de algunos Consejeros, por la competencia por el
reconocimiento comunitario y por el afán de algunos de sacar provecho de su relación con
las autoridades locales, sea en términos políticos o de contratación.
c.
Las autoridades locales no le otorgan a los CPL la importancia que se merecen.
Muchas de ellas tienen su agenda propia, en la cual la participación no necesariamente tiene
un lugar de primer nivel. Por eso, el alcalde local y la Junta Administradora Local terminan
negociando entre ellos las decisiones claves en torno a los planes y su ejecución, lo que deja
pro fuera de la arena de negociaciones a los CPL. En otras palabras, las decisiones están en
manos de las autoridades de la planeación y no de la gente en los Encuentro ciudadanos o
de los CPL a través de su concepto sobre las propuestas de planes.
10
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
d.
Otra estrategia de las autoridades locales es la cooptación. Los liderazgos
sobresalientes pronto intentan ser incorporados a la dinámica institucional, mediante
prebendas de diverso tipo, lo que atrae a los líderes del lado de la administración y los aleja
de su base social.
e.
La ciudadanía, en especial los sectores no organizados, no contemplan los asuntos
relacionados con la participación en la planeación como algo importante en el horizonte de
sus vidas. Quienes más acuden a los Encuentro Ciudadanos son los grupos organizados.
Quienes tienen representación en el CPL son esos mismos grupos. Se ha configurado así
una brecha entre los sectores organizados y el ciudadano común y corriente, que aleja a
estos últimos de las instancias de participación y alimentan su apatía ciudadana con respecto
a los asuntos públicos. Se configura así un fenómeno de “estratificación” de la participación
(Velásquez y González, 2006) que produce una cierta “elite” de la participación, que es la
que en última instancia interviene en esos espacios y puede tener algún grado de presencia
e influencia en las decisiones que se toman en su localidad.
Estos factores neutralizan el interés de algunos sectores ciudadanos por participar en la vida
pública y desestimulan la movilización real que en ciertas coyunturas, principalmente la de
formulación de los planes, se ha observado en torno a la asignación de los recursos para
proyectos de desarrollo local. Por eso diferentes sectores que han estado vinculados a esta
esfera de participación se resisten a participar de nuevo en ese tipo de experiencias, pues
han comprobado que su esfuerzo no se ve retribuido por resultados de la gestión pública que
satisfagan sus expectativas. En tal sentido, los CPL, como instancias de participación, están
expuestos al riesgo de perder prestigio y base social, lo que les resta fuerza para tener un
papel más visible en la vida pública de las localidades17.
B.
Participación a través de formas no institucionales
Las experiencias no institucionales, como ya se indicó, se inscriben en lógicas de
movilización, producto de la iniciativa de individuos, organizaciones, redes y movimientos
sociales. Algunas de ellas buscan resistir el embate de procesos que afectan sus derechos,
“amenazados, como dice Panfichi (2002, citado por Foro, 2009), por el desarrollo económico
global, las reformas neoliberales y la fractura de tipos homogeneizadores de organización y
acción colectiva” (30). Estos grupos ponen en marcha formas participativas propias como
“reacciones de grupos civiles a distinto tipo de dominación: del hombre sobre la naturaleza
(sobre-explotación de los recursos naturales y destrucción del ambiente), de los hombres
sobre otros hombres (autoritarismo, racismo, discriminación) y de los hombres sobre las
mujeres. Frente a esta situación las asociaciones civiles enarbolan como conceptos los
derechos humanos y ciudadanos, la cuestión ambiental, la igualdad de género, la
participación ciudadana y la democracia” (Ibid).
Estas iniciativas no están reguladas por el Estado en cuanto a sus formas de constituirse y
operar; en ellas confluyen ciudadanos(as), líderes, organizaciones y redes que buscan
mantener su autonomía con respecto al aparato estatal, pero, a la vez, influir en él, bien sea
para cambiar decisiones, pero también para canalizar inquietudes y demandas directamente
17
Esa tendencia se perfilará con mayor fuerza en el futuro, si persiste la estrategia del actual alcalde de Bogotá de debilitar
la planeación local en favor de los presupuestos participativos.
