みずほインサイト 欧 州 2017 年 2 月 23 日 フランス大統領選まであと 2 カ月 欧米調査部上席主任エコノミスト ルペン党首はＥＵ離脱の国民投票を実施できるか？ 03-3591-1265 吉田健一郎 [email protected] ○ フランス大統領選挙は混戦の様相を呈している。極右・国民戦線のルペン党首は、「ＥＵ離脱の是 非」と「憲法改正」を問う「2つの国民投票」を行うことを公約に掲げている。 ○ ＥＵ離脱の是非を問う国民投票は、実質的には憲法改正を問う国民投票であると考えられる。通常 の憲法改正の手続きに則れば実現は難しいが、憲法第11条に基づけば不可能とは言えない。 ○ ルペン党首がフランスのＥＵ離脱を実現させるには大きく「三つのハードル」を乗り越える必要が ある。いずれも簡単なものではないが、実現の可能性は残る。 １．高まる「ルペン大統領」誕生への警戒感 4月23日、5月7日に行われるフランスの大統領選挙まで、あと2カ月となった。直近の世論調査に基 づけば、反欧州連合（ＥＵ）を掲げる極右政党、国民戦線のマリーヌ・ルペン党首が決選投票に進む 公算が高まっている。同国の大統領選挙は単記二回投票制であり、初回投票で50％以上の票を得る候 補がいなければ上記二名による決選投票となる。決選投票の相手が誰であれ、ルペン氏は決選投票で は敗北するというのが現時点でのメインシナリオだが、最有力候補と見なされていた共和党のフラン ソワ・フィヨン元首相がスキャンダルにより支持率を落とす中、大統領選挙の行方は流動化し、「ル ペン大統領誕生」への警戒感も強まっている。フランスのＥＵ離脱の是非を問う国民投票実施を公約 に掲げるルペン氏が大統領選挙で勝利した場合、金融市場の混乱が予想されるだけでなく、ＥＵ自体 が崩壊の危機に瀕する可能性がある。フランスのＥＵ離脱が実現する可能性はあるのか。 ２．ルペン氏の政権公約「144 の約束」の中身 ルペン氏は、大統領選挙に向けた政権公約を既に発表している（次頁図表1）。144項目に上る公約の 第一に挙げられているのは、ＥＵからの主権回復に向けた6カ月間の対ＥＵ交渉の開始とその結果を受 けたＥＵ離脱の是非を問う国民投票の実施である。その他、合法移民数の年間1万人への大幅な抑制 （2013年実績はネットで約14万人流入）、欧州共通農業政策からの離脱、自国通貨の復活、中銀による 財政ファイナンスの許容など、ＥＵからの離脱が前提となる公約が並ぶ。ルペン氏の要求をＥＵ側が 許容する可能性はゼロに等しく、ＥＵに対する主権回復交渉は決裂を前提としたものと言える。 ルペン氏の公約におけるもう一つの柱は、憲法改正を問う国民投票の実施である。この国民投票は、 ＥＵ離脱の是非を問う国民投票とは別のものだ。ルペン氏は、条約の法律への優位性を定めた第55条 や、ＥＵに関する条項を定めた第15章（第88条）全体の廃止を目指している。従って、憲法改正を問 1 う国民投票にもまた、フランスのＥＵ離脱にリンクした内容が含まれていると言える。 その他、憲法改正の中には、「共同体主義1」禁止の憲法上の明文化、議会の選挙制度のプレミアム 付き比例代表制への変更（現在は大統領選挙と同じ単記二回投票制）、上下院の議員定数の大幅な削減、 大統領による法案の国民投票付託権を定めた第11条の適用範囲拡大などが含まれており、フランスの 既存制度を大きく変えるものと言えよう。 図表1 国民戦線・ルペン党首の大統領選挙に向けた公約（抜粋） 欧州 金融、法制、地域、経済に関する国の主権回復に向けたＥＵとの再交渉。結果を受けＥ Ｕ離脱の是非を問う国民投票を実施 ユーロを離脱し、自国通貨を復活 欧州共通農業政策からの離脱とフランス独自の農業政策の確立 法制・議会 憲法改正の国民投票を実施、（大統領による法案の国民投票付託権限を定めた）憲 法第11条の適用拡大 30％のボーナス議席付き比例代表制への選挙制度改正 下院の議席定数を577から300へ、上院の議席定数を348から200へ削減 50万人の有権者提案で国民投票の実施を可能に 移民・難民 不法移民の滞在を不可能に 合法移民の流入数を1 万人へ抑制。