11
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
relacionadas con sus respectivos intereses18.
Este tipo de prácticas han venido incrementándose en Bogotá en la última década, en parte
por la diversidad de problemas de todo orden que se han acumulado como consecuencia del
crecimiento económico, social, demográfico y espacial de la ciudad en los últimos años, y en
parte por la inoperancia de los canales institucionales de participación ciudadana a los que
se hizo referencia en la sección anterior. Las iniciativas provienen de sectores muy diversos,
en particular de poblaciones (mujeres, jóvenes, minorías étnicas y sexuales) que no
encuentran otras formas de expresar sus intereses y de reivindicar sus derechos.
El cuadro 5 presenta una muestra de esas experiencias19 en 17 de las 20 localidades de
Bogotá. Como se puede observar por su enunciado, se trata de iniciativas provenientes de
diferentes grupos de población (jóvenes, mujeres, grupos de niños y niñas, por ejemplo), así
como de organizaciones y movimientos que tienen un referente territorial y trabajan por
mejorar condiciones de vida en el territorio.
Quienes lideran y/o participan en estas iniciativas parten de una noción de participación que
puede ser algo diferente a la de quienes se involucran en instancias institucionales. En
efecto, el concepto dominante es que la participación es una herramienta para resolver
problemas específicos y mejorar las condiciones de vida de quienes las promueven. Para
ello, se requiere incidir directamente en las decisiones públicas. Esta noción contrasta en
cierta manera con la de que la participación es una forma de visibilizarse en el espacio
público para expresar iniciativas y demandas, o con la que comparten las autoridades
locales, en el sentido de que la participación es ante todo un derecho y un medio de
acercamiento entre el Estado y la sociedad para modular las decisiones públicas. El común
denominador es el carácter propositivo de sus integrantes.
La idea de participar para resolver problemas específicos que se presentan en el día a día
implica la presencia de otras motivaciones para la participación: mejorar condiciones de vida,
incidir en las políticas públicas y trabajar por formas cada vez más poderosas de articulación
social en la localidad y en la ciudad20.
Cabe señalar que en estas modalidades, la articulación de los líderes, a diferencia de lo que
ocurre con las instancias institucionales, es un rasgo característico, pues se trata de sumar
personas y grupos a una causa común. Más aún también se hace un esfuerzo por
relacionarse con otros sectores, incluso con instancias formales de participación, por
ejemplo, los Consejos de Planeación o las Mesas de mujeres, y con instancias distritales y
nacionales, con el fin de ampliar el alcance de su acción, conseguir apoyos diversos y ganar
fuerza en su relación con las autoridades locales.
18
Nuria Cunill afirma que en el marco de la crisis de la democracia representativa se produce una nueva noción de la
ciudadanía que parte del reclamo por el respeto a la diversidad y la expresión y defensa de “intereses colectivos y difusos”
como los de los indígenas, consumidores, jóvenes, ancianos, mujeres, vecinos, etc., así como de otros asociados al capital y
al trabajo.
19
La ciudad ha visto nacer muchas otras experiencias de este mismo carácter, especialmente en años recientes, que no
aparecen en este cuadro bien sea porque no existían hace tres años o porque el registro de experiencias para el estudio
realizado por el IDPAC y Foro fue selectivo y no abarcó el universo completo de iniciativas en cada Localidad. Además,
algunas de las prácticas no institucionalizadas tienen un carácter más distrital que local, por lo cual fueron dejadas de lado,
por ejemplo, el movimiento LGBT.
20
En algunos casos, más bien excepcionales, aparece la idea de renovar las formas de participación en lo público, que
superen toda modalidad de relación clientelista.
12
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Esto constituye una fortaleza de estas iniciativas, que les permite acceder a logros
específicos en términos de sus reivindicaciones. Los hechos y los testimonios coinciden en
señalar que esta modalidad de participación resulta ser por momentos más eficaz que los
canales institucionales para resolver problemas o para llegar a acuerdos con las autoridades
locales sobre asuntos que les interesan21.