無条件の家族呼び寄せや結婚による自動的なフ ランス国籍取得の停止 国境の回復とシェンゲン条約からの離脱。5年で6,000人のスタッフ増強 産業・雇用 難民政策の原則への回帰。難民申請を申請国のフランス大使館か、隣国への申請に 限定する。 「海外派遣労働者指令」の廃止と、フランス人雇用を優先するための外国人雇用企業 への課税 雇用を継続する中小企業の給与税の削減、社会保障制度の段階的な統合 フランスの基準に適合しない製品の輸入販売の禁止。「 メイド・イン・フランス」の支援 自由貿易協定（ＴＴＩＰ、ＣＥＴＡ等） の拒絶 財政 移民やＥＵ関連予算の削減による財政再建、フランス中銀による財政ファイナンスの 許容 一定の条件を満たす中小企業向け法人税の15％の軽減税率維持、（現在の33％に代 わる）24％の新しい中小企業向け軽減税率の設置 フランスで事業展開する大企業の租税回避への実効的な対抗措置の実施 司法・安全保障 5年以内に4万の新しい拘置所の創設 イスラム原理主義に関する全ての活動の禁止、内務省により特定される過激派の集 まるモスクの閉鎖 防衛費の初年ＧＤＰ比2％増強、その後は5年で3％増加。新空母導入、50000人の兵 力増強等 （注）筆者による抄訳。各項目の分類、下線は筆者によるもの。 （資料）国民戦線ＨＰより、みずほ総合研究所作成 2 ３．ルペン氏が目指す「2 つの国民投票」 （１）ルペン大統領の「最初の 100 日」 ルペン氏は、大統領に就任したらまず何を行うのか。仏ル・モンド紙は、2月初に行った同氏へのイ ンタビューの中で「大統領就任後の100日間で何を行うか？」を尋ねている。これに対してルペン氏は 「二つの国民投票を行う。就任後、すぐに行うのは憲法改正を問う国民投票である。第二は、直ちに ブラッセルに行きＥＵ各国と主権回復交渉を行う。そして6カ月の交渉の後、ＥＵ離脱の是非を問う国 民投票を実施する」と返答している。ルペン氏の発言がら判ずれば、まず憲法改正の国民投票実施が 模索され、6か月後の2017年末頃にＥＵ離脱を問う国民投票実施が模索されるということになる。 しかし、ルペン氏のもくろみ通りに憲法改正やＥＵ離脱の是非を問う国民投票が実施できるかどう かは分からない。この点で鍵を握るのは、国民投票の実施を規定している憲法第89条と第11条第1項（以 下第11条）の解釈となりそうだ2。 第89条とは、憲法改正の手続きを定めた条項である。同条に基づけば、フランスで憲法を改正する ためには、上下院の審議と可決を経たのちに、国民投票に付託するのが通常の手続きとなっている（第 89条第2項）。国民投票に付託しない場合には、両院合同会議の有効投票の5分の3を得ることが必要で ある（同条第3項）。いずれにせよ憲法改正には両院の賛同が必要だ。 ルペン氏がもう一つの国民投票として挙げたＥＵ離脱の是非を問う国民投票は、直接的に憲法改正 を問うものではない。しかし、憲法第88条には、 「フランスはＥＵの一員である」との記述がある。こ のため、ＥＵ離脱を問う国民投票は実質的には憲法改正に相当し、第89条に基づいて議会の決議が必 要、という指摘がある（Reuters（2016））。ＥＵ離脱の是非を問う国民投票の実施も、実質的には憲法 改正の是非を問う国民投票に他ならないとすれば、第89条に則った議会承認が必要ということなる。 （２）簡単ではない国民投票の実施 議会の可決が必要となる場合、ルペン氏にとり国民投票の実施は簡単ではない。大統領選挙後の6 月に行われるフランス下院選挙において国民戦線が過半議席を獲得できる可能性は極めて低いからだ。 フランスの下院選挙も大統領選挙と同様の単記二回投票制であることから、初回投票で国民戦線の候 補者がトップ当選を果たしたとしても、決選投票では反国民戦線票が結集し、敗北してしまう公算が 大きい。ルペン氏が大統領に就任して直ちに行うと述べている憲法改正を問う国民投票を、新議会が すんなりと可決する可能性は低い。 ル・モンド紙は、前述のインタビューのなかで、議会の過半数が無ければ、憲法改正は実施できな いのではないかという点についてもルペン党首に尋ねている。