Además, estas experiencias se han convertido en un medio de pedagogía democrática que
genera competencias entre sus participantes, no sólo técnicas, sino políticas, que los
habilitan, especialmente a sus líderes, para negociar con las autoridades locales o para
establecer alianzas con ogros grupos sociales. Pero, el resultado más importante ha sido
fortalecer gradualmente su capacidad organizativa y, en especial, su autonomía y autosostenibilidad. Es verdad que cuentan con pocos recursos, no sólo económicos sino de
información, como ocurre con los espacios institucionales, pero, a diferencia de estos
últimos, no dependen del gobierno local para acceder a esos recursos, sino que los
consiguen por sus propios medios, incluso en el campo de la información.
Quizás la mayor dificultad que atraviesan estas experiencias es la de la movilidad
permanente de sus líderes, quienes terminan vinculándose a la política partidista para
acceder a cuerpos de representación (las JAL o el Consejo de la ciudad, o a espacios
formales de participación (por ejemplo, los CPL o el Consejo Territorial de planeación
Distrital) obligando a las organizaciones y redes que las impulsan a recrear
permanentemente su plantilla de dirigentes y a que éstos asimilen los aprendizajes obtenidos
y se adapten a la lógica de movilización de la organización.
El mayor patrimonio que han acumulado estas experiencias es sin duda la eficacia de su
acción, lo que contrasta un poco con lo analizado a propósito de los Consejos de Planeación,
aplicable a otras instancias de participación. Además, el hecho de no ser acciones
permanentes, por lo menos en lo que respecta a la relación con las autoridades locales, evita
la rutinización de la acción y la burocratización de sus líderes, cosa que tiende a ser muy
común en los espacios institucionales de participación. Es quizás por esa razón por la que
este tipo de movilizaciones han logrado un amplio margen de acción en la ciudad y se erigen
como una alternativa interesante de reivindicación para varios sectores de la población,
especialmente aquellos que tradicionalmente han tenido que enfrentar una gran cantidad de
barreras para incidir en las decisiones públicas.
ALGUNAS REFLEXIONES FINALES
Por lo visto en las páginas anteriores, las dos modalidades de participación en las
Localidades de Bogotá, la institucional y la no institucional, no sólo corren por cauces
diferentes sino que implican comportamientos y miradas diferentes de los actores y, sobre
todo, producen resultados no necesariamente convergentes en todos sus aspectos. Las
formas institucionales copan un mayor número de dimensiones de la vida local, precisamente
porque tienen como sustento una amplísima infraestructura de espacios y mecanismos de
intervención ciudadana creados en las dos últimas décadas. Además, cuentan con el
21
Las relaciones con las administraciones locales no son, por el contrario, muy fluidas, aunque se conocen casos de
articulación. En general, se señalan los vicios clientelistas de algunas administraciones locales, lo que genera rechazo de
parte de las organizaciones ciudadanas.
13
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
reconocimiento y el aval de las autoridades distritales y locales como escenarios para
resolver las demandas ciudadanas en las localidades. Pero, tal y como se ha analizado, esos
espacios no están articulados unos a otros, lo que tiende a fragmentar la acción colectiva y a
producir una especie de conductas neo-corporativas de los diferentes sectores de la
población en su relación con las autoridades locales: cada quien va por lo suyo y ejerce la
presión necesaria para obtener beneficios, aún en detrimento del bien colectivo. La
participación se convierte así en una arena de ardua competencia por recursos, bienes y
servicios públicos, donde la construcción colectiva de territorio y de ciudad queda relegada a
un segundo plano.
La fragmentación no es la única debilidad de esta modalidad institucional; los espacios de
participación han mostrado también problemas de relación entre sus integrantes y las bases
sociales que –se supone- representan. No existen canales expeditos de comunicación entre
unos y otras, por lo que los representantes de la ciudadanía en esas instancias tienden a
referenciar sus decisiones a sus propios intereses y no a los de quienes representan. Sin
duda hay excepciones a esa tendencia, casos en los que existe una buena conexión entre
líderes y bases, por ejemplo, en el caso de las mujeres; pero esos ejemplos no hacen más
que confirmar la regla.