これに対して同党首は「我々は、賛同 してくれる他党の議員を、選挙期間の前後を通じて多く得ることが出来るとみている。首相職も必ず しも国民戦線の出身者である必要は無く、首相候補については頭の中に既にある」と回答している。 国民に直接選ばれた新大統領の主要政策であるＥＵ離脱を議会が拒絶しにくい面はある。しかし、他 党議員の協力を期待するという楽観的な見通しがルペン氏の本音であるとも考えづらく、何らかの代 替案が用意されている可能性があるだろう。 3 （３）憲法第 11 条を使用した国民投票による憲法改正の可能性 前述のとおり、ルペン氏が目指す「2つの国民投票」は、いずれも実質的には憲法改正の是非を問う ものとみるべきで、通常の立法手続きとしては第89条が適用される。しかし、ルペン氏には憲法第11 条を用いて、国民投票を通じた憲法改正を実施するという道が残されている。 第11条は、大統領が議会の承認を経ずに「一定の要件に関する法案」を国民投票に付すことが出来 ることを定めた条項であり、議会承認は不要である。 「一定の要件に関する法案」とは、公権力の組織 に関する政府提出法案、政治的、経済的、社会的、環境的政策及びそれに貢献する公役務に関する政 府提出法案、諸制度の運営に影響を及ぼす条約の批准を承認するための政府提出法案の3つを指す（三 輪（2008）） 。 過去に第11条を使い憲法改正が行われた例はある。フランス第五共和制下で国民投票は10回行われ ている。このうち第11条に基づいて行われた国民投票は8回で、1962・69年に行われた国民投票は、憲 法改正を問うものであった3。1962・69年の事例に基づけば、第11条を使えば憲法改正を伴う国民投票 であっても可能ということになる。 当時の大統領は、フランスの第五共和制を打ち立てたシャルル・ド・ゴール大統領である。1962年 に同大統領は大統領の直接選挙制に関する憲法改正を国民投票に付し可決された4。1969年に同大統領 は上院改革及び州の創設に関して第11条を用いた憲法改正を再度試みたが、この際は国民投票で否決 され、同大統領は辞任に追い込まれた。第11条の利用による議会承認を経ずに直接的に国民投票に付 託する形での憲法改正は激しい違憲議論が巻き起こったが5、「今日では多くの法学者が明白に違憲と は言えないとしている」との指摘がある（小林（2014））6。 ＥＵ離脱を問う国民投票が、第11条の定める「一定の要件」に含まれるのかという別の問題はある が、第11条に基づき「ＥＵ離脱に関する国民投票法案」を政府に提出させれば7、国民投票法案の可否、 すなわち国民投票を行うかどうかを国民投票に持ち込むことは不可能とは言い切れない。国民投票の 結果もまた別の問題だが、最終的に「ＥＵ離脱」が国民により選択された場合、ルペン氏は国民の意 思という「錦の御旗」を手に入れることになる。こうなると国民投票の結果を議会が無視するのは難 しく、国民投票の結果を事後的に憲法院が否定することもおそらく出来ないだろう。前述の89条に則 った憲法改正であっても、議会は承認せざるを得なくなる可能性を否定出来ない8。 ルペン氏は、自身が弁護士資格を有しており、フランス憲法における国民投票実施の制約や過去の 事例を知らないとは考えにくい。同氏が「2度の国民投票」実施を公約のトップに掲げている以上、実 現に向けた何らかの戦略があると考えることも出来よう。 ４．フランスのＥＵ離脱に向けルペン氏が直面する「3 つのハードル」 最後に、ルペン氏がＥＵ離脱を実現させるまでに直面する問題について、簡単に整理する。ルペン 氏がフランスのＥＵ離脱を実現させるためには、少なくとも三つのハードルを越えねばならない。 第一は、ルペン氏の大統領当選というハードルだ。仏調査会社Ifopの世論調査によれば、ルペン氏 は初回投票を仮定した支持率ではトップであるが、エマニュエル・マクロン前経済相やフィヨン氏と の支持率差が決定的に開いているわけでは無い（次頁図表2）。