Finalmente, una tercera debilidad de esa modalidad es su ineficacia para incidir en las
decisiones finales. El asunto es claro en el tema de la planeación participativa, pero lo es
también en otros ámbitos de participación que, finalmente, no logran impactar los contenidos
de las políticas públicas. Ha habido excepciones, por ejemplo, cuando el alcalde Luis
Eduardo Garzón (2004.2007) le dio prioridad a las políticas poblacionales, construidas con la
participación de los interesados. En ese caso, los grupos afrodescendientes, los jóvenes, las
minorías sexuales y las mujeres, para citar solamente los más relevantes, lograron
empoderarse y sacar adelante reivindicaciones históricas. Lastimosamente, ello no ocurre en
la gran mayoría de espacios, los cuales poca capacidad han tenido para influir en decisiones
estratégicas de las localidades y de la ciudad en su conjunto.
Ocurre, además, que los espacios locales tienen por momentos mayor diálogo e interacción
con las autoridades distritales que con las de su localidad, pues es en la alcaldía Mayor
donde pueden resolver problemas de orden logístico y recibir el apoyo institucional. Las
alcaldías locales generalmente no pueden atender ese tipo de requerimientos.
Son otras las dinámicas que muestran las experiencias no institucionales de participación. A
partir de una noción de participación como herramienta para resolver problemas concretos y
para ambientar una nueva forma de conducta en el escenario público, esas experiencias se
caracterizan por sus grados progresivos de articulación con actores que comparten sus
objetivos, e, incluso, con instancias formales de participación en las cuales creen
conveniente involucrarse. De igual forma, la relación entre líderes y bases sociales es
generalmente estrecha por la misma dinámica de estas iniciativas. En ese sentido, logran
superar los problemas de desarticulación y de comunicación interna. Esos rasgos
contribuyen a su éxito en la obtención de resultados tangibles: solución a problemas,
interlocución con las autoridades locales, empoderamiento de sus bases, etc.
Lo problemas aquí son otros: déficits de información, carácter coyuntural de sus apuestas, lo
que las vuelve cíclicas en su comportamiento, volatilidad de los liderazgos, que migran
fácilmente hacia temas y escenarios de ciudad, y falta de recursos de muy diversa índole
14
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
para llevar a cabo sus pretensiones y sus actividades movilizadoras.
Que estas modalidades no institucionales sean relativamente eficaces en el logro de
objetivos, al tiempo que las instancias institucionales tienen dificultad para obtener resultados
similares no puede llevar a la conclusión de que hay que deshacerse de estas últimas y optar
solamente por dinámicas de movilización ciudadana. La tensión entre institucionalización y
movilización no puede resolverse en favor de una de las dos, que implique la desaparición de
la otra. Lo más sensato es pensar que ambas se alimentan y que una conexión entre ambas
sería ideal para potenciar su acción. Las redes y organizaciones que han preferido la
movilización como forma de interactuar con las autoridades locales ya están buscando esa
conexión, porque reconocen que los espacios institucionales también son válidos y, en
ocasiones, imprescindibles, para lograr sus metas. No ha sucedido lo mismo con los
espacios institucionales. Con raras excepciones, su tendencia es más a actuar en su propia
lógica, evitando conexiones y articulaciones.
Tales instancias son necesarias porque definen reglas de juego claras para los actores
interesados en el universo de la participación. Por su parte, las experiencias no formales son
más dinámicas, tienen menor riesgo a rutinizarse y son muy creativas desde el punto de vista
de los medios para lograr su cometido. Ambas son modalidades válidas y no habría por qué
contraponerlas en el futuro. La relación entre el Estado y la sociedad civil implica una
adaptación mutua, no una negación de las lógicas de alguno de los polos de la relación. Su
convergencia es, además, una clave para que ambas modalidades ganen en incidencia y en
capacidad de generar contrapoderes sociales, tan necesarios para alcanzar una gobernanza
democrática.
Lo que ocurre hoy día en Bogotá puede cambiar parcialmente el panorama participativo en
las Localidades. En efecto, el Alcalde de la ciudad, Gustavo Petro, dirigente de un
movimiento de izquierda democrática (el Movimiento Progresistas), le ha apostado a los
presupuestos participativos como una forma de dar un salto cualitativo en la participación, en
el sentido de que esta pueda influir realmente en las decisiones públicas. Los presupuestos
participativos han sido diseñados como dispositivos para que: a) participe la ciudadanía en
general y no solamente la ciudadanía organizada; b) haya una movilización ciudadana, más
allá de la institucionalidad existente. El alcalde propuso una meta de movilizar un millón de
personas alrededor de este ejercicio de participación; c) se tomen decisiones sobre una
suma importante del presupuesto de inversión de la ciudad; y d) se garantice mayor
transparencia en la asignación de los recursos públicos y se combata la corrupción y el
clientelismo.
Los objetivos son, sin duda, válidos y deseables. Además, la apuesta es atractiva desde el
punto de vista de la movilización de un importante contingente de ciudadanos y ciudadanas,
que tradicionalmente han sido apáticos(as) frente a los asuntos públicos, en torno a las
necesidades de la ciudad y de su respectiva Localidad. Sin embargo, el Alcalde y su equipo
de gobierno han sido claros en la idea de que las claves de los presupuestos participativos
son la movilización y la decisión de la gente, independientemente de los canales
institucionales existentes en la ciudad, incluidos los relativos a la planeación participativa.
Esto plantea, de nuevo, el dilema entre institucionalización y movilización. El alcalde le está
apostando fundamentalmente a la segunda, lo que podría generar un desequilibrio que
puede terminar afectando la institucionalidad participativa y, en consecuencia, la calidad y la
15
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
solidez de la democracia participativa en Bogotá. Eso ya se comenzó a percibir con ocasión
de los Encuentros Ciudadanos en 2012, a los cuales la Administración de la ciudad les dio
muy poca relevancia, a pesar de que importantes segmentos de la ciudadanía organizada y
no organizada siguen viendo esas instituciones como una posibilidad de plantear sus
opiniones y propuestas sobre los problemas de su localidad, así no tengan la eficacia que
ellos quisieran para hacer efectivas tales propuestas. El interrogante queda planteado, pues
el énfasis exclusivo en la movilización puede terminar debilitando la democracia en la medida
en que esta tienda a formas plebiscitarias que terminen convirtiéndose en herramientas para
la acumulación electoral de los dirigentes políticos y no para democratizar las decisiones
locales y mejorar los niveles de vida de la población, en especial de los sectores más pobres
y excluidos.
BIBLIOGRAFIA
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Universidad Veracruzana.
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Fundación Corona.
RESEÑA BIOGRÁFICA
Fabio Velásquez es sociólogo de la Universidad Javeriana de Bogotá (Colombia),
Especialista en Ordenación del Territorio, de la Universidad Politécnica de Madrid (España) y
16
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
candidato a doctor en Ciencias Políticas, de la Universidad de Lausanne (Suiza). Fue
profesor de la Universidad del Valle entre 1978 y 2006. Actualmente se desempeña como
Presidente Ejecutivo de la Fundación Foro Nacional por Colombia, en Bogotá. Es profesor de
la Universidad Santo Tomás (Bogotá), en la Maestría de Planeación para el Desarrollo. Ha
sido consultor nacional e internacional y docente en varias universidades colombianas y
extranjeras, entre las que se destacan la Universidad Nacional de Colombia (Bogotá), la
Universidad de los Andes (Bogotá), la Universidad Javeriana (Cali), y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (sede Quito). También ha sido conferencista invitado
en la Universidad Autónoma Metropolitana (UNAM), de México D.F. Sus temas de
investigación son la gestión pública, la participación ciudadana, la descentralización y el
ordenamiento territorial. Ha publicado seis libros, el último de los cuales se titula “Las otras
caras del poder. Territorio, conflicto y gestión pública en municipios colombianos” (Bogotá:
Foro – GTZ, 2009), en calidad de coordinador y autor. Ha escrito más de sesenta artículos en
libros y revistas nacionales e internacionales.