冒頭で述べたとおり、決選投票を想定 4 した支持率では、ルペン氏は相手がマクロン氏であれフィヨン氏であれ勝つことは出来ないとの見方 がコンセンサスとなっている。 しかし、フィヨン氏との一騎打ちとなれば、ルペン氏が逆転勝利を収める可能性もある。フィ ヨン氏が決選投票に進むと仮定した場合のフィヨン氏（決選投票での支持率は56％）とルペン氏（同 44％）の支持率差（12％pt）は、マクロン氏（同62％）とルペン氏（同38％）の決選投票となった場 合の支持率差（24％pt）と比して小さい。前述のIfopによる世論調査によれば、フィヨン氏とルペン 氏という右派同士の決選投票となった場合、社会党など第3位以下の左派候補者に初回投票で投票した 有権者は「棄権」するとの回答が多い（図表3）。そこで左派的な政策も掲げるルペン党首が、決選投 票で左派の投票棄権者の掘り起こしに成功すれば、決選投票の行方は分からなくなる。 第二のハードルは、本稿でこれまで述べてきた国民投票を通じて憲法改正が出来るか、という点で ある。ルペン氏と国民戦線幹部が描くフランスのＥＵ離脱に向けた青写真は分からないが、仮に同氏 がド・ゴール大統領の例に倣って第11条に基づいた大統領発案の国民投票による憲法改正を模索すれ ば、実現の可能性はゼロとは言えず、その違憲性については曖昧さが残る。なお、ルペン氏は政権公 約の中に「第11条の適用範囲の拡大」を挙げており、同条に注目していることは間違いなさそうだ。 最後のハードルは、国民投票が行われた場合に離脱が選択されるのか、である。仏調査会社IpsosMori が2016年3月～4月に行った世論調査によれば、フランス国民のうち「自国でもＥＵ離脱に関する国民 投票を実施すべき」と考えている人の割合は55％、 「国民投票があれば離脱に投票」と答えた人の割合 は41％となっている。フランスのＥＵ離脱が国民投票で否決されれば、ルペン氏は求心力を失う可能 性があるが、上記の世論調査から見る限り、残留の支持率が大きく離脱を上回っているわけでは無い。 図表2 大統領選挙の支持率調査（初回投票） 図表3 フィヨン氏とルペン氏が決選投票に 進んだ場合の支持者の投票行動 （％） 30 ルペン党首（国民戦線） マクロン前経済相（進め！） メランション党首（左翼党） フィヨン元首相（共和党） アモン前教育相（社会党） フィヨンに投票 棄権/保留 ルペンに投票 ルペン氏支持者（右派） 25 フィヨン氏支持者（右派） 20 バイル氏支持者（中道） 15 マクロン氏支持者（中道） 10 アモン氏支持者（左派） 5 メランション氏支持者（左派） 0 0 2/1 2/2 2/3 2/6 2/7 2/8 2/9 2/10 2/13 2/14 2/15 2/16 2/17 20 （注）調査期間は、2017年2月14日～17日。 （資料）Ifopより、みずほ総合研究所作成 （月/日） （資料）Ifopより、みずほ総合研究所作成 5 40 60 80 100 （％） 1 満足（2009）によれば、 「共同体主義的（communautariste）」な国家統治とは、米国のように文化、民族、宗教の異なっ た様々な団体が共存し、国家がそれらの集団の思想や行動などの統一を図ることもなく、各集団に干渉することもないよう な形態を指す。 2 国民投票実施を規定した憲法の条項としては、第 11 条第 3 項に定める有権者の支持を得た議員発案による国民投票の実 施や、同 88 条第 5 項に定めるＥＵへの新規加盟国の承認を行う場合の政府提出法案に対する国民投票の実施なども挙げら れる。第 11 条第 3 項は国会議員の 5 分の 1 の賛成が必要で国民戦線にとっては確保が困難とみられること、かつ憲法院の 合憲性に関する事前審査が義務付けられていることから本稿では分析の対象から除外しているが、議会選挙の結果次第では 第 11 条第 3 項を利用した国民投票実施も選択肢としては考えられる。第 88 条第 5 項については、ＥＵ新規加盟国の承認に 関するものなので、分析から除外している。 