Fabio Enrique Velásquez Carrillo
Presidente Ejecutivo
Fundación foro Nacional por Colombia
Carrera 4 A # 27-62,
Barrio La Macarena,
Bogotá D.C., Colombia
PBX (+57-1) 2822550
Fax: (+57-1) 2861299
e-mail: [email protected]
página web: www.foro.org.co
CUADROS Y MAPAS
Mapa 1 – Localidades de Bogotá
LOCALIDADES
123456789101112131415161718-
Usaquén
Chapinero
Santa Fe
San Cristóbal
Usme
Tunjuelito
Bosa
Ciudad Kennedy
Fontibón
Engativá
Suba
Barrios Unidos
Teusaquillo
Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
La Candelaria
Rafael Uribe Uribe
19- Ciudad Bolívar
20- Sumapaz
17
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Cuadro 1 – Área y población de las localidades de Bogotá
Localidad
Área Urbana
(has.)
3.807
1.316
697
1.648
3.029
987
2.394
3.859
3.327
3.588
6.271
1.190
1.419
651
488
1.731
206
1.388
Área Rural
(has.)
2.724
2.500
3.820
3.262
18.477
0
0
0
0
0
3.785
0
0
0
0
0
0
0
Población 2011
Usaquén
474.773
Chapinero
33.778
Santa Fe
109.993
San Cristóbal
409.799
Usme
382.876
Tunjuelito
201.843
Bosa
583.056
Ciudad Kennedy
1.019.949
Fontibón
345.909
Engativá
843.722
Suba
1.069.114
Barrios Unidos
233.781
Teusaquillo
146.583
Los Mártires
97.926
Antonio Nariño
108.307
Puente Aranda
258.441
La Candelaria
24.144
Rafael Uribe
377.615
Uribe
Ciudad Bolívar
3.391
9.608
639.937
Sumapaz
0
78.095
6.258
Total
41.388
122.271
7.467.804
Fuente: SDP, “Conociendo las Localidades de Bogotá”, en Bioletín Informativo: Bogotá
ciudad de estadísticas, N° 009, Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá, Julio de 2009.
18
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Cuadro 2 – Segregación socio-espacial de Bogotá. Algunos indicadores
Localidad
ISR
IPM 2003
22
% de población con
seguridad
alimentaria
Usaquén
4,64
15,7
6,4
87,7
Chapinero
3,14
8,4
3,7
89,3
Santa Fe
0,63
26,5
15,2
64,5
San Cristóbal
0,16
45,3
21,4
61,8
Usme
0,11
52,2
23,8
59,6
Tunjuelito
0,29
35,4
16,0
77,6
Bosa
0,08
38,9
19,4
60,5
Ciudad Kennedy
0,30
32,5
12,2
77,3
Fontibón
1.15
24,6
6,8
87,8
Engativá
0,38
21,9
7,1
81,8
Suba
1,26
20,4
10,9
79,8
Barrios Unidos
1,18
17,5
7,0
82,0
Teusaquillo
1,90
8,1
1,7
91,4
Los Mártires
0,58
32,3
13,2
72,5
Antonio Nariño
0,62
26,3
11,5
74,4
Puente Aranda
0,44
25,1
7,2
78,3
La Candelaria
0,67
27,2
10,1
71,3
Rafael Uribe Uribe
0,30
37,8
33,4
67,1
Ciudad Bolívar
0,08
45,5
23,4
64,2
Sumapaz
S.I.
S.I.
S.I.
45,2
Total
1,00
29,0
12,8
75,7
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, “Documento de bases del Plan de Desarrollo
económico y social y de obras públicas para Bogotá Distrito Capital 2012-2016 Bogotá
Humana”, Documento para la consulta ciudadana, Febrero 29 de 2012.
22
IPM 2011
El IPM incluye, de manera explícita, una dimensión que está directamente relacionada con niñez y juventud. Las
variables que hacen parte de esta dimensión son: inasistencia escolar, rezago escolar, no acceso a los servicios relacionados
con el cuidado de la primera infancia y trabajo infantil.
19
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Cuadro 3 – Área y población de las localidades de Bogotá
Localidad
Población 2011
N° de barrios
2009
587
153
89
265
304
53
381
426
362
333
1.161
98
88
69
59
172
17
201
N° de
Ediles
Usaquén
474.773
11
Chapinero
33.778
7
Santa Fe
109.993
7
San Cristóbal
409.799
11
Usme
382.876
9
Tunjuelito
201.843
9
Bosa
583.056
9
Ciudad Kennedy
1.019.949
11
Fontibón
345.909
9
Engativá
843.722
11
Suba
1.069.114
11
Barrios Unidos
233.781
9
Teusaquillo
146.583
9
Los Mártires
97.926
7
Antonio Nariño
108.307
7
Puente Aranda
258.441
11
La Candelaria
24.144
7
Rafael Uribe
377.615
11
Uribe
Ciudad Bolívar
639.937
327
11
Sumapaz
6.258
0
7
Total
7.467.804
5.145
184
Fuente: Alcaldía Mayor de Bogotá, “Documento de bases del Plan de
Desarrollo económico y social y de obras públicas para Bogotá Distrito
Capital 2012-2016 Bogotá Humana”, Documento para la consulta
ciudadana, Febrero 29 de 2012.
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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Cuadro 4A – Instancias de participación en diez Localidades de Bogotá
Instancia
Consejo Local de Seguridad
Comité Local de Emergencias
Comité Local de Defensa, Protección y Promoción
de los Derechos Humanos
Consejo de Planeación Local
Consejo Local de Cultura
Consejo local de Juventud
Consejo Tutelar de los derechos de los niños y
niñas
Consejo Local de deportes, recreación y
aprovechamiento del tiempo libre
Comité de Participación Comunitaria en Salud
(COPACO)
Asociación de Usuarios del Hospital
Consejo Local de Política Social
Consejo Local de Personas con Discapacidad
Comité de seguimiento a Casos de violencia
intrafamiliar y sexual.
Comité Local del Adulto Mayor
Consejo Local de Educación
Comisión ambiental local
Veeduría ciudadana
Gobierno escolar
Personeros estudiantiles
Consejo Local de Gobierno
Comité De Victimas
Consejo Local De Propiedad Horizontal
Comité Local para la atención integral a la población
desplazada por la violencia
Consultiva Local de Comunidades Negras
Consejo Consultivo de planificación de territorios
indígenas
Consejo de niños y niñas
Mesa territorial de calidad de vida
Comité de vigilancia epidemiológica
Comité Local de educación ambiental
Comité local de movilidad segura
Mesas locales intersectoriales de productividad
Consultiva Local de Educación
Foro Local de Educación
23
X
X
Santa
Fe
X
X
San
Cristóbal
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Usaquén
Chapinero
X
X
X
X
X
X
X
X
23
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fontibón
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
El informe sobre Fontibón sólo hace referencia al Consejo de Planeación Local y no trae información sobre otras instancias existentes en la Localidad.
21
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Engativá
X
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Usaquén
Instancia
Chapinero
Santa
Fe
Mesa de Comunicación Comunitaria
Comité de desarrollo y control social de los servicios
públicos domiciliarios
Consejo de Buen trato
Consejo Zonal
Comité de seguridad alimentaria
Comité local de Etnias
Comité de programa zonas seguras
Mesa local de Hábitat
Asamblea Local del Adulto Mayor y Consejos de
Sabios
Mesa turismo
San
Cristóbal
X
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
23
Fontibón
Engativá
X
X
X
X
X
X
Cuadro 4A – Instancias de participación en diez Localidades de Bogotá
Instancia
Consejo Local de Seguridad
Comité Local de Emergencias
Comité Local de Defensa, Protección y
Promoción de los Derechos Humanos
Consejo de Planeación Local
Consejo Local de Cultura
Consejo local de Juventud
Consejo Tutelar de los derechos de los
niños y niñas
Consejo Local de deportes, recreación
y aprovechamiento del tiempo libre
Comité de Participación Comunitaria en
Salud (COPACO)
Asociación de Usuarios del Hospital
Consejo Local de Política Social
Consejo Local de Personas con
Discapacidad
Comité de Seguimiento a Casos de
violencia intrafamiliar y sexual.