3 第 11 条に基づく国民投票は第五共和制下で 8 回行われているが、ド・ゴール大統領が行った 1962・69 年の国民投票を除 けば、アルジェリアの独立承認（1962）など民族自決に関するものや、欧州憲法条約の批准（2005）など国際条約の批准 に関する国民投票などである。憲法改正に関して第 11 条を使った国民投票は近年では行われていない（横尾（2009））。 4 第 11 条を用いた憲法改正は違憲ではないかとの見方により、国民投票により採択された法律がフランスの合憲性審査機 関である憲法院に付託された。しかし、憲法院は、国民投票で採択された法律は「国民主権の直接の表明」であるとされ、 憲法院がその合憲性を事後的に審査する権限は無いと判断した（服部（2015））。 5 ド・ゴール大統領は、憲法第 3 条における「国民の主権は人民に属し、人民は主権をその代表者或いは人民投票により行 使する」との規定などを根拠に第 11 条による国民投票による憲法改正の正当性を主張し、ポンピドー首相は「3 条に照ら して見ると、11 条と 89 条は同列にあり、 明確な説明が無い限り、互いに排除し合うことは出来ない」と述べた（井口（1993））。 6 フランスの法律問題に関する諮問機関であるコンセイユ・デタは、第 11 条による憲法改正は強い違憲の疑いがあるとの 意見を出している（服部（2015）、横尾（2009） ）。 7 大統領が国民投票付託権を行使するためには、政府または議会の両院合同による提案が必要とされている。このため、下 院選挙で国民戦線が勝てずに大統領と政府の出身政党の「ねじれ」、いわゆるコアビタシオンが起きた場合、国民戦線以外 から選ばれる首相が、第 11 条に基づく「国民投票法案」を大統領に提案するかは定かではない。但し、首相の任命権は大 統領が握っており、本稿でも述べたとおりルペン党首は他党（おそらく共和党と思われる）からの首相選抜についても、そ の人選を含めて既に念頭に置いている模様だ。 8 英国のケースでは、ＥＵ残留派議員の多くが「国民の意思である」としてＥＵ離脱交渉の開始容認に転じた。 （参考文献） 井口秀作（1993）、「フランス第五共和制憲法第11条による憲法改正について：1962年10月28日の 人民投票の合憲論争を素材として」、一橋研究18（2）、pp1-pp25 小林公夫（2014）、「主要国の憲法改正手続き」、基本情報シリーズ、国立国会図書館 服部有希（2015）、「フランスの国民投票制度の改正―国会議員と有権者による共同発案―」、外 国の立法Ｎｏ．265（2015年9月）、pp51-pp68、国立国会図書館 満足圭江（2004）、「現代フランスにおける「ライシテ（政教分離）」概念の変容―イスラム市場 のスカーフ問題をめぐって―」、東洋哲学研究所紀要(第20号)、pp262-pp243 三輪和宏（2009）、「2008年7月23日のフランス共和国憲法改正」、外国の立法Ｎｏ．240（2009年6 月）、国立国会図書館 横尾日出雄（2009）、 「フランス第五共和制憲法における国民投票制度と2008年7月23日憲法改正」、 CHUKYO LAWYER、2009.第11号、pp1-pp15 横尾日出雄（2011）、「フランスにおける事後的違憲審査制の導入と「合憲性」の優先問題」、CHUKYO LAWYER、2011.第14号、pp44-pp72 Reuters(2016), “French EU exit would be tricky for a Le Pen presidency”,Dec13 2016, http://www.reuters.com/article/us-france-election-frexit-idUSKBN1420HF ●当レポートは情報提供のみを目的として作成されたものであり、商品の勧誘を目的としたものではありません。本資料は、当社が信頼できると判断した各種データに 基づき作成されておりますが、その正確性、確実性を保証するものではありません。また、本資料に記載された内容は予告なしに変更されることもあります。 6
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