Comité Local del Adulto Mayor
Consejo Local de Educación
Comisión ambiental local
Veeduría ciudadana
24
Suba
Barrios
Unidos
Teusaquillo
Mártires
Antonio
Nariño
Puente
Aranda
Candelaria
Rafael
Uribe
Ciudad
Bolívar
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
24
Sumapaz
X
X
X
El informe sobre Suba solamente hace referencia explícita al CPL y al COPACO, y señala además que en la localidad existen 32 espacios de participación, pero no
dice cuáles son.
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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Instancia
Gobierno escolar
Personeros estudiantiles
Consejo Local de Gobierno
Comité De Victimas
Consejo Local De Propiedad Horizontal
Comité Local para la atención integral a
la población desplazada por la violencia
Consultiva Local de Comunidades
Negras
Consejo Consultivo de planificación de
territorios indígenas
Consejo de niños y niñas
Mesa territorial de calidad de vida
Comité de vigilancia epidemiológica
Comité Local de educación ambiental
Comité local de movilidad segura
Consultiva Local de Educación
Foro Local de Educación
Comité de desarrollo y control social de
los servicios públicos domiciliarios
Consejo Zonal
Comité de programa zonas seguras
Mesa local de Hábitat
Asamblea Local del Adulto Mayor y
Consejos de Sabios
Mesa turismo
Consejo Local de Arte, Cultura y
Patrimonio
Consejo Consultivo de mujeres
Consejo local de paz
Consejo Local de Productividad
24
Suba
Barrios
Unidos
Teusaquillo
X
X
Mártires
Antonio
Nariño
Puente
Aranda
Candelaria
X
X
X
Ciudad
Bolívar
Sumapaz
X
X
X
X
X
Rafael
Uribe
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Fuente: Elaborado con base en Foro Nacional por Colombia, ¿Cómo participa Bogotá? Documento Comparativo, Bogotá, 2009.
23
X
X
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 Nov. 2012
Cuadro 5
Algunas experiencias de participación a través de canales no institucionales
Localidad
Experiencia
Usaquén
Chapinero
Santafé
San Cristóbal
Usme
Usme
Tunjuelito
Bosa
Kennedy
Fontibón
Engativá
Suba
Teusaquillo
Mártires
Antonio Nariño
Puente Aranda
La Candelaria
Ciudad Bolívar
Consejos Territoriales de Participación
"Corposéptima" -organización de vecinosAsociación Cívica del Centro Tradicional
Red Social Vía Oriente
Organización Biosigno
Mesa local de Juventud
Grupo Edad Tierna
Red ATA
Mesa de Organizaciones de Mujeres Caminando
Hacia los Encuentros Ciudadanos
“Compañía de Danzas ORKÉSEOS”
Mujeres de los Miércoles
"Los Gavilanes"
Comité del Río Arzobispo
La Organización De Vendedores Informales De
La Localidad "Asociación de Vendedores
Informales Plaza España"
Comité Local de Vendedores Informales
Localidad Antonio Nariño
“Asociación Recrear”
Reingeniería de Corazones para un Nuevo
Amanecer
Fundación Ambiental para la Cultura, la
Investigación y el Desarrollo Social Alternativo
CRISÁLIDA
Tipo de
experiencia
Territorial
Territorial
Sectorial
Sectorial
Poblacional
Poblacional
Poblacional
Sectorial
Poblacional
Sectorial
Poblacional
Sectorial
Sectorial
Sectorial
Sectorial
Poblacional
Poblacional
Sectorial
Fuente: Foro, 2009, ¿Cómo participa Bogotá? Documento Comparativo, Bogotá.
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